BVerwG Beschluss vom 10.10.2017 – 7 B 5/17

I

Der Kläger wendet sich als Grundstückseigentümer gegen eine der Beigeladenen erteilte wasserrechtliche Bewilligung zur erhöhten Entnahme von Grundwasser für den Betrieb ihrer Papier- und Kartonfabrik.

Die Klage hatte vor dem Verwaltungsgericht keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. Die Bewilligung verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Nach der vom Beklagten ordnungsgemäß durchgeführten Vorprüfung habe es einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht bedurft. Der Kläger könne sich nur auf einen Verstoß gegen drittschützende Vorschriften berufen. Die Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung lägen vor und es stünden keine Versagungsgründe entgegen. Die vom Kläger wegen der erhöhten Grundwasserentnahme befürchteten schädlichen Gewässerveränderungen seien nicht zu erwarten.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers.

II

Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

1. Mit der Grundsatzrüge nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO dringt der Kläger nicht durch.

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache dann, wenn in einem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt, also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. März 2015 - 4 BN 29.14 - juris Rn. 5). Daran fehlt es hier.

Die von der Beschwerde als rechtsgrundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage nach der Zulässigkeit des Nachschiebens von Erwägungen nach Abschluss der UVP-Vorprüfung ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits in dem Sinne geklärt, als nachträglich gewonnene Erkenntnisse, die mögliche Umweltauswirkungen des Vorhabens in einem anderen Licht erscheinen lassen könnten, für die Frage der Tragfähigkeit des Prüfungsergebnisses und damit der verfahrenslenkenden Entscheidung über die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht maßgeblich sein können (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 - 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 29).

Die so beantwortete Rechtsfrage ist hier allerdings nicht entscheidungserheblich: Der Beklagte hat die UVP-Vorprüfung mit der Bekanntmachung seiner auf Grundlage des Prüfberichts vom 17. Januar 2012 getroffenen Entscheidung im Amtsblatt am 31. Januar 2012 abgeschlossen. Auf die danach erhobenen Einwendungen hat der Beklagte das gefundene Ergebnis der Vorprüfung lediglich überprüft und bestätigt. Dies legt auch das Oberverwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde und erachtet die getroffene Entscheidung für nachvollziehbar (UA S. 21 ff.).

Die Frage,

ob eine erhebliche Schwellenwertüberschreitung bei Vorhaben, welche im Zusammenhang mit anderen Zulassungsentscheidungen stehen, die sich auf Vorhaben des Anhangs 1 UVPG beziehen, das Ermessen der zuständigen Behörde in der UVP-Vorprüfung weiter dergestalt reduziert, dass eine UVP in der Regel durchzuführen ist,

lässt sich, soweit sie in verallgemeinerungsfähiger Weise klärungsfähig ist, mithilfe der Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres beantworten (BVerwG, Beschluss vom 24. August 1999 - 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270>) und rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision.

Die Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung besteht für die in Anlage 1 Spalte 1 zum UVPG genannten Vorhaben, wenn die zur Bestimmung ihrer Art genannten Merkmale vorliegen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 und § 3b Abs. 1 Satz 1 UVPG i.d.F. vom 24. Februar 2010 <a.F.>). Eine Umweltverträglichkeitsprüfung für die in Anlage 1 Spalte 2 entsprechend gekennzeichneten Vorhaben ist nach § 3c Satz 1 UVPG a.F. durchzuführen, wenn das Vorhaben nach Einschätzung der Behörde aufgrund überschlägiger Prüfung unter Berücksichtigung der in Anlage 2 aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Auswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG a.F. zu berücksichtigen wären. Nach § 3c Satz 4 UVPG a.F. ist bei der allgemeinen Vorprüfung auch zu berücksichtigen, inwieweit Prüfwerte für Größe oder Leistung, die die Vorprüfung eröffnen, überschritten werden. Die Behörde kann die Bewertung der Umweltauswirkungen nach § 12 UVPG a.F. aber nicht allein auf quantitative Erwägungen stützen. Die Vermutung einer UVP-Pflicht aufgrund der Größe und Leistung eines Vorhabens, wie sie etwa durch die Aufnahme der UVP-pflichtigen Vorhaben in Anlage 1 indiziert sein kann, enthebt die Behörde nicht ihrer Verpflichtung zur Prüfung anhand des materiell-rechtlichen Maßstabes des § 3c Satz 1 UVPG a.F. (vgl. Sangenstedt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2017, § 3c UVPG Rn. 28 f.).

