BVerwG Urteil vom 16.09.2021 – 7 A 5/21

Die Klagen werden abgewiesen.

Von den Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen tragen die Kläger zu 1 bis 5, 9, 12 bis 14, 19 bis 21 jeweils 1/34 und die Kläger zu 15 und 16 als Gesamtschuldner 1/34, die Klägerin zu 6 trägt 5/34 und die Klägerin zu 7 4/34, die Kläger zu 8 und 22 tragen jeweils 2/34, die Kläger zu 10 und 11 sowie die Kläger zu 17 und 18 tragen jeweils als Gesamtschuldner 4/34.

Die Kläger wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamtes vom 24. August 2020 für das Vorhaben "Neubau S-Bahnlinie S4 (Ost) Hamburg - Bad Oldesloe Planungsabschnitt 1 Hasselbrook - Luetkensallee in der Freien und Hansestadt Hamburg im Bezirk Wandsbek".

Die beigeladene DB Netz AG plant den Bau der S-Bahnlinie S4 von Hamburg-Hasselbrook bis Ahrensburg-Gartenholz. Die insgesamt ca. 17 km lange Strecke wird in drei Abschnitte aufgeteilt, von denen der erste eine Teilstrecke von ca. 3 km umfasst (Hamburg-Hasselbrook bis Luetkensallee in Wandsbek). Der Bau der S-Bahnlinie S4 ist Bestandteil der Maßnahmen zur Engpassbeseitigung im Großknoten Hamburg. Von Hamburg-Hasselbrook bis Ahrensburg soll die Strecke zweigleisig und von Ahrensburg bis Ahrensburg-Gartenholz eingleisig gebaut werden; im Übrigen soll die S-Bahn die bestehenden Gleise nutzen. Daneben sollen zugunsten des Güterverkehrs Anpassungen einschließlich teilweiser Neuerrichtungen der bestehenden Gleisführungen erfolgen.

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der 1. Planfeststellungsabschnitt, dessen Feststellung die Beigeladene im August 2016 beantragte. Am 24. August 2020 wurde der Planfeststellungsbeschluss in der Fassung der 4. Planänderung erlassen und im Amtlichen Anzeiger der Stadt Hamburg am 15. September 2020 öffentlich bekannt gemacht.

Die Grundstücke der Kläger zu 1 bis 21 liegen sämtlich entlang des 2. Planfeststellungsabschnitts.

Der Kläger zu 22 ist eine vom Land Schleswig-Holstein und von der Freien und Hansestadt Hamburg anerkannte Naturschutzvereinigung mit Sitz in Hamburg. Satzungszweck des Klägers zu 22 ist im Hinblick auf seine Anerkennung in Schleswig-Holstein der Natur-, Umwelt- und Tierschutz sowie die Landschaftspflege ohne satzungsmäßige Gebietsbeschränkung. Zweck des Vereins ist im Hinblick auf seine Anerkennung in Hamburg, Schutzgebiete für gefährdete Vögel, insbesondere Seevögel, zu schaffen und zu erhalten.

Die Kläger haben am 26. September 2020 gemeinsam mit weiteren Klägern Klage erhoben, die unter dem Aktenzeichen BVerwG 7 A 13.20 geführt wurde. Die ebenfalls beantragte Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat der Senat mit Beschluss vom 28. Oktober 2020 (BVerwG 7 VR 3.20) abgelehnt. Erste Bauarbeiten finden statt. Mit Beschluss vom 17. Juni 2021 hat der Senat das Verfahren der Kläger von dem Verfahren BVerwG 7 A 13.20 abgetrennt und unter dem hiesigen Aktenzeichen fortgeführt. Im vorausgehenden Hinweisschreiben war darauf hingewiesen worden, dass Zweifel an der Zulässigkeit der Klagen bestünden und zunächst hierüber verhandelt werden solle.

Die Kläger machen geltend, die Kläger zu 1 bis 21 seien klagebefugt, weil für sie mit der Planung im 1. Planfeststellungsabschnitt, dem keine eigene Verkehrsbedeutung zukomme, sog. Zwangspunkte gesetzt würden, sodass im Folgeabschnitt denkbare Alternativen, durch die ihre Grundstücke von einer Inanspruchnahme verschont blieben, ausgeschlossen seien. Der Kläger zu 22 könne seine Klage auf das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und das Bundesnaturschutzgesetz stützen. Er habe eine Anerkennung sowohl in Schleswig-Holstein als auch für den Bereich der Freien und Hansestadt Hamburg. Auch habe er unter dem 2. September 2021 eine weitere Anerkennung durch das Umweltbundesamt beantragt.

Die Kläger beantragen,

den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahnbundesamtes vom 24. August 2020 für das Vorhaben "Neubau S-Bahnlinie S4 (Ost) Hamburg - Bad Oldesloe Planungsabschnitt 1 Hasselbrook - Luetkensallee in der Freien und Hansestadt Hamburg im Bezirk Wandsbek" aufzuheben,

hilfsweise,

ihn für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären.

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

die Klagen abzuweisen.

Sie halten die Klagen für unzulässig.

