Rechtsprechung / EuGH / 2026
EuGH Schlussantrag des Generalanwalts vom 02.07.2026 – C-541/26
ECLI:EU:C:2026:541
EuroparechtEU / InternationalVolltext
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Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 2. Juli 2026(1)
Rechtssache C‑383/25
Keritaly
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia [Regionales Verwaltungsgericht Lombardei, Italien])
„ Vorabentscheidungsersuchen – Richtlinie 2010/75/EU – Industrieemissionen – Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung – Wesentliche Änderung eine Anlage – Genehmigungsvorbehalt – Mitteilung der Absicht, eine unwesentliche Änderung einer Anlage vorzunehmen – Versäumnis einer Antwort der zuständigen Behörde innerhalb der vorgesehenen Frist – Rechtsfolgen – Stillschweigende Genehmigung – Unzulässigkeit “
I. Einleitung
1. Die Europäische Union will die stillschweigende Genehmigung, die als erteilt gilt, wenn eine Behörde nicht innerhalb einer bestimmten Frist auf einen Antrag reagiert, auch im Umweltrecht zunehmend als Instrument der Verfahrensbeschleunigung nutzen.(2) Doch dürfen die Mitgliedstaaten die stillschweigende Genehmigung von Maßnahmen vorsehen, die nach dem Unionsrecht, genauer gesagt nach der Richtlinie über Industrieemissionen,(3) ausdrücklich einer schriftlichen Genehmigung bedürfen? Diese Frage stellt sich in der vorliegenden Rechtssache und sie gewinnt aufgrund der erwähnten Entwicklung im Unionsrecht an Bedeutung.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
2. Art. 3 Nrn. 7 und 9 der Richtlinie über Industrieemissionen definieren die Begriffe der „Genehmigung“ und der „wesentlichen Änderung“ einer Anlage wie folgt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
…
7. ‚Genehmigung‘ eine schriftliche Genehmigung zum Betrieb einer Anlage, Feuerungsanlage, Abfallverbrennungsanlage oder Abfallmitverbrennungsanlage oder eines Teils von diesen;
…
9. ‚wesentliche Änderung‘ eine Änderung der Beschaffenheit oder der Funktionsweise oder eine Erweiterung der Anlage, Feuerungsanlage, Abfallverbrennungsanlage oder Abfallmitverbrennungsanlage, die erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt haben kann“.
3. Art. 4 („Genehmigungspflicht“) Abs. 1 der Richtlinie über Industrieemissionen bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass keine Anlage, Feuerungsanlage, Abfallverbrennungsanlage oder Abfallmitverbrennungsanlage ohne eine Genehmigung betrieben wird.
…“
4. Art. 20 der Richtlinie über Industrieemissionen regelt Änderungen an einer Anlage:
„(1) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit der Betreiber der zuständigen Behörde beabsichtigte Änderungen der Beschaffenheit oder der Funktionsweise oder eine Erweiterung der Anlage, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können, mitteilt. Gegebenenfalls aktualisiert die zuständige Behörde die Genehmigung.
(2) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass keine vom Betreiber geplante, wesentliche Änderung ohne eine zuvor nach dieser Richtlinie erteilte Genehmigung durchgeführt wird.
Der Genehmigungsantrag und die Entscheidung der zuständigen Behörde umfassen diejenigen Anlagenteile und in Art. 12 genannten Einzelheiten, die von der wesentlichen Änderung betroffen sein können.
(3) Jede Änderung der Beschaffenheit oder der Funktionsweise oder Erweiterung einer Anlage gilt als wesentlich, wenn die Änderung oder Erweiterung für sich genommen die Kapazitätsschwellenwerte in Anhang I erreicht.“
B. Italienisches Recht
5. Art. 29nonies des Decreto legislativo (Gesetzesvertretendes Dekret) Nr. 152/2006 über „Umweltvorschriften“ regelt die Mitteilung über Änderungen einer Anlage:
„(1) Der Betreiber teilt der zuständigen Behörde geplante Änderungen der Anlage im Sinne der Definition in Art. 5 Abs. 1 Buchst. l mit. Sofern sie es für notwendig erachtet, aktualisiert die zuständige Behörde die integrierte Umweltgenehmigung oder die betreffenden Bedingungen oder informiert, sofern sie feststellt, dass die geplanten Änderungen gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchst. l-bis wesentlich sind, innerhalb von 60 Tagen ab Erhalt der Mitteilung den Betreiber für die Zwecke der Verfahrensschritte gemäß Abs. 2 dieses Artikels. Nach Ablauf dieser Frist darf der Betreiber die mitgeteilten Änderungen umsetzen.
