VG Köln Urteil vom 09.10.2019 – 1 K 4683/18

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte ihrerseits Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Klägerin (AG Köln, HRB 00000) betreibt in der C.          Straße 00 in C1.    den erlaubnispflichtigen Gastronomiebetrieb „I.    M.       “. Die Gaststätte wurde durch die Erlaubnisurkunde der Stadt C1.    vom 6. August 2014 konzessioniert. Alleiniger Geschäftsführer war zu der Zeit I.    U.        T.      . Alleiniger Gesellschafter der Klägerin ist die D.      I1.             GmbH (AG Köln, HRB 00000) mit Sitz in Köln, deren alleinvertretungsberechtigte Geschäftsführer I.    I2.       B.   und I.    K.    E.    sind.

Am 9. Mai 2016 wurden für die Klägerin in das Handelsregister als weitere einzelvertretungsbefugte Geschäftsführer I.    I2.       B.   und I.    K.    E1.         eingetragen. Nachdem der Beklagten dies bekannt wurde, erbat sie mit Schreiben vom 19. Juni 2016 von der Klägerin Nachweise für die persönliche Zuverlässigkeit der beiden neuen Geschäftsführer. Dazu sollte die Klägerin Führungszeugnisse, Auskünfte aus dem Gewerbezentralregister, Unterrichtungsnachweise und Steuerbescheinigungen einreichen sowie den Gesellschafterbeschluss zum „Geschäftsführerwechsel“.

Mit Bescheid vom 6. März 2017, der Klägerin am 8. März 2017 zugestellt, forderte die Beklagte die Klägerin erneut zur Einreichung der oben genannten Unterlagen innerhalb von vier Wochen auf und drohte für den Fall, dass die Klägerin der Aufforderung nicht, nicht vollständig oder nicht fristgerecht Folge leiste, für jeden Geschäftsführer ein Zwangsgeld in Höhe von 500 Euro an. Zur Begründung führte die Beklagte an, nach § 4 Abs. 2 GastG bestehe eine Anzeigepflicht bei Änderungen in der Geschäftsführung. Diese umfasse auch die Pflicht, die erforderlichen und von der Beklagten bereits mit dem Schreiben vom 19. Juni 2016 erbetenen Nachweise zur Prüfung der Zuverlässigkeit der neu in die Geschäftsführung aufgenommenen Personen einzureichen. Weil die Klägerin dieser Bitte nicht nachgekommen sei, sei nunmehr die Androhung eines Zwangsgeldes erforderlich, geeignet und angemessen.

Mit Gesellschafterbeschluss vom 12. Juni 2017 wurde I.    U.        T.      mit sofortiger Wirkung als Geschäftsführer abberufen. Im Handelsregister wurde die Löschung am 20. Juni 2017 eingetragen.

Mit Bescheid vom 14. Juni 2017, am 16. Juni 2017 zugestellt, setzte die Beklagte das mit der obigen Verfügung angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld für jeden Geschäftsführer in Höhe von 1.000 Euro für den Fall an, dass der Verfügung vom 6. März 2017 weiterhin nicht nachgekommen werde. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Klägerin weigere sich beharrlich die gesetzlich geforderten Unterlagen vorzulegen. Die Aufforderung sei unanfechtbar und das angedrohte Zwangsgeld sei demnach festzusetzen. Es werde ein weiteres – höheres – Zwangsgeld angedroht, um die Klägerin zur Beibringung der notwendigen Unterlagen zu bewegen.

Mit Bescheid vom 28. September 2017, zugestellt am 30. September 2017, wurde gegen die Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000 Euro festgesetzt und ein weiteres Zwangsgeld, dieses Mal in Höhe von 2.000 Euro pro neuem Geschäftsführer, angedroht. Die geforderten Unterlagen lägen bis auf das Führungszeugnis des Herrn E.    noch immer nicht vor, weswegen eine erneute und erhöhte Zwangsgeldandrohung erforderlich sei.

Unter dem 7. Dezember 2017 meldete die Klägerin ein Gewerbe für die Betriebsstätte N.---pfad 0-00 in 00000 C1.    an. Die Beklagte verwies unter dem 11. Dezember 2017 darauf, dass zunächst eine Gaststättenerlaubnis beantragt werde müsse, bevor die Gewerbeanmeldung bestätigt werden könne.