Die Klagen sind unzulässig.

1. Die Kläger zu 1 bis 21 sind nicht gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Sie sind weder von den Bauarbeiten noch vom Betrieb der Strecke unmittelbar oder mittelbar betroffen. Ihre Grundstücke, die hier eine Betroffenheit in eigenen Rechten vermitteln könnten, liegen sämtlich nicht am streitgegenständlichen Planfeststellungsabschnitt 1, sondern am Planfeststellungsabschnitt 2.

Eine Klagebefugnis besteht auch nicht im Rahmen des vorbeugenden Rechtsschutzes. Die Kläger zu 1 bis 21 machen insoweit geltend, dass mit dem Planfeststellungsabschnitt 1 ein Zwangspunkt gesetzt werde, sodass ihre Grundstücke im Rahmen der weiteren Planfeststellung unweigerlich betroffen würden.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann sich ein Eigentümer gegen eine heranrückende Planung, die sein Grundstück noch nicht unmittelbar betrifft, zur Wehr setzen, wenn ein Zwangspunkt geschaffen wird, der im weiteren Planungsverlauf zwangsläufig dazu führen muss, dass er in seinen Rechten betroffen wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1981 - 4 C 5.78 - BVerwGE 62, 342 <353 f.> und vom 21. März 1996 - 4 C 1.95 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 115 S. 131; Beschluss vom 2. November 1992 - 4 B 205.92 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 92 S. 102 f.). Dadurch soll der künftig notwendig Rechtsbetroffene zur Sicherung seines effektiven Rechtsschutzes vor der Schaffung vollendeter Tatsachen bewahrt werden (BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2012 - 9 A 6.10 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 34 Rn. 21). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Die Beklagte hat nachvollziehbar ausgeführt, dass die Gleise im Planfeststellungsabschnitt 2 nördlich, südlich oder beidseitig der vorhandenen Trasse geführt werden können. Eine Inanspruchnahme der klägerischen Grundstücke ist damit nicht zwingend gegeben. Ob diese Alternativen gleichermaßen vernünftig oder naheliegend erscheinen, ist nicht erheblich. Die vorverlagerte Rechtsschutzmöglichkeit soll nicht der Planfeststellungsbehörde das Risiko rechtsfehlerhafter Planfeststellung abnehmen (BVerwG, Urteil vom 24. Mai 1996 - 4 A 16.95 - Buchholz 406.401 § 29 BNatSchG Nr. 10 S. 16 f.). Ebenso ist es unbeachtlich, ob Planfeststellungsabschnitt 1 eine eigene Verkehrsfunktion zukommt. Anders als im straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren ist dies bei eisenbahnrechtlichen Planungen nicht erforderlich (BVerwG, Beschlüsse vom 21. Dezember 1995 - 11 VR 6.95 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 8 S. 28, vom 9. September 2013 - 7 B 2.13 - juris Rn. 12 und vom 29. Oktober 2020 - 7 VR 7.20 - Buchholz 442.09 § 18e AEG Nr. 4 Rn. 14).

Effektiver Rechtsschutz kann gegen einen Planfeststellungsbeschluss über einen anschließenden Planfeststellungsabschnitt in Anspruch genommen werden, der die Grundstücke der Kläger unmittelbar berührt. Eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit früherer Planfeststellungsabschnitte ist hierbei nicht ausgeschlossen. Das gilt insbesondere im Hinblick auf eine dem Abwägungsgebot genügende Alternativenprüfung. Auch bei schrittweiser Planverwirklichung verengt sich diese nicht auf die Prüfung, inwieweit die geschaffenen Abschnitte noch Variationsspielräume im Folgeabschnitt lassen. Die Planung muss in jedem Stadium dem Einwand standhalten, einem anderen Lösungskonzept unterlegen zu sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2012 - 9 A 6.10 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 34 Rn. 23). Die von der Planfeststellungsbehörde gewählte Abschnittsbildung kann im Rahmen der Anfechtung des jeweiligen Planfeststellungsbeschlusses ihrerseits einer Prüfung dahin unterzogen werden, ob sie sich innerhalb der der planerischen Gestaltungsfreiheit gesetzten Grenzen hält, insbesondere ob die Abschnittsbildung als solche den Anforderungen des Abwägungsgebotes entspricht (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 - 4 C 5.78 - BVerwGE 62, 342 <353>).

2. Der Kläger zu 22 ist nicht klagebefugt. Die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG, die einzige in Betracht kommende Rechtsvorschrift, die hier die Klagebefugnis vermitteln könnte, sind nicht erfüllt. Nach dieser Norm kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen berührt zu sein.

a) Der Kläger zu 22, dessen Tätigkeitsbereich über das Gebiet eines Landes hinausgeht, verfügt über keine nach dem geltenden Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in diesem Fall erforderliche Anerkennung durch das Umweltbundesamt (§ 3 Abs. 2 Satz 1 UmwRG). Auf seinen entsprechenden Antrag an das Umweltbundesamt vom 2. September 2021 war im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch keine Entscheidung ergangen. Es lässt sich auch nicht feststellen, dass dies aus Gründen geschah, die von dem Kläger zu 22 nicht zu vertreten sind (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 UmwRG). Vielmehr waren ausweislich des Schreibens des Umweltbundesamtes vom 8. September 2021 hierfür zunächst noch die Satzung des Klägers zu 22 sowie ein Eintragungsnachweis des zuständigen Registergerichts vorzulegen. Anhaltspunkte für eine schuldhafte Verzögerung der Bearbeitung des Antrags durch das Umweltbundesamt bestehen nicht.

