OVG Sachsen-Anhalt Beschluss vom 04.02.2010 – 4 M 5/10

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes, mit dem diese die Feststellung begehrt, dass die Beigeladene zu 1. mangels Vorliegens einer „Eingemeindung“ im Sinne von § 84 Abs. 5 Satz 1 GO LSA und aufgrund der Nichterfüllung der Voraussetzungen des § 84 Abs. 2 GO LSA zum 1. Januar 2010 nicht aus der Verwaltungsgemeinschaft A-Stadt-Land ausgeschieden ist, zu Recht abgelehnt.

I. Dabei kann der Senat im Beschwerdeverfahren offen lassen, ob der Antragstellerin seit dem 1. Januar 2010 bereits das erforderliche Rechtsschutzinteresse an dem von ihr gestellten Feststellungsantrag fehlt (I. der Beschwerdeschrift) und ob gegenüber den Antragsgegnern zu 1. und 2. ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO besteht (II. 1. der Beschwerdeschrift); denn auf diese von der Antragstellerin dargestellten Rechtsfragen kommt es mit Blick auf die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz nicht entscheidungserheblich an.

II. Das Rechtsschutzgesuch der Antragstellerin hat jedenfalls in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat mit zutreffenden Erwägungen den geltend gemachten Feststellungsanspruch abgelehnt, weil die Beigeladene zu 1. aufgrund ihrer wirksamen Eingemeindung im Sinne von § 84 Abs. 5 Satz 1 GO LSA seit dem 1. Januar 2010 nicht mehr Mitglied der Verwaltungsgemeinschaft A-Stadt-Land ist.

1. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht bei der Prüfung der Frage, ob eine Eingemeindung im Sinne von § 84 Abs. 5 Satz 1 GO LSA vorliegt, keineswegs allein auf den Gebietsänderungsvertrag abgestellt und dem Inhalt des Genehmigungsbescheides vom 12. August 2009 keinerlei Bedeutung beigemessen.

a. Vielmehr hat es sich - neben der rechtlichen Bewertung des zwischen den Beigeladenen geschlossenen Gebietsänderungsvertrages (Seite 3 des Beschlusses) - in der angefochtenen Entscheidung (vgl. Seite 3 unten und Seite 4 oben) ausführlich mit dem Regelungsgehalt des Genehmigungsbescheides des Antragsgegners zu 1. auseinander gesetzt, um zu der Feststellung zu gelangen: „Aus dem Tenor und den Gründen ergibt sich, dass der Antragsgegner zu 1. den von der Beigeladenen gestellten Antrag jedenfalls auch als solchen auf Genehmigung der Eingemeindung verstanden hat...“. Insoweit hat das Verwaltungsgericht den Genehmigungsbescheid im Lichte des von den Beigeladenen zu 1. und 2. vorgelegten Gebietsänderungsvertrages ausgelegt und folglich beide Rechtsakte entsprechend den Vorschriften der Gemeindeordnung über die Gebietsänderung (§§ 16 ff. GO LSA) berücksichtigt. Im Übrigen sind die Genehmigung sowie der Gebietsänderungsvertrag auch gemäß § 18 Abs. 3 GO LSA im Amtsblatt des Landkreises A-Stadt vom 26. August 2009 veröffentlicht worden.

b. Dahingestellt bleiben kann, ob der Antragsgegner zu 1. in seiner Funktion als Kommunalaufsichtsbehörde in dem Genehmigungsbescheid vom 12. August 2009 tatsächlich „Bestimmungen“ im Sinne des § 18 Abs. 2 GO LSA getroffen hat; denn jedenfalls ergibt sich aus dem Tenor des Bescheides und den Gründen unzweifelhaft, dass er den Gebietsänderungsvertrag „zur Eingemeindung der Gemeinde K. in die Stadt B. (Altmark)“ und „zur Bildung der Einheitsgemeinde Stadt B. (Altmark)“ genehmigt hat. Insoweit ist schon dem Ansatz der Antragstellerin nicht zu folgen, dass der Antragsgegner zu 1. (nur) eine Genehmigung für die Bildung einer Einheitsgemeinde einschließlich Nebenbestimmungen für erforderlich erachtet und erteilt hat. Mit der gleichzeitigen Genehmigung der Eingemeindung der Beigeladenen zu 1. zum 1. Januar 2010, die zu einer Vergrößerung der Beigeladenen zu 2. geführt hat, und der Einheitsgemeinde „Stadt B. (Altmark)“ sollte offensichtlich dem Umstand Rechnung getragen werden, dass - neben der Eingemeindung von Gemeinden aus der Verwaltungsgemeinschaft A-Stadt-Land - zeitgleich auch Gemeinden aus der jetzigen Verwaltungsgemeinschaft B.-K. im Raum B. die Bildung einer Einheitsgemeinde beabsichtigt haben.

