Rechtsprechung / EuGH / 2026
EuGH Schlussantrag des Generalanwalts vom 16.07.2026 – C-606/26
ECLI:EU:C:2026:606
EuroparechtEU / InternationalVolltext
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SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 16. Juli 2026(1)
Rechtssache C‑524/24
Italienische Republik
gegen
Republik Österreich
„ Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Art. 259 AEUV – Freier Warenverkehr – Transporte mit Lastkraftwagen mit einer höchsten zulässigen Gesamtmasse von mehr als 7,5 t – Nachtfahrverbot – Sektorales Fahrverbot – Winterfahrverbot – System der Verkehrsdosierung – Schutz der Gesundheit und der Umwelt – Sicherheit des Straßenverkehrs – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit “
1. Die Italienische Republik erhebt beim Gerichtshof Klage nach Art. 259 AEUV, da sie der Ansicht ist, dass die Republik Österreich durch den Erlass bestimmter Maßnahmen zur Beschränkung des Lkw-Verkehrs auf den Autobahnen A12 und A13(2) gegen ihre Verpflichtungen aus den Verträgen verstoßen habe.
2. Insbesondere stellt die Italienische Republik die Vereinbarkeit der folgenden Maßnahmen mit den Art. 34 und 35 AEUV in Frage: 1. eines Nachfahrverbots, 2. eines sektoralen Fahrverbots, 3. eines Winterfahrverbots und 4. eines Systems der Dosierung der Auffahrten auf die Autobahn A12.
3. Der Streit zwischen den beiden Mitgliedstaaten über den Warenverkehr auf den Autobahnen A12 und A13 ist nicht neu. Auf Betreiben der Europäischen Kommission hat der Gerichtshof (in den Jahren 2005 und 2011) in zwei Urteilen(3) festgestellt, dass die Republik Österreich durch den Erlass verschiedener sektoraler Fahrverbote, die den Lkw-Verkehr auf eben dieser Verkehrsachse beschränkten, gegen ihre Verpflichtungen aus den damaligen Art. 28 und 29 EG verstoßen hat.
I. Vorgeschichte des Rechtsstreits
4. In Österreich führt die Inntalautobahn (A12) durch Tirol, von Kufstein an der nördlichen Grenze zu Deutschland bis nach Zams im Westen des Landes. Auf der Höhe von Innsbruck mündet sie in die Brennerautobahn (A13), die in südlicher Richtung bis zur Grenze zu Italien verläuft.
5. Die aus dem Zusammentreffen dieser Autobahnen entstehende Verkehrsachse stellt eine essenzielle Verkehrsader des transeuropäischen Verkehrsnetzes dar: Über sie besteht eine Straßenverbindung zwischen Italien und Deutschland und über dieses Land zu den übrigen Ländern Nordeuropas(4).
6. Als Reaktion auf die Zunahme des Verkehrsaufkommens, von dem diese Achse betroffen ist, leitete die Republik Österreich nach dem Auslaufen des europäischen Ökopunktesystems(5) im Jahr 2003 eine Politik der Regulierung des transalpinen Transits von Lastkraftwagen ein, die darauf abzielte, die Schadstoffemissionen im Brennerkorridor und in seiner Umgebung zu begrenzen.
7. In den Urteilen Brenner I und Brenner II hat der Gerichtshof sektorale Verbote des Transports bestimmter Güter(6) über die Straße auf einem Abschnitt der Autobahn A12 geprüft. Damit wollte die Republik Österreich einen Teil des Güterverkehrs auf Ersatzstrecken umleiten oder auf die Schiene verlagern.
8. In beiden Fällen wurden die in Rede stehenden Maßnahmen für mit dem Unionsrecht unvereinbar erklärt.
9. Nach dem Inkrafttreten der Richtlinie 2008/50/EG(7) (im Jahr 2010) wurde der in dieser Richtlinie festgelegte Jahresdurchschnittsgrenzwert für NO2 von 40 μg/m³ im Gebiet Tirol regelmäßig überschritten. Dieser Umstand veranlasste die Kommission, 2016 ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Republik Österreich einzuleiten(8).
10. Im selben Zeitraum erließ die Republik Österreich Verkehrsmaßnahmen zur Senkung der NO2-Emissionen auf die im Unionsrecht festgelegten Grenzwerte. Zu diesem Zweck verschärfte sie bereits bestehende Verbote und führte weitere Verbote ein.
11. Vor diesem Hintergrund ist die Vertragsverletzungsklage erhoben worden. Die Italienische Republik macht geltend, dass die beschränkende Wirkung der von ihr beanstandeten Maßnahmen und deren Verhältnismäßigkeit nicht nur im Hinblick auf die Wirkungen jeder einzelnen Maßnahme zu beurteilen seien, sondern auch im Hinblick auf die gemeinsamen Wirkungen aller Maßnahmen.
12. Ich werde jede einzelne Maßnahme getrennt beschreiben und rechtlich würdigen, ohne dabei ihre gemeinsamen Wirkungen außer Acht zu lassen. Diese Herangehensweise wird zwangsläufig dazu führen, dass meine Ausführungen umfangreicher ausfallen werden als üblich.
II. Streitgegenständliche Maßnahmen
A. Nachtfahrverbot
13. Das „Nachtfahrverbot“(9) untersagt Fahrzeugen mit einer höchsten zulässigen Gesamtmasse von mehr als 7,5 t(10), nachts auf einem 84 km langen Abschnitt der Autobahn A12 zu fahren(11).
14. Das Verbot findet ganzjährig Anwendung, jedoch je nach Halbjahr und Art des Tages (Werktag oder Feiertag) unterschiedlich lang:
– Im Sommerhalbjahr (1. Mai bis 31. Oktober) gilt es an Arbeitstagen von 22.00 Uhr bis 5.00 Uhr.
– Im Winterhalbjahr (1. November bis 30. April) gilt es an Arbeitstagen von 20.00 Uhr bis 5.00 Uhr.
– An Sonn- und Feiertagen gilt es ganzjährig von 23.00 Uhr bis 5.00 Uhr.
15. Nach dem von der Republik Österreich vorgelegten Bericht zum Nachtfahrverbot(12) ist Ziel dieser Maßnahme die „zeitliche Verlagerung der NOx-Emissionen aus der Nacht in die Tagesstunden“(13). Grund dafür ist, dass „NOx-Emissionen in der Nacht … aufgrund der ungünstigeren Ausbreitungsbedingungen in der Atmosphäre deutlich höhere NO2‑Immissionen [verursachen] als bei Tag“(14).
16. Die Maßnahme ist seit 2002 in Kraft, wurde jedoch 2021 dahin gehend geändert, dass eine Ausnahme für Fahrzeuge der Klasse Euro VI(15) aufgehoben wurde. Seit 2021 führt sie also während der betreffenden Stunden zu einem allgemeinen Fahrverbot: Sie gilt für alle Lastkraftwagen, einschließlich derjenigen, die der (strengeren) Euro-VI-Norm entsprechen(16).
17. Die Verordnung über das Nachtfahrverbot sieht jedoch bestimmte Ausnahmen vor, die die Erbringung essenzieller Dienstleistungen(17) und die Eisenbahnverladung ermöglichen oder sich auf die Art der beförderten Güter (lebende Tiere, leicht verderbliche Lebensmittel und Zeitungen) beziehen.
18. Außerdem besteht eine Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr, die ähnlich ausgestaltet ist wie die, die Gegenstand des Urteils Brenner II war(18). Die Ausnahme ist auf Lastkraftwagen der Klasse Euro VI beschränkt und setzt voraus, dass a) zumindest der überwiegende Teil der Ladung in der „Kernzone“(19) auf- oder abgeladen wird oder b) zumindest der überwiegende Teil der Ladung in der „erweiterten Zone“(20) auf- und abgeladen wird.
19. Im Bericht zum Nachtfahrverbot heißt es, dass diese Ausnahme „nun[(21)] notwendig [ist], um eine … unverhältnismäßige Beeinträchtigung der vom Fahrverbot in besonderem Maße betroffenen Gebiete … zu vermeiden“(22).
20. Nach den von der Republik Österreich vorgelegten Studien ermöglicht diese Maßnahme in ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung eine Verringerung der NO2-Emissionen um etwa 3,0 μg/m³ im Winter und um 1,5 μg/m³ in den Sommermonaten.
B. Sektorales Fahrverbot
21. Das „sektorale Fahrverbot“(23) verbietet den Transport bestimmter Güter(24) mit Lastkraftwagen auf einem ca. 65 km langen Abschnitt der Autobahn A12(25). Es gilt 24 Stunden am Tag für die betreffenden Güter, die nach der größtmöglichen Eignung für den Transport auf der Schiene ausgewählt wurden(26).
22. Diese Maßnahme geht von der Prämisse aus, dass es „einer Reduktion des Straßenverkehrsaufkommens insgesamt bedarf, um die unionalen … Luftqualitätsziele einhalten zu können“. Sie verfolgt zwei Ziele: a) die Fahrten von Lastkraftwagen zu verhindern oder einzuschränken, die die Brennerautobahn nutzen, obwohl es eine kürzere Alternativroute gibt(27), und b) die Verlagerung von Warentransporten auf die Schiene zu fördern.
23. Das Verbot gilt nicht für:
– Transporte mit Fahrzeugen der Klasse Euro VI, bei denen zumindest der überwiegende Teil der beförderten Güter in der „Kernzone“ auf- oder abgeladen wird oder bei denen zumindest der überwiegende Teil der beförderten Güter in der „erweiterten Zone“ auf- und abgeladen wird(28). Diese Ausnahmeregelung wird dadurch gerechtfertigt, dass die Nutzung des Transports auf der Schiene für diese Art von Fahrten weder eine ökologisch sinnvolle noch eine kosteneffiziente Alternative darstellt(29).
– Transporte mit Fahrzeugen der Klasse Euro VI, sofern sie nach dem 31. August 2018 erstmalig zugelassen wurden(30). Diese Ausnahme (im Folgenden: Stichtagsregelung) gilt seit 2020(31). Die Wahl eines Stichtags für die Zulassung hängt nach dem Vorbringen der Republik Österreich mit dem Bestreben zusammen, den Anwendungsbereich der Ausnahme auf Fahrzeuge mit der neuesten Euro-VI-Technologie zu beschränken(32) und zu verhindern, dass die Ausnahme ältere Fahrzeuge und solche mit hoher Laufleistung und höherem Schadstoffausstoß umfasst(33).
24. Andere Ausnahmen von diesem Verbot sind nicht Gegenstand der Diskussion(34).
C. Winterfahrverbot
25. Es handelt sich um ein erstmals für den Winter 2023 eingeführtes Verbot des Lkw-Verkehrs an Samstagen(35), das für den Winter 2024 erneut verhängt wurde(36).
26. Das Fahrverbot umfasste die Autobahnen A12 und A13(37) und galt für Lastkraftwagen mit Fahrtzielen in Italien, Deutschland oder anderen über diese Staaten erreichbaren Ländern. Es galt an sämtlichen Samstagen der Wintermonate 2023 – von Januar bis Anfang März(38) – im Zeitraum von 7.00 Uhr bis 15.00 Uhr.
27. Die Maßnahme sollte die Verkehrssicherheit gewährleisten, indem die Staus vermieden werden, die sich aus dem Zusammentreffen des touristischen Verkehrs mit dem Güterverkehr ergeben. Sie zielte darauf ab, die Flüssigkeit des Verkehrs zu gewährleisten sowie die Versorgung der am stärksten von der Überlastung betroffenen Gebiete und das reibungslose Funktionieren der Verkehrsachse A12 – A13 sicherzustellen.
28. Das Verbot galt nicht für die Beförderung bestimmter Waren(39) sowie für Fahrten von oder zu intermodalen Straße-Schiene-Terminals und Flughäfen.
D. Dosiersystem
29. Die Dosierung des Verkehrs auf der in Rede stehenden Verkehrsachse wurde 2018 eingeführt. Ihre Rechtsgrundlage ist die Straßenverkehrsordnung(40), deren § 97 Abs. 4 vorsieht:
„Die Organe der Straßenaufsicht sowie die nach Abs. 3 betrauten Organe sind, wenn es die Sicherheit, Leichtigkeit und Flüssigkeit des sich bewegenden oder die Ordnung des ruhenden Verkehrs erfordert, berechtigt, einzelnen Straßenbenützern für den Einzelfall Anordnungen für die Benützung der Straße zu erteilen, und zwar auch solche, die von den sonstigen diesbezüglichen Bestimmungen abweichen …“
30. Die Merkmale der Dosierung sind zwischen den Parteien des Rechtsstreits streitig:
– Die Italienische Republik trägt vor, die Dosierung begrenze die Zahl der Fahrzeuge, die ab dem Transitpunkt Kufstein in Richtung Innsbruck auf der A12 fahren dürften, auf 300 Fahrzeuge pro Stunde.
– Nach dem Vorbringen der Republik Österreich gibt es keine Anzahl maximal zulässiger Fahrzeuge, sondern nur eine flexible Geschwindigkeitsbegrenzung(41).
31. Die Maßnahme wird nur an Tagen aktiviert, an denen es die Verkehrssituation gemäß den Prognosen nicht ermöglichen würde, die sich aus dem Zusammentreffen des Güterverkehrs mit den Touristenströmen ergebenden Verkehrsspitzen aufzunehmen. Zu diesem Zweck wird im Vorfeld ein Dosierkalender erstellt, der im Wege eines technischen Auswahlverfahrens für einen bestimmten Zeitraum festgelegt wird. Der Kalender wird den zuständigen Behörden und den nationalen und ausländischen Berufsverbänden mehrere Monate im Voraus mitgeteilt(42).
III. Vorverfahren
32. Am 14. Februar 2024 legte die Italienische Republik die Angelegenheit gemäß Art. 259 Abs. 2 AEUV der Kommission vor. Die Italienische Republik machte geltend, die Republik Österreich habe mit dem Erlass der vier in Rede stehenden Maßnahmen gegen Art. 28 Abs. 1, die Art. 34 und 35 AEUV sowie gegen Art. 4 Abs. 3 EUV verstoßen.
33. Am 19. März 2024 übermittelte die Republik Österreich ihre schriftliche Stellungnahme. Am 8. April 2024 trugen beide Staaten ihre mündlichen Stellungnahmen in einer von der Kommission anberaumten Anhörung vor.
34. Am 14. Mai 2024 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab(43), in der sie Folgendes ausführte:
– Der Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 28 AEUV sei als unzulässig und der Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 4 Abs. 3 EUV als unbegründet zurückzuweisen.
– Hinsichtlich des Verstoßes gegen die Art. 34 und 35 AEUV vertrat sie die Auffassung, dass es sich bei den in Rede stehenden Maßnahmen um Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung handele, die grundsätzlich mit diesen Bestimmungen unvereinbar seien.
– Das Nachtfahrverbot sei im Hinblick auf das verfolgte Ziel inkohärent und unverhältnismäßig, und zwar sowohl wegen des weiten Umfangs der Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr als auch, weil nicht hinreichend nachgewiesen worden sei, dass die ganzjährige Beibehaltung des Verbots einschließlich der Sommermonate gerechtfertigt sei.
– Das sektorale Fahrverbot sei inkohärent, soweit in der Ausnahme für Euro-VI-Fahrzeuge ein Stichtag festgelegt werde, der Fahrten umweltschädlicherer Fahrzeuge der Kategorie C ungeachtet ihrer Fahrleistung ermögliche.
– Das Winterfahrverbot stelle eine mittelbare Diskriminierung dar, da es eine restriktivere Wirkung auf ausländische Unternehmen habe und da eine sachliche Rechtfertigung für die Ausnahme in Bezug auf den inländischen und grenzüberschreitenden Lkw-Verkehr nach Österreich fehle. Eine solche Maßnahme könne nicht als gerechtfertigt angesehen werden und erscheine jedenfalls im Hinblick auf das angeblich verfolgte Ziel, die Verkehrsbelastung zu reduzieren, inkohärent.
– Das Dosiersystem sei diskriminierend, „da [es] auf einer klaren Unterscheidung nach dem Ursprung der transportierten Güter beruht“ und als solches nicht gerechtfertigt werden könne. Jedenfalls sei es inkohärent und ungeeignet, um das Ziel der Gewährleistung der Flüssigkeit des Verkehrs zu erreichen, und es werde nicht erklärt, warum die Anwendung dieser Maßnahme auf den Transport von Gütern aus Deutschland beschränkt sei und die Lastkraftwagen nicht erfasse, die in Österreich auf die Autobahn A12 aufführen. Zudem gebe es weniger restriktive Maßnahmen, um dieses Ziel zu erreichen.
IV. Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
35. Am 30. Juli 2024 hat die Italienische Republik die vorliegende Vertragsverletzungsklage erhoben, mit der sie beim Gerichtshof beantragt, festzustellen, dass:
– die Republik Österreich gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 34 und 35 AEUV verstoßen hat, indem sie die §§ 3 und 4 der Nachtfahrverbot-Verordnung erlassen hat, mit denen der grenzüberschreitende Verkehr bestimmter schwerer Nutzfahrzeuge zu bestimmten Nachtstunden auf einem Abschnitt der Autobahn A12 verboten wird;
– die Republik Österreich gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 34 und 35 AEUV verstoßen hat, indem sie die §§ 3 und 4 der Sektorales Fahrverbot-Verordnung erlassen hat, mit denen der Transport bestimmter Güter auf einem Abschnitt der Autobahn A12 verboten wird, auch weil Fahrzeuge der Euroklasse VI, die nach dem 31. August 2018 erstmals zugelassen wurden, von dem Verbot ausgenommen sind;
– die Republik Österreich gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 34 und 35 AEUV verstoßen hat, indem sie den Winterfahrverbotskalender 2023 erlassen hat, mit dem der Verkehr bestimmter Lastkraftfahrzeuge mit einem Zielort in Italien oder Deutschland oder in einem über Italien oder Deutschland zu erreichenden Land an allen Samstagen in den Wintermonaten von 7.00 Uhr bis 15.00 Uhr auf den Autobahnen A12 und A13 verboten wird;
– die Republik Österreich gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 34 AEUV verstoßen hat, indem sie Maßnahmen erlassen hat, mit denen die Zahl der Lastkraftwagen, die die Autobahn A12 in der Nähe von Kufstein befahren dürfen, an bestimmten Tagen auf höchstens 300 Lkw pro Stunde begrenzt wird.
36. Die Italienische Republik beantragt außerdem, der Republik Österreich die Kosten aufzuerlegen.
37. Am 11. Dezember 2024 hat die Republik Österreich in ihrer Klagebeantwortung beantragt, die Klage abzuweisen und der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen. Diese beiden Schriftstücke wurden durch eine Erwiderung und eine Gegenerwiderung ergänzt.
38. Am 24. November 2024 hat der Gerichtshof die Kommission als Streithelferin der Italienischen Republik zugelassen.
39. Am 5. März 2025 hat die Kommission ihre Stellungnahme eingereicht, in der sie beantragt, der Klage stattzugeben.
40. Die Republik Österreich und die Italienische Republik haben auf die Stellungnahme der Kommission mit Schriftsätzen vom 29. und 30. April 2025 erwidert.
41. An der mündlichen Verhandlung vom 21. April 2026 haben die Italienische Republik, die Republik Österreich und die Kommission teilgenommen.
