OVG NRW Urteil vom 06.06.2019 – 4 A 69/16

Das Verfahren wird eingestellt, soweit mit der Klage im Berufungsverfahren der Erlass von Ordnungsgeldfestsetzungen über einen Betrag von jeweils 500 € sowie von Kosten und Auslagen begehrt worden ist.

Im Übrigen wird die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 3.12.2015 zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

OBERVERWALTUNGSGERICHT

FÜR DAS LAND NORDRHEIN-WESTFALEN

IM  NAMEN  DES VOLKES

Die Klägerin begehrt den Erlass von Ordnungsgeldforderungen, die gegen sie wegen Verletzung von Offenlegungspflichten aus § 325 HGB festgesetzt worden sind. Insgesamt sieht sie sich gegenwärtig noch Ordnungsgeldforderungen i. H. v. 44.560,85 € zuzüglich 744,95 € Gebühren und Auslagen gegenüber. Diese beruhen auf den folgenden Festsetzungen:

1. Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 31.12.2006 (EHUG 00376616/2008)

Die Beklagte drohte der Klägerin mit Bescheid vom 27.9.2008 wegen der Verletzung von Offenlegungspflichten ein Ordnungsgeld i. H. v. 2.500 € für den Fall an, dass sie ihrer Verpflichtung nach § 325 HGB nicht innerhalb von sechs Wochen nach Zustellung der Verfügung nachkomme oder die Unterlassung mittels Einspruchs rechtfertige. Zugleich setzte sie bislang entstandene Kosten in Höhe von 53,50 € fest. Mit Bescheid vom 5.8.2009 setzte die Beklagte das Ordnungsgeld fest und drohte der Klägerin ein erneutes Ordnungsgeld i. H. v. von 5.000 € an. Die hiergegen eingelegte sofortige Beschwerde verwarf das Landgericht C.    mit Beschluss vom 20.10.2010, weil die Beschwerdefrist verstrichen war. Mit Bescheid vom 4.2.2011 setzte die Beklagte das weitere Ordnungsgeld i. H. v. 5.000 € fest. Am 23.3.2011 kam die Klägerin der Offenlegungspflicht nach. Die Ordnungsgeldforderungen werden zwischenzeitlich nicht mehr von der Beklagten geltend gemacht. Sie beansprucht aber noch Gebühren und Auslagen in Höhe von 55,95 €.

2. Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 31.12.2008 (EHUG 00056177/2010)

Wegen der Verletzung von Offenlegungspflichten nach § 325 HGB für den Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 31.12.2008 setzte die Beklagte gegen die Klägerin insgesamt Ordnungsgelder i. H. v. 27.500 € fest. Die Festsetzungen erfolgten jeweils nach vorheriger Androhung mit Bescheiden vom

18.4.2011 i. H. v. 2.500 €,

28.11.2011 i. H. v. 5.000 €,

11.9.2012 i. H. v. 7.500 €,

22.1.2013 i. H. v. 10.000 € und

15.4.2013 i. H. v. 2.500 €.

Nur gegen den Bescheid vom 28.11.2011 legte die Klägerin sofortige Beschwerde ein, die vom Landgericht C.    mit Beschluss vom 24.5.2012 als unbegründet zurückgewiesen wurde. Am 10.3.2013 kam die Klägerin ihrer Offenlegungspflicht nach, weshalb das Ordnungsgeld im Bescheid vom 15.4.2013 auf 2.500 € festgesetzt wurde, nachdem es zuvor i. H. v. 12.500 € angedroht worden war. Die Beklagte macht mit Ausnahme des durch Bescheid vom 18.4.2011 festgesetzten Betrages von 2.500 € die Ordnungsgeldforderungen mit einem Betrag von 25.000 € zuzüglich Gebühren und Auslagen weiter geltend.

3. Jahresabschluss zum Abschussstichtag 31.12.2009 (EHUG 00044430/2011)

Wegen der Verletzung von Offenlegungspflichten nach § 325 HGB für den Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 31.12.2009 setzte die Beklagte gegen die Klägerin insgesamt Ordnungsgelder i. H. v. 17.500 € fest. Die Festsetzungen erfolgten jeweils nach vorheriger Androhung mit Bescheiden vom

22.9.2011 i. H. v. 2.500 €,

19.3.2012 i. H. v. 5.000 €,

18.6.2012 i. H. v. 7.500 €,

21.3.2013 i. H. v. 2.500 €.

Die Klägerin kam am 10.3.2012 ihrer Offenlegungspflicht nach, weshalb das Ordnungsgeld im Bescheid vom 21.3.2013 auf 2.500 € festgesetzt wurde, nachdem es zuvor i. H. v. 10.000 € angedroht worden war. Auf die Festsetzungen verbuchte die Beklagte am 7. und 14.11.2013 eine Zahlung i. H. v. insgesamt 439,15 €. Die Beklagte macht mit Ausnahme des durch Bescheid vom 22.9.2011 festgesetzten Betrags von 2.500 € und abzüglich der geleisteten Zahlungen die Ordnungsgelder in Höhe von insgesamt 14.560,85 € zuzüglich Gebühren und Auslagen weiter geltend.

4. Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 31.12.2010 (EHUG 00100505/2012)

Wegen der Verletzung von Offenlegungspflichten nach § 325 HGB für den Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 31.12.2010 setzte die Beklagte gegen die Klägerin nach vorheriger Androhung mit Bescheid vom 15.11.2012 ein Ordnungsgeld i. H. v. 2.500 € fest und drohte ein erneutes Ordnungsgeld in Höhe von 6.000 € an. Nachdem die Klägerin ihrer Offenlegungspflicht am 22.5.2013 nachgekommen war, setzte die Beklagte mit Bescheid vom 19.8.2013 ein weiteres, auf den Mindestbetrag reduziertes Ordnungsgeld von 2.500 € fest. Die Beklagt macht die Ordnungsgelder in Höhe von insgesamt 5.000 € zuzüglich Gebühren und Auslagen geltend.

5. Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 31.12.2011 (EHUG 00008172/2013)

Wegen der Verletzung von Offenlegungspflichten nach § 325 HGB für den Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 31.12.2011 drohte die Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 9.4.2013 ein Ordnungsgeld i. H. v. 2.500 € an, das in der Folgezeit nicht festgesetzt wurde. Die Beklagte macht aber Gebühren und Auslagen hierfür gegen die Klägerin geltend.

Die Beklagte betreibt seit mehreren Jahren die Vollstreckung der festgesetzten Ordnungsgelder. Die Vollstreckungsversuche blieben bezogen auf die streitgegenständlichen Ordnungsgeldfestsetzungen mit Ausnahme der zwei zuvor erwähnten Zahlungen der Klägerin über insgesamt 439,15 € erfolglos. Ein erlassener Haftbefehl zur Abgabe der Vermögensauskunft wurde nicht vollstreckt, weil die Beklagte die Vollstreckung aussetzte.

Mit Schreiben vom 10.6.2013 wies die Klägerin die Beklagte darauf hin, sie habe bereits Mitte 2011 den Geschäftsbetrieb eingestellt und betreibe lediglich noch die Abwicklung des Unternehmens. Sie teilte mit, Grund für die verspätete Bilanzierung, wegen derer die Ordnungsgelder festgesetzt worden seien, seien in erster Linie ihre damaligen wirtschaftlichen Verhältnisse gewesen. Zugleich bat sie um Überprüfung, ob das Ordnungsgeld im Hinblick auf ihre derzeitige prekäre Finanzsituation weitgehend reduziert werden könne und, sollte dies nicht möglich sein, ob die noch bestehenden Ordnungsgelder in Raten abgetragen werden könnten. Mit Schreiben vom 22.7.2013 beantragte sie die Herabsetzung der gegen sie festgesetzten Ordnungsgelder auf jeweils 500 €. Unter dem 28.12.2013 beantragte sie einen angemessenen Erlass der festgesetzten Ordnungsgeldforderungen und verwies als Orientierungshilfe auf die vom Gesetzgeber neu festgesetzten Höhen dieser Ordnungsgelder. Zur Begründung führte sie aus, sie habe ihr operatives Geschäft mit Beginn des Jahres 2012 eingestellt (Entlassung der Mitarbeiter, Unterlassen jeglicher Angebotsabgabe, Einstellung des Ein- und Verkaufs). Die GmbH sei ohne die Ordnungsgelder nicht überschuldet, sie solle zur Erhaltung ihrer Parteifähigkeit fortbestehen und ggf. ihren Betrieb wieder aufnehmen. Die zum Beleg für die Tätigkeitseinstellung benannten Kontoauszüge lagen ihrem Schreiben nicht bei.

Mit Bescheid vom 29.1.2014 lehnte die Beklagte den Erlassantrag ab. Zur Begründung führte sie aus, eine Forderung könne nur erlassen werden, wenn die Einziehung nach Lage des einzelnen Falls für den Anspruchsgegner eine besondere Härte bedeuten würde. Eine solche besondere Härte sei anzunehmen, wenn sich die zahlungssäumige Gesellschaft unverschuldet in einer so erheblichen wirtschaftlichen Notlage befinde, dass die Durchsetzung zu einer dauerhaften Existenzgefährdung führe. Dabei sei vorrangig stets die Möglichkeit einer Stundung zu prüfen. Die Klägerin habe eine unverschuldete und dauerhafte Gefährdung ihrer wirtschaftlichen Existenz, die nicht durch eine Stundung überwunden werden könne, nicht belegt. Die Einstellung des Geschäftsbetriebs seit 2012 sei nicht maßgeblich. Vielmehr sei zu berücksichtigen, dass der Betrieb fortgesetzt werden solle. Die wirtschaftliche Lage des Unternehmens – wie sie sich nach einer mittelfristigen Vorausschau darstelle – sei maßgeblich. Die zuletzt veröffentlichte Bilanz des Geschäftsjahrs 2011 weise erhebliche Forderungen auf. Außerdem sei die Gesellschaft Eigentümerin von Wertpapieren und habe im Vergleich zum Vorjahr, gemessen am Gewinn, eine leicht positive Entwicklung genommen. Tatsächliche ernsthafte Zahlungsschwierigkeiten reichten für einen Erlass der Forderungen nicht aus, weil diese im Rahmen einer Stundungsmöglichkeit Berücksichtigung finden könnten. Wenn die Gesellschaft sich allein aufgrund der Ordnungsgeldforderungen in einer wirtschaftlichen Notlage befinde, sei diese nicht unverschuldet. Die Ordnungsgeldfestsetzungen hätten durch Erfüllung der Offenlegungspflichten binnen einer Nachfrist verhindert werden können. Ein Ratenzahlungsangebot habe die Klägerin nicht unterbreitet. Einwendungen gegen das Ordnungsgeldverfahren und das Bestehen der Offenlegungspflichten als solche könnten im Übrigen im Erlassverfahren nicht mehr geltend gemacht werden.

Den gegen diesen Bescheid gerichteten Widerspruch vom 3.2.2014, dessen nachgereichter Begründung nunmehr Kontoauszüge zum Beleg der Aufgabe des operativen Geschäfts zum Beginn des Jahres 2012 beigefügt waren und den die Klägerin auf sachliche und persönliche Billigkeitsgründe stützte, wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 28.3.2014 zurück. Sie wiederholte die Ausführungen aus ihrem Ablehnungsbescheid und führte ergänzend aus: Die Voraussetzungen für einen Billigkeitserlass lägen nicht vor. Eine Unbilligkeit könne angenommen werden, wenn die Einziehung der Forderungen gegen allgemeine Rechtsprinzipien verstoße oder dem der gesetzlichen Regelung zu Grunde liegenden Zweck widerspreche. Die Klägerin habe aber nur gegen Ordnungsgeldfestsetzungen für die Geschäftsjahre 2006 und 2008 Beschwerde eingelegt. Die Beschwerde hinsichtlich des Geschäftsjahrs 2006 sei als unzulässig verworfen, diejenige hinsichtlich des Geschäftsjahrs 2008 als unbegründet zurückgewiesen worden. Für die weiteren Geschäftsjahre sei nicht erkennbar, warum es der Klägerin nicht zumutbar gewesen sei, bereits im Rechtsbehelfsverfahren gegen die Ordnungsgeldforderungen vorzugehen. Die Versäumung von Rechtsmittelfristen könne nicht durch einen Erlass ausgeglichen werden. Soweit die Klägerin auf die neuen Regelungen des Kleinstkapitalgesellschaften-Bilanzrechtsänderungsgesetzes verweise, wonach die Ordnungsgelder geringer festzusetzen seien als bisher, gelte dies nicht für die hier betroffenen Jahresabschlüsse, weil diese sich auf vor dem 31.12.2012 liegende Abschlusstage bezögen. Die vorgelegten Kontoauszüge seien nicht geeignet, die Vermögensverhältnisse der Gesellschaft detailliert darzustellen.

