EuGH Schlussantrag des Generalanwalts vom 24.09.2026 – C-790/26

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

TAMARA ĆAPETA

vom 24. September 2026(1)

Rechtssache C‑538/25 [Flugzeugherstellerin](i)

Flugzeugherstellerin,

Beteiligter:

Bundesminister für Wirtschaft, Energie und Tourismus

(Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts, Österreich)

„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Gemeinsame Handelspolitik – Kontrolle der Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck – Verordnung (EU) 2021/821 – Art. 2 Nr. 1 – Begriff ‚Güter mit doppeltem Verwendungszweck‘ – Umstände, die bei der Beurteilung zu berücksichtigen sind, ob ein Gut ‚auch für militärische Zwecke‘ verwendbar ist “

I.      Einleitung

1.        In der Hochphase des Kalten Kriegs machte Nikita Chruschtschow die Bemerkung, dass Hosenknöpfe Güter „mit doppeltem Verwendungszweck“ darstellen könnten, weil ein Soldat, wenn er seine Hose mit einer Hand festhalten müsste, nur eine Hand zum Schießen frei hätte, so dass der Knopf zum strategisch-militärischen Gut werde(2).

2.        Die meisten Menschen würden die Annahme einer militärischen Verwendung für Knöpfe für eine Übertreibung halten. Allerdings würden auch viele Menschen dies anders sehen, wenn es um ein zweisitziges Flugzeug geht, das für die Grundausbildung von Pilotinnen und Piloten konzipiert ist. Grundsätzlich dürfte ein solches Luftfahrzeug auch für militärische Zwecke verwendbar sein. Somit dürfte insoweit eindeutig ein Unterschied zwischen Hosenknöpfen und Ausbildungsflugzeugen bestehen. Eines dieser Güter könnte daher der Ausfuhrkontrolle unterliegen, das andere hingegen nicht. Sobald man jedoch zu erklären versucht, wo genau dieser Unterschied liegt, wird es kompliziert.

3.        Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen wird der Gerichtshof ersucht, sich mit diesem Unterschied auseinanderzusetzen. Das Bundesverwaltungsgericht (Österreich), das vorlegende Gericht, möchte im Wesentlichen wissen, welche der von den Beteiligten des Ausgangsverfahrens angeführten Kriterien für die Feststellung relevant sind, ob ein Ausbildungsflugzeug (und bestimmte zusätzliche Güter und Technologie) „auch für militärische Zwecke“ verwendet werden und somit als Gut mit doppeltem Verwendungszweck im Sinne der Verordnung (EU) 2021/821 (im Folgenden: Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck) angesehen werden kann(3).

II.    Vorgeschichte des vorliegenden Verfahrens, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof

4.        Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Flugzeugherstellerin, ist eine österreichische Entwicklerin und Herstellerin eines zweisitzigen Ausbildungsflugzeugs (im Folgenden: Flugzeug oder Flugzeuge). Dieses Flugzeug wird in zwei Konfigurationen angeboten: Kunstflug und Aufklärung.

5.        Den Akten zufolge betrifft das vorliegende Verfahren das Kunstflugmodell dieses Flugzeugs. Dieses Modell ist für das Pilotentraining für die allgemeine Luftfahrt sowie für den Kunstflug konzipiert. Das vorlegende Gericht hebt hervor, dass dieses Flugzeugmodell weder speziell für die militärische Verwendung konzipiert noch mit militärischen Komponenten ausgestattet sei(4).

6.        Die Flugzeugherstellerin stellte am 22. Juni 2018 bei der zuständigen Behörde, welche nunmehr der Bundesminister für Wirtschaft, Energie und Tourismus (Österreich) ist, (im Folgenden: belangte Behörde) einen Antrag auf Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung die für nachstehenden Güter (im Folgenden: in Rede stehende Güter):

–        sechs Flugzeuge zur Pilotenausbildung (Kunstflugkonfiguration) im Wert von 17 492 028 Euro,

–        einen Flugsimulator zur Pilotenausbildung (Kunstflugkonfiguration), im Wert von 850 000 Euro,

–        Technologie zum Bau des Flugzeugs im Wert von 26 587 634 Euro und

–        fertige Flugzeugteile im Wert von 71 558 802 Euro.

7.        Diesem Antrag zufolge war die Empfängerin der darin genannten Güter ein ziviles Handelsunternehmen in Myanmar und die Endverwenderin die Luftwaffe Myanmars.

8.        Auf diesen Antrag hin leitete die belangte Behörde ein Genehmigungsverfahren nach § 20 des Außenwirtschaftsgesetzes 2011 (Österreich) (im Folgenden: AußWG) ein. Diese Bestimmung trägt die Überschrift „Sicherheitsmaßnahmen“, und nach ihrem Abs. 1 hat der zuständige Bundesminister, wenn er zu der begründeten Annahme gelangt, dass die Aus- oder Durchfuhr eines Gutes im Widerspruch zu den Genehmigungskriterien stehen könnte, von Amts wegen ein Genehmigungsverfahren einzuleiten und den Ausführer oder den Durchfuhrverantwortlichen unverzüglich mit Bescheid davon zu verständigen. Wird dieses Verfahren eingeleitet, hat der Bundesminister sodann nach Abs. 3 mit Bescheid entweder die Ausfuhr zu genehmigen (wenn die Genehmigungskriterien nach den §§ 3 bis 13 AußWG seiner Ansicht nach erfüllt sind)(5) oder zu untersagen (wenn die Vorschreibung von Auflagen für die Aus- oder Durchfuhr zur Einhaltung der Genehmigungskriterien nicht ausreicht).

9.        Die belangte Behörde erteilte der Flugzeugherstellerin am 14. Juni 2019 eine auf ein Jahr befristete Ausfuhrgenehmigung für die oben in Nr. 6 genannten Güter, allerdings unter bestimmten Auflagen(6).

10.      Nach Angaben der österreichischen Regierung führte die Flugzeugherstellerin drei Flugzeuge, einen Flugsimulator sowie Technologie und Flugzeugteile aus. Das Flugzeug und der Flugsimulator befinden sich derzeit auf einem Luftwaffenstützpunkt in Myanmar.