V. Würdigung
A. Zulässigkeit
42. Die Republik Österreich bestreitet die Zulässigkeit des ersten, des dritten und des vierten Klagegrundes:
– In Bezug auf den ersten und den vierten Klagegrund macht sie geltend, dass die angefochtenen Maßnahmen (Nachtfahrverbot und Dosiersystem) in der Klageschrift nicht hinreichend klar und erschöpfend beschrieben worden seien.
– Was den dritten Grund (Winterfahrverbot) anbelange, so könne das Verbot nicht beanstandet werden, da es am 11. März 2023 außer Kraft getreten sei. Es sei daher weder zu Beginn des Vorverfahrens (14. Februar 2024) noch zum Zeitpunkt der Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission (14. Mai 2024) in Kraft gewesen. Dieser Umstand nehme in Verbindung mit dem Fehlen eines Winterfahrverbotskalenders für die Saison 2024/2025 der Klägerin ihr Rechtsschutzinteresse und führe zur Unzulässigkeit der Klage.
43. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Vertragsverletzungsklagen nach Art. 258 AEUV, die entsprechend auf die in Art. 259 AEUV geregelten Klagen anwendbar ist, muss die Klageschrift den Streitgegenstand sowie die vorgebrachten Klagegründe und Argumente so genau angeben, dass der Beklagte sich verteidigen und der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann, nachdem sie die Tragweite des gerügten Verstoßes gegen das Unionsrecht richtig erfasst haben(44).
44. Ich bin allerdings der Ansicht, dass der erste und der vierte Klagegrund (unbeschadet dessen, was ich hierzu später noch ausführen werde) so dargestellt sind, dass der Gerichtshof und die Republik Österreich die Art der beanstandeten Maßnahmen sowie die zugrunde liegenden Tatsachen und rechtlichen Argumente verstehen können.
45. Die von der Republik Österreich beanstandeten Ungenauigkeiten sind nicht so gravierend, dass sie das richtige Verständnis des Gegenstands und der Tragweite der Klage verhindern, das hier stattgefunden hat: Die Republik Österreich selbst hat die angefochtenen Maßnahmen identifiziert und sich unter Darlegung der Aspekte des nationalen Rechtsrahmens verteidigt, die einer Klarstellung (oder Richtigstellung) bedurften, so dass der Gerichtshof in der Lage ist, die gerügten Verstöße zu beurteilen.
46. Die Aspekte, die nach Ansicht der Republik Österreich nicht genau genug beschrieben worden sind, führen, wie schon gesagt, nicht dazu, dass die Klage nicht die gebotene Verständlichkeit aufweist. Die Klage erfüllt somit die in den einschlägigen Bestimmungen(45) festgelegten Zulässigkeitskriterien.
47. Gewichtiger ist das Vorbringen zum dritten Klagegrund, der das Winterfahrverbot betrifft.
48. Der Gerichtshof hält Klagen der Kommission nach Art. 258 AEUV grundsätzlich für unzulässig, wenn die behauptete Vertragsverletzung bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist nicht mehr besteht. In solchen Fällen prüft der Gerichtshof die Wirkungen der angefochtenen Maßnahme, um festzustellen, ob sie zu diesem Zeitpunkt andauern oder nicht(46).
49. Im Rahmen von Art. 258 AEUV ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung daher anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befindet, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde. Spätere Veränderungen kann der Gerichtshof grundsätzlich nicht berücksichtigen(47).
50. Diese Regel ist auch im (anderen) Kontext des Verfahrens nach Art. 259 AEUV beizubehalten, unbeschadet der Anpassungen, die sich aus der unterschiedlichen Rolle der Kommission in den beiden Verfahren ergeben. Art. 259 AEUV sieht nicht vor, dass die Kommission eine Frist zur Abstellung der Vertragsverletzung setzt, die Gegenstand der Klage ist.
51. Die behauptete Vertragsverletzung ist daher anhand der Lage zu beurteilen, die vorliegt, wenn die Kommission nach Anhörung der schriftlichen und mündlichen Erklärungen der betroffenen Mitgliedstaaten ihre mit Gründen versehenen Stellungnahme abgibt. Zu diesem Zeitpunkt wird der Streitgegenstand, über den der Gerichtshof zu entscheiden hat, genau festgelegt(48).
52. Die Wirkungen des beanstandeten Winterfahrverbots endeten Anfang März 2023, d. h. vor der Befassung der Kommission (14. Februar 2024) und dem Erlass der mit Gründen versehenen Stellungnahme durch die Kommission (14. Mai 2024). Im Jahr 2024 wurde jedoch ein im Wesentlichen identisches Verbot erlassen, das bis Anfang März 2024 angewandt und in der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission berücksichtigt wurde.
53. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass Klagen wegen Verstößen von kurzer Dauer oder saisonaler Art zulässig sind(49). Die Logik dieser Rechtsprechung scheint mir klar: Bei dieser Art von Verstößen wäre es wegen der Dauer des Vorverfahrens schwierig, eine Vertragsverletzungsklage zu erheben. Wäre es nicht möglich, solche Verstöße vor dem Gerichtshof geltend zu machen, bestünde Wiederholungsgefahr(50). Daher sind Vertragsverletzungsverfahren wie das vorliegende auch dann als zulässig anzusehen, wenn das Fahrverbot nur für einen begrenzten Zeitraum in Kraft war.
54. Ich stimme mit der Italienischen Republik und der Kommission darin überein, dass die Wiederholung der Maßnahme für ihre Einbeziehung in die vorliegende Klage spricht und ein Indiz für das Vorliegen der Wiederholungsgefahr darstellt, das im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage geprüft werden kann(51).
55. Die gegenteilige Lösung liefe dem Zweck des Vertragsverletzungsverfahrens zuwider: Sie könnte Anreize schaffen, durch Maßnahmen von kurzer Dauer, die mit dem Unionsrecht unvereinbar sind, die in einem ersten Schritt der Kommission und in letzter Instanz dem Gerichtshof übertragene Kontrolle zu unterlaufen.
56. Entgegen dem Vorbringen der Republik Österreich ist es in solchen Fällen nicht erforderlich, dass der klagende Mitgliedstaat ein besonderes Rechtsschutzinteresse nachweist. Die Italienische Republik hat jedenfalls ein eigenes Interesse an der Entscheidung des Gerichtshofs über die in Rede stehende Maßnahme, nämlich das Interesse daran, eine mögliche Wiederholung des geltend gemachten Verstoßes zu verhindern.
57. Im Ergebnis sind die Unzulässigkeitseinreden zurückzuweisen.
B. Vorbemerkungen
1. Freier Warenverkehr und Prüfungsmaßstab für Beschränkungen
58. Gemäß den Art. 34 und 35 AEUV sind mengenmäßige Beschränkungen der Ein- oder Ausfuhr von Waren sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten.
59. Obwohl die beiden Artikel einen leicht unterschiedlichen Anwendungsbereich haben, stimmen ihr Zweck und ihre Wirkung überein: Sie verbieten nationale Maßnahmen nicht finanzieller Art, die den innergemeinschaftlichen Handel mit Waren einschränken können(52).
60. Maßnahmen, die die grenzüberschreitende Beförderung in das oder aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats oder die bloße Beförderung durch dieses Gebiet hindurch behindern, sind als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung sowohl der Einfuhr als auch der Ausfuhr im Sinne der Art. 34 und 35 AEUV anzusehen(53).
61. Im Allgemeinen wird davon ausgegangen, dass es im Bereich des freien Warenverkehrs keine De-minimis-Regel gibt. Es ist nicht erforderlich, dass die beschränkenden Wirkungen einer nationalen Maßnahme einen gewissen Schweregrad erreichen oder einen wesentlichen Teil eines Mitgliedstaats betreffen(54). Selbst rein potenzielle Auswirkungen auf den Handel können gegen das Unionsrecht verstoßen.
62. Maßnahmen, deren Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Handel zu ungewiss oder zu fernliegend sind, können jedoch nicht als „Beschränkungen“ im Sinne dieser Bestimmungen angesehen werden(55).
2. Beweislast
63. Es ist Sache des Klägers, die behauptete Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, um das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass sich der Kläger hierfür auf irgendeine Vermutung stützen kann(56).
64. Hat der Kläger genügend Anhaltspunkte vorgebracht, um das Vorliegen der Vertragsverletzung nachzuweisen, ist es Sache des beklagten Mitgliedstaats, die so vorgebrachten Anhaltspunkte und die sich daraus ergebenden Folgen substantiiert zu bestreiten(57).
65. Was die mögliche Unvereinbarkeit nationaler Maßnahmen mit dem Unionsrecht im Bereich der Freizügigkeit einschließlich der Art. 34 und 35 AEUV anbelangt, obliegt es dem Kläger, nachzuweisen, dass die Maßnahmen die in Rede stehenden Freiheiten beeinträchtigen(58). Der beklagte Mitgliedstaat kann nachweisen, dass die Beschränkung gerechtfertigt ist(59).
66. Der Mitgliedstaat muss neben den Rechtfertigungsgründen, die er geltend machen kann, geeignete Beweise oder eine Untersuchung zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie substantiierte Angaben zur Stützung seines Vorbringens machen(60).
3. Beschränkende Wirkung und Rechtfertigung der Maßnahmen: Urteile Brenner I und Brenner II
67. Mit Ausnahme der Dosierung, die eine teilweise abweichende Behandlung erfordert, sehen die übrigen im vorliegenden Fall beanstandeten Maßnahmen im Wesentlichen ein radikales Fahrverbot(61) für den Warentransport mit Lastkraftwagen auf allen oder bestimmten Abschnitten der Autobahnen A12 und A13 vor.
68. Die Republik Österreich bestreitet nicht, dass das Nacht‑, das sektorale und das Winterfahrverbot eine beschränkende Wirkung auf den freien Warenverkehr haben(62). Sie macht vielmehr geltend, diese Verbote seien aus zwingenden Gründen des Schutzes der Umwelt, der menschlichen Gesundheit oder der Sicherheit des Straßenverkehrs gerechtfertigt.
69. Dieser Ansatz überrascht angesichts der folgenden Feststellungen in den Urteilen Brenner I und Brenner II nicht:
– Selbst wenn ein Mitgliedstaat behauptet, eine Verkehrsmaßnahme durchgeführt zu haben, um der Verpflichtung nachzukommen, den im abgeleiteten Unionsrecht festgelegten Jahresgrenzwert für NO2-Konzentrationen in der Luft einzuhalten, ist dieser Mitgliedstaat verpflichtet, hierzu unter Berücksichtigung aller zur gegebenen Zeit vorliegenden Umstände und der betroffenen Interessen geeignete und kohärente Maßnahmen zur Einhaltung des Grenzwerts zu ergreifen. Zwar verfügt er insoweit über einen Ermessensspielraum, er muss diesen jedoch unter Beachtung der Bestimmungen des AEU-Vertrags, u. a. des tragenden Grundsatzes des freien Warenverkehrs, ausüben(63).
– Eine Maßnahme, die den Verkehr auf einem Abschnitt der Autobahn A12 für Lastkraftwagen verbietet, die bestimmte Güter befördern (und aus diesem Grund der Benutzung eines Verkehrsträgers für solche Güter auf der genannten transalpinen Transitstrecke entgegensteht), stellt eine Beschränkung des freien Warenverkehrs dar, auch wenn es möglicherweise Ausweichstrecken oder andere Verkehrsträger gibt, auf denen sich die betreffenden Güter befördern lassen.
– Unter diesen Umständen ist ein Fahrverbot als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen anzusehen, die grundsätzlich mit den Verpflichtungen aus den Art. 34 und 35 AEUV unvereinbar ist, sofern sie nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt werden kann(64).
– „[N]ationale Maßnahmen, die geeignet sind, den innergemeinschaftlichen Handel zu behindern, [können] durch einen der in Art. [36 AEUV] aufgezählten Gründe des Gemeinwohls, wie etwa den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, oder durch ein zwingendes Erfordernis u. a. des Umweltschutzes gerechtfertigt sein, sofern sie in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen“(65).
70. In der älteren Rechtsprechung des Gerichtshofs wurde zwischen der Rechtfertigung durch die in Art. 36 AEUV ausdrücklich genannten Gründe des Gemeinwohls einerseits und die „ungeschriebenen“ zwingenden Gründe des Allgemeininteresses im Sinne der Cassis-de-Dijon-Rechtsprechung(66) andererseits unterschieden.
71. Aus diesem Blickwinkel betrachtet, war der etwaige diskriminierende Charakter der in Rede stehenden Beschränkung von besonderer Bedeutung. Eine Maßnahme, die eine mittelbare Diskriminierung beinhaltete, konnte (sofern sie erforderlich und im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig war) nur durch eines der im heutigen Art. 36 AEUV ausdrücklich genannten Interessen gerechtfertigt werden. Eine Berufung auf andere in der Rechtsprechung des Gerichtshofs anerkannte „ungeschriebene“ zwingende Gründe des Allgemeininteresses war ausgeschlossen(67).
72. Zwei der von der Italienischen Republik mit der vorliegenden Klage beanstandeten Maßnahmen (das Nachtfahrverbot und das sektorale Fahrverbot) werden durch das Allgemeininteresse am Umweltschutz gerechtfertigt, das zwar in Art. 36 AEUV nicht erwähnt wird, aber wegen seines Zusammenhangs mit der öffentlichen Gesundheit implizit als unter diese Bestimmung fallend angesehen werden könnte(68). Die übrigen (Winterfahrverbot und Dosiersystem) werden unter Berufung auf den „ungeschriebenen“ zwingenden Grund der Straßenverkehrssicherheit gerechtfertigt. Die Italienische Republik macht daher geltend, dass diese Maßnahmen nicht gerechtfertigt werden könnten, wenn der Gerichtshof ihren diskriminierenden Charakter feststellen sollte.
73. Diesem Argument kann ich nicht zustimmen.
74. Die Dichotomie zwischen den in Art. 36 AEUV vorgesehenen Gründen des Gemeinwohls und den „ungeschriebenen“ Gründen des Allgemeininteresses würde zur Entstehung von zwei Kategorien von Interessen führen: Die einen könnten immer zur Rechtfertigung herangezogen werden und die anderen nur dann, wenn die nationalen Maßnahmen nicht diskriminierend wären. Ich sehe keinen triftigen Grund für die Annahme, dass die zuerst genannten Gründe einen besseren Schutz verdienen als die übrigen. Einige Interessen von erheblicher Bedeutung wie u. a. der Schutz der Grundrechte oder der Schutz Minderjähriger finden sich nämlich nicht in Art. 36 AEUV.
75. Art. 36 AEUV sollte nicht als Ausdruck des Willens ausgelegt werden, zwei verschiedene, einander ausschließende Kategorien öffentlicher Interessen zu schaffen. Ich stimme insoweit dem Vorschlag des Generalanwalts Bot zu, diese Dichotomie zu überwinden(69). Ich bin auch der Ansicht, dass sich die Rechtsprechung des Gerichtshofs in den letzten Jahrzehnten in diese Richtung entwickelt hat(70).
76. Das Grundprinzip im Bereich der Rechtfertigung ist, dass eine nationale Maßnahme, die die durch die Verträge garantierten Freiheiten einschränkt, mit den Verträgen vereinbar ist, soweit sie sich auf schutzwürdige zwingende Gründe des Allgemeininteresses stützt und in einem angemessenen Verhältnis zur Erreichung ihrer Ziele steht. Dieser Grundsatz gilt unabhängig davon, ob die nationale Maßnahme diskriminierend ist oder nicht(71).
77. Alles hängt also davon ab, dass die Maßnahme zur Erreichung des geltend gemachten Ziels geeignet ist und nicht über das hinausgeht, was hierzu erforderlich ist. „Eine beschränkende Maßnahme kann jedoch nur dann als geeignet angesehen werden, die Erreichung des angestrebten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, dieses Ziel in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen“(72).
78. Ausgehend von diesen Prämissen werde ich nacheinander jeden der der Republik Österreich vorgeworfenen Verstöße untersuchen.
C. Nachtfahrverbot (erster Klagegrund)
79. Es ist unstreitig, dass das Nachtfahrverbot einer mengenmäßigen Beschränkung im Sinne von Art. 36 AEUV gleichkommt. Es ist auch unstreitig, dass diese Beschränkung grundsätzlich durch einen der in dieser Bestimmung genannten zwingenden Gründe (Gewährleistung der Luftqualität zum Zweck des Gesundheitsschutzes) gerechtfertigt sein könnte.
80. Die Parteien streiten allerdings über die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme. Die Italienische Republik, unterstützt durch die Kommission, trägt verschiedene Argumente dafür vor, dass das Nachtfahrverbot
– seinem Wesen nach diskriminierend sei, da es die betreffenden Fahrzeuge anhand ihrer Größe bestimme;
– nicht erforderlich sei, da nicht belegt sei, dass die positive Auswirkung auf die Luftqualität eine unmittelbare Folge des Nachtfahrverbots und nicht vielmehr der allgemeinen Erneuerung des Fuhrparks sei;
– aufgrund der Ausgestaltung der Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr inkohärent sei;
– auch im Hinblick auf das Zeitfenster, in dem es gelte, inkohärent sei.
81. Ich werde mich nicht mit dem angeblichen diskriminierenden Charakter der Auswahl der Lastkraftwagen anhand ihrer Größe aufhalten, dem selbst die Italienische Republik nur wenige Zeilen widmet, ohne ausreichende Beweise vorzulegen, um die Einwände Österreichs hinsichtlich des neutralen (nicht diskriminierenden) Charakters dieses Kriteriums zu entkräften.
82. Ich werde mich daher auf das Vorbringen konzentrieren, das sich auf die Auswirkungen der Erneuerung der Fahrzeugflotte und auf die Inkohärenz der Maßnahme bezieht, was mich zu der Prüfung des Arguments führen wird, dass Maßnahmen in Betracht gezogen werden müssten, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränken.
1. Auswirkungen der Erneuerung der Fahrzeugflotte
83. Die Italienische Republik bestreitet, dass die Verbesserung der Luftqualität im Gebiet Tirol (dieser Umstand ist unstreitig) ausschließlich auf die Wirksamkeit des Nachtfahrverbots zurückzuführen sei. Dieses Ergebnis sei auch auf Faktoren wie die Modernisierung des Fuhrparks auf den Autobahnen A12 und A13 zurückzuführen, die seit 2020 zur schrittweisen Kontrolle und Verringerung der Schadstoffemissionen beigetragen habe.
84. In diesem Zusammenhang macht die Italienische Republik geltend, dass das Verbot angesichts einer moderneren Flotte nicht erforderlich sei. Aus den von ihr vorgelegten Daten(73) folgert sie, dass „die erreichte Reduktionswirkung … nicht auf den Maßnahmen [Österreichs] beruht hat, sondern auf der indirekten Auswirkung der Maßnahmen in Form des Austauschs des Fuhrparks“(74).
85. Die Republik Österreich widerspricht diesem Vorbringen mit Argumenten für die Erforderlichkeit (im weiteren Sinne) und die Wirksamkeit des Nachtfahrverbots sowohl in Bezug auf die Eindämmung der Emissionen als auch im Hinblick auf die Auswirkungen auf die Modernisierung der Fahrzeugflotte.
86. Es ist fraglich, ob die Erneuerung der Flotte nur eine mittelbare Auswirkung der hier in Rede stehenden Fahrverbote ist. Sie scheint vielmehr das Ergebnis einer bewusst verfolgten Umweltpolitik der österreichischen Behörden zu sein, die die Fahrverbote mit einer Ausnahmeregelung verknüpfen, um die Nutzung von immer energie- und umwelteffizienteren Lastkraftwagen zu begünstigen.