(2) Falls die geplanten Änderungen nach Ansicht des Betreibers oder infolge der Mitteilung gemäß Abs. 1 wesentlich sind, übermittelt der Betreiber der zuständigen Behörde einen neuen Antrag mitsamt einem Bericht, der eine Aktualisierung der Informationen gemäß Art. 29ter Abs. 1 und 2 enthält. …“
III. Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen
6. Die Keritaly SpA nahm ein in Gonzaga in der Provinz Mantua belegenes Werk zur Produktion von Keramikfliesen wieder in Betrieb. Diese Tätigkeit unterliegt gemäß Nr. 3.5 von Anhang VIII des Decreto legislativo Nr. 152/2006 der italienischen Umsetzung der Richtlinie über Industrieemissionen.
7. Im Jahr 2018 ordnete die Provinz Mantua aufgrund möglicher Auswirkungen auf die Luftqualität und damit auch auf die menschliche Gesundheit eine Umweltverträglichkeitsprüfung des Projekts an. Daraufhin schlug Keritaly eine Verringerung der Höchstemissionen vor und beantragte eine erneute Prüfung dieser Anordnung.
8. Am 6. Februar 2019 schloss die Provinz die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unter der Voraussetzung aus, dass bestimmte Auflagen und insbesondere ein Emissionsgrenzwert von 20 mg/Nm³ für flüchtige organische Verbindungen eingehalten werden. Mit Bescheid vom 12. Juni 2019 erließ die Provinz die integrierte Umweltgenehmigung für die Ausübung der Tätigkeit. In diese Genehmigung nahm sie den Emissionsgrenzwert von 20 mg/Nm³ für flüchtige organische Verbindungen auf.
9. Am 27. Februar 2023 führte die zuständige Regionalbehörde für den Umweltschutz eine Kontrolle zur Überprüfung der Einhaltung der Auflagen der Genehmigung für die Umweltmatrix Luft durch und stellte am 12. Juni 2023 eine Emission von 65,12 mg/Nm³ flüchtiger organischer Verbindungen fest, also eine Überschreitung des vorgeschriebenen Grenzwerts.
10. Die Provinz rügte diese Verletzung mit Aufforderungsschreiben vom 1. August 2023, das am 3. August 2023 zugestellt wurde. Sie legte Keritaly auf, die Gründe für diese Überschreitung zu erklären sowie die Verfahren zu benennen, die zur Gewährleistung der Einhaltung dieses Grenzwerts eingesetzt wurden. Dabei erinnerte sie Keritaly daran, dass etwaige Änderungen der Emissionsmerkmale oder der installierten Emissionsminderungssysteme die Vorlage einer Mitteilung zur Änderung der Genehmigung erforderlich machten.
11. Am 4. August 2023 reichte Keritaly eine Mitteilung einer nicht wesentlichen Änderung gemäß Art. 29nonies des Decreto legislativo Nr. 152/2006 ein, die eine Erhöhung des Grenzwerts der Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen von 20 auf 50 mg/Nm³ zum Gegenstand hatte. Kurz nach Ablauf der Frist von 60 Tagen, innerhalb deren die Provinz gemäß dem oben genannten Artikel hätte mitteilen müssen, ob diese Erhöhung eine wesentliche Änderung darstellt, teilte Keritaly der Provinz am 4. Oktober 2023 mit, dass sie angesichts der ausgebliebenen Antwort der Provinz die Genehmigung zur Umsetzung der Änderung als erteilt ansehe.
12. Erst dann teilte die Provinz in einem Schreiben vom 12. Oktober 2023 mit, die Erhöhung des Grenzwerts der Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen sei nicht durchführbar. Die Provinz stellte insbesondere fest, dass die Erhöhung des Grenzwerts zu einer potenziellen Erhöhung des Massenstroms flüchtiger organischer Verbindungen um 9 119 tpro Jahr führen und aus diesem Grund erhebliche negative Umweltauswirkungen entfalten könne. Deshalb sei diese Erhöhung ohne ein vorheriges Verfahren zur Prüfung der Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht genehmigungsfähig.
13. Am 2. November 2023 beantragte Keritaly bei der Provinz die Überprüfung dieser Entscheidung und machte insbesondere geltend, dass mit Ablauf von 60 Tagen ab der von Keritaly übersandten Mitteilung der nicht wesentlichen Änderung die stillschweigende Genehmigung erteilt sei. Die Provinz bestritt mit Schreiben vom 23. November 2023, dass eine stillschweigende Genehmigung erteilt worden sei.
14. Keritaly hat die Schreiben vom 12. Oktober 2023 und vom 23. November 2023 mit der Klage beim Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionales Verwaltungsgericht Lombardei, Italien), dem vorlegenden Gericht, angefochten.
15. Das Überprüfungsverfahren ist anschließend fortgesetzt worden, und die Agenzia di Tutela della Salute Val Padana (Gesundheitsschutzbehörde Val Padana, Italien) hat mit Schreiben vom 12. Dezember 2023 festgestellt, dass sich erstens in der Provinz Mantua ein Übermaß an Spontanaborten und eine Erhöhung der Leukämie‑Inzidenz gezeigt habe, die durch Umwelt-Risikofaktoren verursacht worden sein könnten, dass zweitens die von Keritaly emittierten flüchtigen organischen Verbindungen krebserregende Stoffe umfassen könnten und dass drittens das von Keritaly im Jahr 2018 vorgelegte Niederschlagsmodell keinen Vergleich mit den in der Literatur für die Allgemeinbevölkerung angegebenen Referenzwerten erlaube. Nach Ansicht der Gesundheitsschutzbehörde ist deshalb eine neue Studie erforderlich.