Die Klägerin hat am 23.4.2014 Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt: Die Entscheidung der Beklagten leide an Ermessensfehlern. Die Weiterverfolgung des Anspruchs durch die Beklagte vernichte ihre Existenz bzw. gefährde sie zumindest erheblich. Sie, die Klägerin, sei seit geraumer Zeit nicht mehr im Geschäftsverkehr tätig und daher nicht in der Lage, Mittel zu erwirtschaften, um die Forderung der Beklagten zu befriedigen. Einem in Insolvenz geratenen Unternehmen könne ein Verstoß gegen die Offenlegungspflicht nicht vorgeworfen werden, weil es am erforderlichen Verschulden fehle. Gleiches müsse wegen des Gleichheitsgebots für Unternehmen gelten, die – wie sie – in wirtschaftliche Not geraten seien und denen die Eröffnung eines Insolvenzverfahrens drohe. Ein Erlass sei zudem aus sachlichen Billigkeitsgründen geboten. Der Gesetzgeber habe erkannt, dass die Höhe der vorgesehenen Ordnungsgelder in vielen Fällen offenlegungspflichtige Unternehmen in wirtschaftliche Bedrängnis gebracht habe. Deshalb habe er diese herabgesetzt. Der Neuregelung hätte Rückwirkung beigemessen werden müssen. Jedenfalls unter Berücksichtigung von Treu und Glauben sei in Fällen, die wegen der im Gesetz vorgesehenen Stichtagsregelung nicht von den Änderungen profitierten, ein Erlass zu gewähren. Ihr könne nicht entgegengehalten werden, dass sie gegen die Ordnungsgeldfestsetzungen keine Rechtsmittel eingelegt habe. Sie habe die Berechtigung zur Festsetzung eines Ordnungsgeldes zu keinem Zeitpunkt angegriffen, sondern die Höhe. Der Gesetzgeber habe erst später erkennen lassen, dass eine Reduktion der Ordnungsgelder geboten sei.

Die Klägerin hat nach dem Verständnis des Verwaltungsgerichts in seinem Gerichtsbescheid vom 15.9.2015 sinngemäß beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 29.1.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28.3.2014 zu verpflichten, die festgesetzten Ordnungsgelder im Wege des Erlasses entsprechend der derzeit geltenden Rechtslage zu reduzieren.

Diesem Verständnis des Klagebegehrens ist die Klägerin mit ihrem Antrag auf mündliche Verhandlung nicht entgegen getreten.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat die Ausführungen aus ihrem Ausgangs- und Widerspruchsbescheid wiederholt und ergänzend ausgeführt: Die bestandskräftigen Ordnungsgeldentscheidungen seien nicht deshalb zu erlassen, weil der Gesetzgeber eine Rechtsänderung allein für künftige Fallgestaltungen vorgesehen habe. Das Rechtsinstitut des Erlasses könne nicht dazu dienen, die gesetzgeberische Entscheidung, keine Rückwirkung anzuordnen, ins Gegenteil zu verkehren.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, es könne offenbleiben, ob als Anspruchsgrundlage für ein Erlassbegehren unmittelbar auf § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BHO abzustellen sei oder ob diese Bestimmung Bindungswirkung lediglich im Verhältnis der Staatsorgane zueinander entfalte. Denn in letzterem Fall könne sich die Klägerin auf das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG berufen, weil die Beklagte die Regel des § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BHO sowie die dazu erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschriften in Fällen wie der vorliegenden Art ihrer Entscheidung über den Erlass einer Forderung zu Grunde zu legen pflege. Die danach maßgeblichen Voraussetzungen für einen Erlass lägen jedoch nicht vor. Eine Forderung könne nur erlassen werden, wenn die Einziehung nach Lage des einzelnen Falles für den Anspruchsgegner eine besondere Härte darstelle. Eine solche sei nur dann anzunehmen, wenn sich der Anspruchsgegner in einer unverschuldeten Notlage befinde und zu befürchten sei, dass die Weiterverfolgung des Anspruchs zu einer Existenzgefährdung führe und eine Stundung nicht in Betracht komme. Im Fall der Klägerin sei bereits zweifelhaft, ob sie sich gegenwärtig in einer unverschuldeten wirtschaftlichen Notlage befinde und die weitere Beitreibung zu einer Existenzgefährdung führte. Dies habe die Klägerin trotz Aufforderungen der Beklagten im Verwaltungsverfahren weder konkret dargelegt noch sei eine Existenzgefährdung den sonstigen Unterlagen zu entnehmen. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass im vorliegenden Fall keine Stundung in Betracht komme. Europarechtliche oder verfassungsrechtliche Einwände gegen die Ordnungsgeldfestsetzung seien nicht im Erlassverfahren zu berücksichtigen. Es sei nicht Sinn und Zweck der durch § 59 Abs. 1 Nr. 3 BHO bzw. der darauf beruhenden Verwaltungspraxis eröffneten Möglichkeit zum Erlass einer Forderung, erneut über die Rechtmäßigkeit der Forderung selbst zu befinden. Auch die zwischenzeitlich erfolgte Gesetzesänderung, wonach die Höhe der Ordnungsgelder für Verstöße gegen die handelsrechtlichen Offenlegungspflichten verringert worden sei, gebiete keinen Erlass. Die Festsetzung der hier streitigen Ordnungsgelder sei nach der bis zum 10.10.2013 geltenden Rechtslage erfolgt. Der Gesetzgeber habe ausdrücklich festgelegt, dass die neue Gesetzeslage erstmals für Jahres- und Konzernabschlüsse gelte, die sich auf einen nach dem 30.12.2012 liegenden Abschlussstichtag bezögen.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend: Es sei anzunehmen, dass der Gesetzgeber der heute gültigen Fassung des § 335 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 HGB Rückwirkung zugemessen hätte, wenn ihm der vorliegende Fall bekannt gewesen wäre. Es könne nicht unterstellt werden, dass der Gesetzgeber es gebilligt hätte, eine kleine Firma durch die Ordnungsgeldfestsetzungen in die Insolvenz zu zwingen. Die Beklagte habe das ihr zustehende Ermessen über den Erlass der Forderungen nicht ausgeübt. In den Schreiben vom 29.7.2013 und 18.9.2013 habe sie ausdrücklich ausgeführt, dass ihr kein Ermessen zustehe. Entgegen der Darstellung der Beklagten habe sie, die Klägerin, ihre schlechte finanzielle Lage schon im Verwaltungsverfahren dargelegt. Der Beklagten sei wegen zahlreicher Zwangsvollstreckungsmaßnahmen zudem bekannt gewesen, dass sie keine Zahlungen leisten könne. Auch im gerichtlichen Verfahren habe sie, die Klägerin, immer wieder betont, sich unverschuldet in einer wirtschaftlichen Notlage zu befinden. Eine auf einem Auftrag aus dem Jahr 2009 beruhende Forderung in Höhe von 50.000 € sei wegen der Insolvenz der Schuldnerin im Jahr 2010/2011 vollumfänglich ausgefallen. Die Klägerin habe zudem unverschuldet einen Rechtsstreit vor dem OLG E.          verloren und sei mit Urteil vom 30.4.2015 zur Zahlung von 52.792,05 € nebst Zinsen verurteilt worden. Unter Berücksichtigung der Gerichtskosten habe sich eine Gesamtforderung von mehr als 70.000,00 € ergeben, zu der noch eigene Anwalts- und Gerichtskosten hinzugekommen seien. Soweit die Beklagte darauf verweise, sie, die Klägerin, habe keine Angaben zu möglichen Vermögenswerten oder laufenden Einnahmen gemacht, sei zu berücksichtigen, dass sie zum 31.12.2014 ihren Firmenbetrieb aufgegeben und das Gewerbe abgemeldet habe. Durch ihre Jahresabschlüsse ab dem Jahr 2012 werde bewiesen, dass durch die Vollstreckung der Ordnungsgeldfestsetzungen ihre Existenz vernichtet werde. Da sie seit dem Jahr 2012 immer fristgemäß ihre Jahresabschlüsse eingereicht habe, seien Sinn und Zweck der Ordnungsgeldfestsetzungen bereits erreicht worden.