87. Es ist nicht nachgewiesen, dass die von der Italienischen Republik vorgelegten Daten die möglichen positiven Ausstrahlungswirkungen der österreichischen Maßnahmen angemessen berücksichtigen. Darauf hat die Republik Österreich – meines Erachtens zu Recht – in der mündlichen Verhandlung hingewiesen(75).
88. Das Nachtfahrverbot kann daher grundsätzlich als zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet angesehen werden. Das weitere Vorbringen der Italienischen Republik stellt in Abrede, dass die Maßnahme geeignet ist, dieses Ziel in kohärenter, systematischer und verhältnismäßiger Weise zu erreichen.
2. Inkohärenz der Maßnahme wegen der Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr
89. Das Nachtfahrverbot enthält eine Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr, die im Wesentlichen mit der vom Gerichtshof im Jahr 2011 geprüften Ausnahme übereinstimmt.
90. Die Italienische Republik kritisiert in diesem Zusammenhang zweierlei:
– Sie trägt vor, dass das Nachtfahrverbot aufgrund dieser Ausnahme den Wettbewerb zugunsten der Unternehmen, die in der Kernzone und der erweiterten Zone ansässig seien, verzerre.
– Sie macht geltend, dass die Ausnahme objektiv nicht erforderlich sei, um die lokale Versorgung sicherzustellen, da es zum einen bereits eine andere allgemeine Ausnahme für Erzeugnisse gebe, die aufgrund ihrer Art zügig geliefert werden müssten, und da sich die Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr zum anderen nicht auf bestimmte Arten von Erzeugnissen beschränke, was zeige, dass es ihr an Kohärenz mit dem verfolgten Ziel fehle.
91. Nach Ansicht der Republik Österreich verfälscht die Ausnahme den Wettbewerb nicht, da sie Logistikunternehmen unabhängig vom Ort ihres Sitzes zugutekommen könne. Diese Ausnahme sei erforderlich, um die Versorgung der lokalen und der erweiterten Zone sicherzustellen, da es keine gangbaren Alternativen (auf der Straße oder auf der Schiene) für den Zugang zu diesen Zonen gebe.
92. In Bezug auf die wettbewerbsverzerrende Wirkung teile ich die Auffassung der Republik Österreich, dass nicht schlüssig nachgewiesen wurde, dass ein Zusammenhang zwischen der Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr und dem Rückgang der Zahl der Transportunternehmen in den angrenzenden italienischen Regionen, verbunden mit einem entsprechenden Zuwachs solcher Unternehmen im österreichischen Tirol, besteht.
93. Im Gegensatz dazu bin ich der Ansicht, dass die Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr einen deutlichen Bruch in der Kohärenz des Nachtfahrverbots schafft. Zur Verteidigung der Gültigkeit dieser Maßnahme wiederholt die Republik Österreich im Wesentlichen Argumente, die sie zum sektoralen Fahrverbot vortrug und die sich auf die Erforderlichkeit der Ausnahme wegen des Fehlens von Alternativrouten und auf ihre Kohärenz beziehen und die im Urteil Brenner II bestätigt worden seien(76).
94. Diese Argumente überzeugen jedoch nicht. Meines Erachtens können die Erwägungen zu einem sektoralen Verbot nicht ohne Weiteres auf einen anderen Kontext wie den Nachtverkehr übertragen werden(77). Ich stimme mit der Kommission darin überein, dass dieses Argument nicht angemessen berücksichtigt, dass sich das Nachtfahrverbot nicht nur hinsichtlich der mit ihm verfolgten Ziele, sondern auch hinsichtlich seines sachlichen und zeitlichen Umfangs erheblich vom sektoralen Fahrverbot unterscheidet.
95. Das im Urteil Brenner II untersuchte sektorale Verbot:
– sollte den Transport bestimmter Güter vollständig, d. h. rund um die Uhr, auf alternative Transportwege – auf der Straße oder auf der Schiene – verlagern, die im Wesentlichen gleichwertig und unter Umweltgesichtspunkten effizienter sind;
– betraf begrenzte Kategorien von Gütern, die anhand ihrer „Bahnaffinität“ bestimmt wurden, die durch Expertenstudien untermauert wurde;
– verhinderte schlicht und ergreifend den Straßentransport dieser Güter auf dem betreffenden Autobahnabschnitt, vorbehaltlich bestimmter Ausnahmen, die auf der mangelnden Tragfähigkeit oder der Ineffizienz des Eisenbahnverkehrs auf Strecken innerhalb der Kernzone und der erweiterten Zone beruhten.
96. Das hier in Rede stehende Nachtfahrverbot hingegen:
– soll nächtliche Transporte nicht auf die Schiene oder auf Alternativrouten auf der Straße verlagern, sondern sie lediglich auf die Tagesstunden verschieben, wenn günstigere atmosphärische Bedingungen herrschen;
– verbietet die Beförderung der betreffenden Güter auf der Straße nicht vollständig, sondern beschränkt sie lediglich in zeitlicher Hinsicht;
– ist sehr weit gefasst, da es sämtliche Güter erfasst, die mit Lastkraftwagen befördert werden, mit Ausnahme derjenigen, für die die gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen gelten.
97. Sich zur Rechtfertigung der Maßnahme auf ein Argument zu berufen, das sich auf das Fehlen einer Alternativroute in die Kernzone und die erweiterte Zone bezieht, wie es die Republik Österreich tut, ist nicht kohärent mit dem allgemeinen Ziel des Nachtfahrverbots.
98. Unabhängig davon, ob es auf der Straße(78) oder der Schiene(79) Alternativrouten gibt, auf die der nächtliche Verkehr in andere Gebiete als die Kern- und die erweiterte Zone umgeleitet werden könnte, ist dies nämlich weder das theoretische noch das praktische Ziel(80)des Nachtfahrverbots. Wie schon gesagt, soll der Verkehr damit nicht auf Alternativrouten umgeleitet, sondern lediglich auf die Tagesstunden verschoben werden, um von günstigeren Ausbreitungsbedingungen in der Atmosphäre zu profitieren.
99. In diesem Zusammenhang räumt der Bericht zum Nachtfahrverbot ein, dass „Straßentransporte [im Rahmen des Nachtfahrverbots] während bestimmter Zeiten weiterhin möglich bleiben und nur die zeitliche Fahrtenplanung angepasst werden muss, weshalb der Bereitstellung von Transportalternativen nicht dieselbe Bedeutung zukommt wie beim tagesdurchgängig geltenden Sektoralen Fahrverbot“(81).
100. Die Republik Österreich legt daher nicht schlüssig dar, dass die bloße Anpassung der zeitlichen Fahrtenplanung, die von den anderen außerhalb des Befreiungsgebiets ansässigen Unternehmen vorzunehmen ist, für sich genommen nicht ausreicht, um die wirksame Versorgung der Kern- und der erweiterten Zone sicherzustellen.
101. Zum Nachweis der tatsächlichen Erforderlichkeit einer „Nachtversorgung“ der Kern- und der erweiterten Zone legt die Republik Österreich eine Studie(82) vor, nach der Lastkraftwagen, die Güter von den Außenzonen und in Richtung der Kernzone befördern, in der Nacht häufiger (30,09 %) fahren als im über 24 Stunden ermittelten Durchschnitt (11,96 %).
102. Das erklärte Ziel dieser Studie bestand jedoch nicht darin, den tatsächlichen Bedarf an einer nächtlichen Versorgung der Kernzone zu überprüfen, sondern darin, „die wiederkehrende Behauptung zu prüfen, dass die Tiroler Unternehmen selektiv von einem angeblichen Wettbewerbsvorteil profitierten“, der sich aus der Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr ergebe(83).
103. Diese Daten zeigen lediglich, dass bei Lieferungen in die Kernzone bevorzugt auf nächtliche Transporte zurückgegriffen wird. Dagegen erscheint es im Wesentlichen aus zwei Gründen nicht möglich, daraus eindeutig auf einen tatsächlichen Bedarf an einer nächtlichen Versorgung der Kernzone zu schließen:
– Die Daten umfassen nicht die Art der in den Nachtstunden in die Kernzone beförderten Waren, insbesondere mit Blick auf die Frage, ob in den genannten Prozentsätzen auch die Beförderung von Lebensmitteln, Postsendungen und periodischen Druckwerken enthalten waren, die bereits unter der hierfür vorgesehenen „allgemeinen“ Ausnahme befördert werden dürfen(84). Damit vermag die Republik Österreich das Argument der Italienischen Republik (dass der Nachtversorgungsbedarf der Kernzone bereits durch die allgemeine Ausnahme ausreichend gewährleistet war) nicht zu widerlegen.
– Selbst wenn man annähme, dass diese Angabe sich nur auf Kategorien von Gütern bezieht, die nicht unter andere Ausnahmen fallen, kann die von der Republik Österreich gegebene Erklärung eine andere, ebenso plausible Deutung nicht ausschließen(85).
104. Die Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr ermöglicht weiterhin (und fördert unter Umständen sogar) den nächtlichen Verkehr einer beträchtlichen Anzahl Lastkraftwagen unabhängig von Erwägungen hinsichtlich der Möglichkeit, den Versorgungsbedarf der Kernzone zu decken, indem die „nicht dringenden“ Lieferungen auf die Tagesstunden umgeplant oder verschoben werden.
105. Auch wenn die Unmöglichkeit des Zugangs zu der Kern- und der erweiterten Zone über Alternativrouten eine Ausnahme zur Sicherstellung ihrer Versorgung rechtfertigen könnte, die über die „allgemeinen“ Ausnahmen hinausgeht, muss eine solche Ausnahme auf der Grundlage der spezifischen Ziele des Nachtfahrverbots konzipiert (und ordnungsgemäß gerechtfertigt) werden und darf nicht auf der Übertragung einer für eine andere Maßnahme konzipierten Ausnahme beruhen.
106. Im Licht der derzeitigen Ausgestaltung der Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr bin ich daher der Ansicht, dass das Nachtfahrverbot nicht dem Anliegen gerecht wird, das verfolgte Ziel in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Dies reicht bereits aus, um dem ersten Klagegrund stattzugeben.
107. Der Vollständigkeit halber werde ich jedoch auch das übrige Vorbringen der Italienischen Republik prüfen.
3. Inkohärenz aufgrund der Ausgestaltung des Zeitfensters
108. Die Italienische Republik und die Kommission sind der Ansicht, das Nachtfahrverbot sei inkohärent und unverhältnismäßig, soweit es
– indirekt zu einer Konzentration des Verkehrs in einem Zeitfenster führe, in dem die verursachten Emissionen einen größeren Einfluss auf die Schadstoffkonzentrationen in der Luft hätten;
– im Sommer und im Winter angewandt werde, obwohl das Phänomen der Temperaturinversion in den beiden Jahreszeiten unterschiedlich oft auftrete.
a) Festlegung des Endzeitpunkts des Verbots
109. Die Italienische Republik trägt vor, dass „der Ablauf des Nachtfahrverbots um jeweils 5.00 Uhr zu einer Verkehrsspitze in den frühen Morgenstunden [führt], in denen sich der Verkehr von Lastkraftfahrzeugen mit dem privaten Pendlerverkehr summiert. In anderen Worten wird dem Lastkraftfahrzeugverkehr in den Stunden entgegengewirkt, in denen der Verkehr flüssiger läuft, um ihn in den Zeiten größerer Überlastung zu konzentrieren.“(86)
110. Die Republik Österreich macht geltend, die Festlegung des Endzeitpunkts des Nachtfahrverbots auf 5.00 Uhr entspreche dem Ziel, einen angemessenen Ausgleich zwischen der Bekämpfung der Umweltverschmutzung einerseits und den Bedürfnissen des Güterverkehrs andererseits herbeizuführen, was zur Verhältnismäßigkeit der Maßnahme beitrage(87).
111. Die Kommission hat in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme bestätigt, dass die Festlegung des Endes des Nachtfahrverbots auf 5.00 Uhr einen vernünftigen Kompromiss zwischen den von der Republik Österreich genannten konkurrierenden Zielen darstelle. Sie hat ergänzt, dass „Österreich – von Italien unbestritten – erklärt [hat], dass die negativen Auswirkungen der morgendlichen Verkehrsspitzen auf die Luftqualität durch die Vorteile des Nachtfahrverbots insgesamt übertroffen werden“(88). Folglich ist die Kommission in ihrem Streithilfeschriftsatz nicht erneut auf diese Frage eingegangen.
112. Die Italienische Republik macht jedoch geltend, dass „die nächtliche Erhöhung der Konzentrationen [unter Berücksichtigung des Höhepunkts des ‚Tau-Effekts‘(89)] umfassend oder weitgehend durch die Verringerung kompensiert werden kann, die erreicht wird, wenn der Verkehr im Zeitraum zwischen 6.00 Uhr und 8.00 Uhr morgens nicht konzentriert wird“(90).
113. Dazu ist Folgendes zu sagen:
– Die Italienische Republik führt dieses Argument nicht über das, was ich soeben wiedergegeben habe(91), und die Informationen, die sich angeblich aus den vorgelegten Grafiken ableiten lassen, hinaus aus.
– Diese Grafiken(92) zeigen erstens die tägliche Veränderung des Lkw-Verkehrs im Jahr 2022 an der Station Vomp mit einem Höhepunkt im Zeitfenster zwischen 6.00 Uhr und 8.00 Uhr, gefolgt von einem Abwärtstrend bis 24.00 Uhr, und zweitens die Entwicklung des „Faktors Tau“ an der Station Vomp, der von Mitternacht an zunimmt, bis er gegen 6.00 Uhr seinen Höhepunkt erreicht, und anschließend wieder abnimmt, wobei der Graph einer U-Form entspricht, deren Tiefpunkt zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr liegt, an den sich wiederum eine ansteigende Tendenz bis um 24.00 Uhr anschließt.
114. Die von der Italienischen Republik vorgelegten Informationen können für sich genommen die Behauptung, dass sich die von ihr geltend gemachte Kompensationswirkung aus diesen Grafiken „klar“, unmittelbar und unterschiedslos ableiten lasse, nicht stützen.
115. Die Republik Österreich versucht darzulegen, dass der Anstieg der Emissionen aufgrund der Verkehrskonzentration während der Tagesstunden geringer sei als der, der eintreten würde, wenn die Lastkraftwagen (oder einige von ihnen) auch in der Nacht uneingeschränkt fahren dürften.
116. Zu diesem Zweck zeigen der Bericht zum Nachtfahrverbot und die übrigen von der Republik Österreich vorgelegten wissenschaftlichen Studien(93), dass für die Beurteilung der potenziellen Wirkungen dieser Maßnahme in der für jede Studie analysierten Konfiguration zum einen Daten aus konkreten Szenarien berücksichtigt wurden, in denen ein entsprechendes Verbot nicht galt, und zum anderen Prognosen über die Situation auf der Brennerachse im Fall einer Anwendung der so beurteilten Maßnahme:
– Zunächst wurden die Verkehrsdaten der A12 für die Jahre 2000 und 2001 herangezogen, als das Nachtfahrverbot noch nicht in Kraft war. In diesem Szenario wurde berechnet, dass ohne Nachtfahrverbot eine Erhöhung des Jahresdurchschnittswerts der NO2-Emissionen um etwa 2 μg/m³ eingetreten wäre(94).
– In der Neuberechnung von 2018 wurde für die Beurteilung der Auswirkungen eines Nachtfahrverbots ohne generelle Euro-VI-Ausnahme auf die Luftqualität davon ausgegangen, dass eine solche Maßnahme zu einer ähnlichen Verteilung des Aufkommens von Lastkraftwagen (im Transit) über den Tag hinweg wie auf der A2 in der Schweiz führen würde. Unter diesen Umständen wurden Verringerungen des Jahresdurchschnitts der NO2-Emissionen zwischen -0,01 μg/m³ im Jahr 2020 und -1,15 μg/m³ im Jahr 2023 geschätzt(95).
– In den jüngsten Folgenabschätzungen „wird postuliert, dass ohne [Nachtfahrverbot] auf der A12 die relative [Schwerlastverkehr]-Tagesverteilung gleich wäre wie auf der A1“, d. h. auf einer österreichischen Autobahn, für die kein entsprechendes Verbot gilt(96). Weiter heißt es: „Die reale Gesamtwirkung des [Nachtfahrverbots] (Verschärfung für Euro VI im Transit seit 1.1.2021 und frühere vor 2019 erlassene [Verbote]) betrug [in] 2023 -2.2 μg/m3 NO2 im Jahresmittel.“(97)
117. Meines Erachtens hat die Republik Österreich Beweise für eine angemessene Abwägung zwischen den Auswirkungen einer etwaigen Aufhebung des Nachtfahrverbots (und der sich daraus ergebenden Neuverteilung des Lkw-Verkehrs über 24 Stunden) und den tatsächlichen Auswirkungen des geltenden Verbots auf die Konzentration der NO2-Emissionen vorgelegt.
118. Aus den vorgelegten Daten geht hervor, dass die Maßnahme trotz der potenziell negativen Auswirkungen des „Faktors Tau“ während der Verkehrsspitzen in den frühen Morgenstunden in absoluten Zahlen zu einer stärkeren Verringerung der NO2-Emissionen führt, als wenn kein entsprechendes Verbot bestünde.
119. Das Argument der Italienischen Republik (die Konzentration des Lkw-Verkehrs treffe mit dem größten Aufkommen an Pendlerverkehr zusammen) lässt Zweifel an der Kohärenz des Verbots aufkommen, da die Republik Österreich selbst einräumt, dass die nachteiligen Auswirkungen der NO2-Emissionen auf die menschliche Gesundheit auf eine chronische Exposition bei hohen Konzentrationen zurückzuführen sind.
120. Auch wenn diese Kritik, abstrakt betrachtet, begründet sein mag, hat die Italienische Republik keine wissenschaftlichen Daten vorgelegt, die in Bezug auf diesen Aspekt die mögliche kontraproduktive Wirkung des Verbots, so wie es ausgestaltet ist, substantiiert belegen würden.
121. Ich teile daher die Auffassung der Kommission, dass das Vorbringen der Republik Österreich zur Festlegung des Endzeitpunkts des Nachtfahrverbots plausibel ist, so dass es die Kohärenz der Maßnahme nicht beeinträchtigt.
b) Ganzjährige Anwendung der Maßnahme
122. Die Italienische Republik macht geltend, ein ganzjährig geltendes Nachtfahrverbot sei mit Blick auf die von der Republik Österreich angeführte Rechtfertigung (es solle den Auswirkungen der Temperaturinversion(98) entgegenwirken) inkohärent. Dieses Phänomen trete im Sommer „sehr selten“ auf und habe im Winter mindestens doppelt so starke Auswirkungen, obwohl das Verbot im Wesentlichen das ganze Jahr über gleich gelte (im Sommer nur zwei Stunden kürzer).
123. Die Republik Österreich:
– bestreitet, vorgetragen zu haben, dass das Nachtfahrverbot zum Ziel habe, der Temperaturinversion entgegenzuwirken;
– macht geltend, dass die Temperaturinversion im Inntal innerhalb des Zeitfensters, in dem das Verbot angewandt werde, im Sommer und im Winter ungefähr gleich häufig auftrete;
– betont, dass die Temperaturinversion nur einer von vielen Faktoren sei, die zur Wirksamkeit des Nachtfahrverbots beitrügen, und nicht als Rechtfertigung für die ganzjährige Anwendung der Maßnahme angeführt werde;
– trägt vor, dass maßgeblich sei, dass der im Unionsrecht festgelegte Emissionsgrenzwert als Jahresdurchschnittswert berechnet werde.
