VG Köln Urteil vom 15.10.2026 – 4 K 6579/25

Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.

Die neun Bezirksvertretungen der Beklagten beschlossen in den Jahren 2014 bis 2022 jeweils Radverkehrskonzepte bzw. Radverkehrsnetzpläne für ihre Stadtbezirke. Hierbei handelt es sich um bei künftigen Planungen des Radverkehrs maßgebliche Zielkonzepte. Zusammen bilden sie das Radverkehrshauptnetz für das Stadtgebiet der Beklagten, das den überwiegenden Teil ihres - ohne Berücksichtigung von Autobahnen - 2.800 Kilometer langen Straßennetzes abdeckt. Das Radverkehrshauptnetz hat eine Länge von insgesamt 1.800 Kilometern. Davon bilden rund 500 Kilometer entlang der Hauptverkehrsstraßen das gelbe Netz, in dem der Radverkehr vom motorisierten Verkehr getrennt geführt werden soll. Rund 1.300 Kilometer sind Teil des grünen Netzes. Dort soll der Radverkehr im Mischverkehr mit anderen Verkehrsarten geführt werden. Rund 400 Kilometer des grünen Netzes werden straßenunabhängig geführt, beispielsweise durch Parks oder Grünanlagen.

Die Kläger teilten der Beklagten im Frühjahr 2023 ihre Absicht mit, ein Bürgerbegehren durchzuführen. Sie beantragten mit E-Mail vom 16. Mai 2023 die Kostenschätzung sowie anschließend die Feststellung der Zulässigkeit. Das beabsichtigte Bürgerbegehren enthielt folgende Fragestellung:

„Sind Sie dafür, dass die Stadt Köln zum Ausbau des Fahrradnetzes unverzüglich

1. jährlich 111 km Strecke aus dem beschlossenen Radverkehrshauptnetz umsetzt, davon mindestens zur Hälfte Strecken entlang der Hauptverkehrsachsen (gelbes Netz),

2. diese Radwege aus dem gelben Netz dabei baulich vom restlichen Verkehr trennt und mindestens 2,5 Meter breit anlegt,

3. jährlich auf dem gelben Netz 11 Kreuzungen nach niederländischem Vorbild für sicheren Rad- und Fußverkehr umbaut und

4. jährlich über die Umsetzung informiert?“

Es kam zu mehreren Beratungsgesprächen zwischen den Klägern und der Beklagten, in deren Folge die Kläger die Fragstellung mehrfach anpassten. Mit E-Mail vom 12. Oktober 2023 übersandten die Kläger der Beklagten die endgültige Fassung der Fragestellung des Bürgerbegehrens. Sie lautet:

„Sind Sie dafür, dass die Stadt Köln folgende Maßnahmen für den beschleunigten Ausbau des beschlossenen Radverkehrshauptnetzes bis 2030 umsetzt?

Jährlich werden auf 40 km Straßen des Gelben Netzes (Kfz-Hauptverkehrsstraßen) Radwege gebaut oder umgebaut.

Die Radwege sollen in beide Richtungen mindestens 2,5 m breit sein, vom Kfz-Verkehr baulich getrennt sein und an Kreuzungen nicht von freilaufenden Kfz-Rechtsabbiegerspuren gekreuzt werden.

Jährlich werden 30 km Straßen des Grünen Netzes (Straßen mit geringerer Kfz-Belastung) zu Fahrradstraßen.

Die Stadt begründet jährlich in einem Bericht ihr Vorgehen bei der Umsetzung.“

In der E-Mail führten die Kläger aus, dass nun nicht mehr für alle Straßen des gelben Netzes 2,5 m breite und baulich getrennte Radwege gefordert würden. Das „sollen“ stelle klar, dass die Radwege nur dort so breit sein müssten, wo dies rechtlich und tatsächlich nicht unmöglich sei.

Unter dem 12. April 2024 übermittelte die Beklagte die Kostenschätzung an die Kläger. Danach werden die Kosten für die geforderten Maßnahmen auf jährlich 42.380.985,- Euro brutto geschätzt. Bis 2030 betrügen die Gesamtkosten über sechs Jahre geschätzt 254.285.910,- Euro brutto.

Am 12. Mai 2025 übergaben die Kläger die Unterschriftenlisten der Oberbürgermeisterin der Beklagten. Die Listen enthielten neben der o. g. Fragestellung und der Kostenschätzung der Beklagten unter Angabe der Gesamt- und der jährlichen Kosten die folgende als solche bezeichnete Begründung:

„Fahrrad fahren macht Spaß, ist gesund, gut für die Umwelt, schnell und günstig.[1] Alle Menschen sollten sicher und zügig mit dem Rad durch Köln fahren können. Bisher fühlen sich Radfahrende dabei aber oft unsicher wegen schlechter Radwege oder weil Fahrräder und Autos sich die Fahrbahn teilen.[2]

Allein 2023 sind in Köln mehr als 2.000 Radfahrende verunglückt![3] Gute Radwege könnten Fahrrad fahren in Köln einfacher und sicherer machen.