Nachdem die Klägerin die zunächst erstmals im Berufungsverfahren auch auf den Erlass bestandskräftiger Ordnungsgeldforderungen über einen Betrag von jeweils 500,00 € hinaus sowie der Kosten und Auslagen erweiterte Klage mit Zustimmung der Beklagten im Umfang der Erweiterung zurückgenommen hat, beantragt sie,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 3.12.2015 zu ändern und die Beklagte unter Abänderung ihres Bescheides vom 29.1.2014 und des Widerspruchsbescheides vom 28.3.2014 zu verpflichten, die im Schriftsatz der Beklagten vom 31.10.2018 bezeichneten Ordnungsgeldfestsetzungen auf jeweils 500,00 Euro zu reduzieren.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt sie aus: Entgegen der Auffassung der Klägerin liege kein Ermessensfehler vor. Der Forderungserlass habe schon deshalb nicht gewährt werden können, weil die Tatbestandsvoraussetzungen von § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BHO nicht vorlägen. Ob sich die Klägerin in einer wirtschaftlichen Notlage befinde, könne nicht beurteilt werden. Sie habe zwar Angaben zu Verbindlichkeiten gemacht, nicht aber zu Vermögenswerten oder laufenden Einnahmen. Fraglich sei zudem, ob die wirtschaftliche Notlage, deren Vorliegen unterstellt, unverschuldet sei. Auszuschließen sei dies jedenfalls, soweit die Klägerin ihre finanzielle Situation auf die Ordnungsgeldforderungen stütze. Selbst bei Annahme einer unverschuldeten wirtschaftlichen Notlage sei ein Erlass abzulehnen. Die geltend gemachte Existenzgefährdung könne möglicherweise bereits durch eine vorrangig zu prüfende Stundung abgewendet werden. Einen Stundungsantrag habe die Klägerin aber nicht gestellt. Da die Klägerin beabsichtige, ihre Geschäftstätigkeit fortzuführen und Investitionen zu tätigen, könne sich ihre finanzielle Situation verbessern. Sachliche Erlassgründe lägen nicht vor. Die Belastung der Klägerin durch die Ordnungsgelder stelle sich nicht als überschießende, sondern als typische und vom Willen des Gesetzgebers getragene Folge der Anwendung des § 335 HGB dar. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Reduzierung der Ordnungsgelder auf jeweils 500 €, was faktisch der Begünstigung des § 335 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 HGB in seiner heute gültigen Fassung entspräche. Unabhängig von dem zeitlichen Anwendungsbereich könne sich die Klägerin nicht auf die heute gültige Rechtslage stützen. Voraussetzung hierfür wäre, dass die Klägerin ihre Offenlegungspflicht vor der Entscheidung über die Ordnungsgeldfestsetzung erfüllt hätte. Dies treffe jedoch nur für drei der gegen die Klägerin festgesetzten Ordnungsgelder zu, die bereits auf den Mindestbetrag herabgesetzt worden seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (vier Hefter) Bezug genommen.

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die Klage in der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht mit Einwilligung der Beklagten zurückgenommen hat, §§ 125 Abs. 1, 92 Abs. 1 Sätze 1 und 2 sowie Abs. 3 Satz 1 VwGO.

Im Übrigen hat die Berufung der Klägerin keinen Erfolg. Ihre Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Reduzierung der gegen sie festgesetzten Ordnungsgeldforderungen auf jeweils 500 €. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 29.1.2014 und der Widerspruchsbescheid vom 28.3.2014 sind, soweit sie einen entsprechenden Erlass ablehnen, rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.