124. Aus den Akten ergibt sich, dass die Republik Österreich erstmals im Vorverfahren auf das Phänomen der Temperaturinversion hingewiesen hat, als sie die „unmittelbare Wirkung“ der Maßnahme (Verschiebung des Verkehrs auf die Tagesstunden) erläutert hat(99). Sie hat dieses Phänomen nicht als Rechtfertigung für das ganzjährige Nachtfahrverbot angeführt(100), sondern nur als einen der Faktoren, die dazu beitragen, dass während der Nachtstunden schlechtere Ausbreitungsbedingungen herrschen.
125. In diesem Zusammenhang ist eine Angabe der Republik Österreich maßgeblich: Im Jahr 2023 war „[z]u den Zeiten des Nachtfahrverbotes … die Inversionshäufigkeit im Sommer (22 bis 5 Uhr) und im Winter (20 bis 5 Uhr) mit jeweils 34 % aber genau gleich hoch“(101).
126. Die Auswirkungen der Temperaturinversion können daher als einer von mehreren Faktoren angesehen werden, die dazu beitragen, die Auswirkungen des Nachtfahrverbots auf die Luftqualität zu erklären. Unter diesen Umständen bleibt das Vorbringen, dass es nachts aufgrund der niedrigeren Temperaturen und der häufiger auftretenden Temperaturinversion ungünstigere Verbreitungsbedingungen gebe, unabhängig von der betreffenden Saison gültig und kohärent.
127. Im Kern geht es um die Frage, ob ein Fahrverbot, das während eines im Wesentlichen einheitlichen Zeitfensters ganzjährig angewandt wird und dessen Wirksamkeit in den Sommermonaten geringer ist, mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist.
128. Die Republik Österreich weist darauf hin(102), dass das Unionsrecht im Fall von NO2 einen Grenzwert für das Jahresmittel festlege, weil nicht die Spitzenbelastungen gesundheitsschädlich seien, sondern die chronische Exposition. Daher müssten die Maßnahmen zur Verringerung von NO2 ganzjährig angewandt werden.
129. Aus den vorgelegten Informationen lässt sich ableiten, dass
– die durchschnittlichen NO2-Konzentrationen im Allgemeinen im Sommer niedriger sind als im Winter(103);
– das Nachtfahrverbot, pro Stunde berechnet, im Sommerhalbjahr durchschnittlich nur 15 % weniger wirksam als im Winterhalbjahr war(104).
130. Die Republik Österreich macht geltend, dass im Licht dieses Prozentsatzes „keineswegs davon gesprochen werden kann, das Nachtfahrverbot habe im Sommer eine erheblich geringere Wirkung als im Winter“(105). Sie wiederholt, dass der geringeren Wirksamkeit der Maßnahme bereits dadurch Rechnung getragen worden sei, dass die Dauer des Verbots im Sommerhalbjahr um zwei Stunden verkürzt worden sei. Die ganzjährige Beibehaltung der Maßnahme sei erforderlich, um die dauerhafte Einhaltung der sich aus dem Unionsrecht ergebenden Verpflichtungen zu gewährleisten. Die im Sommer erreichte Verringerung der Emissionen trage, auch wenn sie geringer sei, mindestens zu einem Drittel zur Gesamtwirkung der Maßnahme bei, was einen erheblichen Anteil darstelle.
131. Auch wenn diese Aussagen im Allgemeinen akzeptiert werden können, schließen sie nicht aus, dass höhere Anforderungen an die Rechtfertigung der Beibehaltung einer Maßnahme zu stellen sind, wenn diese – wie das für sieben Stunden geltende Fahrverbot – in einem Halbjahr beibehalten werden soll, in dem die Immissionswerte in absoluten Zahlen bereits niedriger sind und obwohl die geringe(re) Wirksamkeit der Maßnahme in diesem Zeitraum anerkannt wird. Insbesondere müsste nachgewiesen werden, dass es keine weniger beschränkenden und ebenso wirksamen Alternativen gibt, um das angestrebte Ziel zu erreichen.
132. Was die Anwendung der Maßnahme im Sommerhalbjahr anbelangt, bin ich der Ansicht, dass die Republik Österreich ihrer Verpflichtung nicht nachgekommen ist, „sorgfältig zu prüfen, ob nicht auf Maßnahmen zurückgegriffen werden könnte, die den freien Verkehr weniger beschränken, und … solche nur ausschließen [durfte], wenn ihre Ungeeignetheit im Hinblick auf den verfolgten Zweck eindeutig feststand“(106).
133. Aus dem Bericht zum Nachtfahrverbot, in dem die Situation zum 14. September 2020 dargelegt wird, geht hervor, dass die Republik Österreich damals vorrangig das Ziel verfolgte, rasch auf die „deutliche Abweichung vom unionalen NO2-Jahresmittelgrenzwert“ zu reagieren, um „so rasch wie möglich für die Einhaltung [dieses Grenzwerts] an den von Grenzwertüberschreitungen betroffenen autobahnnahen Tiroler Messstellen … zu sorgen“(107).
134. Diesem Bericht zufolge ist „[a]uch eine Substituierbarkeit des Nachtfahrverbotes durch andere Maßnahmen …, unabhängig von der Frage, ob diese tatsächlich gelinder wären, nicht gegeben“. Die sonstigen in Betracht kommenden sofort wirksamen Verkehrsmaßnahmen, nämlich die vom Gerichtshof im Urteil Brenner II erwähnte Geschwindigkeitsbegrenzung oder die darin ebenfalls angeführten Euroklassenverbote, seien bereits umgesetzt bzw. verordnet worden, ebenso wie ein sektorales Fahrverbot(108).
135. In diesem Bericht heißt es allerdings weiter: „Das Erforderlichkeitskriterium bzw. die daraus abgeleitete Verpflichtung, jeweils die gelindesten zur Zielerreichung geeigneten Maßnahmen zu setzen, kann im Übrigen auch nicht dahingehend verstanden werden, dass … jedenfalls zunächst die gelindere Maßnahme in Kraft gesetzt oder gar deren Wirkung evaluiert werden muss, bevor eine restriktivere Maßnahme verordnet werden darf …“(109)
136. Dieser Ansatz, der in einer Situation wie der von 2020, als die Überschreitung der Grenzwerte die Bevölkerung einem Gesundheitsrisiko aussetzte, wahrscheinlich angemessen war, ist nicht mehr angemessen, wenn sich die Umstände geändert haben, wenn nämlich nachgewiesen wird, dass die in der Richtlinie 2008/50 festgelegten Grenzwerte an der Messstelle Vomp regelmäßig eingehalten werden. Es besteht dann kein Handlungsbedarf mehr, der die Beibehaltung des 2020 verfolgten Ansatzes rechtfertigen würde.
137. Auf Nachfrage hat die Republik Österreich in der mündlichen Verhandlung:
– eingeräumt, dass restriktive Maßnahmen immer den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten müssten, der ihrer Ansicht nach bis 2024 eingehalten wurde. Bis zu jenem Zeitpunkt hätten die in Tirol gemessenen Werte zwar den in der Richtlinie 2008/50 festgelegten Grenzwert eingehalten, aber dank des erlassenen Maßnahmenpakets nur gerade eben unter dem im Unionsrecht festgelegten Grenzwert gelegen;
– ergänzt, dass erst 2025 ein hinreichend signifikanter Grad der Unterschreitung der Grenzwerte hätte beobachtet werden können, um eine Überprüfung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen in einem nicht durch die Dringlichkeit gekennzeichneten Kontext zu ermöglichen. Wegen des Inkrafttretens der Richtlinie (EU) 2024/2881(110) könne dieser Ansatz jedoch angesichts des neuen Ziels für die Eindämmung der Emissionen, das bis spätestens 2030 erreicht werden müsse, nicht länger verfolgt werden.
138. Dieses Vorbringen ist meines Erachtens nicht zutreffend.
139. Erstens betrug der im Jahr 2022 in der Station Vomp gemessene Mittelwert 33,3 μg/m³(111), was deutlich unterhalb der im Unionsrecht festgelegten Obergrenze von 40 μg/m³ liegt, selbst wenn man den von Sachverständigen empfohlenen „Sicherheitspuffer“ von 3 μg/m³ berücksichtigt(112). Dieser Wert sank in den Folgejahren weiter bis zu einem für 2026 prognostizierten Wert von 26,7 μg/m³(113).
140. Diese von der Republik Österreich selbst vorgelegten Daten sprechen für eine Überprüfung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme vor 2025, als die Richtlinie 2024/2881 noch nicht veröffentlicht war.
141. Zweitens kann die Richtlinie 2024/2881 nicht im Rahmen der Würdigung der Vertragsverletzung berücksichtigt werden, die Gegenstand dieser Klage ist, da diese Richtlinie am 23. Oktober 2024 erlassen wurde, d. h. nach Abschluss des Vorverfahrens vor der Kommission. Wie ich bereits dargelegt habe, hat der Gerichtshof zu entscheiden, ob die Verstöße im Hinblick auf die am 14. Mai 2024 bestehende Situation begründet waren. Zu diesem Zeitpunkt musste die Republik Österreich (nur) die in der Richtlinie 2008/50 vorgesehenen Emissionswerte einhalten.
142. Drittens kann die Richtlinie 2024/2881 nicht herangezogen werden, um die Beschränkung, wie sie sich heute darstellt, aufrechtzuerhalten(114). Art. 36 AEUV lässt „Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs durch innerstaatliche Normen insoweit zu …, als dies zur Erreichung der in dieser Vorschrift bezeichneten Ziele gerechtfertigt ist und weiterhin gerechtfertigt bleibt“(115).
143. Zu beanstanden ist nicht, dass die Republik Österreich ihr Maßnahmenpaket nicht vollständig aufgehoben hat, sondern dass sie die Verhältnismäßigkeit des Nachtfahrverbots nicht im Einklang mit einer aktualisierten Beurteilung des Risikos für die menschliche Gesundheit überprüft hat, was sich angesichts der neuesten verfügbaren Daten aufdrängte(116).
144. Da die im Unionsrecht festgelegten Grenzwerte jahrelang eingehalten wurden, hatte sich das anfänglich geltend gemachte Risiko einer übermäßigen Exposition der lokalen Bevölkerung gegenüber Schadstoffen verringert. Die Republik Österreich hätte daher bereits vor 2025 eine eingehende Prüfung der Möglichkeit weniger einschränkender alternativer Maßnahmen durchführen müssen, auch um sie mit einer entsprechenden Begründung auszuschließen, sofern sich ihre unzureichende Wirksamkeit herausgestellt hätte.
145. Dies gilt umso mehr, wenn sich nach den jüngsten Studien das Nachtfahrverbot für bestimmte Zeiträume des Jahres als weniger wirksam erweist, was für die Zweckmäßigkeit einer spezifischen Ersatzmaßnahme spricht, mit der ein moderates Ergebnis erreicht werden soll.
146. Unter den von der Republik Österreich vorgelegten Unterlagen (einschließlich derjenigen, die sie in der mündlichen Verhandlung als relevant bezeichnet hat) konnte ich keine Unterlagen finden, in denen nach 2020 die Verhältnismäßigkeit des Nachtfahrverbots im engeren Sinne kritisch hinterfragt worden wäre. Die vorgelegten Gutachten konzentrieren sich auf den Nachweis der Wirksamkeit des Nachtfahrverbots, ohne andere als die bereits dargestellten Lösungen in Betracht zu ziehen(117). Der Nachweis, dass eine Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet ist, entbindet den Mitgliedstaat, der sie erlässt, nicht von der Verpflichtung, sich zu fragen, ob sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
147. Auch wenn es keines positiven Nachweises bedarf, dass keine andere mögliche Maßnahme die Erreichung des Ziels des Nachtfahrverbots im Sommerhalbjahr ermöglicht hätte, oblag der Republik Österreich der Nachweis, dass sie sorgfältig eine ausreichende Anzahl Alternativen(118) geprüft hat, die den freien Verkehr weniger beschränken.
148. Ich bin daher der Ansicht, dass die Republik Österreich gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 34 und 35 AEUV verstoßen hat, weshalb dem ersten Klagegrund stattzugeben ist.
D. Sektorales Fahrverbot (zweiter Klagegrund)
149. Die Italienische Republik beanstandet das Fahrverbot auf einem Abschnitt der Autobahn A12 für Lastkraftwagen, die bestimmte Güter befördern, die als für den Eisenbahnverkehr geeignet angesehen werden. Das sektorale Verbot geht mit den von mir bereits dargestellten Ausnahmen einher(119).
150. In den Urteilen Brenner I und Brenner II hat der Gerichtshof festgestellt, dass die nationale Maßnahme dadurch, dass sie die betreffenden Unternehmen zwang, nach wirtschaftlich vertretbaren Ersatzlösungen für den Transport der in Rede stehenden Güter zu suchen, eine Beschränkung des Handels zwischen Nordeuropa und Norditalien bewirkte(120).
151. Das dem Gerichtshof nun vorgelegte Verbot ist mit dem im Urteil Brenner II geprüften Verbot im Wesentlichen vergleichbar, wobei drei Unterschiede bestehen: Das derzeitige Verbot betrifft einen geringfügig kürzeren Straßenabschnitt(121), die Liste der verbotenen Güter ist länger(122), und es enthält eine Ausnahme für weniger umweltverschmutzende Fahrzeuge(123), die in dem 2011 geprüften Verbot nicht enthalten war. Wie ich jedoch bereits ausgeführt habe(124), wurde die soeben erwähnte Ausnahme in den letzten Jahren erheblich eingeschränkt.
152. Auf den ersten Blick scheint die Lektüre der Urteile Brenner I und Brenner II für den Erfolg der von der Italienischen Republik in dieser Klage vertretenen Auffassung zu sprechen: Der Gerichtshof müsste sich darauf beschränken, diese Urteile zu bestätigen.
153. Die Republik Österreich bestreitet nicht den restriktiven Charakter des sektoralen Verbots, hält es aber zum Schutz der Gesundheit und der Umwelt für erforderlich: insbesondere zur Bekämpfung der Luftverschmutzung und zur Einhaltung der in den Rechtsvorschriften der Union vorgesehenen Emissionsgrenzwerte(125).
154. Die Italienische Republik bestreitet die Kohärenz, die Systematik und die Verhältnismäßigkeit des Verbots und macht geltend, dass
– es diskriminierend sei, da die Liste der betroffenen Güter willkürlich sei und den Wettbewerb zwischen lokalen und grenzüberschreitenden Erzeugern verzerre;
– es aufgrund der Ausnahmen für den lokalen und regionalen Verkehr und für Euro-VI-Lkw, die nach dem 31. August 2018 zugelassen worden seien, nicht geeignet sei, die verfolgten Ziele in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen;
– es über das hinausgehe, was zur Erreichung der verfolgten Ziele erforderlich sei, da die Schadstoffkonzentrationen in den betreffenden Gebieten mehrere Jahre lang unter den in der Richtlinie 2008/50 festgelegten Grenzwerten geblieben seien und das intermodale System der „Eisenbahnautobahn“ (Rollende Landstraße oder Ro.La)(126) als Alternative zur Beförderung auf der Straße unter erheblichen Kapazitätsengpässen, einer geringen Zuverlässigkeit und langen Wartezeiten leide.
1. Diskriminierende Wirkung der Maßnahme
155. In ihrer Erwiderung konzentriert die Italienische Republik ihre Kritik auf die Aufnahme von Getreide in die Liste der vom sektoralen Verbot erfassten Güter, was den Wettbewerb zugunsten der österreichischen Landwirte verzerre. Erneut wird dieses Vorbringen nicht durch die Vorlage konkreter Daten untermauert.
156. Um diese Kritik zurückzuweisen, genügt der Hinweis, dass im Urteil Brenner II ein entsprechendes Argument der Kommission zurückgewiesen wurde, mit dem die Neutralität und Angemessenheit der „Bahnaffinität“ als Kriterium für die Festlegung des Anwendungsbereichs des sektoralen Verbots in Frage gestellt wurde.
157. Die Republik Österreich hat die objektiven Kriterien für die Auswahl der unter das Verbot fallenden Güter einschließlich Getreide ausführlich erläutert(127).
158. Der Wettbewerb zwischen italienischen Erzeugern und Erzeugern, die im österreichischen Tirol ansässig sind, in Bezug auf bestimmte Erzeugnisse reicht nicht aus, um nachzuweisen, dass das sektorale Verbot eine willkürliche Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellt.
159. Dem Gerichtshof liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Maßnahme, die sich (der Republik Österreich zufolge) auf Gründe des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit stützt, missbraucht worden wäre oder zur Diskriminierung von Waren aus anderen Mitgliedstaaten oder zum mittelbaren Schutz bestimmter nationaler Produktionen führt(128).
2. Ausnahmeregelungen
160. Ich halte es nicht für erforderlich, mich mit den Einwänden Italiens gegen die Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr zu befassen, die im Wesentlichen Argumente wiederholen, die der Gerichtshof bereits im Urteil Brenner II geprüft und zurückgewiesen hat.
161. Die Erwägungen des Gerichtshofs aus dem Urteil Brenner II sind nämlich im Gegensatz zu dem, was ich im Rahmen der Prüfung des Nachtfahrverbots ausgeführt habe, auf das (neue) sektorale Verbot übertragbar. Das Ziel der im Jahr 2011 geprüften Maßnahme stimmt mit dem Ziel des derzeitigen sektoralen Verbots überein, ebenso wie das Gewicht, das dem Fehlen praktikabler und kosteneffizienter Alternativen für den lokalen Verkehr beizumessen ist.
162. Da es keine anderen Gesichtspunkte gibt, die die Übertragbarkeit der Entscheidung im Urteil Brenner II auf den aktuellen Kontext in Frage stellen, stellt eine Ausnahme, die ähnlich ausgestaltet ist wie die im Jahr 2011 geprüfte Ausnahme, „den kohärenten und systematischen Charakter der streitigen Verordnung nicht in Frage“(129).
163. Was die angebliche Inkohärenz der Ausnahme in Bezug auf die Euro-VI-Fahrzeuge anbelangt, möchte ich nochmals auf die Entstehungsgeschichte und den Sinn der Stichtagsregelung zurückkommen. Ich habe bereits erwähnt, dass die österreichischen Behörden die Ausnahme für den Euro-VI-Verkehr auf Verlangen der Kommission eingeführt(130) und den Anwendungsbereich dieser Ausnahme durch die Einführung einer Stichtagsregelung schrittweise reduziert haben, um zu erreichen, dass weniger Fahrzeuge unter dieser Ausnahmeregelung fahren dürfen(131). Aus der Akte lässt sich Folgendes entnehmen:
– Im Jahr 2016, zum Zeitpunkt des Erlasses des „neuen“ sektoralen Verbots, war bereits das „gestaffelte Auslaufen der Ausnahme“ für Euro-VI-Fahrzeuge vorgesehen, das u. a. mit der „gebotenen Bedachtnahme auf die wirtschaftlichen Interessen des Eisenbahnunternehmens“ gerechtfertigt wurde(132).
– Im Zuge der Änderung von 2019 befürworteten die österreichischen Behörden die vollständige Aufhebung der Euro-VI-Ausnahme(133), entschieden sich jedoch angesichts der von der Kommission geäußerten „erhebliche[n] unionsrechtliche[n] Bedenken gegen ein auch Fahrzeuge mit bestem Emissionsstandard umfassendes sektorales Fahrverbot“ für die Einführung der Stichtagsregelung als „sinnvollen Kompromiss“(134).