Das sieht auch die Stadt so. Deswegen haben die neun Bezirksvertretungen für ihre Veedel jeweils ein Radverkehrsnetz entwickelt. Diese bilden zusammen das „Radverkehrshauptnetz" für ganz Köln. Es soll irgendwann flüssigen und sicheren Fahrradverkehr ermöglichen, ist bisher allerdings nur teilweise umgesetzt.[4]

Hauptstraßen, an denen vom Autoverkehr getrennte Radwege entstehen sollen, bilden das „gelbe Netz" (etwa 500 km lang). Solche getrennten Radwege sind gut für alle: Radfahrende, zu Fuß Gehende und Autofahrende müssen weniger Angst vor Zusammenstößen haben.

Die weiteren Straßen (vor allem Nebenstraßen) des Radverkehrshauptnetzes bilden das „grüne Netz“ (etwa 1.300 km lang). Dort können Fahrradstraßen für ein gutes Miteinander der Verkehrsteilnehmenden sorgen.

Einen Teil des Radverkehrshauptnetzes gibt es schon, etwa auf den Ringen. Das bedeutet aber nicht, dass der Rest auch gebaut wird. Das Radverkehrshauptnetz ist bisher nur ein Zielkonzept ohne Zeitplan und bei Planungen „zu berücksichtigen“. Deswegen wollen wir mit diesem Begehren sicherstellen, dass die Stadt das Netz so schnell wie möglich vollendet. Um Transparenz zu schaffen, soll die Stadt Köln jährlich über ihre Fortschritte informieren und ihr Vorgehen begründen.“

Wegen näherer Einzelheiten zu dem Inhalt und der Gestaltung der Listen sowie zu den im Begründungstext in Bezug genommenen Fußnoten, wird auf Blatt 16 der Gerichtsakte Bezug genommen. Zugleich übergaben die Kläger eine rechtliche Stellungnahme zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Das Wahlamt der Beklagten teilte unter dem 16. Juni 2025 mit, dass für das Bürgerbegehren 28.276 gültige Unterschriften geleistet worden seien.

Mit Beschlussvorlage 1733/2025 vom 23. Juni 2025 schlug die damalige Oberbürgermeisterin der Beklagten dem Rat vor, die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen. Zur Begründung führte sie aus, dass das Unterschriftenquorum von 24.616 Bürgerinnen und Bürgern zwar erfüllt sei. Unter Berücksichtigung insbesondere der aktuellen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2024 - 15 K 1844/22 -, sei jedoch von der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens auszugehen. Die Fragestellung genüge nicht den Bestimmtheitsanforderungen. Die Bürgerinnen und Bürger könnten nicht erkennen, welche Straßen konkret zum Radverkehrshauptnetz gehörten. Sie könnten auch nicht erkennen, welche Straßen im gelben Netz und welche im grünen Netz enthalten seien. Ein in der Fußnote 4 zitierter Link, der zu Informationen über das Radverkehrshauptnetz für alle Stadtbezirke führe, sei bei einem typischerweise in Papierform ausgelegten Unterschriftenzettel nicht ausreichend. Es könne nicht vorausgesetzt werden, dass die Straßen des grünen und gelben Netzes bekannt seien. Für den Begriff „freilaufende KfZ-Rechtsabbiegerspuren“ sei das ebenfalls zweifelhaft. Der zeitliche Horizont der Umsetzung der Maßnahmen sei wegen des zwischenzeitlich eingetretenen Zeitablaufs nicht klar bestimmt. Es sei nicht ausreichend, wenn die Bürgerinnen und Bürger die Zustimmung zu einem allgemeinen Leitthema kundtun könnten.

Das Bürgerbegehren verstoße außerdem gegen das Koppelungsverbot. Danach könnten mehrere Fragen in einem Bürgerbegehren nur dann verbunden werden, wenn sie sachlich denselben Regelungsgegenstand beträfen. Die unter 1. und 2. genannten Punkte verbinde zwar das Ziel, den Ausbau der Radverkehrshauptnetzes zu beschleunigen, so dass ein sachlicher Zusammenhang gegeben sein könne. Sie bewegten sich jedoch nicht innerhalb eines einheitlichen Regelungsgegenstandes, denn für die Einrichtung von Fahrradstraßen gölten gemäß der Straßenverkehrs-Ordnung i. V. m. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung andere rechtliche Maßstäbe als für den (Um-)Bau von Radwegen.

In seiner Sitzung am 3. Juli 2025 stellte der Rat der Beklagten fest, dass das von den Klägern eingereichte Bürgerbegehren unzulässig ist. Unabhängig davon beauftragte der Rat die Verwaltung darzulegen, wie dem Ziel des Bürgerbegehrens entsprochen werden könne. Mit jeweils an die Kläger gerichteten Bescheiden vom 14. Juli 2025 teilte die Beklagte den Klägern die Entscheidung des Rates mit. Zur Begründung fasste sie die Ausführungen aus der Beschlussvorlage zusammen.