11.      Die Flugzeugherstellerin beantragte am 22. Mai 2020 eine „Verlängerung“(7) der Genehmigung vom 14. Juni 2019 für die Güter, die noch nicht ausgeführt worden waren. Konkret betraf dies

–        drei Flugzeuge zur Pilotenausbildung (Kunstflugkonfiguration) im Wert von 8 746 014 Euro,

–        Technologietransfer für die Montage der Flugzeuge im Wert von 22 974 456,95 Euro und

–        fertige Flugzeugteile für die Flugzeuge im Wert von 56 072 799,75 Euro.

12.      Am 23. Juli 2021 lehnte die belangte Behörde diesen Antrag mit der Begründung ab, dass die Kriterien des AußWG selbst dann nicht eingehalten werden könnten, wenn die Genehmigung unter bestimmten Auflagen erteilt werde.

13.      Gegen diesen Bescheid wurde Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht erhoben. Das vorgenannte Gericht stellte am 3. Januar 2022 u. a. fest, dass die belangte Behörde das Genehmigungsverfahren mit einem der Flugzeugherstellerin zuzustellenden Bescheid hätte einleiten müssen, was nicht erfolgt sei(8).

14.      Dementsprechend wurde das Genehmigungsverfahren erneut eingeleitet und mit einem Bescheid abgeschlossen, mit dem der Antrag der Flugzeugherstellerin mit der Begründung abgelehnt wurde, dass die Genehmigungskriterien des AußWG nicht erfüllt seien. Auch dieser Bescheid wurde vom Bundesverwaltungsgericht, dieses Mal mit Beschluss vom 3. April 2023(9), aufgehoben, weil die belangte Behörde in ihrem Bescheid nicht dargelegt habe, warum die Aus- oder Durchfuhr der in Rede stehenden Güter zu den Genehmigungskriterien des AußWG im Widerspruch stehen könnte(10).

15.      Schließlich leitete die belangte Behörde am 27. Dezember 2023 ein weiteres Genehmigungsverfahren ein, das im Juli 2024 zu dem angefochtenen Bescheid führte(11). Mit diesem Bescheid teilte die belangte Behörde der Flugzeugherstellerin mit, dass sie die Ausfuhr der in Rede stehenden Güter aufgrund des „begründeten Verdachts“ untersage, dass i) die Ausfuhr der betreffenden Güter – d. h. der drei verbleibenden Flugzeuge, der Technologie zum Bau dieses Modells und der fertigen Flugzeugteile – zur Folge haben könne, dass diese Güter für die Ausbildung von Militärpilotinnen und ‑piloten verwendet würden, ii) es technisch möglich sei, den in Rede stehenden Flugzeugtyp für eine andere Verwendung wie etwa Aufklärungsflüge (durch Nachrüstung von Kameras) und Überwachungsflüge (zur visuellen Überwachung) umzurüsten, iii) der Endverwenderin der in Rede stehenden Güter anhaltende und systematische Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen würden und iv) genügend Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass die in Rede stehenden Güter und insbesondere die Technologie (Know-how) zur Entwicklung, Herstellung und Verwendung des Ausbildungsflugzeugs zu unerwünschten Zwecken verwendet oder umgelenkt werden würden.

16.      Aus diesen Gründen kommt der angefochtene Bescheid zu dem Ergebnis, dass die Ausfuhr der in Rede stehenden Güter zu § 6 („Achtung der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts“), § 7 („Auswirkungen auf die innere Lage im Bestimmungsland“) und § 11 („Gefahr einer Umlenkung zu unerwünschten Zwecken“) AußWG in Widerspruch stünde und dass die Vorschreibung von Auflagen zur Gewährleistung der Einhaltung dieser Kriterien nicht möglich sei.

17.      Gegen den angefochtenen Bescheid erhob die Flugzeugherstellerin Beschwerde beim vorlegenden Gericht. Sie macht u. a. geltend, dass i) das Flugzeug nicht für militärische Zwecke konzipiert worden sei, ii) ein Umbau zu militärischen Zwecken ausgeschlossen sei, weil ein solcher zusätzliche technische Daten sowie eine angepasste Avionik benötigen würde, iii) die belangte Behörde von der Flugzeugherstellerin vorgelegte Beweise nicht gewürdigt habe und iv) die belangte Behörde der Flugzeugherstellerin die Einsicht in bestimmte Aktenbestandteile verweigert habe.

18.      Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts sind die in Rede stehenden Güter nicht in Anhang I der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck aufgeführt und fallen auch nicht unter die Gemeinsame Militärgüterliste der Europäischen Union(12) oder die restriktiven Maßnahmen gegen Myanmar(13).

19.      Das vorlegende Gericht erläutert weiter, dass die belangte Behörde den angefochtenen Bescheid offenbar auf der Grundlage von Menschenrechtserwägungen erlassen habe, die nach Art. 9 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck bei der Entscheidung berücksichtigt werden könnten, die Ausfuhr von nicht in  Anhang I der Verordnung aufgeführten „Gütern mit doppeltem Verwendungszweck“ zu untersagen oder hierfür eine Genehmigungspflicht vorzuschreiben.

20.      Daher sei die Auslegung des Begriffs „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ im Sinne von Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck und insbesondere der Kriterien, die bei der Identifizierung dieser Güter zu berücksichtigen seien, maßgeblich für die Frage, ob die belangte Behörde berechtigt gewesen sei, die Ausfuhr der in Rede stehenden Güter zu untersagen.

21.      Das vorlegende Gericht fügt hinzu, die belangte Behörde sei davon ausgegangen, dass unionsrechtlich das Vorliegen eines „Gutes mit doppeltem Verwendungszweck“ Voraussetzung für die Einleitung des Genehmigungsverfahrens gemäß § 20 in Verbindung mit § 6 AußWG sei. Daher habe diese Behörde das Verfahren nach § 20 angewandt und die in Rede stehenden Güter als „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ behandelt. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts erfasst § 20 AußWG jedoch jedes Gut, und nicht nur „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“. Das vorlegende Gericht fragt daher weiter, ob es möglich sei, die Ausfuhr eines Gutes aus Gründen von Menschenrechtserwägungen zu untersagen, auch wenn dieses Gut nicht als „Gut mit doppeltem Verwendungszweck“ im Sinne der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck angesehen werden könne.

