VG Köln Gerichtsbescheid vom 27.10.2025 – 4 K 5115/22

Der Bescheid der Bezirksregierung Köln vom 30. September 2021 wird mit Ausnahme seiner Ziffer 2 aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Die Klägerin war nach § 1 des Gesetzes über die Zuweisung und Aufnahme ausländischer Flüchtlinge in der bis zum 12. November 2021 gültigen Fassung (FlüAG NRW a.F.) verpflichtet, die ihr nach § 2 FlüAG NRW a.F. zugewiesenen Flüchtlinge aufzunehmen. Nach § 4 FlüAG NRW a.F. stellte der Beklagte der Klägerin für die Aufnahme und Unterbringung sowie die Versorgung der ausländischen Flüchtlinge monatlich für jede Person eine Kostenpauschale in Höhe von 866,00 Euro zur Verfügung. Ausgenommen waren Personen, die aufgrund ihres Einkommens oder Vermögens keine Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) erhielten. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 FlüAG NRW a.F. meldeten die Gemeinden an die für sie zuständige Bezirksregierung die Personen im Sinne des § 2 FlüAG NRW a.F. bis zum 10. Tag des Monats, der auf den Monat folgte, für den eine Meldung abzugeben war. Entsprechend übersandte die Klägerin ab Februar 2017 jeweils Meldungen für den vorausgegangenen Meldemonat an die Bezirksregierung Köln (BRK).

Dabei wurde die Auszahlung mittels einer vom Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein-Westfalen (IT.NRW) entwickelten Software vorbereitet und auf der Grundlage der von der Klägerin erfolgten Personenmeldungen durchgeführt. Vor Meldung einer zahlungsrelevanten Person nahm die Klägerin einen aktuellen Abgleich der maßgeblichen personenbezogenen Daten mit dem Ausländerzentralregister (AZR) vor. Die Einstufung eines Datensatzes zu einer FlüAG-Person durch das elektronische Meldesystem als „kein Fehler“ führte zur Auszahlung der monatlichen Pauschale.

Mit Erlass des Ministeriums für Kinder, Familie, Flüchtlinge und Integration NRW (MKFFI NRW) vom 26. Juni 2018 wurden die Bezirksregierungen und Kommunen in Ziffer 12 darauf hingewiesen, dass nicht ausgeschlossen sei, dass im Rahmen einer nachgelagerten Kontrolle durch die zuständige Bezirksregierung in der Kommune vor Ort eine von der ersten Einstufung abweichende rechtliche Bewertung von einzelnen Auszahlungen vorgenommen werde, sodass die zugrunde liegende Zahlungsmitteilung unter Anwendung von § 48 VwVfG NRW zurückzunehmen und die FlüAG-Pauschale dann gemäß § 4 Abs. 7 FlüAG NRW a.F. an das Land zu erstatten sei.

In der Folgezeit leitete das MKFFI NRW eine Überprüfung der Zahlungen nach dem FlüAG NRW ein. Als Ergebnis der Überprüfung stellte das MKFFI NRW den Bezirksregierungen am 18. Dezember 2020 von IT.NRW erstellte sog. Überzahlungslisten zur Durchführung eines Erstattungsverfahrens zur Verfügung. Die Überzahlungslisten unterschieden nach solchen Fällen, die nach dem systematischen Datenabgleich als nicht auszahlungsrelevant eingestuft wurden (sog. Falschzahlungen) und solchen Fällen, die nach dem Datenabgleich durch die Bezirksregierungen zu prüfen seien (sog. Prüffälle).

Der damalige Minister für Kinder, Familie, Flüchtlinge und Integration NRW teilte den Kommunen mit Informationsschreiben vom 18. Dezember 2020 mit, dass er nach § 4 Abs. 7 FlüAG NRW a.F. gezwungen sei, überzahlte FlüAG-Pauschalen zurückzufordern.

Mit Erlass des MKFFI NRW vom 21. Dezember 2020 zu § 4 Abs. 7 FlüAG NRW a.F. wurden die Bezirksregierungen gebeten, Rückforderungsbescheide hinsichtlich der übersandten Überzahlungslisten für das Jahr 2017 für beide in den Listen genannten Fallvarianten wegen drohender Verjährung noch im Jahr 2020 bekanntzugeben.

Mit gleich lautenden Bescheiden vom 21. Dezember 2020 und vom 21. September 2021 nahm die BRK die Zahlungsmitteilungen für die Meldemonate Januar bis Dezember 2017 (Ziffer 1) und bereits ergangene Rückforderungsbescheide für das Jahr 2017 zurück, soweit sie die aus einer dem Bescheid beigefügten Anlage ersichtlichen überzahlten FlüAG-Pauschalen enthielten (Ziffer 2), und forderte die Klägerin zur Erstattung von 309.162,00 Euro auf (Ziffer 4). Diese Bescheide sind Gegenstand des Klageverfahrens 4 K 5827/21.