16. Unter demselben Datum hat die zuständige Regionalbehörde für den Umweltschutz (Italien) festgestellt, dass eine Erhöhung der Emissionen wahrscheinlich zur Erhöhung der Emissionsniederschläge führe, dass sich in dem in Rede stehenden Gebiet mindestens zwei Anlagen der gleichen Art befänden, die von einer Erhöhung des Grenzwerts betroffen wären, und dass seit 2018 in den Anlagen von Keritaly neue Produktionslinien eingeführt worden seien. Dabei habe Keritaly die Emissionen freiwillig vermindert, um die betreffenden Verfahren zur Änderung der Genehmigung von der Umweltverträglichkeitsprüfung auszunehmen.
17. Im Licht dieser Stellungnahmen hat die Provinz am 14. Februar 2024 die frühere Entscheidung vom 12. Oktober 2023 bestätigt. Keritaly hat seine Klage entsprechend erweitert.
18. Nach Angaben des Vorabentscheidungsersuchens ist die bisherige verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung in Italien zu dem letzten Satz von Art. 29nonies Abs. 1 des Decreto legislativo (Gesetzesvertretendes Dekret) Nr. 152/2006 davon ausgegangen, dass ein 60-tägiges Schweigen der zuständigen Behörde nicht als Genehmigung der Änderung gelte. Art. 29nonies erlaube dem Betreiber zwar, nach Ablauf der Frist die Änderungen umzusetzen. Dies sei allerdings nur bis zu einer anderweitigen Entscheidung der Verwaltung gestattet. Diese könne insbesondere die Notwendigkeit zur Durchführung eines Genehmigungsverfahrens feststellen.
19. Das vorlegende Gericht versteht den in Rede stehenden Satz hingegen dahin, dass dem Betreiber „genehmigt wird“, die Änderungen umzusetzen. Wenn eine Tätigkeit genehmigungspflichtig sei, müsse die Genehmigung entweder vorliegen oder nicht. Es gebe keine dritte Möglichkeit und insbesondere keine Situation, in der die Tätigkeit vorläufig durchgeführt werden dürfe, aber später untersagt werden könnte.
20. Außerdem setze die Auslegung durch die oben angeführte italienische Rechtsprechung den Betreiber, der nach Ablauf von 60 Tagen ab der Mitteilung ohne Erhalt einer Antwort hierauf die vorgeschlagenen Änderungen unter Aufwendung der betreffenden Kosten umsetzt, einem erheblichen Risiko aus. Die Verwaltung könnte nämlich auch nach langer Zeit, praktisch unbegrenzt, diese Änderungen als wesentlich einstufen.
21. Bei Auslegung von Art. 29nonies Abs. 1 im Sinne eines Schweigens als Genehmigung hingegen werde dem Betreiber nach 60 Tagen ohne Antwort der Verwaltung die Umsetzung der Änderungen stillschweigend genehmigt. Wenn die Verwaltung die Änderungen verspätet als wesentlich ansehe, könne sie diese zwar dennoch untersagen und die stillschweigende Genehmigung im Verfahren der behördlichen Selbstüberprüfung aufheben. Das wäre jedoch nur innerhalb einer zumutbaren und in keinem Fall ein Jahr übersteigenden Frist im Sinne von Art. 21nonies des Gesetzes Nr. 241/1990 zulässig. Für eine Aufhebung müsse die Verwaltung außerdem das konkrete und aktuelle öffentliche Interesse, das berechtigte Vertrauen des Betreibers und die Interessen etwaiger weiterer Beteiligter bewerten. In dem Fall, dass die Mitteilung des Betreibers in der Sachverhaltsdarstellung falsche Angaben enthalte, könne die zuständige Behörde die stillschweigende Genehmigung auch nach dem Ablauf der Jahresfrist aufheben (Art. 21nonies Abs. 2bis des Gesetzes Nr. 241/1990).
22. Das vorlegende Gericht richtet daher die folgende Frage an den Gerichtshof:
Ist Art. 20 Abs. 2 der Richtlinie über Industrieemissionen dahin auszulegen, dass er einer innerstaatlichen Regelung (wie der in Italien gemäß Art. 29nonies Abs. 1 des Decreto legislativo [Gesetzesvertretendes Dekret] Nr. 152/2006 geltenden) entgegensteht, die vorsieht, dass nach der Mitteilung, mit der ein Betreiber die zuständige Behörde über seine Absicht informiert, eine von ihm als nicht wesentlich eingestufte Änderung an seiner Anlage vorzunehmen, die Änderung bei Schweigen der zuständigen Behörde nach Ablauf von 60 Tagen jedenfalls stillschweigend genehmigt ist, auch wenn sich später herausstellt, dass es sich um eine wesentliche Änderung handelt?