Mit Bescheid vom 29. März 2018, zugestellt am 4. April 2018, setzte die Beklagte das am 28. September 2017 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 4.000 Euro fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 4.000 Euro pro neuem Geschäftsführer an. Noch immer würden die meisten der geforderten Unterlagen fehlen. Es lägen lediglich das schon benannte Führungszeugnis des Herrn E1.         sowie nunmehr auch der Auszug aus dem Gewerbezentralregister von Herrn B.   vor. Auch im Rahmen der Gewerbeanmeldung für die Betriebsstätte N.---pfad 0-00 habe die Klägerin keine ausreichenden Unterlagen bezogen auf die Geschäftsführer vorgelegt.

Unter dem 27. April 2018 behauptete die Klägerin, die erforderlichen Unterlagen in den vergangenen zwölf Monaten mindestens zweimal zusammengestellt und eingereicht zu haben. Dieses Schreiben ging am 30. April 2018 per Boten bei der Beklagten ein. Dem Schreiben waren Teilnahmebescheinigungen gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 4 GastG der IHK L.    für Herrn B.   und Herrn E1.         beigefügt.

Mit E-Mail vom 11. Mai 2018 fragte die Beklagte beim Polizeipräsidium an, ob I.    B.   und E1.         polizeilich bekannt seien. Dabei betitelte sie die Geschäftsführer als „Herrschaften“.

Zuletzt erging mit Bescheid der Beklagten vom 18. Mai 2018, der Klägerin am 24. Mai 2018 zugestellt, die Festsetzung der Zwangsgelder der Verfügung vom 29. März 2018 in Höhe von insgesamt 8.000 Euro sowie eine erneute Zwangsgeldandrohung in Höhe von 8.000 Euro je Geschäftsführer. Noch immer würden das Führungszeugnis des Herrn B.   , die Gewerbezentralregisterauskunft von Herrn E1.         , der Gesellschafterbeschluss zum Geschäftsführerwechsel sowie beide Steuerbescheinigungen fehlen.

Am 24. Mai 2018 gingen Auskünfte aus dem Gewerbezentralregister über Herrn B.   (ausgestellt am 17. Mai 2018) und Herrn E1.         (ausgestellt am 18. Mai 2018) bei der Beklagten ein.

Am 4. Juni 2018 ging ein Antrag auf Konzessionierung durch die Klägerin für das Objekt „K1.     K2.     J.     Q.   “ im N.---pfad 0-0 in C1.    bei der Beklagten ein. Am gleichen Tag gingen die Steuerbescheinigungen für die Klägerin (ausgestellt am 16. Mai 2018) und beide Geschäftsführer (ausgestellt am 15. bzw. 16. Mai 2018) sowie der Gesellschafterbeschluss zum Geschäftsführerwechsel vom 27. April 2016 bei der Beklagten ein. Weitere am 4. Juni 2018 bei der Beklagten eingegangene Unterlagen bestätigen, dass die Geschäftsführer am 9. Mai 2018 (I.    B.   ) und am 17. Mai 2018 (I.    E.    ) jeweils die Erteilung eines Führungszeugnisses beantragt hatten.

Unter dem 13. Juni 2018 erließ die Beklagte die Gaststättenerlaubnis für die Betriebsstätte N.---pfad 0-00.

Die Klägerin hat am 25. Juni 2018 (Montag) Klage gegen den Bescheid vom 18. Mai 2018 erhoben.