22.      Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverwaltungsgericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1.      Welche Umstände sind bei der Beurteilung, ob ein Gut „auch für militärische Zwecke“ gemäß Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck verwendet werden kann, zu berücksichtigen?

a.      Muss ein Gut einen wesentlichen Beitrag zu den Fähigkeiten der Streitkräfte leisten können, damit eine Verwendung „auch für militärische Zwecke“ gemäß Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck vorliegen kann? Oder kann eine solche Verwendung bereits in jenem Fall vorliegen, wenn das Gut der Ausbildung von Militärpersonal dient, ohne dass sich die Grundausbildung, die auf dem Gut absolviert werden kann, von jener für vergleichbares Zivilpersonal unterscheidet, und die spezifisch militärische Ausbildung des Militärpersonals zu einem späteren Zeitpunkt auf einem anderen Gut erfolgt bzw. erfolgen muss?

b.      Ist bei der Beurteilung, ob ein Gut „auch für militärische Zwecke“ gemäß Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck verwendet werden kann, auf die militärischen Fähigkeiten des Endverwenders oder des Empfängers im Drittland, in das das Gut ausgeführt werden soll, auf die Situation im Drittland, auf die Möglichkeit einer Umrüstung des Gutes oder die Gefahr einer Umlenkung des Gutes Bedacht zu nehmen, oder knüpft die Beurteilung allein an dem Zustand des Gutes an, in dem es ausgeführt werden soll?

2.      Erlaubt Art. 207 AEUV in Verbindung mit Art. 10 der Verordnung (EU) 2015/479 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2015 über eine gemeinsame Ausfuhrregelung (ABl. 2015, L 83, S. 34)(14), oder sonstigen Bestimmungen des Unionsrechts die Anwendung einer nationalen gesetzlichen Bestimmung, um die Ausfuhr eines Gutes in ein Drittland aufgrund von Menschenrechtserwägungen zu prüfen und gegebenenfalls zu untersagen, unabhängig davon, ob es sich bei dem Gut um ein Gut mit doppeltem Verwendungszweck gemäß Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck handelt?

23.      Die Flugzeugherstellerin, die österreichische, die belgische, die griechische, die spanische, die französische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

24.      Eine mündliche Verhandlung hat nicht stattgefunden.

III. Würdigung

25.      In der vorliegenden Rechtssache wird der Gerichtshof um Klärung von Gesichtspunkten der Auslegung des Begriffs „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ in Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck ersucht. Er wird hierum erstmalig ersucht.

26.      In dieser Bestimmung ist der Begriff „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ definiert als „Güter einschließlich Datenverarbeitungsprogramme (Software) und Technologie, die sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke verwendet werden können; darin eingeschlossen sind Güter, die zur Konstruktion, Entwicklung, Herstellung oder zum Einsatz von nuklearen, chemischen oder biologischen Waffen oder ihren Trägersystemen verwendet werden können, einschließlich aller Güter, die sowohl für nichtexplosive Zwecke als auch für jedwede Form der Unterstützung bei der Herstellung von Kernwaffen oder sonstigen Kernsprengkörpern verwendet werden können“(15).

27.      Diese Bestimmung ist eindeutig weit formuliert. Die Verwendung des Begriffs „Gut“ in Verbindung mit den genannten Begriffen „Software“ und „Technologie“ belegt, dass der Regelungsrahmen für Güter mit doppeltem Verwendungszweck über die Kontrolle physischer Güter(16) und daher auch über den Anwendungsbereich der Zollvorschriften der Union hinausgehen soll(17). Die Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck erstreckt sich dementsprechend auf Technologie, einschließlich etwa der Technologie, die für die Montage und Instandsetzung eines Flugzeugs aus seinen bzw. anhand seiner Bestandteile erforderlich ist.

28.      Der Umfang der Definition der „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ ist jedoch grundsätzlich nicht unbegrenzt. Er ist insbesondere auf Güter beschränkt, die für zivile und „auch für militärische Zwecke“ „verwendet werden können“(18).

29.      In der vorliegenden Rechtssache wird der Gerichtshof um eine Auslegung dieser Gesichtspunkte ersucht. Er wird insbesondere gefragt, ob die in der ersten Frage des vorlegenden Gerichts (in Teil a und Teil b der Frage) hervorgehobenen konkreten Kriterien für die Einstufung eines Gutes als „auch für militärische Zwecke“ verwendbar relevant sind.

30.      Es bedarf daher keiner allgemeinen Erläuterung der Frage, wann etwas einen „doppelten Verwendungszweck“ aufweist. Es wäre jedenfalls schwierig – und auch nicht wünschenswert –, eine solche allgemeine Auslegung vorzunehmen, ohne den Standpunkt des Unionsgesetzgebers dazu einzuholen, welche Bedeutung hinter der Definition in Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck stehen soll, insbesondere weil eine Reihe von Rechtsakten in anderen Bereichen des Unionsrechts konkrete Verweise auf den Begriff „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ enthält(19) oder auf die in der Definition in Art. 2 Nr. 1 der Verordnung verwendeten Formulierungen verweist(20). Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union haben jedoch im vorliegenden Verfahren keine Erklärungen abgegeben.

31.      Ferner hat der Gerichtshof meine Stellungnahme nur zu der ersten ihm vorgelegten Frage erbeten. Ich werde daher nicht auf die Prüfung der Frage eingehen, ob und unter welchen Voraussetzungen die Mitgliedstaaten die Ausfuhr von Gütern, die keine „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ sind, einem Genehmigungsverfahren unterwerfen können. Da ich dem Gerichtshof vorschlagen werde, den Begriff „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ weit auszulegen, was dazu führen dürfte, dass – im Einklang mit der Ansicht der nationalen Behörden – die in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden Güter in den Anwendungsbereich der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck, einschließlich Art. 9 der Verordnung, fallen, erscheint eine Beantwortung der zweiten Frage jedenfalls nicht erforderlich, um dem vorlegenden Gericht eine Entscheidung über den Ausgangsrechtsstreit zu ermöglichen.

