VGH Baden-Württemberg Beschluss vom 15.03.2018 – 12 S 1644/18

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

I.

Die Antragsteller wenden sich im Wege der Normenkontrollklage gegen die Kinderbetreuungsordnung der Antragsgegnerin vom 14. Juli 2016.

Die Tochter der Antragsteller besuchte im Zeitraum von Mai 2012 bis August 2017 die K.-H.-Kindertageseinrichtung in M., deren Träger die Antragsgegnerin ist. Der Antragsteller zu 1. war im Kindergartenjahr 2015/16 Mitglied des Elternbeirats der K.-H.-Kindertagesstätte, im Kindergartenjahr 2016/2017, das Mitte August 2016 begann und am 1. September 2017 endete, war er Vorsitzender dieses Gremiums. Zum 15. Oktober 2017 verzogen die Antragsteller aus M.

Die bisherige Fassung der Benutzungsordnung vom 19. Mai 2011 für die Kinderbetreuungseinrichtungen der Antragsgegnerin war seit 1. September 2011 in Kraft. Am 14. Juli 2016 beriet und beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin eine neue Fassung dieser Benutzungsordnung, die am 16. Juli 2016 in der M. - Zeitung bekannt gemacht wurde.

Diese Benutzungsordnung hat - in Auszügen - folgenden Wortlaut:

㤠1

Die Stadt M. betreibt Kinderbetreuungseinrichtungen im Sinne des Kindertagesbetreuungsgesetzes von Baden-Württemberg. Das Benutzungsverhältnis ist privatrechtlich ausgestaltet. Es wird ein privatrechtliches Entgelt (§ 8) erhoben.

§ 2 Begriffsbestimmungen

(1) Kinderbetreuungseinrichtungen im Sinne dieser Benutzungsordnung sind:

1. Waldkindergarten ...

2. Kindergarten mit verlängerten Öffnungszeiten ...

3. Kinderkrippen mit Ganztagesbetreuung ...

4. Altersgemischte Ganztagesbetreuung (GT 50)

5. Altersgemischte Ganztagesbetreuung (GT 40)

6. Kernzeitbetreuung (Verlässliche Grundschule)

7. Ferienbetreuung für Grundschulkinder ...

(2) Das Kindergartenjahr beginnt und endet mit dem Ende der Sommerferien der Betreuungseinrichtung.

§ 3 Aufgabe der Einrichtungen

...

§ 4 Aufnahme und Wechsel der Kinderbetreuungseinrichtungen

(1) In die Einrichtungen werden je nach Betreuungsform und Betriebserlaubnis Kinder im Alter von einem Jahr bis zur Beendigung der Grundschule aufgenommen. ...

§ 5 Abmeldung/Kündigung

Die Abmeldung kann zum 30.04., 31.07., 31.08. und 31.12. eines jeden Kalenderjahres erfolgen. Sie ist mindestens vier Wochen vorher schriftlich dem Träger der Einrichtung zu übergeben.

(1) Für Kinder in Kinderbetreuungseinrichtungen, die in die Schule aufgenommen werden und bis zum Ende des Kindergartenjahres die Einrichtung besuchen, erübrigt sich eine schriftliche Abmeldung. ...

(2) Der Träger der Einrichtung kann den Aufnahmevertrag mit einer Frist von vier Wochen zum Monatsende schriftlich kündigen,

- wenn das Kind die Einrichtung länger als vier Wochen unentschuldigt nicht mehr besucht hat,

- wenn die Eltern die in dieser Ordnung aufgeführten Pflichten wiederholt nicht beachteten,

- wenn der zu entrichtende Elternbeitrag für zwei aufeinanderfolgende Monate nicht bezahlt wurde,

- nicht ausgeräumte erhebliche Auffassungsunterschiede zwischen Personensorgeberechtigten und der Einrichtung über das Erziehungskonzept und/oder eine dem Kind angemessene Förderung trotz eines vom Träger anberaumten Einigungsgespräches

§ 6 Besuch der Einrichtung, Öffnungszeiten

...

§ 7 Ferien und Schließung der Einrichtung aus besonderem Anlass

(1) Die Ferienzeiten werden jeweils für ein Jahr festgesetzt und rechtzeitig bekannt gegeben.

(2) Jedes Kind hat einen Anspruch auf jährlich zwei zusammenhängende Wochen Urlaub von der Einrichtung. Krankheitstage werden hierauf nicht angerechnet.