Die Klägerin begehrt mit ihrer Klage die Reduzierung der noch offenen Ordnungsgeldforderungen in Höhe von insgesamt 44.560,85 € im Wege des Erlasses auf eine Gesamtsumme von 4.500 €. Die von der Beklagten gegenüber der Klägerin geltend gemachten Ordnungsgeldforderungen ergeben sich aus den Festsetzungen durch

-          die Bescheide vom 28.11.2011, 11.9.2012, 22.1.2013 und 15.4.2013 (Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 31.12.2008) über insgesamt 25.000 €,

-          die Bescheide vom 19.3.2012, 18.6.2012, 21.3.2013 (Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 31.12.2009) über insgesamt 15.000 €, abzüglich geleisteter Zahlungen von 439,15 €,

-          die Bescheide vom 15.11.2012 und vom 19.8.2013 (Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 31.12.2010) über insgesamt 5.000 €,

Ein Anspruch auf einen entsprechenden Erlass bzw. eine Neubescheidung des Erlassantrags nach der insoweit einzig in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage des § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Satz 1 BHO i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG steht der Klägerin nicht zu (dazu unten I.). Ferner gebietet weder das verfassungsrechtliche Willkürverbot (dazu unten II.) noch Europarecht (dazu unten III.) einen Erlass in der von der Klägerin begehrten Höhe.

I. Auf § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Satz 1 BHO in unmittelbarer Anwendung kann die Klägerin einen Erlassanspruch nicht stützen. Nach dieser Vorschrift darf das zuständige Bundesministerium Ansprüche nur erlassen, wenn die Einziehung nach Lage des einzelnen Falles für den Anspruchsgegner eine besondere Härte bedeuten würde. Diese Vorschrift entfaltet aber lediglich Bindungswirkung im Verhältnis der Staatsorgane zueinander und regelt nicht das Verhältnis zum rückzahlungspflichtigen Bürger.

Vgl.              BVerwG, Urteil vom 22.8.1986 – 3 B 47.85 –, Buchholz 451.533 AFoG Nr. 7 = juris, Rn. 6; OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, DVBl. 2019, 383 = juris, Rn. 52 ff., m. w. N. auch zur Gegenauffassung.

Auch aus § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Satz 1 BHO i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich weder ein Anspruch der Klägerin auf den begehrten Erlass, noch auf eine ermessensfehlerfreie Neubescheidung ihres Erlassantrags.

Art. 3 Abs. 1 GG verschafft in Verbindung mit der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten bei der Anwendung der einschlägigen Regelung des § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BHO einen Anspruch auf Gleichbehandlung.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, DVBl. 2019, 383 = juris, Rn. 63 f. m. w. N.

Ein Rechtsanspruch auf eine Vergünstigung aus dem Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich dann, wenn sie aufgrund von Verwaltungsvorschriften, die die Behörde in ständiger Übung anwendet, zu gewähren ist. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen keiner eigenständigen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.6.2015 ‒ 10 C 15.14 ‒, BVerwGE 152, 211 = juris, Rn. 24.

Dabei ist nach den für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätzen auf den in der Verwaltungspraxis zum Ausdruck kommenden tatsächlichen Willen des Vorschriftengebers abzustellen.

Vgl. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, DVBl. 2019, 383 = juris, Rn. 67 f., m. w. N.

Nach § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Satz 1 BHO dürfen Ansprüche nur erlassen werden, wenn die Einziehung nach Lage des einzelnen Falles für den Anspruchsgegner eine besondere Härte bedeuten würde. Gemäß der als Selbstbindung im Rahmen der Verwaltungspraxis zu berücksichtigenden ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift § 59 Nr. 3.4 VV-BHO ist eine besondere Härte insbesondere anzunehmen, wenn sich der Anspruchsgegner in einer unverschuldeten wirtschaftlichen Notlage befindet und zu besorgen ist, dass die Weiterverfolgung des Anspruchs zu einer Existenzgefährdung führen würde. Nach § 59 Nr. 3.2 VV-BHO ist ein Erlass allerdings nur möglich, wenn eine Stundung nicht in Betracht kommt.

Die Entscheidung der Beklagten steht im Einklang mit den genannten Verwaltungsvorschriften und entspricht damit der auch sonst von der Beklagten geübten Verwaltungspraxis. Die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen waren nach der maßgeblichen Verwaltungspraxis der Beklagten zum Nachweis einer existenzgefährdenden wirtschaftlichen Notlage nicht ausreichend, worauf die Beklagte die Klägerin hingewiesen und weitere Unterlagen angefordert hat. Die Beklagte hat hierdurch ihrer Amtsermittlungspflicht genügt und durfte davon ausgehen, dass eine Existenzgefährdung der Klägerin, die nicht durch eine Stundung beseitigt werden kann, nicht ersichtlich ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, DVBl. 2019, 383 = juris, Rn. 69 f., m. w. N.

Auch wenn die Formulierung in § 59 Nr. 3.4 VV-BHO (eine besondere Härte ist „insbesondere“ anzunehmen) dafür spricht, dass nicht ausschließlich wirtschaftliche Gründe zur Bejahung einer besonderen Härte führen, sondern andere atypisch gelagerte Lebenssachverhalte Berücksichtigung finden können sollen,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, DVBl. 2019, 383 = juris, Rn. 71 f., m. w. N.

lässt sich darauf ein Erlassanspruch der Klägerin ebenfalls nicht stützen. Denn eine einheitliche Verwaltungspraxis der Beklagten, Ordnungsgelder, die gegen Kleinst- oder kleine Kapitalgesellschaften festgesetzt wurden und die in ihrer Gesamtsumme zu im Vergleich zur Größe der Gesellschaft verhältnismäßig hohen Forderungen führen, zu erlassen, ist nicht festzustellen. Auch eine von der Klägerin der Sache nach begehrte Verwaltungspraxis, Ordnungsgelder in Orientierung an die Neuregelung des § 335 Abs. 4 HGB für Altfälle zu reduzieren, besteht nach den Angaben der Beklagten nicht. Etwas anderes wird von der Klägerin auch nicht behauptet.