32.      Vor diesem Hintergrund sind meine Schlussanträge folgendermaßen aufgebaut. Zunächst werde ich einige Vorbemerkungen zu dem durch die Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck festgelegten Rahmen machen (Abschnitt A). Anschließend werde ich auf den hauptsächlichen begrifflichen Streitpunkt zwischen der Flugzeugherstellerin und den anderen Beteiligten des vorliegenden Verfahrens eingehen, nämlich darauf, ob der Begriff „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ in Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck weit oder eng auszulegen ist (Abschnitt B). Nachdem ich dem Gerichtshof dargelegt haben werde, warum dieser Begriff meines Erachtens weit auszulegen ist, werde ich die dem Gerichtshof vorgelegte erste Frage beantworten (Abschnitt C).

A.      Einleitende Bemerkungen zur Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck

1.      Historischer Kontext und Ziel der Ausfuhrkontrollen für Güter mit doppeltem Verwendungszweck

33.      Moderne Ausfuhrkontrollen für Güter mit doppeltem Verwendungszweck entstanden aus Sicherheitsbedenken während des Kalten Kriegs und darüber hinaus aus Bemühungen um die Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen(21). In jener Zeit wurde eine Reihe internationaler Übereinkünfte geschlossen, um die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen zu unterbinden(22). Auch wenn diese Übereinkünfte insbesondere Güter und Technologien mit eindeutig militärischer Anwendung betrafen, wurde mit ihnen kein umfassender Ausfuhrkontrollrahmen für Güter mit doppeltem Verwendungszweck geschaffen. Letzterer hat sich auf multilateraler Ebene durch eine Reihe multilateraler Vereinbarungen entwickelt und bleibt weiterhin durch diese geregelt(23).

34.      Im Unionskontext wurde der aktuelle Regelungsrahmen für Güter mit doppeltem Verwendungszweck ursprünglich 1994 als „integriertes System“ eingeführt, das sich aus einer Verordnung auf Basis der Rechtsgrundlage für Maßnahmen der Gemeinsamen Handelspolitik(24) und einem Beschluss im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik(25) zusammensetzte und an dem sich „der Rat, die Kommission und die Mitgliedstaaten nach ihren jeweiligen Zuständigkeiten“ beteiligten(26).

35.      In diesem System wurde mit der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck von 1994 ein gemeinsamer Rahmen für eine wirksame Kontrolle der Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck geschaffen, um die Einhaltung der internationalen Verpflichtungen der Union und ihrer Mitgliedstaaten zu gewährleisten, ohne das Funktionieren des Binnenmarkts zu beeinträchtigen(27). Die Liste der Güter, die als Güter mit „doppeltem Verwendungszweck“ angesehen wurden, wurde jedoch durch einen Beschluss im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik aufgestellt, da davon ausgegangen wurde, dass der Inhalt dieser Listen strategischer Art sei(28) und er in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten falle(29).

36.      Auch wenn diese Regelung vom Rat , indem er die Liste der Güter mit doppeltem Verwendungszweck, die der Ausfuhrkontrolle unterliegen, in die (damalige) Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck aufnahm, später „vergemeinschaftet“ wurde(30), ist der Schatten des ursprünglichen Rahmens in der heutigen Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck immer noch sichtbar(31).

37.      Auch wenn sich die Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck somit ausschließlich auf Art. 207 AEUV stützt und daher in den Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der Union fällt, wird in ihrem zweiten Erwägungsgrund erläutert, dass „[m]it dieser Verordnung … sichergestellt werden [soll], dass die Union und ihre Mitgliedstaaten im Bereich der Güter mit doppeltem Verwendungszweck allen einschlägigen Erwägungen in vollem Umfang Rechnung tragen“, nämlich u. a. „internationale[n] Verpflichtungen und Zusagen, Verpflichtungen im Rahmen einschlägiger Sanktionen, Erwägungen der nationalen Außen- und Sicherheitspolitik, … unter anderem in Bezug auf die Menschenrechte …, sowie Erwägungen zur beabsichtigten Endverwendung und zur Gefahr einer Umlenkung“.

38.      Dementsprechend gibt es nach wie vor ein Zusammenspiel zwischen der gemeinsamen Handelspolitik und den außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen der Mitgliedstaaten. Wie in den Abschnitten B und C der vorliegenden Schlussanträge erläutert werden wird, hat dies Auswirkungen auf die Auslegung der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck.

2.      Gelistete und nicht gelistete Güter mit doppeltem Verwendungszweck

39.      In der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck wird zwischen gelisteten und nicht gelisteten Gütern mit doppeltem Verwendungszweck unterschieden.

40.      Bei den gelisteten Gütern handelt es sich um die in Anhang I dieser Verordnung festgelegten Güter. Die Liste der in diesem Anhang festgelegten Güter wird auf der Grundlage der Bindungen erstellt, die die Union und die Mitgliedstaaten nach internationalen Ausfuhrkontrollregelungen eingegangen sind(32). Nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung bedürfen die in Anhang I aufgeführten Güter automatisch einer Ausfuhrgenehmigung(33).

41.      Zu den nicht gelisteten Gütern gehören alle Güter mit doppeltem Verwendungszweck, die nicht in Anhang I der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck aufgeführt sind. Für diese Güter hat der Unionsgesetzgeber keine automatische Ausfuhrgenehmigungspflicht vorgesehen. Stattdessen hat er den Mitgliedstaaten die Wahl gelassen, die Ausfuhr dieser Güter aus bestimmten anzugebenden Gründen zu beschränken(34). Sie können dies auf zweierlei Weise tun.

42.      Erstens können die Mitgliedstaaten nationale Kontrolllisten der Güter mit doppeltem Verwendungszweck erstellen, für die sie eine Ausfuhrgenehmigung verlangen. Sie müssen die Kommission über den Inhalt dieser Listen unterrichten, und die Kommission muss diese anschließend zusammenstellen und veröffentlichen(35). Auf der Grundlage dieser zusammengestellten nationalen Kontrolllisten können andere Mitgliedstaaten eine Genehmigungspflicht vorschreiben. Außerdem müssen sie ihre Zollbehörden und anderen zuständigen nationalen Behörden über die von anderen Mitgliedstaaten eingeführten Ausfuhrbeschränkungen unterrichten(36).