Die Kläger haben am 14. August 2025 Klage erhoben.

Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend, das Bürgerbegehren sei zulässig. Die durch dieses zur Entscheidung gestellten Fragen fielen in die Verbands- und Organkompetenz des Rates der Beklagten. Es handele sich insbesondere nicht um eine Aufgabe der Bezirksvertretungen, da eine wesentliche Bedeutung über die Grenzen der Stadtbezirke hinaus bestehe. Dass die Anordnung von Fahrradstraßen in die Zuständigkeit der Ordnungsbehörden falle und es sich insofern um eine Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung handle, führe nicht dazu, dass dies keine Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinde sei. Auch verstoße das Begehren inhaltlich nicht gegen Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung.

Die Fragestellung sei hinreichend bestimmt. Sie ziele insbesondere auf eine konkrete, abschließende Sachentscheidung. Durch die Bezugnahme auf das Radverkehrshauptnetz seien die Orte, an denen die Fahrradinfrastruktur gebaut werden solle, festgelegt. Ein Offenlassen der Reihenfolge sei unschädlich. Die Auswahl der sach- und zweckmäßigen Straßenabschnitte für den beschleunigten Ausbau falle in die Zuständigkeit der ausführenden Verwaltung, die über die hierfür notwendige Sachkenntnis verfüge. Der Verwaltung stünden für den Ausbau etliche Kilometer Straßen zur Auswahl. Sollte die Umsetzung an bestimmten Stellen trotz Auswahl im Radverkehrshauptnetz aus baulichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich sein, hindere dies die Verwaltung nicht daran, andere Straßen zur Umsetzung der Vorgaben des Bürgerbegehrens zu priorisieren. Bei initiierenden Bürgerbegehren ergäben sich stets Folgefragen. Dies alleine könne dem Bürgerbegehren nicht entgegengehalten werden. Die Fragestellung berge keinerlei Gefahr, dass die Unterstützung auf inhaltlicher Vieldeutigkeit basieren könne. Auch ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot liege nicht vor. Dessen Zweck bestehe darin, eine Verkürzung der Abstimmungsfreiheit durch die Zusammenfügung nicht zusammenhängender Fragestellungen zu verhindern. Die geforderten Maßnahmen bezögen sich unmittelbar auf den Ausbau des als Plankonzept von den Bezirksvertretungen beschlossenen Radverkehrshauptnetzes. Das Bürgerbegehren verfolge das einheitliche Ziel der Beschleunigung des Ausbaus des Radverkehrshauptnetzes. Auf die formale Frage, ob einzelne Teilmaßnahmen dabei auf einer straßen- oder straßenverkehrsrechtlichen Grundlage basierten, komme es nicht an. Das Verständnis der Beklagten führe dazu, dass komplexe Angelegenheiten durch Bürgerbegehren nicht mehr sinnvoll erfasst werden könnten.

Die Kläger beantragen wörtlich,

die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 14. Juli 2025 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Fahrrad-Entscheid Köln“ gemäß § 26 Abs. 2 Satz 7 GO NRW festzustellen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wiederholt ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und trägt ergänzend vor, dass die Forderungen für den Bürger nicht konkret genug gefasst seien, um die Örtlichkeit einer bestimmten Ausbaumaßnahme festzulegen. Der Bürger gebe seine Stimme für das Bürgerbegehren in Unkenntnis der möglicherweise betroffenen Straßen, in Unkenntnis der zukünftig konkret ausgewählten Straßen sowie in Unkenntnis der konkreten Ausgestaltung des Radweges auf der ausgewählten Straße oder der Fahrradstraße ab. Inwiefern es zur Umsetzung in den Einzelfällen noch weiterer Beschlüsse des Rates, der Ausschüsse oder der Bezirksvertretungen bedürfe, könne ohne Festlegung der konkreten Maßnahmen nicht abschließend beurteilt werden. Insbesondere für die Umsetzung der bei Radwegen geforderten („sollen“) baulichen Trennung zum Kfz-Verkehr und der Vermeidung der Kreuzung des Radweges von freilaufenden Kfz-Rechtsabbiegerspuren könnten weitere Baubeschlüsse erforderlich werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Die Klage ist ihrem Begehren nach (§ 88 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -‍) dahingehend auszulegen, dass die Kläger mit ihr die (abschließende) Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) erreichen wollen. Aus der Nennung der Vorschrift des § 26 Abs. 2 Satz 7 GO NRW im Klageantrag folgt nichts anderes. Nach dieser Vorschrift können die Vertretungsberechtigten beantragen zu entscheiden, ob das Bürgerbegehren mit Ausnahme der Voraussetzungen des Absatzes 4 zulässig ist, wenn die Kostenschätzung vorliegt. Es handelt sich hierbei um ein Vorprüfungsverfahren, in dem der Rat bereits vor der Unterschriftensammlung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens mit Ausnahme der Wirksamkeit der Unterschriften entscheidet.