(3) Muss die Einrichtung oder eine Gruppe aus besonderem Anlass (z.B. wegen Erkrankung, Streik, Betriebsausflug oder dienstlicher Verhinderung) geschlossen bleiben, werden die Eltern hiervon rechtzeitig unterrichtet.

(4) Der Träger der Einrichtung ist bemüht, eine über die Dauer von drei Tagen hinausgehende Schließung der Einrichtung oder der Gruppe zu vermeiden. Dies gilt nicht, wenn die Einrichtung zur Vermeidung der Übertragung ansteckender Krankheiten geschlossen werden muss.

§ 8 Benutzungsentgelt (Elternbeitrag)

(1) Für den Besuch der Einrichtung wird von den Sorgeberechtigten des Kindes, das die Einrichtung besucht, sowie von denjenigen, die die Aufnahme in die Betreuungseinrichtung veranlasst haben, ein Elternbeitrag als privatrechtliches Entgelt erhoben. Mehrere Zahlungspflichtige sind Gesamtschuldner. Der Elternbeitrag ist unabhängig von den Ferienzeiten für zwölf Monate im Jahr zu entrichten.

(2) Maßstab für die Festsetzung des Benutzungsentgelts ist

a. bei allen Kinderbetreuungseinrichtungen

a. die Art der Einrichtung,

b. der Umfang der Betreuungszeit,

c. das Alter des Kindes

b. bei den Kinderbetreuungseinrichtungen im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 die Anzahl der Kinder unter 18 Jahren im Haushalt des Schuldners des Elternbeitrags

c. im Übrigen besondere Leistungen, insbesondere Essensgeld, Eingewöhnung usw.

(3) Das Benutzungsentgelt wird jeweils für einen Kalendermonat erhoben. ...

(4) Das Benutzungsentgelt ist auch während der Ferien sowie bei Nichtbenutzung oder vorübergehender Schließung der Einrichtung zu entrichten. ...

(5) ... (Ferienbetreuung)

(6) Der monatliche Elternbeitrag beträgt: ...

§ 9 Versicherung

(1) Die Kinder sind nach § 2 Abs. 1 Nr. 8a des Siebten Buches Sozialgesetzbuch gesetzlich gegen Unfall versichert ...

§ 10 Regelung in Krankheitsfällen

...

§ 11 Aufsicht

(1) Während der Öffnungszeiten der Einrichtung sind grundsätzlich die pädagogisch tätigen Mitarbeiter/innen für die ihnen anvertrauten Kinder verantwortlich. ...

§ 12 Elternbeirat

Die Eltern (oder wenn anstelle der Eltern den Erziehungsberechtigten die Personensorge für das Kind zusteht, diese) werden durch einen jährlich zu wählenden Elternbeirat an der Arbeit der Einrichtung beteiligt.

§ 13 Inkrafttreten

Die Benutzungsordnung tritt am 01.09.2016 in Kraft. Gleichzeitig tritt die bisherige Benutzungsordnung vom 19.05.2011 außer Kraft.“

Gegenüber der Benutzungsordnung vom 19. Mai 2011 ergaben sich neben einer Erhöhung der Benutzungsentgelte/Elternbeiträge im Wesentlichen folgende Änderungen:

- neues Angebot einer altersgemischten Ganztagesbetreuung mit einer zusammenhängenden Betreuungszeit von 40 Stunden/Woche neben der bisher bestehenden altersgemischten Ganztagesbetreuung mit einer zusammenhängenden Betreuungszeit von 50 Stunden/Woche

- Änderung des § 4 Abs. 1 dahingehend, dass das Mindestaufnahmealter der Kinder nunmehr bei einem Jahr anstatt bei zwei Monaten liegt

- als weitere Beispiele in § 7 Abs. 3 für das Schließen der Einrichtung aus besonderem Einlass werden Streik und Betriebsausflug genannt

Ausweislich des Protokolls der zweiten Sitzung der Elternbeiratsvorsitzenden im Kindergartenjahr 2015/2016 am 22. Juni 2016 war Gegenstand dieser Sitzung die beabsichtigte Erhöhung der Elternbeiträge um fünf Prozent für das Kindergartenjahr 2016/17 sowie um weitere fünf Prozent für das Kindergartenjahr 2017/18. Es war um „Weitergabe der angepassten Elternbeiträge an alle Elternvertreter und um Rückmeldung bis 7. Juli 2016“ gebeten worden. Unter Tagesordnungspunkt 2 des Protokolls ist außerdem ausgeführt, zu Beginn des Kindergartenjahres könne ein weiterer Schließtag in den Kindertageseinrichtungen hinzukommen, da ein Betriebsausflug der städtischen Mitarbeiter geplant sei.