43.      Zweitens können die Mitgliedstaaten – auf Ad-hoc-Basis – beschließen, dass die Ausfuhr bestimmter Güter mit doppeltem Verwendungszweck, die nicht in Anhang I der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck oder einer nationalen Liste aufgeführt sind, möglicherweise einer Ausfuhrgenehmigung unterworfen werden muss(37). Um einen solchen Fall geht es in der vorliegenden Rechtssache.

44.      Das von der Flugzeugherstellerin eingeleitete Genehmigungsverfahren steht nicht mit einer nationalen Kontrollliste im Zusammenhang. Vielmehr ergibt sich aus einer Ad-hoc-Beurteilung der zuständigen nationalen Behörden auf der Grundlage im nationalen Recht festgelegter Kriterien, dass in dem konkret in Rede stehenden Fall eine Genehmigung erforderlich ist. Um eine solche Genehmigung verlangen zu können, müssen die zuständigen nationalen Behörden prüfen und nachweisen, dass i) der konkrete Vorgang, mit dem sie befasst sind, ein „Gut mit doppeltem Verwendungszweck“ im Sinne von Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck betrifft und ii) die beabsichtigte Ausfuhr dieses bestimmten Gutes Bedenken in Bezug auf die Sicherheit oder den Schutz der Menschenrechte nach Art. 9 Abs. 1 der Verordnung aufwerfen kann.

45.      Diese beiden Schritte sind voneinander zu trennen, und die relevanten Beurteilungskriterien sind unterschiedlich.

46.      Demzufolge ist die Einstufung eines bestimmten Gutes als „Gut mit doppeltem Verwendungszweck“ eine Vorfrage, die der Entscheidung darüber, ob eine Ausfuhrgenehmigung erforderlich ist, vorausgeht. Diese Einstufung kann vor einem zuständigen Gericht der Mitgliedstaaten angefochten werden.

47.      Die erste Frage des vorlegenden Gerichts bezieht sich nach meinem Verständnis genau auf diesen Punkt: Nach welchen Kriterien hat dieses Gericht zu beurteilen, ob die zuständigen Behörden die in Rede stehenden Güter zutreffend als „auch für militärische Zwecke“ verwendbar und somit als solche „mit doppeltem Verwendungszweck“ eingestuft haben.

48.      Diese Kriterien unterscheiden sich meines Erachtens von den Kriterien, die für den oben skizzierten zweiten Schritt gelten, nämlich für die Entscheidung darüber, ob ein Genehmigungsverfahren verlangt und die Ausfuhr des betreffenden Gutes möglicherweise untersagt wird. Wie unten näher ausgeführt werden wird, beziehen sich zwar einige der vom vorlegenden Gericht genannten Kriterien auf die Beurteilung im Rahmen des ersten Schritts (nämlich die Frage, ob ein Gut einen „doppelten Verwendungszweck“ aufweist); die sonstigen, vom vorlegenden Gericht hervorgehobenen Kriterien sind jedoch nur für die Entscheidung darüber relevant, ob ein Genehmigungsverfahren verlangt wird.

3.      Wann kein Gut mit doppeltem Verwendungszweck vorliegt

49.      Bevor auf die vom vorlegenden Gericht erbetenen Hinweise einzugehen ist, könnten einige Erwägungen zu den Grenzen des Ausfuhrkontrollrahmens nach der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck erforderlich sein. Wie in Art. 2 Nr. 1 dieser Verordnung hervorgehoben, gilt dieser Rahmen nur für Güter, die „sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke“ verwendbar sind(38). Es muss daher jedenfalls bestimmte Arten von Gütern geben, die von diesem Rahmen klar erfasst sind, und andere, die eindeutig nicht erfasst sind.

50.      Auf der Seite des Spektrums der Güter, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck fallen, stehen rein militärische Güter. Wenngleich solche Güter theoretisch in den Anwendungsbereich von Art. 207 AEUV fallen könnten(39), sind sie heute in der Gemeinsamen Militärgüterliste der Europäischen Union aufgeführt, und ihre Ausfuhr ist durch den Gemeinsamen Standpunkt 2008/944 des Rates geregelt.

51.      Da militärische Güter für die Mitgliedstaaten besondere Sicherheitsbedenken aufwerfen, sind diese nach Art. 346 Abs. 1 Buchst. b AEUV ermächtigt, in Bezug auf solche Güter von bestimmten Teilen der Verträge abzuweichen. Der Gerichtshof hat sich mit einer solchen Fallgestaltung nur im Rahmen der Vergabe öffentlicher Aufträge auseinandergesetzt(40) und den in dieser Bestimmung verwendeten Begriff der eigens für militärische Zwecke bestimmten Waren eng ausgelegt. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass es sich bei diesen Gütern um solche handelt, die „speziell [nur] für militärische Zwecke konzipiert und entwickelt“ wurden, was aufgrund ihrer inneren bzw. objektiven Eigenschaften erkennbar ist(41).

52.      Auf der anderen Seite des Spektrums der Güter, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck fallen, stehen Güter zur Verwendung für rein zivile Zwecke. Diese Kategorie von Gütern muss alle diejenigen Güter erfassen, die definitiv zur Verwendung für zivile Zwecke bestimmt sind, jedoch niemals auch für militärische Zwecke verwendet werden können. Es wird kaum überraschen, dass das Unionsrecht keinen Anhaltspunkt zur Bestimmung dessen liefert, was mit dieser Kategorie gemeint ist. Vergleicht man den Anwendungsbereich dieser Kategorie mit denjenigen der „doppelten“ oder „militärischen“ Verwendung, wäre zu erwarten, dass rein zivile Güter für die Mitgliedstaaten keine Sicherheitsbedenken aufwerfen könnten. Die Ausfuhr solcher Güter kann daher auf der Grundlage der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck nicht beschränkt werden. Wie von der Französischen Republik angeführt, kann eine Kontrolle ihrer Ausfuhr jedoch nach Art. 10 der Verordnung über die gemeinsame Ausfuhrregelung u. a. aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit vorgeschrieben werden(42).