Vgl. hierzu Rehn/Cronauge/v. Lennep/Knirsch, GO NRW, 59. Akt. Juli 2024, § 26 Rn. 32 ff.; Peters, in: Dietlein/Heusch, KommunalR NRW, 37. Ed. 1.10.2026, GO NRW § 26 Rn. 16a ff.

Die Kläger haben jedoch die Unterschriftenlisten bereits übergeben, diese wurden geprüft und der Rat hat gemäß § 27 Abs. 6 Satz 1 GO NRW eine abschließende Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens getroffen. Hiergegen haben die Kläger Klage erhoben haben, mit der sie ihr Ziel der abschließenden Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens weiterverfolgen.

Die so verstandene Klage hat keinen Erfolg.

Die als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthafte,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2020 - 15 A 2927/18 -, juris Rn. 64 ff., VG Köln, Urteil vom 24. Oktober 2019 - 4 K 3059/19 -, juris Rn. 28; nunmehr auch: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2024 - 15 K 1844/22 -, juris Rn. 39 ff.,

von den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW erhobene und auch im Übrigen zulässige Klage ist unbegründet. Die Bescheide der Beklagten vom 14. Juli 2025 und der diesen zugrundeliegende Ratsbeschluss vom 3. Juli 2025 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Sie haben keinen Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW.

Nach dieser Vorschrift stellt der Rat fest, ob das Bürgerbegehren zulässig ist. Das Bürgerbegehren „Fahrrad-Entscheid“ ist nicht zulässig. Es steht nicht mit den Vorgaben des § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW sowie des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW im Einklang. Die Bürger können gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW beantragen (Bürgerbegehren), dass sie anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid). Das Bürgerbegehren muss die zur Entscheidung zu bringende Frage sowie eine Begründung enthalten, vgl. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW.

Gemessen an diesen gesetzlichen Regelungen ist das Bürgerbegehren „Fahrrad- Entscheid Köln“ unzulässig, weil es nicht den Anforderungen an die Bestimmtheit der Fragestellung genügt (1.), mit ihm keine abschließende Sachentscheidung über eine Angelegenheit der beklagten Gemeinde getroffen werden soll (2.) und seine Begründung wesentliche Tatsachen falsch wiedergibt (3.). Das Gericht kann offenlassen, ob das Bürgerbegehren auch deshalb unzulässig ist, weil es sich u. a. auf Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung bezieht oder weil es etwaig gegen das Koppelungsverbot verstößt (4.).

1. Das Bürgerbegehren „Fahrrad-Entscheid Köln“ genügt nicht den an Bürgerbegehren zu stellenden Bestimmtheitsanforderungen.

Bei einem Bürgerbegehren und dem nachfolgenden Bürgerentscheid ist die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger nicht auf eine mehr oder weniger unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen beschränkt. Sie betrifft vielmehr eine konkrete Sachentscheidung. Deswegen ist die hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens von überragender Bedeutung. Die Bürgerinnen und Bürger müssen schon aus der Fragestellung erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Es muss ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden hat. Daher muss die Fragestellung in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein. Bei mehrdeutigen, unpräzisen und zu Missverständnissen Anlass bietenden Formulierungen ist eine hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung zu verneinen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Mai 2014 - 15 B 499/14 -, juris Rn. 10 m. w. N., und vom 17. April 2024 - 15 A 2871/21 -, juris Rn. 9; VG Köln, Urteile vom 3. April 2014 - 4 K 1161/14 -, juris Rn. 49, und vom 10. Juni 2015 - 4 K 5765/14 -, juris Rn. 62.

Hinsichtlich der Anforderungen an die Bestimmtheit ist zwischen der Eindeutigkeit der Fragestellung und deren Verständlichkeit für die Bürgerinnen und Bürger zu unterscheiden. Mit Blick auf die Funktion der Frage für einen etwaigen späteren Bürgerentscheid, der einen Ratsbeschluss ersetzt (vgl. § 26 Abs. 1 Satz 1, Abs. 8 Satz 1 GO NRW), muss die Frage selbst aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit so eindeutig formuliert sein, dass sie auch bei isolierter Betrachtung keinen Zweifel an ihrem Inhalt aufkommen lässt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2014 - 15 B 499/14 -, juris Rn. 18.

Ist die Fragestellung in diesem Sinne eindeutig, kann für die Beurteilung, ob sie und die von ihr verwendeten Begrifflichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger verständlich sind, ergänzend auf die Begründung abgestellt werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. April 2024 - 15 A 2871/21 -‍, juris Rn. 9.

Gemessen an diesen Maßstäben ist die Fragestellung des Bürgerbegehrens „Fahrrad-Entscheid Köln“ nicht hinreichend bestimmt.