Die von Träger, Personal und Elternbeirat unterzeichneten Ferienpläne für die K.-H.-Kindertagesstätte für die Jahre 2016 und 2017 sehen 15 bzw. 16 Schließtage der Einrichtung vor.

Einen Antrag des Antragstellers zu 1. auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes bezüglich der Änderung der Benutzungsordnung mit Gemeinderatsbeschluss vom 14. Juli 2016 wies das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Beschluss vom 30. September 2016 - 7 K 5402/16 - zurück. Eine Antragsbefugnis bestehe nicht, da es an einer einklagbaren Rechtsposition hinsichtlich einer möglicherweise nicht erfolgten Anhörung des Elternbeirates fehle.

Am 25. August 2017 teilte das Kommunalamt des R.-M.-Kreises dem Antragsteller zu 1. auf dessen Beschwerde mit, die Sitzungsunterlagen für die Sitzung des Gemeinderates am 14. Juli 2016 seien vollständig gewesen, insbesondere seien die von einer Änderung betroffenen Textpassagen in der Kinderbetreuungsordnung grau markiert gewesen, so dass die geplanten Änderungen für die Gemeinderäte mühelos ersichtlich gewesen seien. Der Tischvorlage seien auch die Informationen zur Sitzung der Elternbeiratsvorsitzenden vom 22. Juni 2016 beigefügt gewesen. Eine Anhörung der Elternbeiräte zu den geplanten Änderungen sei erfolgt. Die Anhörungspflicht ergebe sich aus den Richtlinien des Kultusministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über die Bildung und Aufgaben der Elternbeiräte nach § 5 des Kindertagesbetreuungsgesetzes, die kein verbindliches Außenrecht darstellten. Ein etwaiger Verstoß hiergegen führe nicht zur Rechtswidrigkeit eines Gemeinderatsbeschlusses. Die Betreuung von Kindern im Alter von unter einem Jahr in der K.-H.-Kindertageseinrichtung sei mangels ausreichender Nachfrage eingestellt worden. In der Kindertageseinrichtung „M. Zwerge“ der AWO würden Kinder im Alter von acht Wochen bis drei Jahre betreut (neun Plätze).

Am 17. Juli 2017, einem Montag, haben die Antragsteller einen Antrag auf Normenkontrolle gestellt. Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus, im Verfahren zur Änderung der Kinderbetreuungsordnung habe die Antragsgegnerin das Anhörungsrecht der Elternvertreter bezüglich der Heraufsetzung des Mindest-Aufnahmealters von zwei Monaten auf ein Jahr, der Erhöhung der Elternbeiträge sowie der Möglichkeit, eine Kinderbetreuungseinrichtung wegen eines Betriebsausflugs geschlossen zu lassen, verletzt. Durch die am 7. Oktober 2016 aufgrund des Betriebsausfluges notwendig gewordene anderweitige Betreuung sei ihnen ein Vermögensschaden entstanden, da die Großeltern aus Thüringen hätten anreisen müssen. Zudem sehe sich der Antragsteller zu 1. als Elternvertreter den Eltern gegenüber in der Pflicht.

Die Antragsteller beantragen,

die Kinderbetreuungsordnung der Antragsgegnerin in der Neufassung vom 14. Juli 2016 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Antragserwiderung trägt sie im Wesentlichen vor, sie halte den Antrag für unzulässig. Die Kinderbetreuungsordnung der Antragsgegnerin sei der prinzipalen Normenkontrolle nicht zugänglich, da es sich nicht um eine benutzungsregelnde Satzung, sondern um ein zivilrechtliches Regelwerk für das privatrechtlich ausgestaltete Benutzungsverhältnis handele. Es fehle zudem die Antragsbefugnis, da kein Kind der Antragsteller in einer der Kinderbetreuungseinrichtungen der Antragsgegnerin mehr betreut werde und keiner der Antragsteller zum gegenwärtigen Zeitpunkt Mitglied im Elternbeirat sei.