53.      Daraus folgt, dass ein Gut einen „doppelten Verwendungszweck“ im Sinne von Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck aufweist, wenn es zum einen nicht speziell für militärische Zwecke konzipiert und entwickelt wurde und zum anderen niemals „auch für militärische Zwecke“ verwendbar ist. Wie zu beurteilen ist, wann ein Gut eine solche rein zivile Natur aufweist, hängt jedoch davon ab, ob der Ausdruck der Verwendung „auch für militärische Zwecke“ weit oder eng ausgelegt wird.

B.      Notwendigkeit einer weiten Auslegung

54.      Die am vorliegenden Verfahren beteiligten Parteien und Streithelfer sind in ihren schriftlichen Erklärungen unterschiedlicher Ansicht darüber, ob der Begriff der Verwendung „auch für militärische Zwecke“ im Sinne von Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck weit oder eng auszulegen ist.

55.      Die Flugzeugherstellerin spricht sich für eine enge Auslegung aus. Andernfalls hätte der Begriff „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ eine unbegrenzte Reichweite und schlösse sogar die grundlegendsten zivilen Güter, wie etwa Lineale, Notizblöcke, Kabel oder Klebstoff sowie Lebensmittel und Bekleidung, ein. Dies wiederum würde es ausführenden Unternehmen unmöglich machen, vorhersehbar zu ermitteln, welche Güter einen „doppelten Verwendungszweck“ aufwiesen und welche nicht in den Anwendungsbereich des durch die Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck geschaffenen Ausfuhrkontrollrahmens fielen.

56.      Die österreichische, die belgische, die griechische, die spanische, die französische und die niederländische Regierung sowie die Kommission sprechen sich für eine weite Auslegung aus. Diese Beteiligten sind sämtlich der Ansicht, dass der Begriff „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ in der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck aus sicherheitsbezogenen und strategischen Erwägungen weit genug gefasst sein müsse, damit sie auf außenpolitische Entwicklungen sowie auf Sicherheits- und Menschenrechtserwägungen reagieren könnten.

1.      Gründe für eine enge Auslegung

57.      Meines Erachtens ergibt sich das Hauptargument für eine enge Auslegung daraus, dass die Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck ein Instrument der gemeinsamen Handelspolitik ist.

58.      Erstens soll diese Politik einheitliche Regeln für den Handel mit Drittländern gewährleisten(43). Im Rahmen dieser ausschließlichen Unionszuständigkeit können die Mitgliedstaaten ausnahmsweise einseitige Rechtsakte erlassen, soweit sie hierzu von der Europäischen Union ermächtigt werden(44). Daher ist der Umfang solcher Ermächtigungen als Ausnahme von dem übergeordneten Gedanken einer gemeinsamen Handelspolitik grundsätzlich eng auszulegen(45). Da die Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck die Mitgliedstaaten nach Art. 9 der Verordnung ermächtigt, die Ausfuhr von nicht gelisteten Gütern mit doppeltem Verwendungszweck zu untersagen oder einer Genehmigungspflicht zu unterwerfen, ist somit der Begriff „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ schon aufgrund des Wesens dieser Ermächtigung als Ausnahme von der Notwendigkeit gemeinsamer Regeln restriktiv auszulegen.

59.      Zweitens sind nach Art. 1 der Verordnung über die gemeinsame Ausfuhrregelung „[d]ie Ausfuhren der Union nach dritten Ländern … frei“. Dem vierten Erwägungsgrund dieser Verordnung zufolge sind in sämtlichen Mitgliedstaaten die Ausfuhren fast vollständig liberalisiert, so dass „auf Unionsebene an dem Grundsatz festgehalten werden [kann]“, dass die Ausfuhren nach dritten Ländern grundsätzlich keinen mengenmäßigen Beschränkungen unterliegen(46). Die Ermächtigung der Mitgliedstaaten, Ausfuhren von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck auf der Grundlage der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck zu beschränken, stellt daher eine Ausnahme vom Grundsatz des freien Handels dar. Diese Ermächtigung ist daher restriktiv auszulegen.

60.      Diese Gesichtspunkte sprechen für eine enge Auslegung des Begriffs der Verwendung „auch für militärische Zwecke“ im Sinne von Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck.

2.      Gründe für eine weite Auslegung

61.      Generationen von Juristen in der Union, mich selbst eingeschlossen, sind in dem Glauben ausgebildet worden, dass freier Handel grundsätzlich für alle gut ist und zur Schaffung des Weltfriedens beiträgt. Ausgehend allein von den Zielen, die mit neueren Gesetzgebungsinitiativen verfolgt werden, gibt es dieses Verständnis möglicherweise nicht mehr(47). Während wir als Einzelne nostalgisch sein dürfen, genießt der Gerichtshof dieses Privileg nicht; vielmehr muss er das Recht in seinem aktuellen Kontext auslegen.

62.      Die Welt ist zu der lateinischen Maxime zurückgekehrt „si vis pacem para bellum“ („Wenn du Frieden willst, bereite dich auf den Krieg vor“). Sicherheitsbedenken und Verteidigungsbereitschaft haben Argumente für die Vorzüge des freien Handels verdrängt. Politisch betrachtet, kann der Unionsgesetzgeber daher entscheiden, dass diese Bedenken jetzt als den Argumenten für den freien Handel gleichrangig zu gewichten sind.

63.      Diese Prioritätenverschiebung wird an dem Unterschied zwischen den Erwägungsgründen der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck von 1994 und denjenigen der (aktuellen) Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck deutlich erkennbar. Im allerersten Erwägungsgrund dieser Verordnung von 1994 führte der Unionsgesetzgeber an, dass ein Rahmen geschaffen werden solle, der in erster Linie der Wahrung des Binnenmarkts dienen solle. Internationale Verpflichtungen und Sicherheitserwägungen der Mitgliedstaaten folgten erst in den Erwägungsgründen 3 und 14 der Verordnung. Im Gegensatz dazu sind in der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck außenpolitische und sicherheitsbezogene Erwägungen gleich zu Anfang erwähnt, während binnenmarktbezogene Erwägungen erst im 27. Erwägungsgrund der Verordnung folgen(48).