Dabei ergibt sich die Unbestimmtheit der Fragestellung entgegen der Ansicht der Beklagten nicht bereits daraus, dass mit der Bezugnahme auf das gelbe und das grüne Netz die durch das Bürgerbegehren gemeinten, (potentiell) betroffenen Straßen nicht eindeutig benannt seien. Denn durch den bereits in der Fragestellung erfolgten Bezug auf das durch die Bezirksvertretungen beschlossene und veröffentlichte Radverkehrshauptnetz der Beklagten ist für jede einzelne Straße ohne weiteres bestimmbar, ob diese zum gelben oder grünen Netz gehört und damit vom Bürgerbegehren betroffen ist oder nicht.

Insofern strenger VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2024 - 15 K 1844/22 -, juris Rn. 92.

Auch die in der Begründung angegebene weitere Erläuterung ist insoweit nicht notwendig, um eine bestehende Mehrdeutigkeit auszuräumen, sondern dient allein dem Zweck, die Fragestellung allen Bürgerinnen und Bürgern verständlicher zu machen.

Gleiches gilt für den Begriff der freilaufenden Rechtsabbiegerspur. Hierbei handelt es sich um einen gebräuchlichen Begriff,

vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Abbiegefahrbahn, zuletzt abgerufen am 21. Oktober 2026,

den insbesondere auch die Beklagte in ihren öffentlichen Verlautbarungen nutzt.

Vgl. https://www.stadt-koeln.de/leben-in-koeln/verkehr/abbau-freilaufender-rechtsabbieger, zuletzt abgerufen am 21. Oktober 2026.

Mehr als die Verwendung des die Forderung zutreffend beschreibenden Fachbegriffs kann von den Klägern insoweit nicht verlangt werden.

Vgl. OVG NRW Beschluss vom 17. April 2024 - 15 A 2871/21 -‍, juris Rn. 9.

Die Fragestellung ist jedoch unbestimmt, weil sich aus ihr nicht mit der erforderlichen Eindeutigkeit entnehmen lässt, welche Maßnahmen in welchem Umfang auf die jährlich festgelegten Ausbauziele von 40 Kilometer (gelbes Netz) bzw. 30 Kilometer (grünes Netz) anzurechnen sind.

So ist zunächst der in Ziffer 1 der Fragestellung genutzte Begriff des „Umbaus“ von Radwegen nicht eindeutig. Es lässt sich anhand der Fragestellung nicht beantworten, welche konkreten Maßnahmen hiervon erfasst werden. So bleibt etwa offen, ob hierunter nur Maßnahmen fallen, mit denen zuvor nicht den Vorgaben des ersten Halbsatzes des Satzes 2 der Ziffer 1 der Fragstellung („Die Radwege sollen in beide Richtungen mindestens 2,5 m breit sein, vom Kfz-Verkehr baulich getrennt sein“) genügende Radwege insoweit verändert werden, dass diese nun diesen Anforderungen genügen oder ob auch ein sonstiger Umbau bereits bestehender Radwege hierunter fällt, z. B. die Erweiterung bzw. ggfs. sogar der teilweise Rückbau bereits ausreichend breiter und baulich getrennter Radwege.

Auch lässt sich anhand der Fragestellung unter Berücksichtigung des jährlichen Ausbauziels nicht eindeutig beantworten, ob die Begriffe „gebaut“ oder „umgebaut“ bzw. „auf Straßen“ auch verkehrsrechtliche Anordnungen einbeziehen, die - jeweils ohne bauliche Maßnahmen - entweder zu einer dann den Anforderungen genügenden Verbesserung von bereits vom Kraftfahrzeugverkehr baulich getrennten sowie dem Radverkehr zugewiesenen Flächen führen (etwa die Anordnung des Zeichens 240 der Anlage 2 zur Straßenverkehrs-Ordnung - StVO - ggü. einem zuvor vorhandenen Zeichen 241 der Anlage 2 zur StVO) oder die auf einer baulich bereits vom Kraftfahrzeugverkehr getrennten Fläche erstmals einen Radweg ausweisen, der dann ebenfalls den aufgestellten Anforderungen entspricht.

Der Fragestellung lässt sich hinsichtlich ihrer Ziffer 1 („auf Straßen [...] Radwege gebaut oder umgebaut“) zudem nicht entnehmen, ob der Bau oder Umbau von Radwegen in beide Richtungen Voraussetzung der Anrechnung ist oder ob sich die Vorgaben aus Satz 2 von Ziffer 1 der Fragestellung („in beide Richtungen mindestens 2,5 m“) lediglich auf die Sollbreite beziehen. Ebenfalls ist der Fragestellung nicht klar zu entnehmen, ob im Fall der Schaffung von Radwegen in beide Richtungen eine doppelte oder einfache Anrechnung geschieht, ob also die „Straßenkilometer“ oder die „Fahrradwegekilometer“,

vgl. zu diesen Begrifflichkeiten auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2024 - 15 K 1844/22 -, juris Rn. 92,

maßgeblich sind. Unklar bleibt auch, ob eine Anrechnung erfolgt, wenn in eine Richtung schon ein (der Ziffer 1 der Fragstellung genügender) Radweg besteht und lediglich in die andere Richtung ein Radweg gemäß dem Anforderungsprofil (um-)gebaut wird.