23. Die Umweltorganisation Legambiente Lombardia Onlus, die Provincia di Mantova (Provinz Mantua), die Italienische Republik sowie die Europäische Kommission haben sich schriftlich geäußert. An der mündlichen Verhandlung vom 24. April 2026 hat neben den genannten Beteiligten auch Keritaly SpA teilgenommen.
IV. Rechtliche Würdigung
24. Im Ausgangsfall hat Keritaly der Provinz Mantua die Erhöhung eines Emissionsgrenzwerts für flüchtige organische Verbindungen von 20 mg/Nm3 auf 50 mg/Nm3 als eine nicht wesentliche Änderung ihrer Anlage zur Produktion von Keramikfliesen angezeigt. Diesen Antrag wies die Provinz erst nach Ablauf der im italienischen Recht vorgesehenen Frist von 60 Tagen zurück. Es handele sich um eine wesentliche Änderung, die nicht ohne Weiteres genehmigt werden könne. Keritaly hält dem entgegen, durch das Versäumnis der Frist habe die Provinz die Änderung bereits stillschweigend zugelassen.
25. Das Vorabentscheidungsersuchen soll daher klären, ob Art. 20 Abs. 2 der Richtlinie über Industrieemissionen einer innerstaatlichen Regelung entgegensteht, die eine stillschweigende Genehmigung der Änderung einer Anlage vorsieht, die der Betreiber als unwesentlich angezeigt hat, falls die Änderung sich nachträglich als wesentlich erweist.
26. Daher werde ich zunächst auf der Grundlage des Wortlauts der einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie über Industrieemissionen, ihres systematischen Zusammenhangs und der Ziele der Regelung darlegen, dass die stillschweigende Genehmigung einer wesentlichen Änderung ausgeschlossen ist. Anschließend werde ich den erweiterten Kontext der Fragestellung durch einen Vergleich mit unionsrechtlich geregelten stillschweigenden Entscheidungen erörtern sowie schließlich auf die Interessen von Betreibern und insbesondere von Keritaly eingehen.
A. Wortlaut
27. Gemäß Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie über Industrieemissionen treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass insbesondere keine Anlage im Sinne von Art. 3 Nr. 3 und Anhang I ohne eine Genehmigung betrieben wird. Die Provinz hatte dementsprechend das streitgegenständliche Werk im Jahr 2019 als Anlage zur Herstellung von keramischen Erzeugnissen durch Brennen im Sinne von Anhang I Nr. 3.5 genehmigt.
28. Die Mitgliedstaaten treffen nach Art. 20 Abs. 2 Unterabs. 1 der Richtlinie über Industrieemissionen darüber hinaus die erforderlichen Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass keine vom Betreiber geplante, wesentliche Änderung (solcher Anlagen) ohne eine zuvor nach dieser Richtlinie erteilte Genehmigung durchgeführt wird. Andere Änderungen muss der Betreiber dagegen nach Art. 20 nur der zuständigen Behörde mitteilen.(4)
29. Gemäß der Definition von Art. 3 Nr. 7 der Richtlinie über Industrieemissionen erfolgt eine Genehmigung schriftlich. Da eine stillschweigende Genehmigung naturgemäß nicht schriftlich erteilt wird, steht ihr bei einer wesentlichen Änderung bereits der Wortlaut von Art. 20 Abs. 2 Unterabs. 1 und Art. 3 Nr. 7 der Richtlinie über Industrieemissionen entgegen.
30. Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 2 und 3 der Richtlinie über Industrieemissionen sieht zwar eine Ausnahme vom Genehmigungsvorbehalt vor. Wie die Kommission darlegt, ist diese jedoch im vorliegenden Fall nicht anwendbar.
31. Diese Ausnahme gilt für Anlagen, die ausschließlich unter Kapitel V der Richtlinie über Industrieemissionen fallen. Dabei handelt es sich um bestimmte Anlagen und Tätigkeiten, in oder bei denen organische Lösungsmittel eingesetzt werden. Sie sind in Anhang VII Teil 1 aufgeführt. Für diese Anlagen können die Mitgliedstaaten ein Registrierungsverfahren festlegen. Dafür reicht es aus, wenn der Betreiber die zuständige Behörde über seine Absicht unterrichtet, eine Anlage zu betreiben. Wesentliche Änderungen solcher Anlagen unterliegen nach Art. 63 besonderen Regeln und erfordern nicht zwingend eine Genehmigung.
32. Zwar betrifft der streitgegenständliche Grenzwert flüchtige organische Verbindungen, was auch Lösungsmittel einschließt. Die streitgegenständliche Anlage, ein Werk zur Produktion von Keramikfliesen, fällt jedoch nicht ausschließlich unter Kapitel V der Richtlinie über Industrieemissionen und ist daher ebenso wenig in Anhang VII Teil 1 aufgeführt.