Die BRK nahm mit Bescheid vom 30. September 2021 auch die Zahlungsmitteilungen für die Meldemonate Januar bis Dezember 2018 (Ziffer 1) und bereits ergangene Rückforderungsbescheide für das Jahr 2018 zurück, soweit sie die aus einer dem Bescheid beigefügten Anlage ersichtlichen überzahlten FlüAG-Pauschalen enthielten (Ziffer 2), und forderte die Klägerin zur Erstattung von 111.714,00 Euro auf (Ziffer 4). Zur Begründung führte sie aus, dass nach Auszahlung der Pauschalen festgestellt worden sei, dass für einen Teil der gemeldeten Personen eine Überzahlung erfolgt sei, da die zahlungsbegründenden Voraussetzungen nicht vorgelegen hätten. Sie habe im Rahmen des nach § 48 VwVfG [sic] grundsätzlich bestehenden Ermessens entschieden, die rechtswidrige Zahlungsmitteilung zurückzunehmen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass sowohl § 4 Abs. 7 FlüAG NRW a.F. als auch der Erlass des MKFFI NRW die Verpflichtung zur Rückzahlung bei zu Unrecht gewährten Leistungen ausdrücklich vorsähen. Die genannten Vorgaben in Gesetz und Erlass sprächen davon, dass eine fehlerhafte Zahlungsmitteilung zurückzunehmen sei. Ihr Ermessen sei insofern intendiert. Die Klägerin habe auf den Bestand der Zahlungsmitteilungen nicht vertrauen dürfen. Zudem überwiege das öffentliche Interesse an einer Rücknahme. Eine Rechtsbehelfsbelehrung war dem Bescheid nicht beigefügt.

Die Klägerin hat am 9. September 2022 Klage erhoben.

Zur Begründung trägt sie vor, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Rücknahme der streitgegenständlichen Zahlungsmitteilungen zwar vorlägen. Die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids ergebe sich jedoch aus einer fehlerhaften Ermessensausübung des Beklagten. Ein intendiertes Ermessen liege nicht vor. Auch habe der Beklagte die Umstände des Einzelfalls nicht gewürdigt.

Die Klägerin beantragt schriftsätzlich sinngemäß,

den Bescheid der Bezirksregierung Köln vom 30. September 2021 mit Ausnahme seiner Ziffer 2 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,

die Klage abzuweisen.

Das Gericht hat am 5. Februar 2025 einen Erörterungstermin (u.a.) in dem Verfahren 4 K 5827/21 durchgeführt. Es wird auf das Protokoll des Erörterungstermins Bezug genommen. Die Beteiligten sind zur Absicht des Gerichts, durch Gerichtsbescheid zu entscheiden, angehört worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte – auch in dem Verfahren 4 K 5827/21 – und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Das Gericht konnte gemäß § 84 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nach Anhörung der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid entscheiden, weil die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist.

I. Die zulässige Klage ist begründet.

Der Bescheid der BRK vom 30. September 2021 ist – soweit er angefochten ist – rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die BRK hat mit dem angefochtenen Bescheid zu Unrecht die Gewährung der Kostenpauschale nach dem FlüAG NRW für die in den Anlagen zu den Bescheiden genannten Personen zurückgenommen (dazu 1.) und den Betrag von 111.714,00 Euro von der Klägerin zurückgefordert (dazu 2.).

1. Rechtsgrundlage für die Rückforderung von Zahlungsmitteilungen im Rahmen des FlüAG NRW bildet § 48 VwVfG NRW.

OVG NRW, Beschluss vom 11. März 2025 – 15 A 79/22 –, juris, Rn. 7 f.

Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.

Es kann dahinstehen, ob es sich bei den Zahlungsmitteilungen für die Meldemonate Januar bis Dezember 2018 um solche rechtswidrigen Verwaltungsakte handelt und ob die weiteren Voraussetzungen des § 48 Abs. 2-4 VwVfG NRW vorliegen. Der streitgegenständliche Bescheid der BRK vom 30. September 2021 ist jedenfalls ermessensfehlerhaft ergangen.

Es liegt ein Ermessensausfall vor (dazu a.) und im Übrigen – bei Annahme einer Ermessenslenkung oder gar eines intendierten Ermessens – ein Ermessensfehlgebrauch (dazu b.).

a. Die Rücknahmeentscheidung erweist sich als rechtswidrig, weil die BRK das ihr nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW eingeräumte Ermessen nicht ausgeübt hat. Sie ging vielmehr davon aus, zur Rücknahme der Zahlungsmitteilungen verpflichtet gewesen zu sein.

Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie ihr Ermessen gemäß § 40 VwVfG NRW entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht in diesen Fällen auch, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen nicht oder nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Ein Ermessensausfall in diesem Sinne liegt vor, wenn die Behörde den ihr zustehenden Handlungsfreiraum nicht erkannt und dementsprechend überhaupt kein Ermessen ausgeübt hat. Ein gewichtiges Indiz hierfür stellt die Begründung des Verwaltungsaktes dar, die nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW die wesentlichen Ermessenserwägungen einschließen muss.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2023 – 1 B 63/23 –, juris, Rn. 11.

Der nach Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich garantierte gerichtliche Rechtsschutz setzt voraus, dass die Behörde offenbart, von welchen Gesichtspunkten sie sich bei der Ausübung des Ermessens hat leiten lassen. Diesem Zweck dient auch die Pflicht zur Begründung von Verwaltungsakten (§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW). Die Rücknahme eines Verwaltungsaktes kann nur Bestand haben, wenn die Behörde die erforderliche Abwägung der Interessen vorgenommen und dabei die wesentlichen Gesichtspunkte des Einzelfalles berücksichtigt hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2006 – 1 C 20.05 –, juris, Rn. 18.

Daran fehlt es hier. Dies ergibt sich aus der Begründung des streitgegenständlichen Verwaltungsaktes. Zwar gibt die BRK dort zunächst an, „im Rahmen des nach § 48 VwVfG grundsätzlich bestehenden Ermessens unter Beachtung der Vorgaben des § 48 Absatz 2 VwVfG NRW entschieden“ zu haben, die rechtswidrige Zahlungsmitteilung zurückzunehmen. Dabei sei aber „zu berücksichtigen, dass sowohl § 4 Abs. 7 FIüAG als auch der Erlass [...] vom 26. Juni 2018 die Verpflichtung zur Rückzahlung bei zu Unrecht gewährten Leistungen ausdrücklich vorsehen“ und die Vorgaben in Gesetz und Erlass davon sprächen, „dass eine Auszahlung ohne Rechtsgrund durch die Gemeinde zu erstatten bzw. eine fehlerhafte Zahlungsmitteilung zurückzunehmen ist“. Die BRK führt weiter aus, dass ihr Ermessen „durch die genannten Vorgaben intendiert“ sei. Weitere Erwägungen der Behörde zu einer Abwägung (oder auch nur Benennung) der gegenläufigen Interessen sind dem Bescheid aber nicht zu entnehmen.

Anders offenbar der Bescheid in dem vom VG Düsseldorf entschiedenen Verfahren: VG Düsseldorf, Urteil vom 19. November 2021 – 1 K 195/21 – , juris, Rn. 45.

Die BRK führt lediglich aus, dass die Klägerin nicht auf den Bestand der Zahlungsmitteilung habe vertrauen dürfen, da ihr die gesetzlichen Regelungen bekannt gewesen seien. Die Frage, ob sich die Klägerin auf Vertrauensschutz berufen kann, ändert indes nichts an dem Erfordernis einer Interessenabwägung.

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 5. September 2006 – 1 C 20.05 –, juris, Rn. 18.

b. Im Übrigen würde die Klage auch dann Erfolg haben, wenn man der Regelung des § 4 Abs. 7 FlüAG NRW a.F. oder dem Erlass des MKFFI NRW vom 26. Juni 2018 eine ermessenslenkende Vorgabe zuschreiben oder gar einen Fall des sogenannten intendierten Ermessens annehmen würde,

zur Interpretation des Erlasses als Ermessensrichtlinien vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 19. November 2021 – 1 K 195/21 –, juris, Rn. 43 ff.

Denn dann läge ein Fall des Ermessensfehlgebrauchs vor. Die BRK durfte sich nicht pauschal auf den Erlass des MKFFI vom 26. Juni 2018 berufen. Selbst wenn man darin ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien) erkennen würde, würden diese dem streitgegenständlichen Rückforderungsbescheid nicht zur Rechtmäßigkeit verhelfen. Denn die in dem Erlass enthaltene Vorgabe

– Sollte im Rahmen einer nachgelagerten Vor-Ort-Kontrolle eine andere Bewertung eines Falles geboten sein, ist die zugrundeliegende Zahlungsmitteilung unter Anwendung von § 48 VwVfG NRW zurückzunehmen“ –,

die auch nicht durch andere ermessensöffnende oder Ausnahmeregelungen modifiziert wird, führt letztlich zu einer gebundenen Entscheidung der Behörde und steht damit im Widerspruch zu § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW.

Vgl. zu Ermessensrichtlinien, die keine Ermessensöffnung vorsehen: OVG NRW, Urteil vom 26. Juni 2024 – 11 A 2239/23 –, juris, Rn. 45 ff.