– Die Festlegung des Stichtags auf den 31. August 2018 war ein weiterer Kompromiss, der darauf abzielte, bestimmte Fahrzeuge der Klasse Euro VI D nicht vom Geltungsbereich der Ausnahmeregelung auszuschließen, obwohl dieser Stichtag im Gegenzug die Einbeziehung einiger kürzlich zugelassener Fahrzeuge der Klasse Euro VI C zur Folge hatte(135).
– Es ist wahrscheinlich, dass dieser Stichtag in Zukunft in einem restriktiveren Sinne neu festgelegt wird(136).
164. Vor diesem Hintergrund sind die Standpunkte der Italienischen Republik und der Kommission zu prüfen.
165. Auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung hat die Italienische Republik klargestellt, dass sie nicht die Festlegung des Stichtags (31. August 2018) in Frage stelle, sondern vielmehr die Einführung der Regelung, durch die die in der ursprünglichen Fassung des Verbots vorgesehene Ausnahme, die sich auf alle Euro-VI-Fahrzeuge erstreckt habe, beschränkt worden sei. Der radikale Charakter dieser Änderung werde durch den in absoluten Zahlen erreichten Vorteil bei der Emissionsreduzierung nicht ausreichend aufgewogen(137).
166. So formuliert, bezieht sich der Einwand eher auf die Verhältnismäßigkeit des sektoralen Verbots im Allgemeinen als auf die Kohärenz der insoweit geltenden Ausnahmen. Darauf werde ich später eingehen.
167. Die Kommission beanstandet hingegen nicht die Einführung der Stichtagsregelung als solche, sondern die Festlegung des Stichtags auf den 31. August 2018, was sie als inkohärent ansieht.
168. Allerdings ist die Argumentation der Kommission nicht ganz eindeutig: In ihrem Streithilfeschriftsatz scheint sie sich ausschließlich gegen die Einbeziehung bestimmter Euro-VI-C‑Fahrzeuge in den Anwendungsbereich der Ausnahme zu wenden(138). In der mündlichen Verhandlung hat sie hingegen erklärt, dass dieser Stichtag nicht nur Fahrten bestimmter Euro-VI-C‑Fahrzeuge ermögliche, die umweltschädlicher seien als die Fahrzeuge der Klassen Euro VI D und E, sondern auch eine erhebliche Zahl von Euro-VI-D-Fahrzeugen vom Anwendungsbereich der Ausnahme ausnehme, die bereits seit Oktober 2016 zugelassen werden konnten. Als kohärentere Alternative hat die Kommission ein System vorgeschlagen, das auf einen späteren Stichtag (31. August 2019) abstellt und Euro-VI-C‑Fahrzeuge vollständig ausschließt, mit einer „Ausnahme von der Ausnahme“, um die Fahrten von Euro-VI-D-Fahrzeugen zu ermöglichen, die vor diesem neuen Datum zugelassen wurden.
169. Es ist nicht nötig, sich mit den unterschiedlichen Auffassungen der Kommission und der Republik Österreich hinsichtlich des Zeitpunkts, ab dem die Fahrzeuge der Klasse Euro VI D zugelassen werden konnten, aufzuhalten. Meines Erachtens ist die Argumentation der Kommission jedenfalls aus folgenden Gründen nicht überzeugend:
– Das von ihr vorgeschlagene alternative System ist insgesamt komplex, und seine praktische Umsetzung ist mit Unsicherheiten behaftet. Auf der Grundlage der geltenden Rechtsvorschriften scheint es kein Zulassungs- oder Typengenehmigungsdatum zu geben, das es ermöglichen würde, Fahrzeuge der Klasse Euro VI C auf den ersten Blick von denen der Klassen Euro VI D und E zu unterscheiden. Darüber hinaus ist es möglich, dass die Zulassungsbescheinigungen für Fahrzeuge oder die anderen darin aufzubewahrenden Dokumente nicht die erforderlichen Informationen enthalten, um schnell und sicher feststellen zu können, zu welcher Unterkategorie der Euro-VI-Klasse ein bestimmtes Fahrzeug gehört. Die sofortige Überprüfbarkeit dieser Angabe im Rahmen von Fahrzeugkontrollen ist ungewiss(139).
– Die Kommission bestreitet nicht, dass, wie die Republik Österreich vorgetragen hat, Alter und Verschleiß eines Fahrzeugs dazu führen, dass dieses die Umwelt unabhängig von seiner Technologie zunehmend stärker verschmutzt, was es zuließe, doch von der Kohärenz der Ausnahme auszugehen(140).
170. Im Ergebnis bin ich der Auffassung, dass keiner der gegen die Ausnahmeregelungen erhobenen Einwände geeignet ist, die Kohärenz des Verbots in Frage zu stellen.
3. Verhältnismäßigkeit der Maßnahme und Vorhandensein weniger beschränkender Alternativen
171. Das sektorale Verbot könnte geeignet sein, die Erreichung des verfolgten Ziels des Umweltschutzes zu gewährleisten. Im Urteil Brenner II hat der Gerichtshof festgestellt, dass ein sektorales Verbot zu einer Reduzierung der Luftschadstoffe führt und so zur Verbesserung der Luftqualität beiträgt. Er hat ebenfalls festgestellt, dass „die Notwendigkeit, den Güterverkehr auf der Straße dadurch zu verringern, dass die Wirtschaftsteilnehmer zu anderen, umweltfreundlicheren Verkehrsträgern wie dem Schienenverkehr gelenkt werden, im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik anerkannt worden ist“(141). Diese Argumentation kann auf die vorliegende Klage übertragen werden.
172. Die Italienische Republik macht jedoch geltend, das sektorale Fahrverbot gehe über das hinaus, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich sei, und sei daher unverhältnismäßig. Sie macht insbesondere Folgendes geltend:
– Die Republik Österreich habe die Verfügbarkeit geeigneter Transportalternativen nicht nachgewiesen.
– Eine derart einschneidende Maßnahme sei nicht erforderlich, da die Schadstoffkonzentrationen in den betreffenden Gebieten mehrere Jahre lang weit unter den in der Richtlinie 2008/50 festgelegten Grenzwerten geblieben seien. Es sei auch nicht nachgewiesen worden, dass andere, den freien Warenverkehr weniger beschränkende Maßnahmen nicht zur Verfügung stünden oder unwirksam seien.
a) Vorhandensein ausreichender Schienenkapazität
173. Die Italienische Republik trägt vor, das intermodale System Ro.La leide an erheblichen Kapazitätseinschränkungen, geringer Zuverlässigkeit und langen Wartezeiten. Zudem könne die Ro.La wegen der Fahrzeiten und der Kosten, die deutlich höher als beim Straßenverkehr lägen, nicht als „attraktive Alternative“ angesehen werden.
174. Im Urteil Brenner I(142) hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass die österreichischen Behörden nicht nachgewiesen hätten, dass sie „vor Erlassung einer so radikalen Maßnahme wie der eines völligen Fahrverbots“ hinreichend geprüft hätten, dass für den Transport der betroffenen Güter ausreichend Schienenkapazität zur Verfügung stand.
175. In jenem Verfahren hat die Republik Österreich detaillierte Informationen und Zahlen vorgelegt, um nachzuweisen, dass der Schienenverkehr – sei es über die Ro.La oder in Güterwagen – eine (hinsichtlich der Fahrzeiten und Kosten) sinnvolle Alternative zum Straßenverkehr sei.
176. Die Einwände der Italienischen Republik hierzu sind recht allgemein gehalten und werden nicht durch Studien oder andere hinreichend beweiskräftige Dokumente untermauert. Daher kann das betreffende Vorbringen zum Fehlen von Alternativen nicht als bewiesen angesehen werden.
b) Erforderlichkeit der Maßnahme und ordnungsgemäße Prüfung weniger beschränkender Alternativen
177. Im Urteil Brenner I(143) hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die österreichischen Behörden nicht nachgewiesen hätten, dass sie andere, weniger beschränkende Alternativen hinreichend geprüft hätten. Im Rahmen jenes Verfahrens hatte die Kommission mehrere alternative Maßnahmen vorgeschlagen, die, auch wenn sie den freien Warenverkehr beeinträchtigen konnten, zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet waren und die Ausübung dieser Freiheit weniger stark beschränkten(144).
178. In der Rechtssache Brenner II hat die Kommission dieses Vorbringen wieder aufgegriffen(145). Erneut hat der Gerichtshof ihren Einwand für begründet erachtet, wobei er dem Kontext, in den sich das umstrittene Verbot einfügte, d. h. der Gesamtheit der Maßnahmen, aus denen das Paket bestand, zu dem es gehörte, besondere Bedeutung beigemessen hat. Er hat u. a. festgestellt, dass eine ständige Geschwindigkeitsbegrenzung auf den betreffenden Autobahnabschnitten eine weniger beschränkende Maßnahme mit einem Verringerungspotenzial für NO2-Emissionen darstellt, das die Republik Österreich nicht ausreichend berücksichtigt hat(146).
179. Zur Beurteilung der der Republik Österreich im Rahmen der vorliegenden Klage vorgeworfenen Vertragsverletzung ist die Entwicklung der Verkehrsmaßnahmen auf den Autobahnen A12 und A13 in den Zeiträumen unmittelbar vor und nach dem Urteil Brenner II (2011) zu untersuchen:
– 2007 wurde ein erstes (vom Gerichtshof im Jahr 2011 geprüftes) Maßnahmenpaket angenommen, das neben dem bereits erwähnten sektoralen Verbot ein Nachtfahrverbot (das nicht so strikt wie das derzeit geltende war und von der Kommission in der Rechtssache Brenner II nicht beanstandet wurde), eine emissionsabhängige variable Geschwindigkeitsbegrenzung, ein Fahrverbot für bestimmte Klassen von Lastkraftwagen mit hohem Schadstoffausstoß und steuerliche Maßnahmen wie die Differenzierung der Mautgebühren nach Emissionsklassen umfasste.
– Im Jahr 2011 wurde das sektorale Fahrverbot wegen der im Urteil Brenner II festgestellten Vertragsverletzung aufgehoben.
– Im Jahr 2014 wurde die in jenem Urteil erwähnte ständige Geschwindigkeitsbegrenzung eingeführt.
– 2016 wurde das sektorale Verbot wieder eingeführt, wobei die Liste der betroffenen Güter erweitert, aber eine befristete Ausnahme für Euro-VI-Fahrzeuge vorgesehen wurde.
– Im Jahr 2018 wurde das System der Verkehrsdosierung, das Gegenstand des vierten Klagegrundes ist, erstmals eingeführt.
– Im Jahr 2020 wurde die Stichtagsregelung eingeführt, um den Anwendungsbereich des sektoralen Verbots auszuweiten. Aus den Vorarbeiten ergibt sich, dass die österreichischen Behörden die vollständige Aufhebung der Ausnahme für Euro-VI-Fahrzeuge befürworteten, sich aber wegen der möglichen Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht und der sich daraus ergebenden Gefahr einer Anfechtung der Maßnahme vor dem Gerichtshof und des Erlasses von einstweiligen Maßnahmen dagegen entschieden(147). Wie ich bereits erwähnt habe, wurde die Möglichkeit einer späteren Verschärfung der Stichtagsregelung für die Zukunft ins Auge gefasst.
– Im Jahr 2021 wurde die im Rahmen des Nachtfahrverbots bestehende generelle Ausnahme für Euro-VI-Fahrzeuge aufgehoben. Diese Änderung betrifft auch Euro-VI-Fahrzeuge, die weiterhin vom Anwendungsbereich des sektoralen Verbots ausgenommen sind und die daher nur tagsüber fahren dürfen.
– In den Jahren 2023 und 2024 wurde das Winterfahrverbot erlassen, das Gegenstand des dritten Klagegrundes ist.
180. Das bedeutet, dass alle von der Kommission im Verfahren Brenner I vorgeschlagenen „alternativen Maßnahmen“ von der Republik Österreich im Laufe der Dekade nach dem Urteil Brenner II kumulativ erlassen wurden. Diese Herangehensweise steht schon für sich genommen im Widerspruch zum Begriff „alternative Maßnahme“(148).
181. Die Republik Österreich macht geltend, dass alle diese Maßnahmen tatsächlich erforderlich seien, um die Einhaltung des im Unionsrecht festgelegten Emissionsgrenzwerts zu erreichen. Selbst wenn man ausschließlich den in der Richtlinie 2008/50 festgelegten Grenzwert berücksichtige, sei unstreitig, dass die kumulative Anwendung der angeordneten Maßnahmen es bis 2021 nicht ermöglicht habe, das in dieser Richtlinie festgelegte Ziel zu erreichen, wie das 2016 von der Kommission eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren zeige.
182. Wie ich bereits im Zusammenhang mit dem Nachtfahrverbot ausgeführt habe, hatte der Erlass dieses Maßnahmenpakets sowohl unmittelbar (d. h. durch die Verringerung der Emissionen) als auch mittelbar (d. h. durch die Förderung der Erneuerung der Flotte) positive Auswirkungen auf die Emissionskonzentration. Seit 2021 wurden die Grenzwerte der Richtlinie 2008/50 auf allen relevanten Abschnitten der Autobahnen A12 und A13 eingehalten, und zwar auch dann, wenn man diesen Grenzwerten den von den Sachverständigen empfohlenen „Sicherheitspuffer“ von 3 μg/m³ hinzurechnet.
183. Auch wenn eine „Schocktherapie“ in Gestalt der zwischen 2016 und 2020 erlassenen Maßnahmen angesichts der regelmäßigen Überschreitung der Grenzwerte in diesem Zeitraum vernünftig gewesen sein könnte, geben die Daten ab 2021 Anlass, die Maßnahmen zu überdenken. Wie ich bereits ausgeführt habe, hat der Gerichtshof entschieden, dass jede Ausnahme von den in den Verträgen garantierten Verkehrsfreiheiten die Kriterien für ihre Rechtfertigung nicht nur zum Zeitpunkt ihres Erlasses erfüllen muss, sondern auch während des gesamten Zeitraums, in dem sie angewandt wird.
184. Ein Mitgliedstaat muss daher anhand der Umstände des Einzelfalls nachweisen, dass die Maßnahmen, die eine Ausnahme von der Freizügigkeit darstellen, gerechtfertigt sind und nicht über das Erforderliche hinausgehen. Im Fall einer erheblichen Änderung der Umstände, die zum Erlass der Maßnahmen geführt haben, müssen die Mitgliedstaaten deren Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit neu bewerten und erwägen, sie aufzuheben oder durch weniger restriktive Maßnahmen zu ersetzen.
185. Auch hier bin ich der Ansicht, dass die Republik Österreich gegen diese Verpflichtung verstoßen hat. Ich stütze mich dabei auf folgende Gründe:
– Aus dem Bericht zur Änderung des sektoralen Fahrverbots von 2019 geht hervor, dass als Alternative zur Verschärfung des sektoralen Verbots erwogen wurde, die anderen Verbote, darunter auch das Nachtfahrverbot, zu verschärfen, das jedoch schon erlassen worden war(149). Wie schon gesagt, stellte bereits damals keine dieser Maßnahmen wirklich eine „Alternative“ dar.
– Aus demselben Bericht geht hervor, dass die andere echte (noch beschränkendere) „Alternative“, die in der technischen Analyse in Betracht gezogen wurde (die vollständige Aufhebung der Ausnahme für alle Euro-VI-Fahrzeuge), wegen ihrer möglichen Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht und der Gefahr, dass sie, wenn sie vor dem Gerichtshof angefochten würde, aufgrund des Erlasses einstweiliger Maßnahmen kurzfristig keine Wirkungen entfalten würde, verworfen wurde.
– Die von der Republik Österreich vorgelegten weiteren wissenschaftlichen Studien belegen nur die Wirksamkeit des Maßnahmenpakets und seine Geeignetheit, eine Verringerung der Emissionskonzentrationen zu erreichen, führen aber keine umfassende Überprüfung seiner Verhältnismäßigkeit im Licht der neuen Umstände durch.
– Trotz der Einhaltung der Grenzwerte in den Jahren 2021 und 2022 wurden nicht nur die bestehenden Maßnahmen nicht gelockert, sondern es kam in den Jahren 2023 und 2024 noch das Winterfahrverbot hinzu(150).
– Es ist nicht ersichtlich, dass die Entscheidung, alle bestehenden Maßnahmen in ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung beizubehalten, im Rahmen der Erörterungen, die der vorliegenden Vertragsverletzungsklage vorausgegangen sind, nochmals überprüft wurde. Aus den Akten geht hervor, dass seit 2018 innerhalb der Unionsorgane besondere multilaterale Treffen zu den Maßnahmen zur Beschränkung des Verkehrs auf den Autobahnen A12 und A13 stattgefunden haben. 2023 wurden diese Kontakte intensiviert, was dazu führte, dass die Kommission den beteiligten Mitgliedstaaten „als Kompromiss“ ein Maßnahmenpaket vorlegte.
186. Ich behaupte nicht, dass die Lage in Tirol im Jahr 2024 oder in den Jahren davor eine vollständige Aufhebung des sektoralen Fahrverbots erforderlich gemacht hätte. Ich bestreite auch nicht, dass diese Maßnahme zur Gewährleistung der Luftqualität in Tirol beitragen konnte und dass in diesem Zusammenhang das Ziel, einen Teil des Güterverkehrs auf die Schiene zu verlagern, weiterhin legitim ist.
187. Meine Vorbehalte gegenüber diesem Verbot sind anderer Art: Ich bin der Ansicht, dass die ab 2022 bestehende Situation die österreichischen Behörden dazu verpflichtete, zu prüfen, ob das sektorale Fahrverbot gelockert werden konnte oder, falls es unverändert beibehalten werden sollte, ob es geboten wäre, andere beschränkende Maßnahmen, die Teil desselben Verordnungspakets waren (wie beispielsweise das Nachtfahrverbot), aufzuheben oder abzumildern.
188. Nach alledem bin ich der Ansicht, dass dem zweiten Klagegrund stattzugeben ist.
E. Winterfahrverbot (dritter Klagegrund)
189. Die Italienische Republik beanstandet das Fahrverbot auf den Autobahnen A12 und A13 für Lastkraftwagen mit Fahrtzielen in Italien, in Deutschland oder in anderen über diese Staaten erreichbaren Ländern an allen Samstagen des Zeitraums zwischen Jänner und Anfang März 2023 von 7.00 Uhr bis 15.00 Uhr.
190. Die Republik Österreich bestreitet nicht den restriktiven Charakter der Maßnahme, die (von einigen Ausnahmen abgesehen) den Transport von Gütern mit Lastkraftwagen über die Straße für die Dauer von acht aufeinanderfolgenden Stunden an allen Samstagen über einen Zeitraum von zwei Monaten unmöglich macht. Sie ist jedoch der Ansicht, dass diese Beschränkung durch ein zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses gerechtfertigt sei: die Gewährleistung der Verkehrssicherheit und der Funktionsfähigkeit der Autobahnen in Zeiten erheblicher Verkehrsüberlastung.