B. Systematischer Zusammenhang mit der Öffentlichkeitsbeteiligung und dem effektiven Rechtsschutz von Mitgliedern der betroffenen Öffentlichkeit
33. Das Erfordernis einer schriftlichen Genehmigung hängt auch eng mit der Öffentlichkeitsbeteiligung und dem effektiven Rechtsschutz Dritter zusammen, die in der Richtlinie über Industrieemissionen vorgesehen sind.
34. Art. 24 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie über Industrieemissionen sieht vor, dass bei der Erteilung einer Genehmigung für wesentliche Änderungen das in Anhang IV vorgesehene Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung einzuhalten ist. Danach werden der Öffentlichkeit bestimmte Informationen zur Verfügung gestellt und sie erhält Gelegenheit, sich vor der Entscheidung zu äußern.
35. Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen gemäß Art. 24 der Richtlinie über Industrieemissionen unterliegen darüber hinaus nach Art. 25 der gerichtlichen Kontrolle auf Initiative von Mitgliedern der betroffenen Öffentlichkeit. Insbesondere Umweltverbände können danach Klage erheben.(5)
36. Die Annahme einer stillschweigenden Genehmigung würde dagegen jede Öffentlichkeitsbeteiligung ausschließen und die gerichtliche Kontrolle zumindest erheblich erschweren. Denn dabei wäre naturgemäß die Information der Öffentlichkeit zweifelhaft.
37. Gerade der effektive Rechtsschutz von Mitgliedern der Öffentlichkeit könnte im Übrigen schwerwiegende Risiken für den Betreiber der Anlage begründen. Ohne Bekanntgabe kann eine stillschweigende Genehmigung kaum Klagefristen auslösen,(6) so dass etwaige Klagen auch noch nach längerer Zeit erhoben werden könnten. Außerdem ist eine stillschweigende Genehmigung nicht begründet. Eine eventuelle Klage hätte daher bereits aus diesem Grund gute Erfolgsaussichten.
38. Die Annahme einer stillschweigenden Genehmigung wesentlicher Änderungen wäre daher nicht mit der Öffentlichkeitsbeteiligung und dem effektiven Rechtsschutz von Mitgliedern der betroffenen Öffentlichkeit vereinbar, die in der Richtlinie über Industrieemissionen vorgesehen sind.
C. Ziele der Regelung
39. Der Ausschluss einer stillschweigenden Genehmigung wesentlicher Änderungen entspricht auch den Zielen der Richtlinie über Industrieemissionen und der Umweltpolitik der Union.
40. Die Richtlinie über Industrieemissionen hat gemäß Art. 1 Abs. 1 die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung infolge industrieller Tätigkeiten zum Ziel. Nach Art. 1 Abs. 2 im Licht des zwölften Erwägungsgrundes zielt sie ferner auf die Vermeidung und, sofern dies nicht möglich ist, die Verminderung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden und auf die Abfallvermeidung ab, um ein hohes Schutzniveau für die Umwelt „insgesamt“ zu erreichen.(7) Der 18. Erwägungsgrund hält fest, dass wesentliche Änderungen von Anlagen, die erhebliche negative Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder auf die Umwelt haben können, nicht ohne eine gemäß dieser Richtlinie erteilte Genehmigung erfolgen sollten.
41. Diese Ziele konkretisieren die allgemeinen Zielsetzungen der Europäischen Union.
42. Sie hat die Richtlinie über Industrieemissionen auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV erlassen, der ihr Tätigwerden im Umweltbereich zur Erreichung der in Art. 191 AEUV genannten Ziele betrifft. Nach Art. 191 Abs. 1 erster und zweiter Gedankenstrich AEUV trägt die Umweltpolitik der Union zur Verfolgung der Ziele bei, die Umwelt zu erhalten und zu schützen, ihre Qualität zu verbessern und die menschliche Gesundheit zu schützen. Art. 191 Abs. 2 sieht vor, dass die Umweltpolitik der Union auf ein hohes Schutzniveau abzielt.(8)
43. Außerdem wird nach Art. 35 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und Art. 9 AEUV bei der Festlegung und Durchführung der Politik und von Maßnahmen der Union in allen Bereichen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt. Zugleich müssen nach Art. 37 der Charta sowie Art. 3 EUV ein hohes Umweltschutzniveau und die Verbesserung der Umweltqualität in die Politik der Union einbezogen und nach dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung sichergestellt werden.(9)
44. Der Vorbehalt einer schriftlichen Genehmigung des Betriebs und der wesentlichen Änderung von Anlagen trägt erheblich dazu bei, diese Ziele zu erreichen. Er zwingt den Anlagenbetreiber und die Genehmigungsbehörde dazu, zu prüfen, ob die in der Richtlinie über Industrieemissionen vorgesehenen Voraussetzungen des Betriebs der Anlage gegeben sind, und dies auch darzulegen.