64.      Aus den vorstehenden Ausführungen folgt nicht, dass der freie Handel kein vom Unionsgesetzgeber verfolgtes Ziel mehr ist. Die von mir hervorgehobene Verschiebung deutet lediglich darauf hin, dass der Gesetzgeber jetzt davon ausgeht, dass freier Handel sowie sicherheitsbezogene und strategische Erwägungen für seine Aufgabe, die gemeinsame Handelspolitik zu entwickeln, gleichbedeutend sind.

65.      Dies mag wiederum das Verständnis des Verhältnisses zwischen der Verordnung über die gemeinsame Ausfuhrregelung einerseits und der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck andererseits beeinflussen: Anstatt die Letztere als Ausnahme von der Ersteren zu betrachten, könnte die Kontrolle von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck auch als paralleler Rahmen zur Stärkung des Ziels verstanden werden, nach Art. 3 Abs. 5 EUV einen Beitrag zu Frieden und Sicherheit auf internationaler Ebene zu leisten(49).

66.      Schließlich wurden beide Verordnungen auf der Grundlage von Art. 207 AEUV und somit nach demselben Gesetzgebungsverfahren erlassen, so dass davon auszugehen ist, dass der Unionsgesetzgeber diese beiden Verordnungen als gleichwertige „Maßnahmen, mit denen der Rahmen für die Umsetzung der gemeinsamen Handelspolitik bestimmt wird“, betrachtete(50).

67.      In diesem Kontext betrachtet, besteht keine zwingende Notwendigkeit, den Begriff „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ eng auszulegen. Vielmehr könnte dieser Begriff nur bei einer weiten Auslegung das riesige Spektrum strategischer und sicherheitsbezogener Erwägungen erfassen, die unter die Gestaltung der auswärtigen Beziehungen der Mitgliedstaaten oder der Union fallen können. Mit anderen Worten: Die Bandbreite der potenziell erfassten Güter muss groß genug sein, um der Vielfalt der Interessen der Union und der Mitgliedstaaten, die im Kontext der weltweiten Entwicklungen in ihrer Gesamtheit auftreten können, Rechnung tragen zu können(51).

68.      Wie von der niederländischen Regierung im Wesentlichen vorgebracht, könnten die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten auf diese Weise mit den sich verändernden strategischen und sicherheitsbezogenen Erwägungen in Bezug auf weltweite Entwicklungen im Allgemeinen flexibel umgehen. Daraus folgt, wie von der belgischen Regierung vorgebracht, dass diese Behörden über einen Beurteilungsspielraum dahin verfügen, dass die Ausfuhr eines bestimmten Gutes zu einem bestimmten Zeitpunkt ihrer Ansicht nach keine solchen Bedenken aufwirft, wohingegen aber zu einem anderen Zeitpunkt solche Bedenken bestehen können.

69.      Ein weites Verständnis des Begriffs „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ bedeutet nicht, dass die Mitgliedstaaten über einen unbegrenzten Beurteilungsspielraum dahin verfügen, Hindernisse für den freien Handel einzuführen. Vielmehr besteht zu der weiten Auslegung dieses Begriffs ein Gegengewicht durch die Begrenztheit der Fälle, in denen der Gesetzgeber die Mitgliedstaaten ermächtigt hat, Ausfuhrbeschränkungen für solche Güter einzuführen; im Kontext von Art. 9 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck ist dies nur aus Erwägungen der Sicherheit oder der Menschenrechte der Fall.

70.      Meines Erachtens folgen aus den vorgenannten Ausführungen sämtlich überzeugende Gründe dafür, Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck im Licht des aktuellen Regelungsrahmens weit auszulegen. In der folgenden Würdigung werde ich daher vorschlagen, bei der Beantwortung der Fragen des vorlegenden Gerichts von der Notwendigkeit eines weiten Verständnisses des Begriffs „Güter mit doppeltem Verwendungszweck“ auszugehen.

C.      Erste Vorlagefrage

71.      Mit seiner ersten Frage bittet das vorlegende Gericht im Wesentlichen um Hinweise dazu, welche Arten von Umständen bei der Beurteilung zu berücksichtigen sind, ob ein ziviles Gut „auch für militärische Zwecke“ verwendet werden kann, so dass es als Gut mit „doppeltem Verwendungszweck“ im Sinne von Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck eingestuft werden kann.

72.      Mit Teil a dieser Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein solches Gut einen wesentlichen Beitrag zu den Fähigkeiten der Streitkräfte leisten können muss. Alternativ möchte es wissen, ob eine solche Verwendung bereits in jenem Fall vorliegen kann, wenn das betreffende Gut der Ausbildung von Militärpersonal dient.

73.      Mit Teil b der ersten Frage ersucht das vorlegende Gericht sodann um Hinweise dazu, ob es allein den Zustand des Gutes bei seiner Ausfuhr in ein Drittland zu berücksichtigen hat, oder ob es auch i) die militärischen Fähigkeiten des Endverwenders oder des Empfängers in dem Drittland, in das das betreffende Gut ausgeführt wird, ii) die Situation in diesem Drittland und die Möglichkeit einer Umrüstung des Gutes oder iii) die Gefahr einer Umlenkung des Gutes zu berücksichtigen hat.

1.      Der Beitrag zu den Fähigkeiten der Streitkräfte muss nicht wesentlich sein.

74.      Nach Ansicht der Flugzeugherstellerin muss ein Gut, das „auch für militärische Zwecke“ verwendbar ist, ein solches sein, das eine eindeutige militärisch-technische Komponente aufweise oder für das seine militärische Verwendung zumindest ebenso wichtig sei wie seine zivile Verwendung. Dementsprechend könne ein Gut, das ausschließlich für zivile Zwecke konzipiert sei und auch von einer militärischen Einrichtung allein für eine Art von Ausbildung verwendet werden könne, die sich nicht von einer vergleichbaren zivilen Ausbildung unterscheide, nicht „auch für militärische Zwecke“ verwendet werden.