Der Kläger zu 22 ist aber mit Bescheid der Umweltbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg vom 23. September 1992 nach § 29 Abs. 2 BNatSchG in der damals gültigen Fassung für seinen satzungsgemäßen Aufgabenbereich als Naturschutzvereinigung anerkannt worden. Entsprechend des seinerzeitigen Satzungszwecks benannte der Bescheid die folgenden fachbezogenen Aufgaben: "Schutzgebiete für gefährdete Vögel, insbesondere die Seevögel, zu schaffen und zu erhalten." Mit der Einführung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes im Jahr 2006 sowie bei weiteren Novellierungen dieses Gesetzes ist den früheren Anerkennungen u.a. nach § 29 Abs. 2 BNatSchG a.F. fortwährend Bestandsschutz gewährt worden. Dies folgt aus § 3 Abs. 1 Satz 4 UmwRG in der Fassung vom 7. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2816), aus § 5 Abs. 2 UmwRG in der Fassung vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2542) und aus § 8 Abs. 3 Nr. 2 UmwRG in der Fassung vom 23. August 2017 (BGBl. I S. 3290).

Diese Regelungen erhalten den Umfang der früher schon bestehenden Anerkennung aufrecht, sie erweitern ihn jedoch nicht; Einschränkungen und Begrenzungen bleiben bestehen (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 79 zu § 5 Abs. 2 UmwRG; Schlacke, in: Gärditz, VwGO, 2. Aufl. 2018, § 8 UmwRG Rn. 13). Das genannte Übergangsrecht enthält nur eine Bestandsschutzklausel. Die Reichweite der Anerkennungen soll hierdurch gerade nicht erweitert werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17. Juli 2015 - 6 A 11.14 - NuR 2016, 342 f.; Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2021, § 8 UmwRG Rn. 26).

b) Vor diesem Hintergrund macht der Kläger zu 22 nicht im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG geltend, in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt zu sein. Dieser ist auf Schutzgebiete für gefährdete Vögel, insbesondere die Seevögel, beschränkt. Den Schutz der Vögel macht der Kläger zu 22 aber nicht zum Gegenstand seiner Beanstandungen. In der Klageschrift heißt es lediglich unter der Überschrift "Naturschutzrechtliche Betroffenheiten in PFA 1": "Hier sind insbesondere Fledermausrouten betroffen, aber auch Amphibien und Vogelarten". Sodann wird in der Klageschrift aus dem Erläuterungsbericht zitiert, in dem allerdings betont wird, dass die drei nachgewiesenen Vogelarten (Mäusebussard, Gelbspötter und Haussperling) nicht beeinträchtigt werden. In der Bewertung der artenschutzrechtlichen Thematik durch die Kläger werden allein Fledermäuse, der Kammmolch sowie Fischotter, Schlammpeitzger, Moorfrosch und sechs Fledermausarten in Planfeststellungsabschnitt 3 angesprochen. Bei Fledermäusen sowie den anderen genannten Arten handelt es sich aber nicht um Vögel.

Auf die weitergehende Anerkennung des Klägers zu 22 durch das Land Schleswig-Holstein kommt es nicht an, weil diese keine Wirkung für das Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg entfaltet.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3, § 159 Satz 1 und 2, § 162 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 100 ZPO, § 426 Abs. 1 BGB. Die Aufteilung in Vierunddreißigstel erklärt sich wie folgt: Unter Berücksichtigung von Ziffer 34.2 bzw. von Ziffer 34.4 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist bei der Betroffenheit eines Grundstücks bzw. einer Wohneinheit in einem Mehrfamilienhaus von einem Streitwert von 15 000 € auszugehen (Ziffer 34.2.1.2). Dies war mit einer Wohneinheit maßgeblich für die Kläger zu 1 bis 5, 9, 12 bis 14, 19 bis 21 sowie als Gesamtschuldner die Kläger zu 15 und 16. Bei dem Kläger zu 8 waren zwei Wohneinheiten, bei den Klägern zu 10 und 11 gesamtschuldnerisch vier Wohneinheiten, bei der Klägerin zu 6 insgesamt fünf Wohneinheiten à 15 000 € (A.weg 9 a, 9 b und 13) und bei der Klägerin zu 7 ein Gewerbebetrieb mit 60 000 € (Ziffer 34.2.2) in Ansatz zu bringen. Für die Kläger zu 17 und 18 fällt gesamtschuldnerisch ein Gewerbebetrieb an, für die Verbandsklage des Klägers zu 22 gilt ein Streitwert von 30 000 €.