191. Die Italienische Republik und die Kommission weisen darauf hin, dass dieses zwingende Erfordernis des Allgemeininteresses nicht zu den in Art. 36 AEUV ausdrücklich genannten öffentlichen Interessen gehöre, so dass die Republik Österreich sich darauf nicht berufen könne, wenn der diskriminierende Charakter der Maßnahme festgestellt werde. Beide tragen vor, dass ein solcher diskriminierender Charakter bei einem Verbot bestehe, das selektiv nur für Fahrten nach Italien oder Deutschland gelte, nicht aber für reine Inlandsfahrten oder für grenzüberschreitende Beförderungen mit Zielort in Österreich. Unter dem Gesichtspunkt der Straßenverkehrssicherheit und des erhöhten Risikos von Staus und Unfällen sei das Endziel des Transports völlig irrelevant.
192. Die Republik Österreich macht geltend, dass die Maßnahme unterschiedslos anwendbar sei, unabhängig vom Ursprung der beförderten Waren und vom Land der Zulassung des Fahrzeugs.
193. Die Verteidigung der Republik Österreich reicht nicht aus, um meine ernsthaften Zweifel an diesem Verbot, dessen diskriminierender Charakter meines Erachtens unbestreitbar ist, auszuräumen.
194. Ich stimme mit der Italienischen Republik und der Kommission darin überein, dass es insbesondere im Hinblick auf das Ziel, das mit der Maßnahme angeblich verfolgt werden soll, nicht gerechtfertigt ist, den Anwendungsbereich des Verbots ausschließlich anhand des Endziels des Fahrzeugs zu bestimmen und ihn auf Fahrten ins Ausland zu beschränken. Ich habe in den Unterlagen der Republik Österreich keine hinreichenden Erläuterungen zu den Gründen für diese Entscheidung gefunden(151).
195. Der diskriminierende Charakter dieses Verbots würde jedoch nicht per se ausschließen, dass es durch ein in der Rechtsprechung des Gerichtshofs anerkanntes zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden könnte(152). Daher ist zu prüfen, ob diese Maßnahme zur Verwirklichung des Ziels der Gewährleistung der Sicherheit im Straßenverkehr geeignet ist und nicht über das hinausgeht, was hierzu erforderlich ist.
196. Abstrakt betrachtet, kann ein Fahrverbot für Lastkraftwagen an bestimmten Tagen oder zu bestimmten Zeiten ein hohes Maß an Verkehrssicherheit gewährleisten, wenn vernünftigerweise davon ausgegangen werden kann, dass der Verkehr, insbesondere der Verkehr von Personenkraftwagen, besonders stark sein wird (z. B. aufgrund von Feiertagen oder bestimmten Zeiten der Tourismussaison).
197. Daher könnte bei isolierter Betrachtung und abgesehen von ihrem eventuellen diskriminierendem Charakter davon ausgegangen werden, dass die in Rede stehende Maßnahme keine Probleme hinsichtlich der Vereinbarkeit mit den Art. 34 und 35 AEUV aufwirft.
198. Anders verhält es sich jedoch, wenn die Auswirkungen des Winterfahrverbots auf den innergemeinschaftlichen Verkehr im Licht der anderen bestehenden Maßnahmen beurteilt werden, mit denen es zusammenwirkt.
199. An Samstagen im Winter war der Verkehr von Lastkraftwagen nämlich nur von 5.00 Uhr (Ende des Nachtfahrverbots) bis um 7.00 Uhr (Inkrafttreten der in Rede stehenden Maßnahme) möglich. Im selben Moment, in dem die Anwendung des Winterfahrverbots endete, wurde das an Wochenenden bestehende Fahrverbot wirksam, das ganzjährig von 15.00 Uhr am Samstag bis 22.00 Uhr am Sonntag gilt.
200. Darüber hinaus war die Möglichkeit, Fahrten durchzuführen, an Sonntagen nach den vom Winterfahrverbot betroffenen Samstagen auf eine Stunde (zwischen 22.00 Uhr und 23.00 Uhr) beschränkt, denn zu diesem Zeitpunkt wurde das Nachtfahrverbot wirksam, das Fahrten bis um 5.00 Uhr am Montag verhinderte.
201. Alles in allem konnten Lastkraftwagen mit Ziel Italien oder Deutschland von 22.00 Uhr am Freitag bis 5.00 Uhr am Montag nur für drei Stunden über die Verkehrsachse der A12 und A13 fahren. Die Kürze dieses „Zeitfensters“ in Verbindung mit der Länge der Strecke zwischen Deutschland und Italien und der Notwendigkeit, die festgelegten Geschwindigkeitsbegrenzungen einzuhalten, machte den grenzüberschreitenden Gütertransport mit Lastkraftwagen am Wochenende praktisch unmöglich. Außerdem konnten die Lastkraftwagen, wenn man die gesamte Woche betrachtet, nur während etwa 46 % der Zeit uneingeschränkt fahren.
202. Vor diesem Hintergrund geht die angebliche Notwendigkeit, die Straßenverkehrssicherheit zu erhöhen und Überlastungen an Samstagen im Winter für ein Zeitfenster von acht Stunden zu vermeiden, größtenteils auf die Auswirkungen der anderen von der Republik Österreich erlassenen Verkehrsmaßnahmen zurück, die den grenzüberschreitenden Transport mit Lastkraftwagen sowohl in den Stunden vor diesem Zeitfenster als auch in den darauffolgenden Stunden behindern oder verbieten (die kombinierte Wirkung des Nachtfahrverbots und des Wochenendfahrverbots führt dazu, dass sich der Lkw-Verkehr auf die Tagesstunden der Samstage konzentriert).
203. Unter diesen Umständen konnte das Winterfahrverbot, solange es gültig war, nicht als tatsächlich zur Erreichung des geltend gemachten Ziels erforderlich angesehen werden.
204. Zugleich wirft das Verbot auch Fragen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne auf. Es wäre nämlich weniger belastend, wenn angesichts eines Fahrverbots während der Tagesstunden an Wintersamstagen das Nachtfahrverbot am Freitag oder das Wochenendfahrverbot um eine vergleichbare Stundenzahl reduziert würde. Die durch die anderen Maßnahmen geschützten Interessen (die Verringerung der Schadstoffemissionen) würden an den betroffenen Samstagen durch das Tagfahrverbot hinreichend gewahrt.
205. Nach alledem ist die durch das Winterfahrverbot verursachte Beschränkung des freien Warenverkehrs nicht nur diskriminierend, sondern auch nicht hinreichend gerechtfertigt. Dem dritten Klagegrund ist daher stattzugeben.
F. Verkehrsdosierung (vierter Klagegrund)
206. Die Italienische Republik beanstandet eine im März 2018 eingeführte Maßnahme, mit der die Zahl der aus Deutschland kommenden und nach Süden auf der Autobahn A12 fahrenden Lastkraftwagen auf höchstens 300 Fahrzeuge pro Stunde begrenzt wird. Die Maßnahme gilt an bestimmten Tagen, die von den österreichischen Behörden im Voraus festgelegt und regelmäßig öffentlich bekannt gegeben werden.
207. Die Republik Österreich bestreitet den restriktiven Charakter dieser Maßnahme. Sie betont, dass damit ein flüssigerer Verkehr an den Tagen angestrebt werde, an denen erfahrungsgemäß mit einem starken Anstieg des Verkehrsaufkommens zu rechnen sei. Auf diese Weise werde zudem den Rettungsdiensten ermöglicht, die erforderlichen Einsätze effizienter durchzuführen.
208. Nach Ansicht der Republik Österreich bewirkt die Dosierung in Wirklichkeit keine Beeinträchtigung des Warenverkehrs. Dieses System werde nur an den Tagen angewendet, an denen es unbedingt erforderlich sei, und nur für einige Stunden (in der Regel vormittags). Es sei keine vorgegebene Zahl zulässiger Fahrzeuge festgelegt, sondern die Verringerung der Zahl der auffahrenden Fahrzeuge werde durch die Festlegung einer zusätzlichen Geschwindigkeitsbegrenzung erreicht.
209. Allgemein betrachtet könnte eine Begrenzung der Zahl der Lastkraftwagen, die auf einem Autobahnabschnitt des transeuropäischen Netzes fahren dürfen, als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Art. 34 AEUV eingestuft werden. Als solche wäre sie geeignet, den innergemeinschaftlichen Warenverkehr unattraktiv zu machen oder sogar erheblich zu verzögern, indem sie ihn komplexer und kostspieliger macht.
210. Allerdings bin ich nicht der Ansicht, dass jede Maßnahme zur Begrenzung der Zahl der Lastkraftwagen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt auf einem Autobahnabschnitt fahren dürfen, zwangsläufig mit Art. 34 AEUV unvereinbar ist.
211. Ob eine Maßnahme geeignet ist, sich beschränkend auf den freien Warenverkehr auszuwirken, hängt von zahlreichen Variablen ab. Sofern sie nämlich nur ausnahmsweise angewandt wird, wenn dies zur Vermeidung von Staus erforderlich ist, und nur so lange aufrechterhalten wird, wie dies unbedingt erforderlich ist – wie die Republik Österreich geltend macht –, könnte sie sich sogar positiv auf den freien Warenverkehr auswirken.
212. Dagegen würde sich eine Maßnahme, die relativ häufig und selbst in Fällen, in denen ihr Nutzen unklar ist, angewandt wird, beschränkend auf den freien Warenverkehr auswirken.
213. Falls, wie die Republik Österreich vorgetragen hat, die Dosierung in Wirklichkeit lediglich in einer Geschwindigkeitsbegrenzung besteht, die ausnahmsweise auf bestimmten Autobahnabschnitten gilt, wenn wegen besonderer Umstände begründete Prognosen für Verkehrsüberlastungen vorliegen, ist sie meines Erachtens nicht zu beanstanden.
214. Hiervon ausgehend bin ich nicht der Ansicht, dass die Italienische Republik ihrer Verpflichtung nachgekommen ist, nachzuweisen, dass das beanstandete Dosierungssystem gegen Art. 34 AEUV verstößt.
215. Erstens geht aus dem Wortlaut der einschlägigen nationalen Regelung nicht ausdrücklich hervor, worin die beanstandete Maßnahme besteht und wie sie konkret angewandt wird. Die Bestimmung, die der Maßnahme zugrunde liegt, ist nämlich ziemlich offen – um nicht zu sagen vage – formuliert(153).
216. Angesichts dessen oblag es der Italienischen Republik als Klägerin, (i) dem Gerichtshof sämtliche für das Verständnis der Struktur und der Funktionsweise der beanstandeten Maßnahme hilfreichen Informationen zur Verfügung zu stellen und ii) ihr Vorbringen durch Beweise zu untermauern.
217. Meiner Ansicht nach hat die Italienische Republik diese Voraussetzungen nicht erfüllt. Die Republik Österreich hat nämlich bestritten, dass die Beschreibung der Maßnahme in der Klageschrift zutrifft, und die Italienische Republik hat sich zu diesem Einwand nicht in überzeugender Weise geäußert, weder in der Erwiderung noch in der Stellungnahme zum Streithilfeschriftsatz der Kommission oder in der mündlichen Verhandlung.
218. Darüber hinaus legt die Italienische Republik keine Beweise für ihre Auffassung vor (wie z. B. Entscheidungen oder Verwaltungsrundschreiben) und verweist auch nicht auf öffentlich zugängliche Dokumente, die geeignet wären, die behaupteten Tatsachen zu untermauern. Der Streithilfeschriftsatz der Kommission weist insoweit ähnliche Lücken auf.
219. Das Vorbringen der Italienischen Republik zu den tatsächlichen beschränkenden Wirkungen der Maßnahme ist lückenhaft. Sie trägt lediglich vor, dass seit der Einführung der Maßnahme im Jahr 2018 die Zahl der Tage, an denen die Dosierung eingesetzt worden sei, immer mehr zugenommen habe(154). Es wird auch nicht ausgeführt, ob und in welchen Fällen die Dosierung angeordnet wurde, obwohl sie tatsächlich nicht erforderlich war, oder dass sie zu anderen als den von der Republik Österreich angeführten Zwecken eingesetzt werde.
220. Die Italienische Republik hat somit nicht nachgewiesen, dass das Dosierungssystem Auswirkungen auf den freien Warenverkehr hat, die als „Beschränkung“ im Sinne von Art. 34 AEUV angesehen werden könnten. Mangels konkreter Beweise hierfür sind die möglichen beschränkenden Wirkungen dieser Maßnahme zu ungewiss und zu fernliegend, um als relevant angesehen zu werden.
221. Im Ergebnis ist der vierte Klagegrund zurückzuweisen.
VI. Kosten
222. Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs trägt jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt.
223. Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs trägt die Kommission ihre eigenen Kosten.
VII. Ergebnis
224. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Republik Österreich hat gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 34 und 35 AEUV verstoßen, indem sie die §§ 3 und 4 der Verordnung des Landeshauptmannes vom 27. Oktober 2010, mit der auf der A12 Inntal Autobahn ein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird, in der 2021 geänderten Fassung erlassen hat.
2. Die Republik Österreich hat gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 34 und 35 AEUV verstoßen, indem sie die §§ 3 und 4 der Verordnung des Landeshauptmannes vom 18. Mai 2016, mit der auf einem Abschnitt der A12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird, in der zuletzt im Jahr 2023 geänderten Fassung erlassen hat.
3. Die Republik Österreich hat gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 34 und 35 AEUV verstoßen, indem sie die Verordnung der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, mit der für die A12 Inntalautobahn und die A13 Brennerautobahn an bestimmten Samstagen im Winter 2023 ein Fahrverbot für Lastkraftfahrzeuge verfügt wird, erlassen hat.
4. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
5. Die Italienische Republik, die Republik Österreich und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.
1 Originalsprache: Spanisch.
2 Ich werde diese Autobahnen im Folgenden auch als „Inntalautobahn“ bzw. „Brennerautobahn“ bezeichnen.
3 Urteile vom 15. November 2005, Kommission/Österreich (C‑320/03, EU:C:2005:684; im Folgenden: Urteil Brenner I), und vom 21. Dezember 2011, Kommission/Österreich (C‑28/09, EU:C:2011:854; im Folgenden: Urteil Brenner II).
4 Urteil Brenner II (Rn. 116): „Der fragliche Abschnitt der A12 ist … einer der wichtigsten terrestrischen Verbindungswege zwischen Süddeutschland und Norditalien. Dadurch, dass das mit der streitigen Verordnung verhängte Fahrverbot die betreffenden Unternehmen zwingt, nach wirtschaftlich vertretbaren Ersatzlösungen für den Transport der in der streitigen Verordnung bezeichneten Güter zu suchen, ist es geeignet, den Warenverkehr zwischen dem nördlichen Europa und Norditalien erheblich zu beeinträchtigen.“
5 Festgelegt im Protokoll Nr. 9 über den Straßen- und Schienenverkehr sowie den kombinierten Verkehr in Österreich im Anhang der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Norwegen, der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 1994, C 241, S. 9, und ABl. 1995, L 1, S. 1).
6 Vgl. die Listen von Gütern in Rn. 24 des Urteils Brenner I und Rn. 19 des Urteils Brenner II. Sie stimmen im Wesentlichen mit den Gütern überein, die vom derzeit geltenden sektoralen Verbot umfasst sind.
7 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. 2008, L 152, S. 1).
8 Verfahren INFR(2016) 2006. Nachdem die Kommission festgestellt hatte, dass die jährlichen NO2-Emissionen in Tirol sanken und der im Unionsrecht festgelegte Grenzwert seit 2020 regelmäßig eingehalten wurde, stellte die Kommission das Vertragsverletzungsverfahren im Jahr 2023 ein.
9 Geregelt in §§ 3 und 4 der Verordnung des Landeshauptmannes vom 27. Oktober 2010, mit der auf der A12 Inntal Autobahn ein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird (LGBl. Nr. 64/2010) in geänderter Fassung (LGBl. Nr. 141/2021) (im Folgenden: Verordnung über das Nachtfahrverbot).
10 Von diesem Verbot ausgenommen sind Fahrzeuge mit reinem Elektroantrieb und mit Wasserstoff-Brennstoffzellentechnologie. Im Folgenden beziehe ich mich, wenn ich Lastkraftwagen erwähne, immer auf solche mit einer höchsten zulässigen Gesamtmasse von mehr als 7,5 t.
11 Das Verbot gilt für den Verkehr auf der A12 in beiden Richtungen zwischen Kilometer 6,35 (Gemeinde Langkampfen) und Kilometer 90 (Gemeinde Zirl).
12 Erläuternde Bemerkungen zur Verordnung des Landeshauptmannes, mit der die Verordnung, mit der auf der A12 Inntal Autobahn ein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird, geändert wird (im Folgenden: Bericht zum Nachtfahrverbot).
13 Das Ziel der Maßnahme besteht also nicht darin, den Transit von Lastkraftwagen auf der Straße auf dem betreffenden Autobahnabschnitt quantitativ zu verringern, sondern darin, ihn in ein für die Ausbreitung der Emissionen günstigeres Zeitfenster zu verlagern (Bericht zum Nachtfahrverbot, S. 64, was diese Maßnahme vom sektoralen Fahrverbot unterscheidet).
14 Bericht zum Nachtfahrverbot, S. 63.
15 Verordnung (EG) Nr. 595/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2009 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen und Motoren hinsichtlich der Emissionen von schweren Nutzfahrzeugen (Euro VI) und über den Zugang zu Fahrzeugreparatur- und ‑wartungsinformationen, zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 und der Richtlinie 2007/46/EG sowie zur Aufhebung der Richtlinien 80/1269/EWG, 2005/55/EG und 2005/78/EG (ABl. 2009, L 188, S. 1).
16 Aus dem Bericht zum Nachtfahrverbot geht hervor, dass dank der im Laufe der Zeit ergriffenen Verkehrsmaßnahmen eine erhebliche Erneuerung der den Brennerkorridor befahrenden Flotte erreicht wurde, die als „überdurchschnittlich modern“ bezeichnet wird (S. 60; vgl. auch die Daten auf den S. 12, 13 und 39). Zudem durfte nach der Vorgängerregelung wegen der generellen Ausnahme für Euro-VI-Fahrzeuge eine erhebliche Zahl Lastkraftwagen während der Nachtstunden fahren, was die Wirkung der Maßnahme und ihren Beitrag zur Verbesserung der Luftqualität verringerte. Aus diesem Grund wurde die Ausnahme im Zuge der Änderung im Jahr 2021 nicht verlängert.
17 In diese Kategorie fallen Fahrten zur Aufrechterhaltung dringender medizinischer Versorgung, Fahrten zu Baustellen des Autobahn- oder Schienennetzes, Fahrten des Abschleppdiensts oder der Pannenhilfe sowie der Rettungsdienste und unaufschiebbare Fahrten des Bundesheers.
18 Die Ausnahme betrifft dieselbe „Kernzone“ und „erweiterte Zone“, die der Gerichtshof bereits bei der Entscheidung über das sektorale Fahrverbot berücksichtigt hat (Rn. 20 und 21 des Urteils Brenner II). Im Folgenden bezeichne ich sie als „Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr“.
19 Die „Kernzone“ umfasst die Bezirke Imst, Innsbruck-Land, Innsbruck-Stadt, Kufstein und Schwaz.
20 Zur „erweiterten Zone“ gehören die Bezirke Kitzbühel, Landeck, Lienz, Reutte und Zell am See in Österreich, die Landkreise Bad Tölz-Wolfratshausen, Garmisch-Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (inklusive Stadt) und Traunstein in Deutschland sowie die Bezirksgemeinschaften Eisacktal, Pustertal und Wipptal in Italien.