II. Der begehrte Erlass oder eine Neubescheidung des Erlassantrags ist auch nicht deshalb geboten, weil die Beklagte die ‒ den §§ 227 AO, 76 Abs. 2 Nr. 3 SGB IV und 44 SGB II im Wesentlichen vergleichbaren – Voraussetzungen des § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Satz 1 BHO unter keinem denkbaren Gesichtspunkt mehr vertretbar oder in sonstiger Weise willkürlich als nicht gegeben angesehen hat. In einem solchen Fall kann § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Satz 1 BHO mit Blick auf das verfassungsrechtliche Willkürverbot, das nicht nur grundrechtlich im allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gesichert ist, sondern zugleich ein Element des das Grundgesetz beherrschenden Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) ist, ausnahmsweise Außenwirkung zukommen und ein subjektives Recht auf Neubescheidung eines Erlassantrags bestehen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, DVBl. 2019, 383 = juris, Rn. 52 f., m. w. N.

Eine in dieser Weise willkürliche Rechtsanwendung liegt nicht vor.

Die Beklagte hat die Voraussetzungen von in § 59 Nr. 3.4 VV-BHO (unverschuldete wirtschaftliche Notlage) nicht willkürlich verneint. Soweit die Klägerin darauf verweist, dass es im Jahr 2010/2011 zu einem Forderungsausfall von ca. 50.000 € gekommen sei und sie sich wegen eines verlorenen Zivilrechtsstreits im Jahr 2015 einer Forderung von 70.000 € gegenüber sehe, können diese Umstände schon deshalb keine willkürliche Rechtsanwendung durch die Beklagte begründen, weil die Umstände ihr im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung nicht bekannt waren. Im Übrigen haben diese Umstände schon nach dem eigenen Vortrag der Klägerin keine wirtschaftliche Notlage begründet. Denn sie hat im Verwaltungsverfahren und nochmals im Berufungsverfahren geltend gemacht, ohne die Ordnungsgelder nicht überschuldet zu sein.

Die Beklage hat zutreffend, also nicht willkürlich, angenommen, dass eine Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage der Klägerin wegen der Ordnungsgeldfestsetzungen verschuldet ist. Die Klägerin hat die rechtmäßige Festsetzung der Ordnungsgelder nicht bestritten. Sie hat im Verwaltungsverfahren nur ausgeführt, die verspätete Bilanzierung sei in den damaligen schwierigen wirtschaftlichen Verhältnissen begründet gewesen. Dies kann Verstöße gegen die dem Gläubigerschutz dienenden Offenlegungspflichten nicht rechtfertigen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, DVBl. 2019, 383 = juris, Rn. 90.

Die Klägerin muss sich zudem vorhalten lassen, die Ordnungsgeldfestsetzungen fast durchgehend nicht mit Rechtsmitteln angegriffen zu haben, also etwaige Entschuldigungsgründe nicht bereits gegen die jeweilige Festsetzung geltend gemacht zu machen. Dies wäre ihr möglich gewesen, weil das Verschulden Voraussetzung der Ordnungsgeldfestsetzung ist. Das Erlassverfahren ist hingegen nicht dafür geeignet, nachträglich für eine Vielzahl von Ordnungsgeldfestsetzungen das Verschulden zu überprüfen. Der Billigkeitserlass ist insoweit (nur) subsidiärer Natur.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, DVBl. 2019, 383 = juris, Rn. 84 ff., 181 f. m. w. N.

Eine wirtschaftliche Notlage hat die Klägerin im Übrigen bis heute nicht belegt. Die nach den Regeln der §§ 266 ff. HGB aufzustellende Jahresabschlüsse sind keine ausreichende Grundlage, um die wirtschaftliche Situation der Klägerin sicher zu beurteilen. Dies scheidet schon deshalb aus, weil den Jahresabschlüssen nicht zu entnehmen ist, welchen Inhalt die nur als Gesamtsumme aufgelisteten Forderungen (Aktiva) bzw. Verbindlichkeiten (Passiva) im Einzelnen haben. Wenn man davon ausgeht, dass die Klägerin die festgesetzten Ordnungsgelder in den zuletzt veröffentlichten Bilanzen als Verbindlichkeiten bereits berücksichtigt hat, wäre eine Überschuldung der Klägerin sogar im Fall der Zahlung der Ordnungsgelder nicht zu erkennen. Dass die Klägerin das Gewerbe abgemeldet hat, mag dafür sprechen, dass sie unabhängig vom Zeitpunkt der Betriebsaufgabe gegenwärtig nicht am Markt tätig ist. Die Abmeldung sagt aber jedenfalls nichts über die Vermögensverhältnisse der Gesellschaft aus. Anders als die Klägerin meint, konnte auch nicht aus den durch die eingeleiteten Vollstreckungsverfahren gewonnenen Erkenntnissen die finanzielle Situation der Klägerin belastbar beurteilt werden. Denn allein der Umstand, dass die Beklagte im Vollstreckungsverfahren nur geringe Beträge erlangen konnte, rechtfertigte nicht die Annahme einer wirtschaftlichen Notlage der Klägerin. Zur Abgabe der Vermögensauskunft nach § 802 c ZPO, die dem Gläubiger Kenntnisse über die Vermögensverhältnisse des Schuldners geben soll, ist es im Vollstreckungsverfahren trotz eines zwischenzeitlich erlassenen Haftbefehls nicht gekommen.

Eine willkürliche Rechtsanwendung liegt auch nicht in einem von der Klägerin geltend gemachten Ermessensausfall der Beklagten. Die Beklagte hat in den angegriffenen Bescheiden, die allein maßgeblich sind, ausgeführt, die Klägerin habe eine unverschuldete und dauerhafte Gefährdung ihrer wirtschaftlichen Existenz, die nicht durch eine Stundung überwunden werden könne, nicht belegt. Eine weitere Prüfung war wegen der unzureichenden Angaben der Klägerin nicht erforderlich. Da die Beklagte eine einheitliche Ermessensentscheidung zu treffen hatte,

vgl. zur strukturell vergleichbaren Vorschrift § 131 Abs. 1 Satz 1 AO a. F. GmS-OBG, Beschluss vom 19.10.1971 – GmS-OBG 3/70 –, BVerwGE 39, 355 = juris, Rn. 26 ff.,

liegen in ihrer ausführlichen Befassung mit dem (Nicht-)Vorliegen einer unverschuldeten und dauerhaften Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz der Klägerin die entsprechenden Ermessenserwägungen, was sie im Widerspruchsbescheid auch durch die Überschrift „Ermessensentscheidung“ verdeutlicht hat.