Entgegen der von den Klägern in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht ist es gerade nicht entbehrlich, dass im Einzelnen beurteilbar ist, welche Maßnahmen auf das Ausbauziel anzurechnen sind. Der Vortrag der Kläger, es sei zunächst Aufgabe der Verwaltung zu beurteilen, welche Maßnahmen den Anforderungen genügten und dies in dem mit Ziffer 3 der Fragestellung geforderten jährlichen Bericht darzulegen, woran sich dann eine öffentliche und politische Debatte bezüglich der Umsetzungsmaßnahmen anschließen würde, trägt der rechtlichen Bindungswirkung eines Bürgerentscheids nicht Rechnung. Die Entscheidung der Bürgerinnen und Bürger im Bürgerentscheid stellt - wie bereits ausgeführt - gerade keine bloße politische Zielvorgabe dar, bei der im Einzelnen offengelassen werden könnte, was genau verlangt ist. Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens als unmittelbare demokratische Mitwirkung zur Ergänzung der repräsentativen demokratischen Staatsorganisation verlangen einzelne konkrete Fragestellungen zu einer abgegrenzten Sachmaterie und Sachentscheidung.

Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2024 - 15 K 1844/22 -, juris Rn. 93.

2. Hiermit im Zusammenhang steht, dass mit dem Bürgerbegehren bzw. mit dem angestrebten Bürgerentscheid die Bürgerinnen und Bürger nicht im Sinne von § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW an Stelle des Rates selbst über eine Angelegenheit der Beklagten entscheiden würden.

Eine derartige Entscheidung an Stelle des Rates treffen die Bürgerinnen und Bürger nur dann, wenn sie abschließend über eine Angelegenheit entscheiden. Das bedeutet, dass das Bürgerbegehren nicht darauf zielen darf, Vorgaben für eine Vielzahl künftiger, in ihrer jeweils maßgeblichen Fallgestaltung nicht überschaubarer Angelegenheiten zu machen. Während der Rat von durch ihn getroffenen Grundsatzbeschlüssen dieser Art ohne weiteres abweichen kann, wenn ein Einzelfall zu regeln ist, würde ein entsprechender Bürgerentscheid die Gemeinde für zwei Jahre binden, wobei die Bindung nur durch einen erneuten Bürgerentscheid aufgehoben werden könnte (§ 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW). Diese von einem Bürgerentscheid ausgehende besondere Bindung ist nur dann gerechtfertigt, wenn dessen Gegenstand im Zeitpunkt des Bürgerentscheids sich zumindest so konkret darstellt, dass er überhaupt einer verantwortlichen Entscheidung zugänglich ist und nicht etwa eine Bindung ins Blaue hinein bewirkt. Der Begriff „die zur Entscheidung zu bringende Frage“ (§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW) erfordert eine solche Konkretisierung, weil die Gemeinde nur unter diesen Gegebenheiten, nicht aber in einer Vielzahl vorher nicht bekannter Sachlagen durch einen Bürgerentscheid in ihrer Handlungsfähigkeit beschränkt werden soll.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2007 - 15 A 2666/07 -, juris Rn. 5 ff., Urteil vom 19. Februar 2008 - 15 A 2961/07 -, juris Rn. 37 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. November 2007 - 1 L 1909/07 -, juris Rn. 11.

An einer solchen Konkretisierung des Entscheidungsgegenstandes fehlt es. Durch die lediglich mittels Kilometervorgaben erfolgte Festlegung des Ausbauziels und die Festlegung von Ausbaustandards bezüglich der Radwege (Ziffer 1 der Fragestellung), die ihrerseits wiederum durch die Verwendung des Wortes „sollen“ eingeschränkt und damit nur scheinbar verbindlich sind, werden lediglich Vorgaben für das Gesamtergebnis künftig zu treffender Ausbauentscheidungen gemacht. Für die im Einzelfall zu treffenden Entscheidungen, bei deren Findung insbesondere die verschiedenen Nutzungsinteressen in Einklang zu bringen bzw. gegeneinander abzuwägen sind, lässt sich hieraus nichts ableiten. Es handelt sich bei den offengelassenen Fragen auch nicht um bloße (technische) Detailfragen - etwa der genauen Verkehrsführung an einer schon ausgewählten Örtlichkeit oder der Gestaltung von Radwegen etc. - sondern um die grundsätzlich zu treffende Entscheidung, wie (und wo) der knappe Straßenraum zwischen den verschiedenen berechtigten Verkehrsarten im konkreten Fall zu verteilen ist.