Abgesehen davon liegt die in dem Erlass beschriebene Situation hier gar nicht vor. Die Bewertung der streitgegenständlichen Fälle durch den Beklagten änderte sich nicht im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle.

Es ergibt sich nichts anderes aus der Regelung des § 4 Abs. 7 FlüAG NRW a.F. Auch wenn damit die Ermessensentscheidung im Rahmen des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW intendiert würde, entpflichtete dies die Behörde nicht, zumindest eine nachvollziehbare Begründung dafür zu geben, dass und warum ein Regelfall und kein atypischer Fall vorliegt,

vgl. auch Riese in: Schoch/Schneider, 47. EL Februar 2025, § 114 VwGO Rn. 29; Ruthig in: Kopp/Schenke, 30. Auflage 2024, § 114 VwGO Rn. 21b.

Anderenfalls besteht die Gefahr, dass durch eine leichtfertige Bejahung eines intendierten Ermessens die sonst für eine Ermessensausübung geltenden allgemeinen rechtstaatlichen Ermessensgrundsätze ausgehebelt werden.

Vgl. Ruthig in: Kopp/Schenke, 30. Aufl. 2024, § 114 VwGO Rn. 21b.

Jedenfalls ist die Feststellung zu treffen, dass kein atypischer Sachverhalt vorliegt, der es ausnahmsweise verlangen könnte, von einer Rückforderung abzusehen.

VGH BW, Urteil vom 24. Februar 2022 – 1 S 2283/20 –, juris, Rn. 59.

Die gerichtliche Ermessensüberprüfung geht auch dann zulasten der Behörde aus, wenn ihr außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere – vom Regelfall abweichende – Entscheidung möglich erscheinen lassen, sie diese Umstände indes nicht sichtbar in den Ermessenserwägungen des angefochtenen Verwaltungsakt erwogen hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2017 – 5 C 4.16 –, juris, Rn. 40; J. Müller in: BeckOK VwVfG, 64. Ed. 1. April 2024, § 48 Rn. 81.

Dabei ist die Frage, ob ein atypischer Fall vorliegt, der eine Ausnahme vom Regelfall erfordert, gerichtlich voll überprüfbar.

Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, 23. Aufl. 2022, § 48 VwVfG Rn. 127c, 131.

Nach diesem Maßstab ist die behördliche Entscheidung ermessensfehlerhaft. Dem Rücknahmebescheid ist nicht zu entnehmen, dass die Behörde das Vorliegen eines atypischen Falles erwogen hat. Es finden sich keinerlei Ausführungen zu dieser Frage. Es mangelt an einer am konkreten Einzelfall orientierten hinreichenden Begründung, warum nach Auffassung des Beklagten ein Regelfall und kein atypischer Fall gegeben ist, obwohl für den Beklagten außergewöhnliche Umstände, die eine andere Entscheidung jedenfalls möglich erscheinen lassen, zumindest erkennbar waren.

Das folgt bereits aus dem Umstand, dass der streitgegenständliche Bescheid die Zahlungsmitteilungen auch insoweit aufhebt, als neben den nach dem systematischen Datenabgleich des MKFFI NRW als Falschzahlungen eingestuften Fällen auch die als „Prüffälle“ gekennzeichneten Fälle erfasst sind – also diejenigen Fälle, die nach Maßgabe des MKFFI NRW durch die Bezirksregierungen vor einer Rücknahmeentscheidung noch zu prüfen gewesen wären, weil selbst nach Auffassung des Beklagten nicht klar ist, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Rücknahme überhaupt erfüllt sind.

Des Weiteren war auch der BRK bekannt, dass die Klägerin ein von dem Beklagten bereitgestelltes Meldeverfahren genutzt hat und die Meldungen von der BRK vor Auszahlung der FlüAG-Pauschalen geprüft worden sind. In welcher Sphäre die Fehler lagen, die zu den im Rahmen des späteren Datenabgleichs nachträglich bewerteten „Falschzahlungen“ geführt haben, wurde von dem Beklagten ebenfalls nicht dargelegt.

2. Da die Rücknahme der Zahlungsmitteilungen aus den vorstehenden selbständig tragenden Gründen ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig ist, steht dem Beklagten gegen die Klägerin auch kein Anspruch gemäß § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW auf Rückzahlung des an sie ausgezahlten Betrags in Höhe von 111.714,00 € zu.

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe für die Zulassung der Berufung im Sinne der § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Gerichtsbescheides kann bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss den angefochtenen Gerichtsbescheid bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Gerichtsbescheides sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Wahlweise kann innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Gerichtsbescheides bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Antrag auf mündliche Verhandlung gestellt werden; hierfür besteht kein Vertretungszwang.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

111.714,00 Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Höhe der gewährten FlüAG-Pauschalen, die Gegenstand des streitgegenständlichen Bescheides sind.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.