BVerwG Urteil vom 22.07.2026 – 8 C 2.26

Die Revision wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Der Kläger wendet sich gegen die Anforderung eines Kostenvorschusses in einem Baugenehmigungsverfahren.

Er stellte am 12. Juli 2018 einen Bauantrag im vereinfachten Verfahren nach § 63 LBauO MV. Mit Bescheid vom 25. Juli 2018 machte der Beklagte - gestützt auf § 16 VwKostG MV - die Bearbeitung des Antrags von der Zahlung eines Vorschusses i. H. v. 413 € abhängig. Die Höhe des Vorschusses bemaß er an der voraussichtlichen Gebühr für die Bearbeitung des Bauantrags i. H. v. 464,79 €. Der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung entsprechend, legte der Kläger Widerspruch ein, den der Beklagte zurückwies. Für das Widerspruchsverfahren setzte der Beklagte eine Verwaltungsgebühr i. H. v. 82 € sowie Auslagen für die Postzustellung i. H. v. 4,11 € fest. Mit Bescheid vom 28. November 2018 stellte der Beklagte das Verwaltungsverfahren wegen unterlassener Vorschusszahlung ein.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Gebührenvorschussbescheid - nach Aufhebung der Verwaltungsgebühr für das Widerspruchsverfahren durch den Beklagten - mit Urteil vom 22. Januar 2020 als unbegründet abgewiesen.

Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 27. Januar 2024 gemäß § 130a VwGO zurückgewiesen. Die Klage sei unzulässig. Die Anforderung des Gebührenvorschusses stelle eine nicht isoliert anfechtbare Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO dar. Diese Vorschrift setze nicht voraus, dass die Verfahrenshandlung die Sachentscheidung inhaltlich vorbereite. Dem Kläger werde auch nicht der Zugang zu effektivem Rechtsschutz i. S. d. Art. 19 Abs. 4 GG verwehrt. Er könne die Rechtmäßigkeit des Kostenvorschussbescheids inzident im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen die spätere bauaufsichtliche Verfahrenseinstellung überprüfen lassen. Dies gelte auch für die Auslagenfestsetzung für das Widerspruchsverfahren, die in einem Anfechtungsverbund mit dem Vorschussbescheid stehe.

Der Kläger macht mit seiner Revision geltend, die Klage gegen die Erhebung eines Gebührenvorschusses, von dessen Zahlung die (weitere) sachliche Bearbeitung eines Antrags abhängig gemacht werde, sei nicht wegen § 44a Satz 1 VwGO unzulässig. Die gegenteilige Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts beschneide seine Rechtsschutzmöglichkeiten und verletze das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG). Bereits daraus müsse die Möglichkeit der isolierten Anfechtung folgen, selbst wenn die Vorschusserhebung eine Verfahrenshandlung i. S. d. § 44a Satz 1 VwGO darstelle.

Der Kläger beantragt,

den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 27. Januar 2024 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 22. Januar 2020 zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 25. Juli 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. November 2018 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 20. Februar 2019 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt das angegriffene Urteil.

Die Revision ist unbegründet. Der angegriffene Beschluss steht mit Bundesrecht in Einklang. Das Oberverwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Gebührenvorschussanforderung wegen § 44a Satz 1 VwGO nicht isoliert anfechtbar ist (1.). Dies erfasst auch die Festsetzung der Auslagen für das Widerspruchsverfahren (2.).