Das Bürgerbegehren macht mit anderen Worten lediglich eine Vorgabe dazu, dass künftige, ggfs. von verschiedenen Akteuren wie Oberbürgermeister (Verwaltung), Rat und Bezirksvertretungen zu treffende Entscheidungen in ihrer Summe zu einem bestimmten Anteil zugunsten von Radwegen bzw. Fahrradstraßen lauten müssen. Damit wird das politische Programm, den Ausbau der Radinfrastruktur beschleunigen zu wollen, in eine (scheinbar) rechtsverbindliche Form gegossen, ohne zugleich inhaltlich die politische/programmatische Ebene zu verlassen.

Vgl. zu diesem Gesichtspunkt auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2024 - 15 K 1844/22 -, juris Rn. 93.

Soweit die Kläger in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht haben, dass der Rat ebenfalls derartige Grundsatzbeschlüsse fasse, dies auch dürfe und für das Bürgerbegehren nichts anderes gelten könne, übersieht dies dessen besondere Bindungswirkung nach § 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW als insofern maßgeblichen Unterschied zu einem Ratsbeschluss.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2007 - 15 A 2666/07 -, juris Rn. 7.

Der Vortrag, dass Bürgerbegehren zu einzelnen Radwegen mangels hinreichenden Interesses der zur Abstimmung berufenen Bürgerschaft faktisch nicht sinnvoll durchführbar seien, mag zutreffen, führt aber zu keinem anderen rechtlichen Ergebnis. Es stellt insbesondere das Rechtsinstitut des Bürgerbegehrens nicht in Frage, wenn die (kommunal-)politische Frage der Verteilung knapper Ressourcen (hier: Verkehrsräume und Finanzmittel) in dieser Allgemeinheit nur durch die von den Bürgern gewählten Vertretungen, also den Rat bzw. die Bezirksvertretungen, beantwortet werden kann.

3. Das Bürgerbegehren „Fahrrad-Entscheid Köln“ erweist sich zudem als unzulässig, weil in seiner Begründung Tatsachen unrichtig wiedergegeben werden.

Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfüllt die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Zwar dient Begründung auch dazu, für das Bürgerbegehren zu werben und kann damit auch Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen zum Ausdruck bringen, die einer Wahrheitskontrolle nicht ohne Weiteres zugänglich sind. Auch mag die Begründung eines Bürgerbegehrens im Einzelfall Überzeichnungen und Unrichtigkeiten in Details enthalten dürfen, die zu bewerten und zu gewichten Sache der Unterzeichner bleibt. Diese aus dem Zweck des Bürgerbegehrens folgenden Grenzen der Überprüfbarkeit sind jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben werden, die für die Begründung tragend sind. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde lag.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, juris Rn. 34 ff, VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. Januar 2009 - 1 L 31/09 -, juris Rn. 9; VG Minden, Beschluss vom 17. Juni 2013 - 2 L 350/13 -, juris, Rn. 24.

a. Die Begründung des Bürgerbegehrens gibt Tatsachen unrichtig wieder, indem sie in Bezug auf Ziffer 2 der Fragestellung ausführt, dass das 1.300 Kilometer umfassende grüne Netz aus weiteren Straßen (vor allem Nebenstraßen) bestehe und dort Fahrradstraßen für ein gutes Miteinander der Verkehrsteilnehmenden sorgen können. Dies übersieht, dass 400 Kilometer der 1.300 Kilometer des grünen Netzes straßenunabhängig durch Parks und Grünanlagen geführt werden. Bei diesen Wegen handelt es sich nicht um Straßen mit geringer Kfz-Belastung, auf denen nach Ziffer 2 der Fragstellung jährlich 30 Kilometer Fahrradstraßen angeordnet werden sollen. Zudem könnten in Parks und Grünanlagen Fahrradstraßen überwiegend nicht angeordnet werden, sei es wegen fehlender straßenrechtlicher Widmung der Verkehrsflächen, sei es, weil sie die sonstigen Anforderungen (etwa an die Mindestbreite einer Fahrradstraße) nicht erfüllen würden. Im Übrigen entspricht die Anordnung von Fahrradstraßen auf diesen Wegen erkennbar auch nicht dem Willen des Bürgerbegehrens.