21 Nach dem Wegfall der generellen Ausnahme für Euro-VI-Fahrzeuge.
22 Bericht zum Nachtfahrverbot (S. 60): „Die verkehrsmäßige Erschließung dieser [in besonderem Maße betroffenen] Gebiete ist vor allem über die ‚Verbotsstrecke‘ sichergestellt. Wenn Fahrten auf dieser untersagt werden, ergibt sich für die dort befindlichen Unternehmen eine deutlich größere Betroffenheit als für Gebiete, die auch auf anderen Strecken bzw. aus anderen Gebieten erreichbar sind. Für die Fahrten innerhalb der erweiterten Zone stellt die Schiene aufgrund der geringen Fahrdistanzen zudem keine Transportalternative dar. Auch um die Versorgungssicherheit zu gewährleisten, müssen daher Straßenfahrten im lokalen und regionalen Verkehr weiterhin zulässig sein.“
23 Geregelt in §§ 3 und 4 der Verordnung des Landeshauptmannes vom 18. Mai 2016, mit der auf einem Abschnitt der A12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (LGBl. Nr. 44/2016, geändert durch LGBl. Nr. 48/2023, im Folgenden: Sektorales Fahrverbot-Verordnung). Ihr Inhalt wird in den Erläuternden Bemerkungen zur Verordnung des Landeshauptmannes, mit der auf einem Abschnitt der A12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (im Folgenden: Bericht zum sektoralen Fahrverbot) erläutert.
24 Die Liste der von diesem Verbot betroffenen Güter umfasst die in den Urteilen Brenner I und II geprüften Güter. Sie wurde um folgende Güter erweitert: Papier und Pappe; flüssige Mineralölerzeugnisse; Zement, Kalk und Gips; Rohre und Hohlprofile; Getreide.
25 Das Verbot gilt für den Verkehr auf der A12 in beiden Richtungen zwischen Kilometer 6,35 (Gemeinde Langkampfen) und Kilometer 72 (Gemeinde Ampass).
26 Bericht zum sektoralen Fahrverbot (S. 27 und 28).
27 Der Bericht zum sektoralen Fahrverbot greift ähnliche Erwägungen wieder auf, wie sie die Republik Österreich in der Rechtssache Brenner II vorgetragen hat (Rn. 102 und 103 des Urteils Brenner II).
28 Derzeit umfassen die Kernzone und die erweiterte Zone dieselben Gebiete wie beim Nachtfahrverbot. Bis zum 31. Dezember 2023 umfasste die erweiterte Zone noch weitere Gebiete in Österreich, der Schweiz und Liechtenstein.
29 Wie im Urteil Brenner II (Rn. 134) bestätigt worden ist.
30 Im Hinblick auf diese Ausnahme ergibt sich aus dem Bericht zum sektoralen Fahrverbot (S. 56), dass sie ursprünglich alle Fahrzeuge der Klasse Euro VI unabhängig vom Zeitpunkt der Zulassung umfasste. Dadurch sollte den Unternehmen ausreichend Zeit eingeräumt werden, um die Transportlogistik an die neuen rechtlichen Gegebenheiten anzupassen, und die rasche Modernisierung der Flotte sollte gefördert werden. Das schrittweise Auslaufen dieser Ausnahme war jedoch von Anfang an vorgesehen, und zwar zum einen wegen ihrer zunehmenden negativen Auswirkungen auf die Gesamteffizienz des sektoralen Verbots (da die auf diese Weise erreichte schrittweise Modernisierung der Flotte zu einer Erhöhung der Menge an Lastkraftwagen führt, die im Rahmen dieser Ausnahme fahren dürfen), und zum anderen wegen der wirtschaftlichen Interessen des Eisenbahnunternehmens.
31 Sie wurde eingeführt durch das LGBl. Nr. 81/2019.
32 Dies entspricht den ökologisch effizienteren Unterkategorien D und E der Euro-VI-Norm und schließt die (umweltschädlicheren) Kategorien A, B und in Teilen C aus.
33 Die Republik Österreich legt (Rn. 121 der Klagebeantwortung) Studien vor, die einen „laufleistungsbedingten Alterungseffekt“ belegen sollen.
34 Es handelt sich um Ausnahmen für Fahrzeuge mit reinem Elektroantrieb oder mit Wasserstoff-Brennstoffzellentechnologie, bestimmte Transporte im Vor- und Nachlaufverkehr zur Eisenbahnverladung, Fahrzeuge der Rettungsdienste und unaufschiebbare Fahrten des Bundesheeres (gemäß § 4 Buchst. c, d, f und g der Sektorales Fahrverbot-Verordnung).
35 Verordnung der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, mit der für die A12 Inntalautobahn und die A13 Brennerautobahn an bestimmten Samstagen im Winter 2023 ein Fahrverbot für Lastkraftfahrzeuge verfügt wird (Winterfahrverbotskalender 2023) (BGBl. II Nr. 3/2023, im Folgenden: Winterfahrverbotskalender 2023).
36 BGBl. II Nr. 2/2024.
37 Die Maßnahme scheint nicht auf bestimmte Abschnitte dieser Autobahnen beschränkt gewesen zu sein, sondern für die gesamte Strecke gegolten zu haben.
38 Im Jahr 2023 wurde die Maßnahme an insgesamt zehn aufeinanderfolgenden Samstagen zwischen dem 7. Jänner und dem 11. März angewandt. Im Jahr 2024 galt sie vom 13. Jänner bis zum 9. März.
39 Der Winterfahrverbotskalender 2023 enthielt eine heterogene Liste von Waren, die von der Maßnahme ausgenommen waren: Transporte von Tieren, Postsendungen und Zeitungen, von Produkten zur Versorgung von Gaststätten oder gastronomischen Events sowie verschiedene Fahrten zur Erbringung von Dienstleistungen des Allgemeininteresses. Dagegen war für verderbliche Waren keine generelle Ausnahme vorgesehen.
40 Bundesgesetz vom 6. Juli 1960, mit dem Vorschriften über die Straßenpolizei erlassen werden (BGBl. Nr. 159/1960).
41 In der Klagebeantwortung der Republik Österreich (Rn. 186) wird erläutert, dass die Reduzierung in der kritischen Zeit während der Morgenspitze sicherstellen soll, „dass gerade so viele Lkw die Grenze bei Kufstein passieren, wie die Inntal‐ und die Brennerautobahn aufnehmen können“. Parallel dazu werde die Geschwindigkeit der in Richtung Innsbruck fahrenden Lastkraftwagen begrenzt. Im Verfahren vor der Kommission hat die Republik Österreich keine Reduzierung der Geschwindigkeit erwähnt, sondern ausgeführt, dass die Dosierung „Lkw … [im Transit betrifft], deren Zahl in der kritischen Zeit reduziert und verteilt wird“ (Abschnitt 5.1).
42 Auf diese Weise wird die Planung der Transporte erleichtert, wodurch die Auswirkungen der Dosierung entweder durch die Verschiebung der Fahrten auf weniger kritische Zeitfenster oder durch eine Verlagerung auf die Schiene abgemildert werden können.
43 C(2024) 3219 endg., im Folgenden: mit Gründen versehene Stellungnahme.
44 Urteil vom 22. September 2016, Kommission/Tschechische Republik (C‑525/14, EU:C:2016:714, Rn. 16 und 18 und die dort angeführte Rechtsprechung).
45 Art. 21 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichtshofs.
46 Urteil vom 31. März 1992, Kommission/Italien (C‑362/90, EU:C:1992:158, Rn. 11 bis 13).
47 Urteil vom 11. Dezember 2014, Kommission/Spanien (C‑678/11, EU:C:2014:2434, Rn. 60 und die dort angeführte Rechtsprechung).
48 Vgl. allgemein Urteil vom 16. September 2015, Kommission/Slowakei (C‑433/13, EU:C:2015:602, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).
49 Urteil vom 30. Mai 1991, Kommission/Griechenland (C‑110/89, EU:C:1991:227, Rn. 24).
50 Urteil vom 27. März 2019, Kommission/Deutschland (C‑620/16, EU:C:2019:256, Rn. 48, 49 und 96).
51 Urteil vom 25. Oktober 2001, Deutschland/Kommission (C‑276/99, EU:C:2001:576, Rn. 32).
52 Schlussanträge des Generalanwalts Szpunar in der Rechtssache Kommission/Ungarn (Baumaterialien für kritische Infrastrukturen) (C‑499/23, EU:C:2025:61, Nrn. 34 bis 40).
53 Urteil vom 11. Mai 1999, Monsees (C‑350/97, EU:C:1999:242, Rn. 23).
54 Urteil vom 3. Dezember 1998, Bluhme (C‑67/97, EU:C:1998:584, Rn. 20).
55 Urteil vom 14. Juli 1994, Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296, Rn. 24).
56 Urteil vom 22. Januar 2026, Kommission/Ungarn (Zusätzliche Schürfgebühr) (C‑144/24, EU:C:2026:34, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
57 Urteil vom 24. Juni 2021, Kommission/Spanien (Verschlechterung des Naturraums Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, Rn. 47).
58 Urteile vom 29. März 2011, Kommission/Italien (C‑565/08, EU:C:2011:188, Rn. 52 bis 55), und vom 12. Juli 2012, Kommission/Deutschland (C‑562/10, EU:C:2012:442, Rn. 41 bis 43).
59 Urteil vom 19. Juni 2003, Kommission/Italien (C‑420/01, EU:C:2003:363, Rn. 30).
60 Urteil vom 13. November 2025, Kommission/Ungarn (Baumaterialien für kritische Infrastrukturen) (C‑499/23, EU:C:2025:875, Rn. 73).
61 Das Verbot ist in allen drei Fällen unterschiedlich ausgestaltet; entweder gilt es 24 Stunden am Tag (nur für bestimmte Güter) oder in bestimmten Zeitfenstern oder an bestimmten Tagen für die überwiegende Mehrheit der Güter. In dem Zeitraum, in dem die Verbote jeweils gelten, ist die Beförderung der betreffenden Güter auf der Straße jedoch unmöglich oder auf die gesetzlich vorgesehenen Ausnahmefälle beschränkt.
62 In Bezug auf das Nachtfahrverbot und das sektorale Fahrverbot wird in den erläuternden Berichten zu den Verordnungen, mit denen diese Maßnahmen eingeführt wurden, deren restriktiver Charakter eingeräumt: vgl. Bericht zum Nachtfahrverbot (S. 62) und Bericht zum sektoralen Fahrverbot (S. 35). In Bezug auf das Winterfahrverbot bestreitet die Republik Österreich in den Rn. 151 bis 154 ihrer Klagebeantwortung nicht das Vorliegen einer Beschränkung, sondern nur deren diskriminierenden Charakter.
63 Urteil Brenner II (Rn. 108 bis 111).
64 Urteile Brenner II (Rn. 117) und Brenner I (Rn. 69).
65 Urteile Brenner II (Rn. 119) und Brenner I (Rn. 70).
66 Urteil vom 20. Februar 1979, Rewe-Zentral (120/78, EU:C:1979:42).
67 Urteil vom 26. April 1988, Bond van Adverteerders u. a. (352/85, EU:C:1988:196, Rn. 32).
68 Im Urteil Brenner II (Rn. 122) ist bestätigt worden, dass „[die] Ziele des Umweltschutzes und des Gesundheitsschutzes … eng miteinander verbunden [sind], insbesondere im Rahmen der Bekämpfung der Luftverschmutzung …“.
69 Schlussanträge in den verbundenen Rechtssachen Essent Belgium (C‑204/12 bis C‑208/12, EU:C:2013:294, Nrn. 86 bis 98).
70 Urteile vom 13. März 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, Rn. 68 bis 81), vom 11. Dezember 2008, Kommission/Österreich (C‑524/07, EU:C:2008:717, Rn. 54 und 55), vom 30. April 2009, Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft (C-531/07, EU:C:2009:276, Rn. 22 und 34), und vom 11. September 2014, Essent Belgium (C‑204/12 bis C‑208/12, EU:C:2014:2192, Rn. 90 bis 96).
71 Ungeachtet dessen, dass je nach den Umständen des Einzelfalls die Erforderlichkeit und die Verhältnismäßigkeit einer diskriminierenden Maßnahme Gegenstand einer strengeren Prüfung sein könnten.
72 Urteil Brenner II (Rn. 126) unter Anführung von Rechtsprechung (Hervorhebung nur hier).
73 Diese Daten zeigen, dass der Trend zur Verringerung der Schadstoffemissionen in der Station Brixen (Südtirol, Italien), wo das Nachtfahrverbot nicht gilt, und in der Messstation Vomp/Servicestation A12 in Tirol (Österreich), wo das Verbot gilt, ähnlich ist. Die Messstation Vomp wird als Referenzpunkt herangezogen, da nach dem Bericht zum Nachtfahrverbot in der Vergangenheit dort die höchsten NO2-Konzentrationen gemessen wurden.
74 Stellungnahme der Italienischen Republik zum Streithilfeschriftsatz der Kommission (Rn. 12) (Hervorhebung nur hier).
75 Es ist naheliegend, dass die Modernisierung der Flotte auch den angrenzenden italienischen Gebieten zugutekommt. Wenn Lastkraftwagen, um ohne Einschränkungen auf österreichischen Autobahnen fahren zu können, die Anforderungen der Euro-VI-Klasse erfüllen müssen, ist anzunehmen, dass auch auf den italienischen Abschnitten der A13 eine modernere Flotte verkehren wird (Brixen befindet sich im Eisacktal, das zur „erweiterten Zone“ gehört, in der die Euro-VI-Ausnahme gilt).
76 Vgl. Bericht zum Nachtfahrverbot, S. 60.
77 Die Republik Österreich betont die Vergleichbarkeit der beiden Verbote. Sie trägt vor, das Urteil Brenner II beziehe sich nicht unmittelbar auf das sektorale Fahrverbot, sondern allgemein auf „nationale Maßnahmen zur Kanalisierung von Verkehrsströmen oder zur Beeinflussung von Verkehrsträgern“, was auch für das Nachtfahrverbot gelte.
78 In Rn. 16 erster Gedankenstrich der Stellungnahme der Republik Österreich zum Streithilfeschriftsatz der Kommission wird die Autobahn A10 als alternative Option genannt. Diese Autobahn durchquert das österreichische Hoheitsgebiet weiter östlich als die aus den Autobahnen A12 und A13 bestehende Achse und führt von Salzburg bis zur Stadt Villach in der Nähe der Grenze zu Slowenien. Für Fahrten in Richtung zentrales Norditalien bedeutet diese Strecke ungeachtet ihrer Nähe zur Region Friaul-Julisch Venetien (Italien) einen erheblichen Umweg.
79 Im Hinblick auf die (nicht so zahlreichen) Güter, auf die sich das sektorale Fahrverbot bezieht, hat die Republik Österreich durch Expertenstudien, die die „Bahnaffinität“ dieser Güter verglichen haben, nachgewiesen, dass der Schienenverkehr eine praktikable Alternative sein kann. Dagegen hat sie dies in Bezug auf die (zahlreicheren) Güter, die vom Nachtfahrverbot betroffen sind, nicht nachgewiesen; diese könnten für den Transport auf der Schiene ungeeignet sein. Dies räumt die Republik Österreich in Rn. 16 letzter Gedankenstrich ihrer Stellungnahme zum Streithilfeschriftsatz der Kommission ein.
80 Aus den von der Republik Österreich vorgelegten Daten ergibt sich nicht, dass der Rückgriff auf Alternativrouten eine in der Praxis tatsächlich in größerem Maßstab genutzte Option darstellt, wie das Spitzenverkehrsaufkommen von Lastkraftwagen zeigt, das innerhalb der ersten Stunden unmittelbar nach Aufhebung des Nachtfahrverbots registriert wird.
81 Bericht zum Nachtfahrverbot, S. 61 (Hervorhebung nur hier).
82 Stellungnahme vom 7. April 2025 der Abteilung für Mobilitätsplanung des Landesamtes Tirol (im Folgenden: Stellungnahme der Tiroler Landesregierung), die auf den Ergebnissen einer wissenschaftlichen Studie basiert, abrufbar auf https://www.tirol.gv.at/fileadmin/buergerservice/Beauftragte_Gutachten_Studien_Umfragen/Ergebnisse_Lkw-Erhebungen_A12_2024.pdf.
83 Die Stellungnahme der Tiroler Landesregierung konzentriert sich auf den Vergleich der Anteile von Fahrzeugen mit einer höchsten zulässigen Gesamtmasse von mehr als 3,5 t nach ihrer Fahrtrichtung während der Nachtstunden. Während des Zeitfensters des Nachtfahrverbots verlassen 20,06 % dieser Fahrzeuge die Kernzone in Richtung „äußerer“ Gebiete (im Vergleich zu 21,16 % im 24-Stunden-Durchschnitt). Dagegen fahren 30,09 % von äußeren Zonen in Richtung Kernzone (im Vergleich zu 11,96 % im 24-Stunden-Durchschnitt). Diese Daten deuten somit darauf hin, dass während der Nachtstunden mehr Güter in die Kernzone geliefert als von dort abgeholt werden. Die Stellungnahme der Tiroler Landesregierung kommt zu dem Schluss, dass diese Daten erstens zeigten, dass die Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr „hauptsächlich dazu dient, die Versorgung mit Waren im zentralen Gebiet zu gewährleisten“, und zweitens das Vorliegen eines Wettbewerbsvorteils angesichts des in der Kernzone während der Nachtstunden herrschenden Handelsdefizits widerlegten.
84 Obwohl in der Tabelle in der Stellungnahme der Tiroler Landesregierung unterschiedliche Farben verwendet werden, um zwischen Fahrten im Rahmen der Ausnahmeregelung für den lokalen und regionalen Verkehr und solchen, die im Rahmen anderer Ausnahmeregelungen zulässig sind, zu unterscheiden, werden Fahrten im Zusammenhang mit der Kernzone in zusammengefasster Form dargestellt und vollständig auf diese Ausnahme angerechnet. Dies ergibt sich aus dem Fehlen einer gesonderten Spalte für die Beförderung von Lebensmitteln, Verlags- und Posterzeugnissen in dieses Gebiet, obwohl diese nach der in Fn. 82 erwähnten Studie einen erheblichen Anteil der in den Nachtstunden beförderten Güter (37 % bzw. 12 % aller Fahrten) ausmachen.
85 Eine andere Deutung ließe den Schluss zu, dass in den Daten lediglich eine rationale Tendenz zum Ausdruck kommt, eine Gelegenheit zu nutzen, nämlich die Belieferung auf die Nachtstunden zu konzentrieren, um in den Genuss der wegen des Nachtfahrverbots für andere Lastkraftwagen günstigeren Verkehrsbedingungen zu kommen, oder um andere Beschränkungen während der Verkehrsspitzenzeiten wie die Dosierung zu vermeiden.
86 Klageschrift, Rn. 56.
87 Rn. 71 bis 73 der Klagebeantwortung. Sie ergänzt, dass aus Sicht der Luftreinhaltung unter Berücksichtigung der Kurve des „Faktors τ (Tau)“ eine Verlängerung bis 8.00 Uhr morgens vorzuziehen wäre, da damit eine höhere Wirksamkeit der Maßnahme erreicht werden könne. Man habe jedoch beschlossen, das Ende des Verbots auf 5.00 Uhr festzulegen, um eine bessere Planung des Güterverkehrs zu ermöglichen und die ordnungsgemäße Belieferung der Unternehmen vor ihrer Öffnung um 7.00 Uhr zu gewährleisten.