Zur Begründung führt sie aus, sie habe der Beklagten alle angeforderten Unterlagen zugeleitet. Dies sei einmal in den Folgewochen nach der erstmaligen Aufforderung durch die Beklagte am 16. September 2016 erfolgt. Lediglich das Führungszeugnis des Herrn B.   sei von der Meldebehörde aus irgendwelchen Gründen zunächst nicht von dieser versandt worden. Auch nach der Festsetzungsverfügung vom 29. März 2018 habe die Klägerin erneut alle zur Konzessionierung notwendigen Unterlagen an die Beklagte übersandt. Zeitlich parallel habe die Klägerin die Konzessionierung für das Objekt „K1.     K2.     J.     Q.   “ im N.---pfad 0-0 in C1.    beantragt. Im Rahmen des Konzessionierungsverfahrens sei dem zuständigen Sachbearbeiter der Klägerin mitgeteilt worden, dass sich damit nunmehr auch der Vorgang „I.    M.       “ erübrigt habe und „alles in Ordnung“ sei. Da alle erforderlichen Unterlagen übersandt worden seien, sei der angegriffene Bescheid rechtswidrig. Jedenfalls aber sei die Zwangsgeldfestsetzung unverhältnismäßig. Die Klägerin vermutet persönliche Befindlichkeiten des zuständigen Sachbearbeiters der Beklagten, I.    G.   . Dies werde aus dem gewählten Wortlaut in der E-Mail desselbigen an das Polizeipräsidium C1.    vom 11. Mai 2018 ersichtlich. Die Formulierung „die Herrschaften“ lasse auf eine gewisse Voreingenommenheit schließen. Darüber hinaus sei ohnehin nicht nachvollziehbar, warum die Polizei angefragt worden sei. Schließlich lasse auch die Formulierung im Bescheid der Beklagten vom 29. März 2018 „auch hier scheint das Interesse an einem rechtmäßigen Betrieb nicht sonderlich ausgeprägt zu sein“ die Voreingenommenheit des Sachbearbeiters erkennen. Jedenfalls sei die Höhe der festgesetzten Zwangsgelder unverhältnismäßig.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten über die Festsetzung eines Zwangsgeldes und Androhung eines erneuten Zwangsgeldes vom 18. Mai 2018, Az. 00-00/ 00  000, zugestellt am 24. Mai 2018, aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verteidigt die erlassenen Bescheide und führt ergänzend aus, dass zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheids noch immer Unterlagen gefehlt hätten. Die Darstellungen der Klägerin hinsichtlich der Konzessionierung des Objekts „K1.     K2.     J.     Q.   “ seien unzutreffend. Laut Eingangsstempel seien der Gaststättenerlaubnisantrag und die damit verbundenen Unterlagen erst am 4. Juni 2018 und somit nach Bescheiderlass bei der Beklagten eingegangen. Demnach habe sich dadurch auch nicht der Vorgang „I.    M.       “ vor Bescheiderlass erledigt. Dass ein Sachbearbeiter der Beklagten derartiges erklärt haben soll, sei bei ihr nirgends aktenkundig. Gleichwohl hätte dies aufgrund der zeitlichen Abfolge für das streitgegenständliche Verfahren keine Relevanz, da die Äußerung erst nach Bescheiderlass denknotwendig erfolgt sein könnte. Die E-Mail-Anfrage an das Polizeipräsidium lasse sich mit den aufgrund der langwierigen Verweigerungshaltung der Klägerin aufgekommenen Zweifel an der Zuverlässigkeit der Herren B.   und E1.         erklären. Schließlich habe das Zwangsgeld auch ziemlich hoch ausfallen müssen, da vorherige Aufforderungen verbunden mit niedrigeren Zwangsgeldandrohungen bisher nicht die erwünschte Wirkung erzielen konnten und sich die Klägerin immer wieder geweigert habe, die angeforderten erforderlichen Unterlagen einzureichen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist unbegründet, da der angegriffene Verwaltungsakt rechtmäßig ist und die Klägerin dadurch nicht in ihren Rechten verletzt ist, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

Die Zwangsgeldfestsetzung in Höhe von insgesamt 8.000 Euro ist rechtmäßig.

Sie beruht auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 64 VwVG NRW. Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Die Vollzugsbehörde setzt nach § 64 S. 1 VwVG NRW das Zwangsmittel – hier das Zwangsgeld gemäß § 60 Abs. 1 VwVG NRW – fest, wenn die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt ist. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

Ein unanfechtbarer, auf die Vornahme einer Handlung gerichteter, wirksamer Verwaltungsakt im Sinne von § 55 Abs. 1 VwVG NRW liegt mit der Ordnungsverfügung vom 6. März 2017 vor. Die Beklagte hat die Klägerin mit dieser Verfügung aufgefordert, die zur Überprüfung der gaststättenrechtlichen Zuverlässigkeit erforderlichen Unterlagen der neuen Geschäftsführer vorzulegen.

Auf die Rechtmäßigkeit dieser bestandskräftigen Grundverfügung kommt es für die Festsetzung des Zwangsgeldes nicht an.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. März 2019 – 4 B 2/19 –, juris Rn. 6.

In der Verfügung vom 29. März 2018 wurde auch ein Zwangsgeld in Höhe von 4.000 Euro pro neuem Geschäftsführer für den Fall angedroht, dass die angeforderten Unterlagen nicht bis zum 30. April 2018 bei der Beklagten eingereicht würden. Dieser Verfügung kam die Klägerin jedoch nicht (rechtzeitig) nach. Zwar hat die Klägerin zwischenzeitlich sämtliche Unterlagen vorgelegt bzw. deren Beantragung belegt. Eingegangen sind diese jedoch weit überwiegend erst im Juni 2018 – mithin nach der gesetzten Frist und auch nach Erlass des streitgegenständlichen Bescheids. So trägt etwa der Gewerbezentralregisterauszug des Herrn E1.         einen Eingangsstempel vom 24. Mai 2018, die Steuerbescheinigungen, der Gesellschafterbeschluss und die Bestätigung des Antrags auf das Führungszeugnis des Herrn B.   einen vom 4. Juni 2018. Die Bescheinigungen bzw. Anträge erfolgten allesamt in Zeitfenster zwischen dem 9. und 18. Mai 2018.