45. Die ausdrückliche Prüfung, dass die anwendbaren Bestimmungen der Richtlinie über Industrieemissionen eingehalten werden, ist insbesondere bei der wesentlichen Änderung einer Anlage sinnvoll. Dabei handelt es sich gemäß Art. 3 Nr. 9 um eine Änderung der Beschaffenheit oder der Funktionsweise oder eine Erweiterung der Anlage, die erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt haben kann. Solche Auswirkungen soll die Anwendung der Richtlinie gerade vermeiden oder zumindest vermindern.
46. Es liegt auf der Hand, dass die streitgegenständliche Änderung, die Erhöhung eines Grenzwerts flüchtiger organischer Verbindungen um 150 %, erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt haben kann. Diese Verbindungen sind in Art. 3 Nr. 45 der Richtlinie über Industrieemissionen definiert, Gegenstand besonderer Regelungen von Kapitel V und nach Anhang II Luftschadstoffe, für die gemäß Art. 14 Abs. 1 Buchst. a Grenzwerte festgelegt werden müssen.
47. Wäre die Anlage von Keritaly eine Anlage, auf die Kapitel V der Richtlinie über Industrieemissionen anwendbar ist, würde schon eine Erhöhung der Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen um lediglich 10 % gemäß Art. 63 Abs. 1 Buchst. b eine wesentliche Änderung darstellen.
48. Weil Art. 14 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie über Industrieemissionen Emissionsgrenzwerte für flüchtige organische Verbindungen verlangt, ist eine Änderung des entsprechenden Grenzwerts im Übrigen auch als Änderung der Funktionsweise einer Anlage anzusehen.(10)
49. Die streitgegenständliche Mitteilung von Keritaly hat somit eine wesentliche Änderung der von ihr betriebenen Anlage zum Gegenstand, die auch nach dem Sinn und Zweck der Richtlinie über Industrieemissionen einer schriftlichen Genehmigung bedarf.
D. Erweiterter Kontext: stillschweigende Entscheidungen im sonstigen Unionsrecht
50. Dem Unionsrecht ist das Konzept einer stillschweigenden Entscheidung beim Ablauf einer Frist zwar nicht fremd. Die Regelungspraxis der Union zeigt jedoch, dass der Ausschluss einer stillschweigenden Genehmigung wesentlicher Änderungen bei der Auslegung von Art. 20 Abs. 2 der Richtlinie über Industrieemissionen ein Gebot der Rechtssicherheit ist. Soweit stillschweigende Entscheidungen vorgesehen sind, werden sie und die jeweiligen Rechtsfolgen vielmehr präzise geregelt.
51. Es trifft zu, dass der Gerichtshof im Beihilfenrecht der Kommission aufgrund der berechtigten Interessen der Mitgliedstaaten analog zu den Klagefristen vor den Unionsgerichten eine Frist von zwei Monaten nach der Mitteilung einer Beihilfe gesetzt hatte, sich zu ihrer Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht zu äußern. Versäumte die Kommission diese ungeschriebene Frist, so entfiel das Verbot der Durchführung der Beihilfe, das heute in Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV niedergelegt ist. Diese Rechtsfolge war allerdings nicht endgültig, denn die Kommission konnte etwaige Einwände gegen die Maßnahme weiterhin im Verfahren der Überprüfung bestehender Beihilfen geltend machen.(11)
52. Die vom vorlegenden Gericht angestrebte Auslegung der Richtlinie über Industrieemissionen hätte insofern eine ähnliche Qualität, weil die stillschweigende Genehmigung einer wesentlichen Änderung in der Richtlinie eben nicht vorgesehen ist. Weil sie zu einer Genehmigung führen soll, käme ihr jedoch eine weiter reichende Wirkung zu als dem angesprochenen Urteil des Gerichtshofs, das lediglich das Durchführungsverbot entfallen ließ.
53. Mittlerweile ist die vom Gerichtshof im Beihilfenrecht aus einer Analogie entwickelte Frist ausdrücklich in Art. 4 Abs. 6 der Beihilfenverordnung(12) niedergelegt. Mit dieser Regelung ging der Gesetzgeber einen Schritt weiter und sah eine stillschweigende Genehmigung der Beihilfe vor. In ähnlicher Form führt Art. 10 Abs. 6 der Fusionskontrollverordnung(13) dazu, dass ein angemeldeter Zusammenschluss als genehmigt gilt, wenn die Kommission nicht innerhalb einer relativ kurzen Frist eine Entscheidung trifft. Beide stillschweigenden Genehmigungen beruhen auf den Interessen der jeweils betroffenen wirtschaftlichen Akteure.
54. Der von der Kommission angeführte Art. 13 Abs. 4 der Dienstleistungsrichtlinie(14) sieht die stillschweigende Genehmigung der Aufnahme und Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit vor. Diese Regelung dient der Verwirklichung von Rechtspositionen, die sich bereits aus den Grundfreiheiten ergeben, und konkretisiert nur die Grenzen mitgliedstaatlicher Beschränkungen dieser Freiheiten.