1. Gemäß § 44a Satz 1 VwGO können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Unter den Begriff der Verfahrenshandlung in diesem Sinne fallen nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts alle behördlichen Handlungen, die im Zusammenhang mit einem schon begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren stehen und der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung dienen (BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 8 C 3.22 - BVerwGE 179, 71 Rn. 42; Beschluss vom 18. Januar 2022 - 6 B 21.21 - juris Rn. 12 m. w. N.). Auf die Rechtsform der Verfahrenshandlung kommt es nicht an (BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2022 - 6 B 21.21 - juris Rn. 3). Aus dem Gegensatz des Begriffs der Verfahrenshandlung zu dem in § 44a Satz 1 VwGO gleichfalls verwendeten Begriff der Sachentscheidung folgt, dass sich der Ausschluss selbstständiger Rechtsbehelfe auf solche behördlichen Maßnahmen beschränkt, die Teil eines konkreten Verwaltungsverfahrens sind, ohne selbst Sachentscheidung zu sein, ohne also ihrerseits in materielle Rechtspositionen einzugreifen (BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2022 - 6 B 21.21 - juris Rn. 12). Entscheidend ist, dass das betreffende Verwaltungsverfahren zu einer Sachentscheidung führt, hinsichtlich derer der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist sowie dass die Verfahrenshandlung in einem Verwaltungsverfahren stattfindet, das als Ziel den Erlass einer Einzelentscheidung hat (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2022 - 2 B 45.21 - NVwZ 2022, 1828 Rn. 39 f.).

In Übereinstimmung mit Bundesrecht ist das Oberverwaltungsgericht weiter davon ausgegangen, dass der Begriff der Verfahrenshandlung nicht voraussetzt, dass diese der inhaltlichen Vorbereitung der sachlichen Entscheidung dient. Es reicht aus, dass das Gesetz die Handlung als zwingenden oder in das Ermessen der Behörde gestellten Verfahrensschritt in dem zur Sachentscheidung führenden Verwaltungsverfahren vorsieht.

Für diese Auslegung spricht bereits der Wortlaut des § 44a Satz 1 VwGO, der keine inhaltliche Vorbereitung der Sachentscheidung durch die Verfahrenshandlung voraussetzt oder nahelegt. Vielmehr ist es ausreichend, dass die Verfahrenshandlung in einem Verwaltungsverfahren vorgenommen wird, das auf eine nachfolgende Sachentscheidung zielt.

Auch die Systematik des Gesetzes deutet auf dieses Verständnis hin. § 44a Satz 2 VwGO nimmt ausdrücklich bestimmte Verfahrenshandlungen aus dem Anwendungsbereich der Vorschrift heraus. Dies spricht dafür, dass § 44a Satz 1 VwGO grundsätzlich alle übrigen in einem laufenden Verwaltungsverfahren vorgenommenen Verfahrenshandlungen erfasst.

Der in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck kommende Regelungszweck der Vorschrift bestätigt dieses Verständnis. Danach soll der Ausschluss der Anfechtbarkeit von Verfahrenshandlungen in § 44a VwGO eine Erschwerung des Verwaltungsverfahrens und eine Vermehrung der Rechtsbehelfsverfahren vermeiden (BT-Drs. 7/910 S. 97). Dieses Ziel spricht dafür, auch Verfahrenshandlungen einzubeziehen, die nicht der inhaltlichen Vorbereitung der Sachentscheidung dienen. Auch deren isolierte Anfechtbarkeit erschwert die Durchführung des Verwaltungsverfahrens, weil die Bescheidung von Rechtsbehelfen und die Durchführung von verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Laufe des Verwaltungsverfahrens geeignet sind, dessen Abschluss zu verzögern. Daneben würde die isolierte Anfechtung der Verfahrenshandlung neben der Anfechtung etwa eines Einstellungsbescheids gerade zur Vermehrung verwaltungsgerichtlicher Verfahren führen.

Danach hat das Oberverwaltungsgericht die Gebührenvorschussanforderung zutreffend als Verfahrenshandlung eingestuft. Sie ist in einem konkreten Verwaltungsverfahren mit dem Ziel einer Einzelentscheidung ergangen und dient auch der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung im dargestellten Sinne. Der Landesgesetzgeber hat die Möglichkeit der Vorschussanforderung ausdrücklich vorgesehen und diese in das Ermessen der Behörde gestellt.

Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass der Beklagte den Gebührenvorschussbescheid mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen hat. Eine solche fehlerhafte Rechtsbehelfsbelehrung führt nicht dazu, dass entgegen § 44a Satz 1 VwGO eine isolierte Anfechtung möglich würde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2022 - 6 B 21.21 - juris Rn. 21).