Mit Verfügung vom 16. November 2017 hat der Senat die Antragsteller zur Frage der Statthaftigkeit des Normenkontrollverfahrens sowie der Antragsbefugnis und des Rechtsschutzbedürfnisses um Stellungnahme gebeten, die am 15. Dezember 2017 vorgelegt wurde.

Dem Senat liegen die über die Kinderbetreuungsordnung der Antragsgegnerin in der Neufassung vom 14. Juli 2016 angefallenen Unterlagen vor. Auf den Inhalt derselben sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO über den Normenkontrollantrag durch Beschluss, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind dazu gehört worden.

Der Normenkontrollantrag ist unzulässig. Ob das Normenkontrollverfahren im Hinblick auf die Betreuungsordnung der Antragsgegnerin vom 14. Juli 2016 insgesamt statthaft ist ( dazu 1.), kann offen bleiben, da es an der Antragsbefugnis (2.) der Antragsteller fehlt.

1. Die Regelungen in §§ 4 und 5 der Betreuungsordnung für die Kinderbetreuungseinrichtungen der Antragsgegnerin vom 14. Juli 2016 (im Folgenden: Betreuungsordnung) stellen eine der Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs unterfallende, unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO dar. Ob es sich im Übrigen bei der Betreuungsordnung um eine privatrechtliche Benutzungsregelung handelt, hinsichtlich derer der Rechtsweg zu der ordentlichen Gerichtsbarkeit eröffnet wäre, kann offen bleiben.

Die Antragsgegnerin betreibt ihre Kinderbetreuungseinrichtungen als öffentliche Einrichtung i.S.v. § 10 Abs. 2 GemO (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30.11.1988 - 2 S 1140/87 - NVwZ-RR 1989, 267 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20.05.2015 - OVG 6 L 34.15 - juris Rn. 3; Bayerischer VGH, Beschluss vom 10.10.2012 - 12 CE 12.2170 - juris Rn. 35; vgl. auch Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 40 Rn. 344), da diese der unmittelbaren Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auf dem Gebiet der Daseinsvorsorge mit Blick auf die Vorgaben der §§ 22 ff. SGB VIII sowie des § 3 KiTaG dienen.

Nach der sog. Zwei-Stufen-Lehre sind Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Bürger und der Gemeinde über den Zugang zu einer öffentlichen Einrichtung unabhängig von deren Rechtsform regelmäßig als öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor den Verwaltungsgerichten auszutragen, auch wenn das Benutzungsverhältnis durch einen privatrechtlichen Vertrag ausgestaltet wird (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 18.07.1969 - 7 C 56.68 - BVerwGE 32, 333; vom 24.10.1969 - 7 C 27.69 - juris; vgl. ferner Beschlüsse vom 15.02.1980 - 7 B 18.80 - juris, vom 21.07.1989 - 7 B 184.88 - juris und vom 29.05.1990 - 7 B 30/90 - juris).

Dies zugrunde legend, handelt es sich bei § 4 der Benutzungsordnung um eine öffentlich-rechtliche Regelung, da diese Vorschrift die Aufnahme in die Kinderbetreuungseinrichtungen der Antragsgegnerin und damit den Zugang zu den Einrichtungen betrifft. Der Zulassungsanspruch zu den entsprechenden Kindertagesstätten beruht auf § 10 Abs. 2 Satz 2 GemO unter Berücksichtigung der §§ 22 ff. SGB VIII, der Regelungen des KiTaG sowie des Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG, die in § 4 Abs. 1 Satz 1 Benutzungsordnung konkretisiert werden. Angesichts der Verwurzelung des Zulassungsanspruchs in den genannten öffentlich-rechtlichen Vorschriften, an denen die Zulassungsregelungen im Einzelnen zu messen sind, ist der Antragsgegnerin insoweit nicht die Befugnis eingeräumt, auf privatrechtliche Regelungs- und Handlungsformen auszuweichen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30.11.1988 - 2 S 1140/87 - NVwZ-RR 1989, 267 ff.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 10.10.2012 - 12 CE 12.2170 - juris Rn. 36).