Die Beklagte hat auch die Reduzierung der Ordnungsgelder wegen sachlicher Unbilligkeit nicht willkürlich abgelehnt. Soweit im Steuerrecht ein Billigkeitserlass wegen entschuldbaren Verhaltens des Steuerpflichtigen in Betracht kommt, kann ein solcher Erlassgrund nicht auf Ordnungsgeldfestsetzungen übertragen werden. Denn Steuertatbestände knüpfen anders als die Festsetzung eines Ordnungsgelds nach § 335 HGB üblicherweise nicht an ein Verschulden des Steuerpflichtigen an, so dass eine Berücksichtigung entschuldbaren Verhaltens auf Erlassebene unter besonderen Umständen geboten sein kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, DVBl. 2019, 383 = juris, Rn. 84 ff., 181 f., m. w. N.

Auch die unterlassenen Offenlegungen der Klägerin sind, wie ausgeführt, nicht entschuldbar. Die Klägerin hat die Rechtmäßigkeit der Festsetzungen selbst nicht angezweifelt.

Eine willkürliche Ablehnung des Erlassantrags liegt auch nicht darin begründet, dass nach Auffassung der Klägerin aufgrund ihrer finanziellen Schwierigkeiten der gesetzliche Zweck der Ordnungsgeldforderungen weder in der Vergangenheit noch heute erreicht werden könnte.

Im Bereich des Steuerrechts kann ein Billigkeitserlass geboten sein, wenn ein Gesetz verfassungsgemäß ist, im Einzelfall aber zu Ergebnissen führt, die dem Belastungsgrund des Gesetzgebers zuwiderlaufen; wenn also ein Überhang des gesetzlichen Tatbestands besteht, der über den gesetzlichen Belastungsgrund hinausgreift und auf diese Weise zu sachwidrigen Härten führt. Dies kann der Fall sein, wenn die Erhebung der Steuer im Einzelfall Folgerungen mit sich bringt, die unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Planvorstellung durch den gebotenen Anlass nicht mehr gerechtfertigt sind. Ein Erlass aus Gründen der sachlichen Billigkeit kommt dann in Betracht, wenn nach dem Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass er die im Billigkeitswege zu beantwortende Frage – hätte er sie geregelt – im Sinne der beabsichtigten Billigkeitsmaßnahme entschieden hätte. Härten, die dem Besteuerungszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat, können einen Billigkeitserlass dagegen nicht rechtfertigen, sondern sind allenfalls durch eine Gesetzeskorrektur zu beheben.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.12.1994 – 2 BvR 89/91 –, NVwZ 1995, 989 = juris, Rn. 37 f., m. w. N.; BFH, Urteil vom 25.9.2013 – VII R 7/12 –, BFH/NV 2014, 7 = juris, Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 23.8.1990 – 8 C 42.88 –, DVBl. 1990, 1405 = juris, Rn. 26, m. w. N.

Nach den aufgezeigten Grundsätzen kann ein Billigkeitserlass beispielsweise geboten sei, wenn ein vom Gesetzgeber vorgesehenes Druckmittel seinen Zweck nicht erreichen kann. Bei Säumniszuschlägen im Steuerrecht, die ein Druckmittel eigener Art darstellen, kann ein Billigkeitserlass z. B. gewährt werden, wenn diese ihren Zweck nicht erreichen können, weil der Steuerpflichtige zahlungsunfähig ist.

Vgl. BFH, Urteile vom 23.5.1985 – V R 124/79 –, BFHE 143, 512 = juris, Rn. 17 ff., und vom 22.4.1975 – VII R 54/72 –, BFHE 116, 87 = juris, Rn. 7 ff.

Auch wenn man diesen Rechtsgedanken auf nach § 335 HGB festgesetzte Ordnungsgelder, ungeachtet dessen, dass diese nicht ein reines Beugemittel darstellen, sondern auch repressiven, strafähnlichen Sanktionscharakter haben,

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 9.1.2014 – 1 BvR 299/13 –, NJW 2014, 1431 = juris, Rn. 13, und vom 11.3.2009 – 1 BvR 3413/08 –, NJW 2009, 2588 = juris, Rn. 11 ff.

überträgt, gebietet dies keinen Erlass der gegen die Klägerin festgesetzten Ordnungsgelder. Denn es ist nicht ersichtlich, dass diese ungeeignet waren, die Klägerin zur Erfüllung ihrer Offenlegungspflichten anzuhalten. Es liegt vielmehr nahe, dass gerade erst die (hohen, mehrfachen) Ordnungsgeldfestsetzungen sie dazu veranlasst haben, die Jahresabschlüsse doch noch einzureichen.

Ein Billigkeitserlass ist auch nicht deshalb zwingend geboten, weil die Klägerin nachträglich ihren Offenlegungspflichten nachgekommen ist und in den letzten Jahren eigenen Angaben zufolge ihre Jahresabschlüsse fristgerecht eingereicht hat. Der Zweck der Ordnungsgeldfestsetzungen ist hierdurch nicht vollständig entfallen. Sie dienten insbesondere weiterhin zur Sanktionierung hartnäckiger Verstöße gegen die Offenlegungspflichten, aber auch weiterhin als Beugemittel. Sonst entfiele nämlich die Wirksamkeit der Ordnungsgelder als Beugemittel, weil sich der Offenlegungspflichtige den Ordnungsgeldern ohne Weiteres durch verspätete Erfüllung seiner Pflichten entziehen könnte.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, DVBl. 2019, 383 = juris, Rn. 111 f., m. w. N.