55. Im Dienstrecht der Union(15) und beim Zugang zu Dokumenten der Union(16) ist dagegen ausdrücklich vorgesehen, dass ein Antrag als abgelehnt gilt, wenn die zuständige Stelle nicht innerhalb bestimmter Fristen entscheidet. Eine stillschweigende Ablehnung begründet keine Rechtsposition, sondern eröffnet dem Antragsteller die Möglichkeit, durch eine Klage Rechtsschutz zu suchen.(17)
56. Im Umweltrecht kommt ein zusätzlicher Gesichtspunkt hinzu: Es geht grundsätzlich darum, die Umwelt und/oder die Gesundheit vor nachteiligen Auswirkungen bestimmter Tätigkeiten zu schützen. Soweit im Umweltrecht der Union stillschweigende Entscheidungen vorgesehen sind, existieren daher üblicherweise Schutzmechanismen, die die Beachtung der jeweiligen Anforderungen sicherstellen sollen.
57. In diesem Sinne sieht Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 2 der Abfallverbringungsverordnung(18) bei Transporten von Abfällen in der Union die stillschweigende Genehmigung der für die Durchfuhr zuständigen Behörde vor und andere Bestimmungen ermöglichen die Annahme einer stillschweigenden Genehmigung von Durchfuhrbehörden in Drittstaaten. Die zuständigen Behörden am Bestimmungsort und am Versandort müssen dagegen schriftlich und mit Begründung entscheiden, wobei sie die jeweiligen Regelungen prüfen.
58. Jüngst hat die Union zur Förderung der Nutzung erneuerbarer Energien in Art. 16a Abs. 6 der Richtlinie 2018/2001(19) für zwischengeschaltete Verwaltungsschritte in Genehmigungsverfahren eine stillschweigende Genehmigung eingeführt. Mit dem Vorschlag für eine Verordnung zur Beschleunigung von Umweltprüfungen strebt die Kommission die Ausdehnung dieses Regelungsmodells auf weitere strategische Vorhaben an.(20) Die abschließenden Entscheidungen über das Ergebnis des Genehmigungsverfahrens müssen in diesem Regelungsmodell allerdings weiterhin ausdrücklich ergehen. Dadurch soll ebenfalls gewährleistet werden, dass die einschlägigen Schutzregelungen beachtet werden.
59. Solche Schutzmechanismen würden bei der vom vorlegenden Gericht erwogenen Auslegung des italienischen Rechts fehlen. Auch aus diesem Grund sollte die Richtlinie über Industrieemissionen nicht so ausgelegt werden, dass sie eine stillschweigende Genehmigung wesentlicher Änderungen von Anlagen erlaubt.
60. Ergänzend ist anzumerken, dass der Gerichtshof in einer weiteren anhängigen Rechtssache ebenfalls mit der Frage befasst ist, ob die einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts eine stillschweigende Genehmigung erlauben, obwohl sie diese nicht ausdrücklich vorsehen. Dabei geht es um die Kontrolle von Waren aus Drittstaaten aus Gründen des Gesundheitsschutzes.(21)
61. Zusammenfassend bleibt daher festzuhalten, dass eine Frist für die Entscheidung über eine wesentliche Änderung, deren Überschreitung eine stillschweigende Genehmigung bewirkt, eine ausdrückliche Regelung in der Richtlinie über Industrieemissionen voraussetzt, die idealerweise auch einen Mechanismus vorsehen würde, um die Einhaltung der Schutzregelungen der Richtlinie zu gewährleisten, und insbesondere das Verhältnis zu einer wirksamen Öffentlichkeitsbeteiligung sowie dem effektiven Rechtsschutz angemessen regelt.
E. Berechtigte Interessen des Betreibers
62. Das vom vorlegenden Gericht hervorgehobene Interesse des Anlagenbetreibers, innerhalb der vorgesehenen Fristen eine Entscheidung über seinen Antrag zu erhalten, rechtfertigt somit nicht die vom vorlegenden Gericht angestrebte Auslegung der Richtlinie über Industrieemissionen. Wenn man das angesprochene Risiko einer Klage einbezieht,(22) ist sogar zu befürchten, dass diese Auslegung gerade dieses Interesse untergraben würde. Falls das innerstaatliche Recht entsprechende Rechtsbehelfe vorsieht, etwa eine Untätigkeitsklage oder Schadensersatzansprüche, muss der Betreiber vielmehr diese nutzen.
63. Im vorliegenden Fall erscheint es allerdings zweifelhaft, dass solche Rechtsbehelfe erfolgreich sein würden, da die streitgegenständliche Mitteilung von Keritaly – vorbehaltlich einer näheren Beurteilung durch das vorlegende Gericht – rechtsmissbräuchlich erscheint.
64. Das Vorabentscheidungsersuchen qualifiziert das Verhalten von Keritaly zwar nicht ausdrücklich als missbräuchlich, legt aber dar, dass seiner Ansicht nach auch die bösgläubige Mitteilung einer wesentlichen Änderung als nicht wesentlich zu einer stillschweigenden Genehmigung führen könnte.