Die Klägerin konnte vor dem streitgegenständlichen Bescheiderlass auch nicht davon ausgehen, dass sich die Forderung nach den erforderlichen Unterlagen durch das Konzessionierungsverfahren für das Objekt „K1.     K2.     J.     Q.   “ erledigt habe, da der diesbezügliche Antrag erst am 4. Juni 2018 bei der Beklagten einging.

Die Beklagte hat das Zwangsgeld ermessensfehlerfrei festgesetzt. Die Festsetzung eines zuvor angedrohten Zwangsgelds stellt den Regelfall dar, so dass das Ermessen der Behörde insoweit gelenkt bzw. intendiert ist. Eine begründende Darstellung der Ermessensentscheidung ist nur geboten, wenn dies aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls ausnahmsweise veranlasst ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2013 – 2 B 219/13 –, juris Rn. 22.

Schließlich stellt sich das festgesetzte Zwangsgeld auch nicht als unverhältnismäßig dar. Dies ergibt sich schon daraus, dass ein festgesetztes Zwangsgeld in seiner Höhe in der Regel verhältnismäßig ist, wenn es dem angedrohten Zwangsgeld entspricht.

Vgl. etwa Sächs. OVG, Beschluss vom 9. August 2016 – 4 B 373/15 –, juris Rn. 5.

Die Behörde hat hinsichtlich der Höhe des Zwangsgelds nicht nochmals Ermessen auszuüben. Es kann allenfalls in besonderen Ausnahmefällen darum gehen, ob die Behörde das Zwangsgeld in der vollen Höhe festsetzt oder etwa in Ansehung einer teilweisen Erfüllung der Verpflichtung in verhältnismäßig geringerer Höhe festsetzt. Solche Umstände liegen jedoch nicht vor, da der Großteil der maßgeblichen Unterlagen erst nach Bescheiderlass der Beklagten zugegangen ist.

Die Höhe des festgesetzten Zwangsgeld lässt sich auch nicht auf eine – wie die Kläger vorträgt – persönliche Befindlichkeit des Sachbearbeiters der Beklagten zurückführen.

Derartiges lässt sich nicht aus dem Emailverkehr der Beklagten mit dem Polizeipräsidium C1.    herleiten, in dem die Geschäftsführer als „Herrschaften“ bezeichnet werden. Das Wort „Herrschaften“ ist im allgemeinen Sprachgebrauch bereits mit keiner denunzierenden Konnotation behaftet.

Vgl. https://www.duden.de/rechtschreibung/Herrschaft#bedeutungen.

Die Anfrage beim Polizeipräsidium C1.    ist in Anbetracht des langwierigen Zuwartens auf die geforderten Zuverlässigkeitsnachweise durch die Klägerin darüber hinaus nachvollziehbar. Die Beklagte durfte jedenfalls beginnen, Amtsermittlungen hinsichtlich der Unzuverlässigkeit der Geschäftsführer anzustrengen. Hierzu zählt u.a. auch eine Klärung polizeibekannter Sachverhalte. Im Ergebnis selbige Erwägungen treffen sodann auch auf die von der Klägerin gerügte Formulierung im Bescheid der Beklagten vom 29 März 2018 „auch hier scheint das Interesse an einem rechtmäßigen Betrieb nicht sonderlich ausgeprägt zu sein“ zu.

Die erneute Zwangsgeldandrohung hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW und ist ebenfalls rechtmäßig. Insbesondere sind hinsichtlich des Ermessens keine Fehler ersichtlich. Die Zwangsgeldandrohung ist auch der Höhe nach verhältnismäßig. Dabei überwiegt die Warn- und Beugungsfunktion der Zwangsgeldandrohung das wirtschaftliche Interesse der Klägerin vor allem, weil sie es selbst in der Hand hat, die tatsächliche Festsetzung des Zwangsgeldes in dieser Höhe durch rechtzeitige Beibringung der Nachweise abzuwenden. Zusätzlich war auch ein Zwangsgeld in einer besonderen Höhe anzudrohen, weil die Klägerin in der Vergangenheit bereits mehrfach zeigte, dass eine niedrigere Zwangsgeldandrohung keine ausreichende Wirkung zu haben scheint.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2, 1 S. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

8.000,00 Euro

festgesetzt.

Der festgesetzte Betrag entspricht der Höhe der streitigen Geldleistung (§ 52 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.