Eine Ausnahme gemäß § 44a Satz 2 VwGO liegt nicht vor. Danach gilt Satz 1 nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen. Beides ist hier nicht der Fall. Nach der den Senat bindenden Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht ist die Gebührenvorschussanforderung nicht vollstreckbar. Sie ist auch nicht gegenüber einem am Verwaltungsverfahren Nichtbeteiligten ergangen. Der Kläger ist als Antragsteller gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG MV Beteiligter.

Diese Anwendung des § 44a VwGO führt auch nicht zu einer mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG unvereinbaren Rechtsschutzlücke. Der Adressat eines Kostenvorschussbescheids kann diesen inzident überprüfen lassen. Ergeht aufgrund der Nichtzahlung des Vorschusses ein Einstellungsbescheid, kann der Antragsteller diesen Bescheid anfechten (vgl. schon BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1980 - 1 C 54.75 - DVBl. 1980, 960). Die Rechtmäßigkeit des Einstellungsbescheids setzt die Rechtmäßigkeit der Kostenvorschussanforderung voraus, die inzident zu überprüfen ist (vgl. Stelkens/Schenk, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, Stand Juli 2025, § 44a VwGO Rn. 23). Erweist sich die Vorschussanforderung als rechtswidrig, ist der Einstellungsbescheid aufzuheben und das Verfahren fortzusetzen. Ergeht demgegenüber kein solcher Einstellungsbescheid, sondern betreibt die Behörde das Verfahren mangels Zahlung schlicht nicht weiter, so kann der Antragsteller Untätigkeitsklage auf Erteilung der Baugenehmigung erheben. Ein zureichender Grund für die Nicht-Bescheidung des Antrags im Sinne des § 75 Satz 1 VwGO liegt in diesem Fall nur vor, wenn die Vorschussanforderung rechtmäßig ist.

Auch im Übrigen steht die Anwendung des § 44a Satz 1 VwGO auf Vorschussanforderungen mit dem Recht auf effektiven Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in Einklang. Der Ausschluss einer isolierten gerichtlichen Überprüfung von Verfahrenshandlungen darf für die Rechtsschutzsuchenden nicht zu irreversiblen gewichtigen Nachteilen führen, die im Rahmen des Rechtsschutzes gegen die abschließende Sachentscheidung nicht mehr beseitigt werden können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2022 - 2 BvR 1528/21 - NVwZ 2022, 401 Rn. 24; BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2022 - 6 B 21.21 - juris Rn. 20). Solche Nachteile sind bei nicht isoliert anfechtbaren Gebührenvorschussanforderungen nicht zu befürchten. Der Kläger hat es in der Hand, den Vorschuss zu zahlen und die im Rahmen der Sachentscheidung zu treffende Gebührenentscheidung anzufechten. Ist ihm die Zahlung finanziell nicht möglich, steht es ihm frei, einen Antrag auf Stundung gemäß § 19 VwKostG MV zu stellen.

2. Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht auch die Auslagenfestsetzung für das Widerspruchsverfahren wegen § 44a Satz 1 VwGO für nicht isoliert anfechtbar gehalten. Dafür ist nicht entscheidend, inwieweit diese im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO vollstreckbar ist. Als Nebenentscheidung über den nach § 44a Satz 1 VwGO unstatthaften Widerspruch gegen den Vorschussbescheid ist die Auslagenfestsetzung ebenso wenig isoliert anfechtbar wie dieser selbst. Die oben dargestellten Zwecke des § 44a Satz 1 VwGO (Rn. 14) - insbesondere das Vermeiden von gerichtlichen Verfahren parallel zum Verwaltungsverfahren - würden jedenfalls teilweise verfehlt, wenn zwar die Vorschussanforderung nicht isoliert angreifbar wäre, die Festsetzung einer Auslagenforderung im Rahmen eines hiergegen gerichteten Widerspruchs jedoch schon. Auch insoweit ist Art. 19 Abs. 4 GG gewahrt. Für den Antragsteller besteht die Möglichkeit, Rechtsschutz nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens zu suchen. Gegebenenfalls kann er gemäß § 79 Abs. 2 VwGO den Widerspruchsbescheid, soweit dieser Kosten des Widerspruchsverfahrens festsetzt, isoliert anfechten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.