c. Soweit die Antragstellerin schließlich auf den ihrer Auffassung nach nicht genehmigungsfähigen Inhalt des Gebietsänderungsvertrages verweist, vermag auch dieser Einwand eine Fixierung der rechtlichen Betrachtung des Verwaltungsgerichts auf den Gebietsänderungsvertrag nicht zu stützen. Vielmehr hält der Senat an seiner Auffassung fest, dass die Vorinstanz bei der Klärung der Frage, ob eine Eingemeindung der Beigeladenen zu 1. in die Beigeladene zu 2. erfolgt und diese damit aus der Verwaltungsgemeinschaft A-Stadt-Land ausgeschieden ist, sowohl die vorgelegte Gebietsänderungsvereinbarung als auch den Genehmigungsbescheid des Antragsgegners zu 1. vom 12. August 2009 in ihre rechtlichen Erwägungen einbezogen hat. Dementsprechend bedarf es in diesem Zusammenhang auch keiner vertiefenden Würdigung der von der Antragstellerin mit Blick auf § 2 Abs. 3 des Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetzes vom 14. Februar 2008 - GemNeuglGrG - aufgeworfenen Frage, ob der in Rede stehende Gebietsänderungsvertrag überhaupt genehmigungsfähig gewesen ist.

2. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin führt die notwendige Berücksichtigung des Genehmigungsbescheides vom 12. August 2009 - wie bereits oben ausgeführt - nicht zu dem Ergebnis, dass das Vorliegen einer „Eingemeindung“ im Sinne von § 84 Abs. 5 Satz 1 GO LSA zu verneinen ist, weil die Neubildung einer Einheitsgemeinde vorliegt.

a. Zwar ist dem Ansatz der Antragstellerin zu folgen, dass dem Inhalt des Genehmigungsbescheides für die rechtliche Beurteilung von Gebietsänderungen im Sinne des § 16 Abs. 1 GO LSA aufgrund des in § 17 Abs. 1 Satz 1 GO LSA normierten Genehmigungsvorbehalts ein maßgeblicher Stellenwert zukommt, da die Kommunalaufsicht im Rahmen des Genehmigungsverfahrens unter Beachtung der Gebiets-, Organisations- und Planungshoheit der Gemeinden als Ausfluss des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts auch zu prüfen hat, ob der in dem Gebietsänderungsvertrag vereinbarte Zusammenschluss aus Gründen des öffentlichen Wohls i.S.d. § 16 Abs. 1 GO LSA erfolgt.

b. Allerdings ist der Antragstellerin nicht zuzustimmen, dass Gegenstand des Genehmigungsbescheides vom 12. August 2009 keine Eingemeindung im Sinne des § 84 Abs. 5 Satz 1 GO LSA, sondern (ausschließlich) die Neubildung einer Gemeinde gewesen sei. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid des Antragsgegners zu 1. zutreffend dahingehend ausgelegt, dass dieser - als „Gesamtpaket“ - sowohl die Genehmigung der Eingemeindung als auch die Genehmigung der Bildung einer Einheitsgemeinde enthält. Die Möglichkeit einer derartigen Auslegung des Genehmigungsbescheides räumt im Übrigen auch die Antragstellerin ein, wenn sie in ihrer Beschwerdeschrift unter 4. a) feststellt: „Dass der Antragsgegner zu 1. auch eine Eingemeindung genehmigt hat, beruht nach dem Verständnis der Antragstellerin darauf, dass er den von den Beigeladenen geschlossenen „falschen“ Vertrag gewissermaßen retten und rechtlich wirksam werden lassen wollte.

3. Nicht zu folgen ist der Antragstellerin schließlich darin, dass die Beigeladenen und die übrigen an der Bildung einer Einheitsgemeinde beteiligten Gemeinden richtigerweise gemäß § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG einen Vertrag über die Neubildung einer Einheitsgemeinde hätten schließen müssen; denn das GemNeuglGrG schließt die Anwendung der §§ 16 ff. GO LSA und damit den Abschluss von Eingemeindungsverträgen nicht grundsätzlich aus.