Die vorstehenden Überlegungen gelten auch für § 5 der Benutzungsordnung - Abmeldung/Kündigung - als Kehrseite zu der Aufnahme des Kindes in die Betreuungseinrichtung, da durch eine Kündigung seitens der Antragsgegnerin gegenüber einem Benutzer (§ 5 Abs. 2 der Benutzungsordnung) die Frage des „Ob“ der Benutzung und damit die Zulassung zu der öffentlichen Einrichtung betroffen wäre (so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30.11.1988 - 2 S 1140/87 - NVwZ-RR 1989, 267 ff., Bayerischer VGH, Beschluss vom 10.10.2012 - 12 CE 12.2170 - juris; a.A. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20.05.2015 - OVG 6 L 34.15 - juris).

Hinsichtlich der Erhebung von Elternbeiträgen hat die Antragsgegnerin das Benutzungsverhältnis, mithin die Rechtsbeziehungen zwischen ihren öffentlichen Einrichtungen und deren Benutzern, zulässigerweise privatrechtlich ausgestaltet. Diesbezüglich besteht gemäß § 6 Satz 2 KiTaG i.V.m. § 13 Abs. 2 KAG ausdrücklich Wahlfreiheit, die Rechtsbeziehungen zu den Nutzern öffentlicher Einrichtungen öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich zu regeln. Die Antragsgegnerin hat sich insoweit in § 8 der Benutzungsordnung eindeutig privatrechtlicher Formen bedient. Dies ergibt sich aus § 1 Satz 3 der Benutzungsordnung, wonach ein privatrechtliches Entgelt erhoben wird. Hierfür spricht zudem die Bezeichnung des Benutzungsentgelts als „Elternbeitrag“ und nicht etwa als „Gebühr“ (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30.11.1988 - 2 S 1140/87 - NVwZ-RR 1989, 267 ff.).

Ob auch die übrigen Regelungen in der Benutzungsordnung privatrechtlicher Natur sind, wovon die Antragsgegnerin gemäß § 1 Satz 2 der Benutzungsordnung ausgeht, kann offen bleiben.

Es ist den Gemeinden nach herrschender Ansicht kraft ihres Organisationsermessens grundsätzlich freigestellt, das Benutzungsverhältnis ihrer öffentlichen Einrichtungen, mithin die Stufe des „Wie“ der Nutzung, privatrechtlich auszugestalten, soweit sie nicht kraft Gesetzes auf eine öffentlich-rechtliche Regelungsform festgelegt ist (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30.11.1988 - 2 S 1140/87 - NVwZ-RR 1989, 267 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20.05.2015 - OVG 6 L 34.15 - juris Rn. 5).

Weder §§ 22 bis 26 SGB VIII noch das KiTaG enthalten eine ausdrückliche Vorgabe hinsichtlich der Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses, so dass eine privatrechtliche Regelung nicht ausgeschlossen erscheint.

Soweit die Antragsteller meinen, die „Rechtsnatur der Kinderbetreuungsordnung“ bestimme sich nach dem Vertragsgegenstand und dem Regelungsrahmen durch §§ 22 ff. SGB VIII sowie das KiTaG und könne daher - auch aufgrund der Selbstbindung der Verwaltung - nur öffentlich-rechtlich sein, verkennt ihre Argumentation die aufgezeigte ständige Rechtsprechung zur Nutzung öffentlicher Einrichtungen im Sinne der sog. Zwei-Stufen-Theorie. Auch der Hinweis auf das „Elternbeteiligungsrecht“ geht fehl, da möglicherweise verletzte Verfahrensvorschriften keinen Einfluss darauf haben, ob der Prüfungsgegenstand der Normenkontrolle öffentlich-rechtlicher Natur ist oder dem Privatrecht zuzuordnen ist.

2. Einer näheren Prüfung der Statthaftigkeit des Normenkontrollverfahrens in Bezug auf die weiteren Bestandteile der Benutzungsordnung bedarf es jedoch nicht. Denn es fehlt an der Antragsbefugnis der Antragsteller zu 1. und 2. mangels der Möglichkeit einer Rechtsverletzung (a). Auch ist der Antragsteller zu 1. nicht in seiner Funktion als Vorsitzender des Elternbeirats im Kindergartenjahr 2016/2017 antragsbefugt (b.), da insoweit ebenfalls keine Rechtsverletzung möglich erscheint (aa.) und es zudem an einer subjektiven Rechtsposition des Elternbeirates fehlt (bb.).

a. Einen Antrag auf Normenkontrolle kann nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen.