Der Gesetzgeber geht davon aus, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung umso eher durchzuführen ist, je deutlicher die Prüfwerte überschritten werden. In diesem Zusammenhang ist auch relevant, in welchem Maße das Vorhaben Größen- oder Leistungswerten für die zwingende UVP-Pflicht angenähert ist. Je größer die Nähe zum Bereich der zwingenden UVP-Pflicht, umso eher ist anzunehmen, dass das Vorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann (BT-Drs. 14/4599 S. 97, siehe auch BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2014 - 9 A 1.13 - BVerwGE 150, 92 Rn. 22). Die unteren Prüfwerte für Größe und Leistung eines Vorhabens in Anlage 1 Spalte 2 sind nicht als Schwellenwerte im Sinne einer Regelgröße sondern vielmehr als Bagatellwerte anzusehen, unterhalb derer bei einer standortbezogenen Vorprüfung keine erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen zu erwarten sind (vgl. BT-Drs. 14/4599 S. 106). Der von der Beschwerde angesprochene Zusammenhang mit anderen Zulassungsentscheidungen ist bei der Bewertung der Umweltauswirkungen durch die zuständige Behörde nach § 12 UVPG a.F. zu berücksichtigen.

Die Frage,

ob eine UVP auch zwingend für die fachgesetzlich in das wasserrechtliche Zulassungsverfahren "abgetrennten" Auswirkungen eines hinsichtlich der Errichtung und des Betriebs der Anlage UVP-pflichtigen Vorhabens durchzuführen ist, um ein nach den Wertungen des UVPG und der UVP-Richtlinie unzulässiges Ausblenden einzelner Umweltauswirkungen aus der gesamthaften UVP zu vermeiden,

wirft die Beschwerde für die Konstellation auf, dass ein wasserrechtliches Vorhaben zwar den Schwellenwert für ein UVP-pflichtiges Vorhaben in Spalte 1 der Anlage 1 zum UVPG noch nicht erreicht, den Wert der Spalte 2 aber um ein Vielfaches überschreitet, so dass der Aspekt der schädlichen Umweltauswirkungen (allein) durch eine Grundwasserentnahme keiner Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werde.

Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich stellen. Die Entnahme von Grundwasser über den in § 46 WHG (Wasserhaushaltsgesetz) beschriebenen Rahmen hinaus bedarf gemäß § 8 Abs. 1 i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 5 WHG der Erlaubnis oder Bewilligung. Hierdurch wird fachrechtlich das Vorhaben bestimmt, welches gleichzeitig das Vorhaben im Sinne des UVPG bezeichnet. Dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz liegt kein eigenständiger Vorhabenbegriff zugrunde. Der Vorhabenbegriff des § 2 Abs. 2 UVPG a.F. knüpft mit Rücksicht auf die Funktion der Umweltverträglichkeitsprüfung, die fachgesetzliche Sachentscheidung durch Ermittlung und Bewertung des Vorhabens vorzubereiten, an den Vorhabenbegriff des jeweiligen Fachrechts an. Grundsätzlich ist ein Vorhaben im Sinne des Fachrechts auch ein Vorhaben im Sinne des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015 - 7 C 11.12 - BVerwGE 151, 213 Rn. 28 f.). Für das so bestimmte Vorhaben gelten die Prüfwerte für Größe und Leistung nach Anlage 1 zum UVPG. Werden diese im Sinne von Schwellenwerten durch das Vorhaben nicht erreicht, schlägt dies auf die UVP-Pflichtigkeit durch. Da für das konkrete Vorhaben eine allgemeine Vorprüfung durchzuführen ist, sind auch die aus der Grundwasserentnahme möglicherweise folgenden nachteiligen Umweltauswirkungen zu berücksichtigen, so dass von einem Ausblenden keine Rede sein kann. Soweit die Beschwerde dahingehend zu verstehen sein sollte, dass sie auf eine erforderliche Gesamtbewertung nach § 2 Abs. 1 Satz 4 UVPG a.F. mit der (immissionsschutzrechtlich genehmigten) erweiterten Fabrikanlage abstellt, fehlt es an der Einheitlichkeit des Vorhabens.