a. Vielmehr können Gebietsänderungen auch weiterhin gemäß den §§ 16 Abs. 1, 17 Abs. 1 Satz 1 GO LSA durch eine freiwillige Vereinbarung der beteiligten Gemeinden mit Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde erfolgen; insbesondere enthält das GemNeuglGrG keine ausdrückliche, die Anwendbarkeit der §§ 16, 17 GO LSA ausschließende Regelung. Dementsprechend lässt sich eine Regelungsabsicht des Gesetzgebers, bis zum 30. Juni 2009 nur die Bildung von Einheitsgemeinden vereinbaren zu können, nicht aus § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG entnehmen. Eine Auslegung, die - auf der Grundlage der §§ 16, 17 GO LSA - auch nach dem 30. Juni 2009 Raum für freiwillige Gebietsvereinbarungen lässt, entspricht zudem Sinn und Zweck des Gesetzes, das - in Umsetzung des Leitbildes der Landesregierung zur Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt (http:/www.sachsen-anhalt.de/LPSA/fileadmin/Elementbibliothek) - vorrangig einen freiwilligen Zusammenschluss anstrebt. Dieser Intention liefe es zuwider, auf der Grundlage der §§ 16, 17 GO LSA vereinbarte freiwillige Zusammenschlüsse als nicht genehmigungsfähig anzusehen. Von dieser Möglichkeit einer freiwilligen Vereinbarung der Eingemeindung haben die Beigeladenen im Rahmen der „Freiwilligkeitsphase“ Gebrauch gemacht.

b. Die Möglichkeit zur Bildung einer Einheitsgemeinde nach dem GemNeuglGrG schließt eine Eingemeindung gemäß § 16 Abs. 1 GO LSA auch nicht aus Rechtsgründen aus.

Zwar weist die Antragstellerin zu Recht darauf hin, dass diese Formen der Gebietsänderung unterschiedliche Rechtswirkungen haben, die sich möglicherweise gegenseitig ausschließen: Während bei der Bildung einer Einheitsgemeinde (Neubildung im Sinne des § 16 Abs. 1 GO LSA) sämtliche betroffenen Gemeinden ihre Rechtspersönlichkeit verlieren und die neu gebildete Gemeinde ihre Rechtsnachfolgerin wird, hat eine Eingemeindung (Auflösung im Sinne des § 16 Abs. 1 GO LSA) zur Folge, dass lediglich die aufgenommene Gemeinde ihre Rechtspersönlichkeit verliert und die aufnehmende Gemeinde ihre Rechtsnachfolgerin wird. Unzweifelhaft haben die Beigeladenen aber auf der Grundlage des § 16 Abs. 1 GO LSA als „Vorstufe“ der zu verwirklichenden Gebietsreform eine Eingemeindung vereinbart, in deren Folge die Beigeladene zu 1. aufgelöst und in die Beigeladene zu 2. als „Stadt B.“ und nicht als „Einheitsgemeinde Stadt B.“ eingegliedert worden ist. Diese Eingemeindung wurde durch den Antragsgegner zu 1. ausdrücklich durch Bescheid vom 12. August 2009 genehmigt, so dass die Rechtsfolge des § 84 Abs. 5 Satz 1 GO LSA - Ausscheiden der Beigeladenen zu 1. aus der Verwaltungsgemeinschaft A-Stadt Land - ohne Zweifel eingetreten ist.

c. Dass mit dem Bescheid zeitgleich zum 1. Januar 2010 die Bildung der Einheitsgemeinde „Stadt B. (Altmark)“, bestehend aus den ehemaligen Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft B.-K. im Raum B. sowie weiteren Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft A-Stadt-Land, genehmigt worden ist, um dem Leitbild zur Gemeindegebietsreform gerecht zu werden, führt nicht dazu, dass eine - wie die Antragstellerin meint - „Eingemeindung in die Einheitsgemeinde“ erfolgt ist. Vielmehr ist davon auszugehen, dass innerhalb einer juristischen Sekunde die genehmigte Eingemeindung der Beigeladenen zu 1. in die Stadt B. einerseits und die genehmigte Bildung einer Einheitsgemeinde „Stadt B. (Altmark)“ vollzogen worden ist, beide Rechtsakte also aufeinander aufbauen.

d. Nach alledem bedurfte es auch keiner weiteren Stellungnahme des Antragsgegners zu 1. zu der Frage, warum er eine Eingemeindung und die Bildung einer Einheitsgemeinde genehmigt habe.

Nicht vertiefend nachgehen musste der Senat der Frage, ob nicht auch dann ein Ausscheiden der Beigeladenen zu 1. aus der Verwaltungsgemeinschaft hätte angenommen werden müssen, wenn alleiniger Gegenstand der in Rede stehenden Genehmigung - entsprechend dem Vorbringen der Antragstellerin - die Bildung einer Einheitsgemeinde gewesen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht in Übereinstimmung mit der vorinstanzlichen Wertbestimmung auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an 22.5, 1.5 Satz 1 des sog. Streitwertkatalogs 2004 (NVwZ 2004, 1327 ff.).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).