Ob die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO durch Bekanntmachung der Benutzungsordnung am 16. Juli 2016 für die gesamte Benutzungsordnung oder nur für die geänderten Bestimmungen, nicht aber für die unverändert gebliebenen Bestandteile in Gang gesetzt wurde (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.12.2012 - 9 S 2933/11 - juris Rn. 63; Schenke in Kopp /Schenke, VwGO, 23. Aufl., § 47 Rn. 83), braucht mangels bestehender Antragsbefugnis ebenfalls nicht entschieden zu werden.

§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verlangt für den Normenkontrollantrag, dass die Antragsteller geltend machen und hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren eigenen Rechtspositionen verletzt werden (BVerwG, Beschluss vom 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.09.2017 - 2 S 2439/16 - juris Rn. 73). Die so formulierte Antragsbefugnis entspricht dabei den Erfordernissen der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO; eine weitergehende Antragsbefugnis besteht nicht (vgl. auch BT-Drs. 13/1433 S. 9, 13/3993 S. 10). Die Antragsbefugnis fehlt daher dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte der Antragsteller offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 24.09.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 <217 ff.>; Beschlüsse vom 02.03.2005 - 6 BN 7.04 - juris Rn. 6, vom 08.06.2011 - 4 BN 42.10 - BauR 2011, 1641 und vom 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - Buchholz 310 § 47 Nr. 183 Rn. 3; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.09.2017 - 2 S 2439/16 - juris Rn. 73). In zeitlicher Hinsicht regelt § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, dass antragsbefugt ist, wer behauptet, gegenwärtig in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (Panzer in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 Rn. 48, Stand Juni 2017; Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl., § 47 Rn. 60).

Hieran gemessen fehlt die Antragsbefugnis vorliegend bereits deshalb, weil eine Rechtsverletzung der Antragsteller durch die Benutzungsordnung zum Zeitpunkt der Entscheidung offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist, da die Antragsteller seit Oktober 2017 nicht mehr in der Gemarkung der Antragsgegnerin wohnhaft sind, bereits seit Ende August 2017 kein Kind der Antragsteller mehr in einer Kinderbetreuungseinrichtung betreut wird und nicht ersichtlich ist, dass in absehbarer Zeit ein Kind der Antragsteller in einer Kindertagesstätte in der Trägerschaft der Antragsgegnerin betreut werden soll.

Auch soweit die Antragsteller geltend machen, ihre Antragsbefugnis ergebe sich aus einem Vermögensschaden, der ihnen entstanden sei, weil sie an dem Tag der Schließung der Kindertagesstätte aufgrund eines Betriebsausfluges eine anderweitige Betreuung ihres Kindes durch die Großeltern hätten sicherstellen müssen, erscheint eine Rechtsverletzung von vornherein ausgeschlossen.

Die bloße Möglichkeit, eine Kindertagesstätte wegen eines Betriebsausfluges geschlossen zu lassen, kann keine Rechtsverletzung bedingen. Zudem ist die Geltendmachung eines Schadensersatzanspruches wegen der Notwendigkeit, eine anderweitige Betreuung für einen Schließtag der Kinderbetreuungseinrichtung organisieren zu müssen, vorliegend offensichtlich aussichtslos (vgl. dazu Schenke in Kopp/Schenke, 23. Aufl., § 47 Rn. 91).

Gemäß § 22a Abs. 3 Satz 2 SGB VIII hat der Träger, wenn Einrichtungen in den Ferienzeiten geschlossen werden, für die Kinder, die nicht von den Erziehungsberechtigten betreut werden können, eine anderweitige Betreuungsmöglichkeit sicherzustellen. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Bestimmung gilt die Regelung nur, wenn die Tageseinrichtung „Ferien“ macht, nicht jedoch, wenn diese bspw. aus Gründen der Fortbildung oder eines Betriebsausfluges kurzzeitig geschlossen werden soll (Fischer in Schellhorn/Fi-scher/Mann/Kern, SGB VIII, 5. Aufl., § 22a Rn. 13). Den erwerbstätigen Eltern wird grundsätzlich zugemutet, ihre eigene Planung auf derartige kurzzeitige Schließungen einzustellen bzw. sich selbst um eine Ersatzbetreuung zu bemühen (Fischer in Schellhorn/Fischer/Mann/Kern, SGB VIII, 5. Aufl., § 22a Rn. 13). Dies gilt insbesondere dann, wenn die Gesamtzahl der Schließtage die regelmäßige Zahl der Urlaubstage von Erwerbstätigen nicht übersteigt. Der Ferienplan der K.-H.-Kindertagesstätte sah für das Kindergartenjahr 2016/2017 16 Schließtage vor. Demgegenüber bestimmen §§ 1, 3 Abs. 1 Bundesurlaubsgesetz, dass jeder Arbeitnehmer jährlich einen Anspruch auf mindestens 24 Werktage bezahlten Erholungsurlaub hat. § 7 Abs. 3 der Kinderbetreuungsordnung, der die Möglichkeit einräumt, einen Schließtag für die Durchführung eines Betriebsausfluges anzuberaumen, ist vor diesem Hintergrund nicht geeignet, eine Rechtsverletzung der Antragsteller zu begründen.