Zur Beantwortung der Frage,

ob sich der Drittbetroffene darauf berufen kann, dass zu Unrecht eine wasserrechtliche Bewilligung anstelle der allenfalls zulässigen Erlaubnis (erteilt) worden ist,

bedarf es nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens.

Die Beschwerde bietet keinen Anlass, von der vom Oberverwaltungsgericht zur Beschränkung des öffentlich-rechtlichen Nachbarschutzes im Wasserrecht auf individuelle Rechte angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 1980 - 4 B 218.79 - Buchholz 445.4 § 8 WHG Nr. 9), die auch nach der Nassauskiesungsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300) fortgeschrieben wurde (BVerwG, Urteile vom 3. Juli 1987 - 4 C 41.86 - ZfW 1988, 337 und vom 15. Juli 1987 - 4 C 56.83 - BVerwGE 78, 40 <41 f.>), abzuweichen. Danach lässt sich der öffentlich-rechtliche Nachbarschutz im Wasserrecht grundsätzlich nur aus Rechtsvorschriften ableiten, die das individuell geschützte private Interesse Dritter und die Art der Verletzung dieser Interessen hinreichend deutlich erkennen lassen. Sowohl nach dem Wortlaut als auch nach der Entstehungsgeschichte zielt § 14 Abs. 1 WHG auf den (Investitions-)Schutz des Bewilligungsinhabers ab. Der Kläger kann sich daher nicht darauf berufen, die Erteilung einer Bewilligung statt einer Erlaubnis verletze ihn in seinen subjektiven Rechten. Dies führt auch nicht zu einer unzulässigen Verkürzung des Rechtsschutzes. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 15. Juli 1987 - 4 C 56.83 - (Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 73 S. 12 [insoweit in BVerwGE 78, 40 nicht abgedruckt]) ausgeführt hat, kann im Fall der unrichtigen Wahl eines Verfahrens eine (teilweise) Rücknahme der Bewilligung nach § 48 VwVfG durch die dafür jeweils zuständige Behörde in Betracht kommen. Darauf hat der Drittbetroffene zwar keinen Anspruch, ein entsprechender Antrag kann allerdings Anlass sein, ermessensgerechte Erwägungen über Widerruf und Rücknahme anzustellen. Dem Schutz Dritter vor nachteiligen Auswirkungen einer Gewässerbenutzung und dem von der Beschwerde weiter geltend gemachten "Grundrechtsschutz durch Verfahren" wird durch § 14 Abs. 3 und 4 WHG und die Beteiligungsmöglichkeiten bzw. -pflichten im Bewilligungsverfahren nach § 11 Abs. 2 WHG Rechnung getragen. Damit besteht eine im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) gesetzlich geregelte Beteiligungsmöglichkeit, die der Kläger auch wahrnehmen konnte.

Die Frage,

welcher Maßstab bei der (behördlichen) Prognose (zu Beeinträchtigungen des Wasser- und Naturhaushalts) tatsächlich zugrunde zu legen ist, insbesondere, welche Anforderungen an die gutachterliche Methodik zu stellen sind, um durch das Grundwasser vermittelte Auswirkungen einer Wasserentnahme sachgerecht zu beurteilen,

lässt sich ebenfalls durch sachgerechte Gesetzesinterpretation im Sinne der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts beantworten und bedarf nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens.

Nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG sind Erlaubnis und Bewilligung zu versagen, wenn schädliche, auch durch Nebenbestimmungen nicht vermeidbare oder nicht ausgleichbare Gewässerveränderungen zu erwarten sind. Zutreffend legt das Oberverwaltungsgericht dabei den Prognosemaßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit für den Eintritt einer schädlichen Gewässerveränderung im Sinne einer aufgrund der Sach- und Rechtslage beim Erlass des Bewilligungsbescheides nach allgemeiner Lebenserfahrung oder anerkannten fachlichen Regeln wahrscheinlichen Beeinträchtigung zugrunde (UA S. 27). Bereits der Wortlaut, insbesondere aber die systematische Abgrenzung gegenüber der in § 32 Abs. 2 Satz 1 WHG und nach § 48 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 WHG zugrunde zu legenden Besorgnis der nachteiligen Veränderung der Wasserbeschaffenheit im Sinne einer an Gewissheit grenzenden, alle vernünftigen Zweifel ausschließenden Sicherheit begründet die gebotene Differenzierung des Prognosemaßstabes. Der anzulegende Wahrscheinlichkeitsmaßstab muss immer auch in Relation zum quantitativen und qualitativen Ausmaß des von der beabsichtigten Gewässerbenutzung ausgehenden Gefährdungspotentials gesetzt werden (vgl. Pape, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2017, WHG § 12 Rn. 28 m.w.N., siehe auch BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2011 - 7 B 14.11 - Buchholz 400 IFG Nr. 5 Rn. 11).

Die von der Beschwerde weiter geforderte "naturwissenschaftliche" Kausalität (im Sinne des Äquivalenzgrundsatzes) zwischen der Gewässerbenutzung und den nachteiligen Auswirkungen auf die Rechte des Klägers ließe keinen Raum für eine Vermeid- bzw. Ausgleichbarkeit von schädlichen Gewässerveränderungen, wie sie in § 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG vorgesehen ist. Diesen kann nur unter Zugrundelegung einer adäquaten Kausalität und somit einer wertenden Zuordnung von Verursachungsbeiträgen Rechnung getragen werden (siehe BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 1980 - 4 B 218.79 - Buchholz 445 § 8 WHG Nr. 9 = juris Rn. 9).

Die Frage nach den methodischen Grundlagen für die prognostische Erfassung der Auswirkungen einer Grundwasserentnahme ist einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Denn die Anforderungen an die Sachverhaltsermittlung richten sich nach den jeweiligen einzelfallbezogenen Umständen.

Ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision führt die Frage,

welcher Grad an Prognosesicherheit bereits bei der Sachentscheidung über die Bewilligung vorliegen muss und welche Sachverhaltsermittlung in eine dem Betreiber auferlegte Selbstüberwachung delegiert werden darf.

Sie ist im ersten Teil - wie bereits oben zum Prognosemaßstab ausgeführt - nicht klärungsbedürftig, und im zweiten Teil nicht klärungsfähig, weil sie insoweit von unzutreffenden Annahmen ausgeht. Denn die Überwachung der Gewässerbenutzung ist als Teil der Gewässeraufsicht nach § 100 f. WHG Aufgabe der zuständigen Behörde. Auch soweit die Frage auf die Anforderungen an die Nebenbestimmungen zum nachträglichen Ausgleich bzw. zur nachträglichen Entschädigung etwaiger prognosebedingter Beeinträchtigungen abzielt, kommt die Zulassung der Revision nicht in Betracht.