Diese Tatsachen sind auch für die Begründung tragend. Sie stellen den Raum, in dem das Ausbauziel nach Ziffer 2 der Fragestellung von 30 Kilometer jährlich im grünen Netz erreicht werden soll, um 44 %, also etwa um die Hälfte, größer dar, als er tatsächlich ist. Diese quantitativ ins Gewicht fallende Verzerrung der tatsächlichen Gegebenheiten ist gerade auch deshalb von maßgeblicher Bedeutung, weil das Bürgerbegehren selbst quantitative Forderungen stellt und gerade im Verhältnis der geforderten zu den vorhandenen Kilometern die Angemessenheit der Forderung unterstreichen will. Die Frage, wie viele Straßenkilometer zur Verwirklichung der Ziele insgesamt zur Verfügung stehen, ist mit anderen Worten für die Bürger, die erwägen, das Bürgerbegehren zu unterstützen oder es etwaig aufgrund von als zu gering oder als zu hoch empfundener Forderungen abzulehnen, von erheblicher Bedeutung. Nur bei Kenntnis des richtigen Zahlenmaterials lässt sich die Eignung des Vorhabens zur Zielerreichung, das Ausmaß und auch eine etwaige Beeinträchtigung von den Bürgerinnen und Bürgern belastbar einschätzen. Die Auslassung der Nennung des straßenunabhängig geführten Teils des grünen Netzes in der Größenordnung von 400 Kilometern ist zudem geeignet, gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern den Bedarf an weiterer Fahrradinfrastruktur in Gestalt von der Ausweisung von Fahrradstraßen deutlich größer erscheinen zu lassen. Tatsächlich erweist sich die für Anordnung von Fahrradstraßen zur Verfügung stehende Straßenlänge im grünen Netz darüberhinausgehend nochmals als geringer, da bereits Teile des grünen Netzes als Fahrradstraße ausgewiesen sind.

b. Ob die Begründung auch insofern an einem zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führenden Mangel leidet, soweit sie ausführt, dass Teile des Radverkehrshauptnetzes bereits existieren, „etwa auf den Ringen“, lässt das Gericht offen. Diese Formulierung dürfte bei den ortskundigen Bürgerinnen und Bürgern die Vorstellung wecken, dass mit dem Bürgerbegehren die dortige Gestaltung der Radinfrastruktur auch für künftige Radwege gefordert bzw. sie jedenfalls als zufriedenstellende Lösung angesehen wird. Dies ist jedoch gerade nicht der Fall, weil die dortigen Radfahrstreifen zwar überwiegend eine Breite von 2,50 m haben, aber von den KfZ-Spuren nicht baulich getrennt sind.

Vgl. die Berichte über Umsetzungsmaßnahmen und die Fotografien unter https://www.stadt-koeln.de/artikel/67217/index.html, zuletzt abgerufen am 21. Oktober 2026

4. Ob das Bürgerbegehren aus weiteren Gründen unzulässig ist, bedarf ebenfalls keiner Entscheidung.

Fraglich erscheint insofern insbesondere, ob es sich mit Blick auf die geforderten Fahrradstraßen (Ziffer 2) um einem Bürgerbegehren zugängliche Angelegenheiten der Gemeinde i. S. v. § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW handelt. Bei den hierzu auf Grundlage der Straßenverkehrs-Ordnung zu treffenden verkehrsrechtlichen Anordnungen handelt es sich um Aufgaben, für die die Beklagte als (Kreis-)Ordnungsbehörde zuständig ist (vgl. § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO i. V. m. § 5 der Verordnung über Zuständigkeiten im Bereich Straßenverkehr und Güterbeförderung) und damit um eine Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung (§ 9 Abs. 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden - Ordnungsbehördengesetz - OBG -). Es ist - soweit ersichtlich - nicht abschließend geklärt, ob derartige Aufgaben zu den Angelegenheiten der Gemeinde i. S. V. § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW gehören.

Vgl. Peters, in: Dietlein/Heusch, KommunalR NRW, 36. Ed. 1.7.2026, GO NRW § 26 Rn. 40; vgl. auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2024 - 15 K 1844/22 -, juris Rn. 78, welches davon ausgeht, dass insofern keine Kompetenz des Rates bestehe; vgl. auch die in anderen Bundesländern bestehenden ausdrücklichen Regelungen, z. B. § 15 Abs. 5 Nr. 1 Brandenburgische Kommunalverfassung, § 21 Abs. 2 Nr. 1 Gemeindeordnung für Baden-Württemberg.

Daneben muss das Gericht auch nicht klären, ob die Fragestellung angesichts der im Bereich des Straßen(um)baus bestehenden Zuständigkeiten der Bezirksvertretungen, vgl. § 37 Abs. 1 GO NRW, insbesondere § 37 Abs. 1 Satz 1 Buchst. c), in ihrer Gesamtheit in die Zuständigkeit des Rates fällt und das Bürgerbegehren damit eine Entscheidung anstelle des Rates i. S. v. § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW anstrebt.

Gleiches gilt für die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob in der Fragstellung eine unzulässige Koppelung verschiedener sachlich nicht denselben Gegenstand betreffender Fragen enthält,

vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 19. Februar 2008 - 15 A 2961/07 -, juris Rn. 30 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. März 2024 - 15 K 1844/22 -, juris Rn. 51 ff.,

oder es letztlich um die beschleunigte Umsetzung eines einheitlichen Radverkehrs(haupt)netzes geht, dessen technische (und rechtliche) Umsetzung lediglich auf zwei unterschiedlich Weisen erfolgt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 2 VwGO

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 709 Satz 2, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Die Berufung war nicht gemäß § 124a Abs. 1 VwGO zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter ergeht der

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

20.000,- Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache (vgl. Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen).

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.