Schließlich ist durch die angegriffene Benutzungsordnung auch keine Verletzung der Erziehungs- und Elternrechte nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG sowie Art. 15 Abs. 3 LV BW möglich. Das Bundesverfassungsgericht hat bisher aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG keine konkreten Mitwirkungs- oder gar Mitbestimmungsrechte bei Eltern in schulischen Angelegenheiten abgeleitet (vgl. BVerfG, Urteil vom 09.02.1982 - 1 BvR 845/79 - juris Rn. 73 und BVerfG, Beschluss vom 21.12.1977 - 1 BvL 1/75 - juris Rn. 86). Etwas anderes kann auch im Bereich der Kindergartenerziehung nicht gelten.

b. Der Antragsteller zu 1. ist des Weiteren nicht in seiner Funktion als Vorsitzender des Elternbeirats im Kindergartenjahr 2016/2017 antragsbefugt, da insoweit ebenfalls keine Rechtsverletzung möglich erscheint (aa.) und es zudem an einer subjektiven Rechtsposition des Elternbeirates fehlt (bb.).

aa. Mit dem endgültigen Ausscheiden des Kindes der Antragsteller Ende August 2017 aus der K.-H.-Kindertagesstätte bzw. spätestens mit dem Ende des Kindergartenjahres 2016/2017 am 1. September 2017 endete das Mandat des Antragstellers zu 1. als Elternbeirat (vgl. dazu Ziff. 2.5 und 2.6 der Richtlinien des Kultusministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über die Bildung und Aufgaben der Elternbeiräte nach § 5 des Kindertagesbetreuungsgesetzes in der Bekanntmachung vom 15. März 2008 - K.u.U. 2008, S. 81).

bb. Eine Antragsbefugnis des Antragstellers zu 1. als Vorsitzendem des Elternbeirates der K.-H.-Kindertagesstätte besteht unabhängig davon auch deshalb nicht, weil weder § 22a Abs. 2 Satz 2 SGB VIII noch § 26 Satz 1 SGB VIII i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 2 KiTaG i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 3 KiTaG sowie die auf dieser Grundlage erlassenen Richtlinien des Kultusministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über die Bildung und Aufgaben der Elternbeiräte dem Elternbeirat subjektive Rechte verleihen.

Gemäß § 22a Abs. 2 Satz 2 SGB VIII sind die Erziehungsberechtigten an den Entscheidungen in wesentlichen Angelegenheiten der Erziehung, Bildung und Betreuung zu beteiligen. Nach § 26 Satz 1 SGB VIII regelt das Nähere über Inhalt und Umfang der in diesem Abschnitt geregelten Aufgaben und Leistungen das Landesrecht. Die konkrete Form der Elternbeteiligung bleibt mithin landesrechtlichen Regelungen vorbehalten (Gerstein in GK-SGB VIII, § 22a Rn. 6, Stand November 2015; Fischer in Schellhorn/Fischer/Mann/Kern, SGB VIII, 5. Aufl., § 22a Rn. 10; Kaiser in LPK-SGB VIII, 7. Aufl., § 22a Rn. 9; Struck in Wiesner, SGB VIII, 5. Aufl., § 22a Rn. 8).

Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 KiTaG werden bei den Einrichtungen Elternbeiräte gebildet. Diese unterstützen nach § 5 Abs. 1 Satz 2 KiTaG die Erziehungsarbeit und stellen den Kontakt zum Elternhaus her. Das Kultusministerium und das Sozialministerium erlassen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 3 KiTaG im Einvernehmen mit dem jeweils berührten Ministerium Verwaltungsvorschriften über die Aufgaben der Elternbeiräte gemäß § 5 KiTaG.