Gemäß § 13 Abs. 1 WHG sind Nebenbestimmungen auch nachträglich sowie auch zu dem Zweck zulässig, nachteilige Auswirkungen auf andere zu vermeiden oder auszugleichen. Hierzu gehören insbesondere die Anordnung von Maßnahmen zur Beobachtung der Gewässerbenutzung und ihrer Auswirkungen (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c WHG) und - erforderlichenfalls - zum Ausgleich einer auf die Benutzung zurückzuführenden nachteiligen Veränderung der Gewässereigenschaft (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. d WHG). Der Wasserbehörde wird hinsichtlich des "Ob" und "Wie" einer auf dem Vorbehalt des § 13 WHG beruhenden Anordnung ein Bewirtschaftungsermessen zugestanden. Die pflichtgemäße Ausübung dieses Ermessens setzt eine Abwägung zwischen den sich gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Interessen voraus. Sie muss den allgemeinen Rechtmäßigkeitsanforderungen wie dem Übermaßverbot, dem Bestimmtheits- und dem Gleichheitsgrundsatz entsprechen, einen Sachbezug zur Erfüllung der Zwecke des Wasserhaushaltsgesetzes aufweisen und verhältnismäßig sein (vgl. Pape, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., WHG § 13 Rn. 9 ff. m.w.N.). Eine darüber hinausgehende Aussage zum Umfang der - nach obigen Regelungen zulässigen - Delegation von Maßnahmen zur Beobachtung der Gewässerbenutzung und ihrer Auswirkungen lässt sich in verallgemeinerungsfähiger Form nicht treffen, so dass es insoweit an der Klärungsfähigkeit der Frage fehlt.

Soweit der Kläger schließlich - im Zusammenhang mit der Divergenzrüge - sinngemäß die Frage aufwirft, ob es mit Unionsrecht vereinbar ist, dass einzelne Umweltauswirkungen eines Vorhabens nach dem negativen Ergebnis einer Teil-UVP-Vorprüfung nicht in eine zusammenfassende Gesamtbetrachtung nach § 2 Abs. 1 Satz 4 UVPG a.F. einbezogen werden, rechtfertigt dies bereits mangels Entscheidungserheblichkeit nicht die Zulassung der Revision. Denn nach den obigen Ausführungen zu dem durch das Fachrecht bestimmten Vorhaben liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 4 UVPG a.F. nicht vor.

2. Die Revision ist nicht wegen der geltend gemachten Abweichung des angefochtenen Urteils von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zuzulassen.

Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten und deren Entscheidung tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Vorschrift widersprochen hat (BVerwG, Beschlüsse vom 21. Juni 1995 - 8 B 61.95 - juris, vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26 und vom 21. April 2015 - 7 B 9.14 - NVwZ-RR 2015, 566 Rn. 5). So liegt es hier nicht.

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts enthält schon keinen Rechtssatz, dass die Beschränkung der (gerichtlichen) Überprüfung der behördlichen Entscheidung zur Vorprüfung der UVP-Pflichtigkeit nach § 3c UVPG a.F. auch dann auf die Einhaltung der diesbezüglichen Vorgaben und der Nachvollziehbarkeit im Ergebnis beschränkt sein soll, wenn die zu beurteilenden Umweltauswirkungen Folge oder Voraussetzung des Betriebes einer UVP-pflichtigen Anlage sind, die in einem gesonderten Anlagezulassungsverfahren genehmigt worden ist, ohne die in Rede stehenden Auswirkungen zum Gegenstand der UVP in dem anderen Trägerverfahren gemacht worden ist.

In der von der Beschwerde zitierten Passage (UA S. 20) stellt das Oberverwaltungsgericht allein auf die Beschränkung des Prüfungsmaßstabes nach § 3a Satz 4 UVPG a.F. und § 4a Abs. 2 UmwRG ab, ohne eine Verknüpfung mit den Folgen des Betriebes einer UVP-pflichtigen Anlage und einer (fehlenden) Umweltverträglichkeitsprüfung in einem (anderen) Trägerverfahren herzustellen. Von daher kann auch keine Divergenz zum Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts bestehen, nach der - bereits aus dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 UVP-Richtlinie folgend - eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht notwendig in einem einzigen Genehmigungs- oder Zulassungsverfahren durchgeführt werden muss, sondern diese auch in einer Mehrzahl von Verfahren möglich ist (BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015 - 7 C 10.12 - juris Rn. 28).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.