Ein Erlass ist ferner nicht aufgrund einer vom Gesetzgeber nicht beabsichtigten, überschießenden Belastungstendenz des § 335 HGB in der zum Zeitpunkt der Ordnungsgeldfestsetzungen geltenden Fassung geboten. Selbst wenn eine wirtschaftliche Schieflage durch die hohen Ordnungsgeldforderungen entstünde, hat der Gesetzgeber eine insofern begründete etwaige Härte bewusst in Kauf genommen, um die Beugewirkung bei länger andauernder Missachtung der Offenlegungspflichten zu erzielen. Das gilt jedenfalls, sofern ‒ wie hier ‒ die Unterlassung der gebotenen Offenlegung nicht rechtzeitig gerechtfertigt wird. In einem solchen Fall ist für die Korrektur der Entscheidung des Gesetzgebers durch einen sachlichen Billigkeitserlass kein Raum.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.12.1994 – 2 BvR 89/91 –, NVwZ 1995, 989 = juris, Rn. 38; BVerwG, Urteil vom 23.8.1990 – 8 C 42.88 –, DVBl. 1990, 1405 = juris, Rn. 26, m. w. N.

Dafür, dass der Gesetzgeber solche Härten bewusst in Kauf genommen hat, sprechen auch die vorgenommenen Änderungen der Bestimmungen durch das Gesetz zur Änderung des Handelsgesetzbuchs vom 4.10.2013 (BGBl. I S. 3746). Der Gesetzgeber wollte mit dieser Regelung nicht alle Kleinstkapitalgesellschaften privilegieren, sondern nur solche, die ihre Offenlegungspflichten nachträglich erfüllen. Aufgrund zwingender europäischer Vorgaben wollte er das Sanktionsniveau, das seines Erachtens eine effektive Durchsetzung der Offenlegungspflichten gewährleistet, gerade nicht generell senken. Für Unternehmen, die bis zur Ordnungsgeldfestsetzung am Verfahren nicht mitgewirkt haben, sah er keine Veranlassung zur Herabsetzung der Sanktionen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 – 4 A 2426/15 –, DVBl. 2019, 383 = juris, Rn. 99 ff., m. w. N.

Auch der nunmehr vorgesehenen Herabsetzung des Ordnungsgelds auf 500,00 € bei Erfüllung der Offenlegungspflicht vor der Entscheidung der Bundesamts für Justiz hat der Gesetzgeber – wie sich aus Art. 70 Abs. 3 EGHBG ergibt – keine Rückwirkung beigemessen. Sie gilt nicht für die Verletzung von Offenlegungspflichten hinsichtlich vor dem 31.12.2012 liegender Abschlussstichtage. Anhaltspunkte dafür, der Gesetzgeber hätte der Änderung Rückwirkung zugemessen, wenn ihm bekannt gewesen wäre, dass sonst eine Gesellschaft verschuldet gerade wegen der dauerhaften Verletzung ihrer Offenlegungspflichten in ihrer Existenz gefährdet werden könnte, sind den Gesetzgebungsmaterialien nicht zu entnehmen. Auch die Klägerin vermag ihre entsprechende Behauptung nicht zu belegen.

III. Schließlich gebietet Europarecht keinen Erlass. Selbst wenn bestandskräftige Verwaltungsentscheidungen europarechtswidrig sind, verlangt das Europarecht nicht grundsätzlich, sondern nur bei Hinzutreten weiterer besonderer Umstände, dass diese Entscheidungen korrigiert werden müssen. Ein Erlass kommt ungeachtet dieser besonderen Hürde für eine Korrektur bestandskräftiger Entscheidungen bereits deswegen nicht in Betracht, weil die Ordnungsgeldfestsetzungen nicht gegen Europarecht verstoßen. Nach den unionsrechtlichen Vorgaben in ihrer Auslegung durch den EuGH muss die Härte der Sanktionen der Schwere der mit ihnen geahndeten Verstöße entsprechen, indem sie insbesondere eine wirklich abschreckende Wirkung gewährleisten, zugleich aber den allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren. Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit sind außer der Schwere der Sanktion weitere Umstände zu berücksichtigen, insbesondere die Möglichkeit, Sanktionen auch anschließend noch zu verhindern und gerichtlich überprüfen zu lassen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.11.2018 ‒ 4 A 2426/15 ‒, DVBl. 2019, 383 = juris, Rn. 117 ff., m. w. N. zur Rechtsprechung des EuGH.

Hieran gemessen, verstößt die Ablehnung des Erlasses nicht gegen Unionsrecht.

Die Klägerin hat die gesetzlich eingeräumten Rechtsbehelfe nicht bzw. nur unzureichend wahrgenommen. Sie hat weder die Möglichkeit in Anspruch genommen, sich schon gegen die Androhung eines jeden Ordnungsgeldes mittels Einspruchs gegenüber der Beklagten zur Wehr zu setzen, noch ‒ außer in zwei Fällen ‒ gegen die Ordnungsgeldfestsetzungen sofortige Beschwerde zum Landgericht zu erheben. Im Übrigen zeigt gerade das vorliegende Verfahren, dass die unionsrechtlich geforderte wirklich abschreckende Wirkung der Sanktionen gerade dann, wenn ein Unternehmen in wirtschaftliche Schwierigkeiten gerät, erst dann gewährleistet ist, wenn sie mit spürbaren wirtschaftlichen Belastungen verbunden ist.

Dies gilt für die hier in der zeitlich angemessenen Abfolge festgesetzten Ordnungsgelder mit vergleichsweise hohen Beträgen von bis zu 10.000 € und die hieraus resultierende Gesamtsumme von derzeit noch geltend gemachten 44.560,85 €. Die Rechtfertigung der besonderen Schwere der in der Summe erheblichen Ordnungsgeldfestsetzungen liegt darin, dass sie zeitlich gestuft und in voller Höhe erst erfolgten, nachdem die Klägerin über mehrere Jahre hinweg und trotz zuvor erfolgter niedrigerer Ordnungsgeldandrohungen und ‑festsetzungen ihren Verpflichtungen hartnäckig nicht nachgekommen war. Die Ordnungsgeldandrohungen und -festsetzungen sind zunächst fruchtlos geblieben und hatten offensichtlich nicht ausgereicht, um die Klägerin zur Erfüllung ihrer Offenlegungspflichten zu veranlassen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.