Gemäß Ziff. 4.2 der Richtlinien des Kultusministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über die Bildung und Aufgaben der Elternbeiräte nach § 5 KiTaG (Bekanntmachung vom 15.03.2008 - K.u.U. 2008 S. 81, Az.: 24-6930.7/3) beteiligen der Träger der Einrichtung sowie die Leitung der Einrichtung den Elternbeirat an den Entscheidungen in allen wesentlichen Angelegenheiten der Erziehung, Bildung und Betreuung in der Einrichtung, insbesondere soweit sie das pädagogische Konzept, die Organisation und die Betriebskosten betreffen. Der Elternbeirat ist insbesondere vor der Regelung der Ferien- und Öffnungszeiten, der Festsetzung der Elternbeiträge im Rahmen der für den Träger verbindlichen Regelungen, der Festlegung von Grundsätzen über die Aufnahme der Kinder in die Einrichtung sowie vor der Einführung neuer pädagogischer Konzepte zu hören.

Für eine subjektive Rechtsverletzung genügt es nicht, dass der Kindergartenbeirat lediglich in gewissen Beziehungen Aufgaben oder Kompetenzen wahrzunehmen hat. Vielmehr muss diesen Kompetenzen eine eigenständige, rechtlich geschützte Position entsprechen.

Die dargelegten Vorschriften, nach denen der Kindergartenbeirat beteiligt und gehört werden muss, bevor wichtige Entscheidungen getroffen werden, bedeuten ein Informations- und Anhörungsrecht in dem Sinne, dass der Träger bzw. die Kindergartenleitung die Vorstellungen des Kindergartenbeirats zur Kenntnis zu nehmen und zu prüfen hat. Es muss aber kein Einvernehmen mit dem Kindergartenbeirat hergestellt werden, vielmehr ist dieser nur beratendes Organ.

Bei Ziff. 4.2 der Richtlinien des Kultusministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über die Bildung und Aufgaben der Elternbeiräte nach § 5 KiTaG handelt es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift ohne Gesetzeskraft und nicht um eine wesentliche Verfahrensvorschrift. Ein Verstoß gegen diese Ordnungsvorschrift lässt die Gültigkeit der Norm unberührt (so bereits VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 31.08.1993 - 2 S 3000/90 - juris Rn. 48). Die genannten Richtlinien des Kultusministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über die Bildung und Aufgaben der Elternbeiräte nach § 5 KiTaG stellen mithin kein verbindliches Außenrecht dar, so dass ein Verstoß gegen diese die Rechtmäßigkeit des Gemeinderatsbeschlusses nicht berührt.

§ 5 Abs. 1 Satz 2 KiTaG sowie Ziff. 4.2 der Richtlinien des Kultusministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über die Bildung und Aufgaben der Elternbeiräte nach § 5 KiTaG verschaffen dem Elternbeirat mithin ein formelles Recht auf Beteiligung, aber kein materielles Recht, das der Träger der Einrichtung bzw. deren Leitung bei seinen Entscheidungen berücksichtigen müsste (so auch für den Elternbeirat einer Förderschule VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.09.1995 - 9 S 2352/95 - juris Rn. 2).

Im Rahmen der genannten Vorschriften hat der Kindergartenbeirat die gemeinsamen Belange der Erziehungsberechtigten wahrzunehmen, ohne dass ihm eine darüber hinausgehende eigene Rechtsposition zukommen würde. Ist aber bereits eine Verletzung einer Rechtsposition des Kindergartenbeirats durch eine mangelnde Beteiligung ausgeschlossen, so kann auch keine subjektive Rechtsverletzung des Antragstellers zu 1. als (ehemaligem) Vorsitzendem dieses Gremiums gesehen werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 ZPO.

Die Revision an das Bundesverwaltungsgericht ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegen.

Beschluss vom 15. März 2018

Der Streitwert des Normenkontrollverfahrens wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 2, 39 Abs. 1 GKG. Ein Fall des § 188 Satz 2 VwGO liegt nicht vor, denn unter den Begriff der Jugendhilfe gemäß § 188 Satz 1 VwGO fallen ausschließlich Maßnahmen im Rahmen der allgemeinen öffentlichen Fürsorge (Schenke/Hug in Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl., § 188 Rn. 3). Die Überprüfung einer Benutzungsordnung für städtische Kindertageseinrichtungen ist hiervon nicht umfasst.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 VwGO).