65. Tatsächlich musste Keritaly wissen, dass eine Erhöhung des streitgegenständlichen Grenzwerts nicht ohne Weiteres möglich war und auch nicht als unwesentliche Änderung akzeptiert werden konnte. Nach dem Vorabentscheidungsersuchen hatte das Unternehmen im ursprünglichen Genehmigungsverfahren die Absenkung des Grenzwerts auf den festgelegten Wert selbst vorgeschlagen, um einer Umweltverträglichkeitsprüfung aus dem Weg zu gehen. Es wusste folglich, dass mit dem höheren Grenzwert nach Auffassung der Provinz das Risiko erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen verbunden war.
66. In dieser Situation erscheint es bereits missbräuchlich, einen Antrag auf Erhöhung des Grenzwerts in der Form einer Mitteilung einer nicht wesentlichen Änderung zu stellen (venire contra factum proprium).
67. Dies gilt umso mehr, als die Anlage nach den Messergebnissen am 27. Februar 2023 und dem Antrag auf Erhöhung des Grenzwerts anscheinend nicht so konzipiert ist, dass sie unter Beachtung des festgelegten Grenzwerts betrieben werden kann. In dieser Situation wäre Keritaly nach Art. 8 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie über Industrieemissionen und der Umsetzung in Art. 29decies des Decreto legislativo (Gesetzesvertretendes Dekret) Nr. 152/2006 verpflichtet gewesen, die Einhaltung des Grenzwerts so schnell wie möglich sicherzustellen.(23) Falls die Überschreitung des Grenzwerts eine unmittelbare Gefährdung der menschlichen Gesundheit verursachen oder eine unmittelbare erhebliche Gefährdung der Umwelt darstellen sollte, hätte sogar der Betrieb der Anlage ausgesetzt werden müssen.(24)
V. Ergebnis
68. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
Art. 20 Abs. 2 der Richtlinie 2010/75/EU über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) ist dahin auszulegen, dass er der stillschweigenden Genehmigung einer wesentlichen Änderung einer Anlage entgegensteht, die nach der Richtlinie einer Genehmigung bedarf.
1 Originalsprache: Deutsch.
2 Art. 16a Abs. 6 der Richtlinie (EU) 2018/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (ABl. 2018, L 328, S. 82) in der Fassung der Richtlinie (EU) 2023/2413 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Oktober 2023 (ABl. L, 2023/2413) sowie Abschnitt II des Anhangs zum Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Beschleunigung von Umweltprüfungen (COM[2025] 984 final).
3 Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (ABl. 2010, L 334, S. 17).
4 Vgl. Urteil vom 2. Juni 2022, FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, Rn. 44).
5 Zu dem ähnlich formulierten Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 1985, L 175, S. 40) in der durch die Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 (ABl. 2003, L 156, S. 17) geänderten Fassung Urteil vom 12. Mai 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, Rn. 42).
6 Vgl. Urteile vom 7. November 2019, Flausch u. a. (C‑280/18, EU:C:2019:928, Rn. 54 bis 59), und vom 16. April 2026, Drumakilla (C‑58/24, EU:C:2026:300, Rn. 45 und 46), sowie die Feststellungen und Empfehlungen des Ausschusses zur Überwachung der Einhaltung des Übereinkommens von Aarhus vom 22. September 2021, Breakell/Vereinigtes Königreich (Nelson Hospital site) (ACCC/C/2015/131, Nr. 129).
7 Urteil vom 25. Juni 2024, Ilva u. a. (C‑626/22, EU:C:2024:542, Rn. 69).
8 Urteil vom 25. Juni 2024, Ilva u. a. (C‑626/22, EU:C:2024:542, Rn. 67).
9 Urteil vom 25. Juni 2024, Ilva u. a. (C‑626/22, EU:C:2024:542, Rn. 71).
10 In diesem Sinne Urteil vom 2. Juni 2022, FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, Rn. 40 und 41).
11 Urteil vom 11. Dezember 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, Rn. 4 und 5).
12 Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. 2015, L 248, S. 9).
13 Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (ABl. 2004, L 24, S. 1).
14 Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36).
15 Art. 90 der Verordnung Nr. 31/EWG, Nr. 11/EAG über das Statut der Beamten und über die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft (ABl. 1962, P 045, S. 1385), zuletzt geändert durch die Aktualisierung des Beitragssatzes zum Versorgungssystem der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Union mit Wirkung vom 1. Juli 2025 (ABl. 2025, C/2025/6569).
16 Art. 7 Abs. 4 und Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43).
17 Vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, Nrn. 31 bis 37).
18 Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen (ABl. 2006, L 190, S. 1).
19 Zitiert in Fn. 2.
20 Zitiert in Fn. 2.
21 Rechtssache C‑596/25, Sonifer.
22 Siehe oben, Nr. 37.
23 Urteil vom 25. Juni 2024, Ilva u. a. (C‑626/22, EU:C:2024:542, Rn. 127).
24 Urteil vom 25. Juni 2024, Ilva u. a. (C‑626/22, EU:C:2024:542, Rn. 128).