88 Mit Gründen versehene Stellungnahme, Rn. 51.
89 Der „Faktor Tau“ weist den Zusammenhang zwischen den Konzentrationen und den Emissionen einer bestimmten Quelle aus. In Fn. 1 der Stellungnahme der Italienischen Republik zum Streithilfeschriftsatz der Kommission findet sich eine Grafik, die zeigt, dass der „Faktor Tau“ in den Nachtstunden und insbesondere den frühen Morgenstunden höher ist. Dies belegt somit, dass die Emissionen von Fahrzeugen in diesen Stunden die höchsten Konzentrationen verursachen.
90 Stellungnahme der Italienischen Republik zum Streithilfeschriftsatz der Kommission, Rn. 17.
91 In der mündlichen Verhandlung hat die Italienische Republik ihr Vorbringen aus Fn. 1 ihrer Stellungnahme zum Streithilfeschriftsatz der Kommission bekräftigt: „Der von Österreich angegebene Wert, der das Maximum (um 6.00 Uhr) und das Minimum (um 12.00 Uhr) des gesamten Zeitraums zugrunde legt, scheint jedoch nicht die realen Umstände widerzuspiegeln. Richtiger wäre es nämlich, die Mittelwerte aus den Stunden, in denen das Nachtfahrverbot gilt (zwischen 24.00 Uhr und 5.00 Uhr), und den Stunden, in denen der in der Nacht gesperrte Verkehr wieder fließt (gegen 8.00 Uhr), anzusetzen. Daraus ergäbe sich ein Übergang von einem Mittelwert von circa 0,11 g/km in der Nacht auf einen Mittelwert von circa 0,07 g/km am Tag, also auf gerade einmal die Hälfte.“ Um glaubhaft und überzeugend zu sein, hätte dieses Argument nicht nur mit Beweisen untermauert werden müssen, die belegen, dass der insoweit vorgeschlagene Ansatz „richtiger“ ist, sondern auch ausführlicher dargelegt werden müssen.
92 Sie finden sich in der Stellungnahme der Italienischen Republik zum Streithilfeschriftsatz der Kommission, Rn. 16 und17, Fn. 1.
93 Insbesondere Gutachten von Ökoscience vom 7. September 2024 mit dem Titel „Evaluierung des Tiroler NO2-Maßnahmenprogramms zum Verkehr auf der A12 und A13“ (im Folgenden: Ökoscience-Gutachten von 2024).
94 Bericht zum Nachtfahrverbot, S. 28.
95 Bericht zum Nachtfahrverbot, S. 44. Die Autobahn A2 (Gotthardautobahn) ist eine der wichtigsten Nord-Süd-Achsen der Schweiz, die die Stadt Basel mit der italienischen Grenze verbindet. Der Vergleich geht darauf zurück, dass auf dieser Autobahn im Jahr 2017 ein Nachtfahrverbot ohne Ausnahme für Euro-VI-Fahrzeuge galt.
96 Ökoscience-Gutachten von 2024 (S. 17), wo ausgeführt wird, dass „im Szenarium ‚ohne [nächtliches Fahrverbot]‘ auf der A12 … der Mehrverkehr auf der A12 tagsüber so auf die Nacht verteilt [wird], dass sich im relativen Tagesgang das gleiche Bild ergibt wie auf der A1“.
97 Ökoscience-Gutachten von 2024, S. 19.
98 Es handelt sich um ein Phänomen, durch das die Lufttemperatur in bestimmten Ebenen oder Tälern (wie denen, die die Autobahnen A12 und A13 durchqueren) mit steigender Höhe ansteigt, was die Ausbreitung der verschmutzten Luft erschwert, die in kalten Luftschichten in Bodennähe eingesperrt bleibt.
99 Stellungnahme der Republik Österreich an die Kommission (Abschnitt II.3). Die Temperaturinversion wird nur einmal und beiläufig erwähnt.
100 In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission jedoch vorgetragen, dass das Argument für die Verteidigung der Republik Österreich im Vorverfahren von erheblicher Bedeutung gewesen sei.
101 Klagebeantwortung, Rn. 79 (Hervorhebung nur hier). Diese Behauptung erscheint mir im Licht des Gutachtens von Ökoscience vom 26. September 2024 mit dem Titel „Zur Entwicklung der Häufigkeit atmosphärischer Inversionen im Alpenraum 1997–2023“ (S. 25) plausibel.
102 Sie beruft sich insoweit auf eine Studie von Ökoscience vom 7. April 2025 mit dem Titel „Stellungnahme zu zwei Aspekten des SNF‑Verkehrs auf A12/A13: Ganzjährige Wirkung des Nachtfahrverbotes (NFV) und Anteil der SNF an den NOx-Emissionen und ‑Immissionen“ (im Folgenden: Ökoscience-Gutachten von 2025).
103 Aus dem Ökoscience-Gutachten von 2025 geht hervor, dass im Jahr 2023 die im Sommer durch das Nachtfahrverbot erzielte Verringerung der durchschnittlichen Emissionen (1,5 μg/m³) 5 % des Immissionsmittelwerts im Sommerhalbjahr entsprach, während das im Winter erzielte Ergebnis (Verringerung um 3 μg/m³) 7,5 % des Immissionsmittelwerts im Winterhalbjahr entsprach. Die Immissionsmittelwerte für die beiden Halbjahre belaufen sich somit auf 30 bzw. 40 μg/m³.
104 Aus dem Ökoscience-Gutachten von 2025 geht hervor, dass die Auswirkungen des Nachtfahrverbots auf die Emissionen im Winter 1,5-mal größer waren, wobei aber auch zu berücksichtigen ist, dass das Verbot im Winterhalbjahr etwa 1,3-mal (zwei Stunden) länger galt. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission betont, dass nur die absoluten Werte relevant seien, so dass die Feststellung immer noch zutreffe, dass sich die Wirksamkeit der Maßnahme im Sommerhalbjahr „um die Hälfte“ verringere.
105 Rn. 21 der Stellungnahme zum Streithilfeschriftsatz der Kommission.
106 Urteil Brenner II (Rn. 140).
107 Bericht zum Nachtfahrverbot, S. 64.
108 Bericht zum Nachtfahrverbot, S. 64, letzter Absatz.
109 S. 65, Hervorhebung nur hier. Dieser Bericht bezieht sich auf eine Änderung der Verordnung über das Nachtfahrverbot, die sich auf die Aufhebung der Ausnahme für Fahrzeuge der Euro-VI-Klasse konzentriert. Ich habe jedoch auch im vorangegangenen Bericht von 2010, auf den der Bericht von 2020 verweist, keine angemessene Begründung für die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme und eine ausreichende Prüfung weniger beschränkender Alternativen gefunden. In den Erläuternden Bemerkungen zur Verordnung, mit der auf der A12 Inntalautobahn ein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird (Fassung von 2010, abrufbar auf: https://www.tirol.gv.at/fileadmin/themen/umwelt/luftqualitaet/EB_NFV_Stammfassung_2010.pdf), heißt es lediglich (S. 8): „Die oben in Kapitel 1.3. dargestellten fachlichen Studien begründen umfassend die Notwendigkeit der in der vorliegenden Verordnung enthaltenen Maßnahmen zur Emissionsminderung und somit zur Erreichung des Zieles der Luftreinhaltung.“ In Kapitel 1.3 wird weiter ausgeführt: „Dass die Maßnahme weiterhin erforderlich ist, zeigt schon der Umstand, dass an der Messstelle Vomp auch im Jahr 2009 betreffend den Luftschadstoff NO2 ein Jahresmittelwert von 63 μg/m³ festgestellt werden musste.“
110 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2024 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L, 2024/2881).
111 Ökoscience-Gutachten von 2024, S. 24.
112 Ökoscience-Gutachten vom 5. April 2023, „Stellungnahme zu IG-L-Maßnahmen für die A12“, S. 3.
113 Ökoscience-Gutachten von 2024, S. 21.
114 In der mündlichen Verhandlung hat die Republik Österreich darauf bestanden, dass die in der Richtlinie 2024/2881 festgelegten Grenzwerte für das Jahr 2030 nicht eingehalten werden könnten, wenn sie nicht schon jetzt mit der Verhängung restriktiver Maßnahmen beginne, und dass die Aufhebung nur eines der derzeit geltenden Verbote die Erreichung dieses Ziels gefährde. Ich räume ein, dass die Richtlinie 2024/2881 ein erhebliches Gewicht bei künftigen Maßnahmen der österreichischen Behörden haben wird, doch befreite sie dies nicht von ihrer Verpflichtung, die Verhältnismäßigkeit des Nachtfahrverbots im engeren Sinne im Licht der neuesten Daten, die seine geringere Wirksamkeit im Sommer zeigen, eingehend zu prüfen. Im Ökoscience-Gutachten von 2024 (S. 24 und 25) wird zwar empfohlen, alle Maßnahmen beizubehalten, um das Ziel für 2030 zu erreichen, zugleich jedoch eingeräumt, dass ein „großer Unsicherheitsfaktor“ bestehe, der sich aus dem Ausmaß der Elektrifizierung der Flotte in den nächsten Jahren ergebe und die Genauigkeit der Prognosen herabsetze.
115 Urteil vom 8. November 1979, Denkavit Futtermittel (251/78, EU:C:1979:252, Rn. 14). Hervorhebung nur hier.
116 Urteil vom 28. Januar 2010, Kommission/Frankreich (C‑333/08, EU:C:2010:44, Rn. 92).
117 Nr. 134 der vorliegenden Schlussanträge. Auf Nachfrage zu diesem Punkt hat die Republik Österreich in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass die Möglichkeit, auf weniger restriktive alternative Maßnahmen zurückzugreifen, im Luftschutzprogramm geprüft worden sei, das dem Gerichtshof nicht zur Verfügung gestellt worden sei. Nach meinem Verständnis handelt es sich dabei allerdings um ein Dokument, das vor dem Bericht zum Nachtfahrverbot erstellt wurde. Wie dem auch sei, ist jedenfalls der im Jahr 2020 in diesem Bericht verfolgte Ansatz an sich nicht zu beanstanden: Zu beanstanden ist, dass die Verhältnismäßigkeit nicht zu einem späteren Zeitpunkt erneut überprüft wurde.
118 Der Begriff der Alternative impliziert eine Auswahl zwischen verschiedenen Optionen, was eine vergleichende Bewertung und den anschließenden Ausschluss einiger dieser Optionen voraussetzt. Keine der in Nr. 134 der vorliegenden Schlussanträge genannten Maßnahmen stellte eine echte „Alternative“ dar, da nicht ihr Ausschluss zur Debatte stand, sondern ihre ergänzende und kumulative Anwendung.
119 Nr. 23 der vorliegenden Schlussanträge.
120 Rn. 66 bis 68 und 87 des Urteils Brenner I und Rn. 114 bis 117 und 140 des Urteils Brenner II.
121 Er ist um 18,5 km kürzer.
122 Siehe Fn. 24 der vorliegenden Schlussanträge.
123 Die Erläuternden Bemerkungen zur Verordnung des Landeshauptmannes, mit der die Sektorales Fahrverbot-Verordnung geändert wird (im Folgenden: Bericht zur Änderung des sektoralen Fahrverbots, S. 4, 22 und 75), deuten darauf hin, dass die generelle Ausnahme für Euro-VI-Fahrzeuge von der Kommission als Bedingung für die Einstellung des im Jahr 2016 eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens gefordert wurde.
124 Siehe Fn. 30 und 32 der vorliegenden Schlussanträge.
125 Was die vorliegende Klage anbelangt, sind, wie schon gesagt, lediglich die in der Richtlinie 2008/50 festgelegten Grenzwerte ungeachtet der durch die Richtlinie 2024/2881 eingeführten Änderungen relevant.
126 Infrastruktur, die den Transport von Lastkraftwagen auf der Schiene ermöglicht.
127 Vgl. u. a. Bericht zur Änderung des sektoralen Verbots, S. 68.
128 Urteil vom 12. November 2015, Visnapuu (C‑198/14, EU:C:2015:751, Rn. 123 und 124).
129 Urteil Brenner II (Rn. 137).
130 Siehe Fn. 123 der vorliegenden Schlussanträge.
131 Siehe Fn. 30 der vorliegenden Schlussanträge.
132 Bericht zum sektoralen Fahrverbot, S. 56.
133 Diese Alternative wurde im technischen Teil des Berichts zur Änderung des sektoralen Fahrverbots in Betracht gezogen.
134 Bericht zur Änderung des sektoralen Fahrverbots, S. 70. Hervorhebung nur hier.
135 Die Republik Österreich führt in ihrer Klagebeantwortung (Rn. 117 bis 121) aus, dass der Zeitpunkt der Einführung von Lastkraftwagen der Klasse Euro VI D der 1. September 2018 gewesen sei, während die Erstzulassung der Lastkraftwagen der Klasse Euro VI C bis zum 31. August 2019 möglich gewesen sei. Das zuletzt genannte Datum wurde nicht als Stichtag gewählt, weil die zwischen dem 1. September 2018 und dem 31. August 2019 zugelassenen Fahrzeuge der Klasse Euro VI D nicht aus dem Anwendungsbereich der Ausnahme herausfallen sollten. Daher entschied man sich für die (weniger restriktive) Lösung, die Ausnahme auf einen Teil der Fahrzeuge der Klasse Euro VI C (die erstmals in dem genannten Zeitraum zugelassen wurden) zu erstrecken.
136 Auf S. 73 des Berichts zur Änderung des sektoralen Fahrverbots heißt es, dass „der [aktuell eingeführte] Stichtag in Zukunft gegebenenfalls neu festzusetzen ist, weil die derzeit noch vergleichsweise geringe Anzahl der ‚privilegierten‘ Fahrzeuge durch die stetige Flottenerneuerung sukzessive zunehmen wird, was aber wiederum zur Abnahme der lufthygienischen Wirkung [der Maßnahme] führt“.
137 Die Italienische Republik bestreitet nicht, dass beim Übergang von der Klasse Euro VI C auf Euro VI D eine Emissionsreduzierung innerhalb einer Spanne von zwischen 29 % und 43 % stattgefunden habe. Sie weist jedoch darauf hin, dass es sich um Prozentsätze handele, die sich auf äußerst niedrige Werte bezögen, und dass der wahre Quantensprung beim Übergang der Klasse Euro V auf Euro VI eingetreten sei, bei dem eine Verringerung um 700 % verzeichnet worden sei. Außerdem sei in der Ausnahme für den lokalen und regionalen Verkehr keine auf das Zulassungsdatum abstellende Beschränkung vorgesehen, was bestätige, dass sich die Republik Österreich der Inkohärenz einer Differenzierung innerhalb der Klasse der Euro-VI-Fahrzeuge bewusst sei.
138 Diese Kritik lässt sich nur schwerlich mit dem früheren Standpunkt der Kommission zur Ausnahme für Euro-VI-Fahrzeuge vereinbaren.
139 Der Gerichtshof hat die Befugnis der Mitgliedstaaten zur Einführung „allgemeiner und einfacher Regeln …, die von den Fahrern leicht verstanden und angewandt und von den zuständigen Behörden einfach gehandhabt und kontrolliert werden können“, anerkannt. Urteile vom 10. Februar 2009, Kommission/Italien (C‑110/05, EU:C:2009:66, Rn. 67), und vom 24. März 2011, Kommission/Spanien (C‑400/08, EU:C:2011:172, Rn. 124).
140 Das Argument der Republik Österreich erscheint plausibel: Die Emissionen der (wenigen) erst kürzlich zugelassenen Fahrzeuge der Klasse Euro VI C, die aufgrund dieser Ausnahmen fahren, dürften nicht besonders ins Gewicht fallen. Demgegenüber werden die schon früher zugelassenen Euro-VI-D-Fahrzeuge aufgrund einer wahrscheinlich höheren Laufleistung grundsätzlich umweltschädlicher sein, was für ihre Einbeziehung in das Verbot spräche.
141 Urteil Brenner II (Rn. 129 und 130).
142 Urteil Brenner I (Rn. 87 bis 89).
143 Urteil Brenner I (Rn. 87 und 89).
144 Urteil Brenner I (Rn. 46).
145 Urteil Brenner II (Rn. 139).
146 Urteil Brenner II (Rn. 148 und 149).
147 Der Bericht über die Änderung des sektoralen Fahrverbots (S. 5 und 6) bestätigt, dass dies im Zusammenhang mit der in der Rechtssache Brenner I angefochtenen Maßnahme stand. Auf S. 70 heißt es: „Seitens der Europäischen Kommission werden nun … mit Verweis auf die Grundfreiheiten (konkret Warenverkehrsfreiheit) erhebliche unionsrechtliche Bedenken gegen ein auch Fahrzeuge mit bestem Emissionsstandard umfassendes sektorales Fahrverbot geäußert. … Es besteht somit eine gewisse rechtliche Unsicherheit, wenn ein Fahrverbot ohne jede euroklassenbezogene Ausnahme verordnet wird, bzw. ein gewisses Risiko, dass ein solches Verbot nicht zeitnah in Kraft treten kann, wenn die … Kommission oder andere Klagsberechtigte die ihr/ihnen zukommenden Möglichkeiten des vorläufigen Rechtsschutzes in Anspruch nehmen. Eine solche zeitliche Verzögerung muss aber wegen der dringenden Notwendigkeit, raschestmögliche weitere Verbesserungen der an der Messstelle Vomp … aktuell noch sehr ungünstigen Luftgütesituation zu erzielen, vermieden werden.“ Hervorhebung nur hier.
148 Ich verweise auf Fn. 118 der vorliegenden Schlussanträge.
149 S. 74.
150 Wie ich im Folgenden erläutern werde, ergibt sich, auch wenn das Ziel dieser Maßnahme nicht der Umweltschutz ist, die Notwendigkeit ihres Erlasses zur Gewährleistung der Sicherheit des Straßenverkehrs zumindest teilweise aus der Entscheidung, keines der mit dem Ziel des Umweltschutzes erlassenen Verbote zu lockern.
151 In dem Dokument mit dem Titel „Fahrverbot für Lastkraftfahrzeuge auf der A12 Inntal Autobahn und A13 Brenner Autobahn an Samstagen in den Wintermonaten“ vom 22. November 2018 (S. 46) werden Probleme durch Verkehrsüberlastung und die Überlastung der vorhandenen Stellplätze entlang der Autobahnen A12 und A13 hervorgehoben, die es erforderlich machten, die Zufahrt zu diesen Autobahnen bereits an der deutschen und der italienischen Grenze zu unterbinden. Allerdings bestehen diese Probleme unabhängig vom Fahrtziel: Es ist nicht verständlich, warum nur Beförderungen nach bzw. über Italien oder Deutschland bestraft werden sollten.
152 Ich verweise auf die Nrn. 70 bis 77 der vorliegenden Schlussanträge.
153 Es handelt sich, wie ich bereits ausgeführt habe, um die Generalklausel der österreichischen Straßenverkehrsordnung, die es den für die Straßenverkehrssicherheit zuständigen Behörden erlaubt, den Verkehrsteilnehmern spezifische Anordnungen zu erteilen, wenn die Sicherheit, Flüssigkeit oder Leichtigkeit des Verkehrs es erfordert.
154 Die Republik Österreich hat konkrete Daten zur Anwendung des Dosierungssystems vorgelegt. Sie hat ausgeführt, dass zwar die Zahl der Tage gestiegen sei, an denen die Maßnahme angewandt worden sei, zugleich sei aber eine Verringerung sowohl bei der durchschnittlichen Dauer jeder Anwendung als auch bei der Gesamtzahl der Stunden pro Jahr zu beobachten gewesen.