75.      Nach Ansicht der niederländischen Regierung muss ein Gut, das „auch für militärische Zwecke“ verwendbar ist, einen erheblichen Beitrag zu den Fähigkeiten der Streitkräfte leisten. Diese Beurteilung erfordere jedoch einen „dynamischen“ Ansatz, der Entwicklungen auf militärischem Gebiet (wie etwa dem Einsatz ziviler Drohnen bei Kampfeinsätzen) Rechnung trage. Nach Ansicht der Kommission muss der Beitrag zu den militärischen Fähigkeiten eines Drittlands zwar nicht erheblich sein, gleichwohl müsse ein solcher Beitrag aber gegeben sein. Die Schwelle müsse darin liegen, dass das Gut in „relevanter“ Weise zu den Fähigkeiten der Streitkräfte beitrage.

76.      Dagegen sind die griechische, die spanische und die französische Regierung im Wesentlichen der Ansicht, dass jeder Zusammenhang mit einem militärischen Kontext dafür ausreichen müsse, dass aus einem Gut ein „Gut mit doppeltem Verwendungszweck“ werde.

77.      Meines Erachtens ist eindeutig, dass in Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck ein bestimmter Schwellenwert für den Beitrag, den ein Gut für die Streitkräfte eines Drittlands leisten muss, um es als „auch für militärische Zwecke“ verwendbar ansehen zu können, nicht ausdrücklich erwähnt ist.

78.      Wäre ein solcher Schwellenwert erforderlich, um ein Gut als „auch für militärische Zwecke“ verwendbar einstufen zu können, würde nämlich eine große Zahl von ausgeführten Gütern, die Sicherheits- oder Menschenrechtsbedenken aufwerfen könnten, vom Anwendungsbereich der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck nicht zwingend erfasst. Damit würde die Wirksamkeit des Ausfuhrkontrollrahmens beeinträchtigt.

79.      Angenommen jedoch, dass es einen solchen Schwellenwert gäbe, ist meines Erachtens schwer ersichtlich, wie ein Beitrag, den ein Gut für die Streitkräfte eines Drittlands leistet – unabhängig davon, ob er wesentlich, geringfügig oder gleich null ist – überhaupt beurteilt werden sollte. Selbst wenn es möglich wäre, diese Art von Beitrag für ein bestimmtes Gut zu quantifizieren (was meines Erachtens nicht der Fall ist), würde dieser Gesichtspunkt sowohl von den Wirtschaftsteilnehmern (im Hinblick auf die Einhaltung von Rechtsvorschriften) als auch von den nationalen Behörden der Mitgliedstaaten (im Hinblick auf die Durchsetzung) verlangen, diesen Beitrag am Maßstab eines bestimmten Schwellenwerts und anhand der Konzeption und Struktur der Streitkräfte eines Drittlands zu beurteilen.

80.      Diese Schwierigkeit ist nicht lediglich theoretischer Natur. Übertragen auf den Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits lässt sich meines Erachtens zwar leicht feststellen, dass die Bereitstellung eines Flugzeugs für die (Militär‑)Pilotenausbildung und die mögliche Verwendung dieses Flugzeugs zu Zwecken der Aufklärung oder der visuellen Überwachung einen Beitrag zu den Fähigkeiten der Streitkräfte von Myanmar leisten; eine ganz andere Frage ist jedoch, mit Gewissheit zu beurteilen, ob die Ausfuhr dieses Ausbildungsflugzeugs zu diesen Kapazitäten in „erheblicher“ oder „relevanter“ Weise beiträgt.

81.      Ist der Begriff der Verwendung „auch für militärische Zwecke“ daher dahin auszulegen, dass er sich nicht auf den Beitrag eines Gutes zu den Fähigkeiten der Streitkräfte bezieht, sondern vielmehr auf die von diesen Streitkräften üblicherweise wahrgenommenen Aufgaben?

82.      Auch wenn diese Auslegung dem Begriff „militärische Zwecke“ eine Bedeutung geben und ermöglichen würde, einen konkreten Zusammenhang zwischen dem betreffenden Gut und seiner möglichen Verwendung durch die Streitkräfte eines Drittlands herzustellen, stellt sich dies wiederum nicht ohne Mängel dar. Denn bei jedem über einen allgemeinen Zusammenhang zu den Aufgaben dieser Streitkräfte hinaus herzustellenden Zusammenhang müssten die zuständigen Behörden zunächst feststellen, welche Aufgaben diese Streitkräfte üblicherweise wahrnehmen. Während es möglich sein mag, mit einer gewissen Sicherheit festzustellen, welche Aufgaben dies für die Streitkräfte der Mitgliedstaaten sind(52), ist es keineswegs einfach, eine solche Festlegung für die Streitkräfte eines Drittlands vorzunehmen. Schließlich sind diese Streitkräfte möglicherweise nicht in gleicher Weise organisiert wie diejenigen der Mitgliedstaaten. Sie können möglicherweise zu bestimmten Tätigkeiten verpflichtet sein, die mit den entsprechenden Streitkräften der Mitgliedstaaten üblicherweise nicht in Verbindung gebracht werden(53), oder ihre Tätigkeiten können eng mit denjenigen ziviler Unternehmen verflochten sein(54).

83.      Demnach dürfte meines Erachtens die einzige Auslegung, die die Flexibilität und Reaktionsfähigkeit in Bezug auf die verschiedenen potenziellen Verwendungen eines „Gutes mit doppeltem Verwendungszweck“ in einem Drittland gewährleistet, die der durch die Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck geschaffene Ausfuhrkontrollrahmen erfordert, diejenige sein, die im Wesentlichen von der griechischen, der spanischen und der französischen Regierung vertreten wird, nämlich, dass ein Gut „auch für militärische Zwecke“ verwendet werden kann, sobald irgendein Zusammenhang zwischen den potenziellen Verwendungen des Gutes und den Streitkräften des betreffenden Drittlands besteht.

84.      Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, Teil a der ersten Frage des vorlegenden Gerichts dahin zu beantworten, dass Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck dahin auszulegen ist, dass ein Gut nicht in wesentlicher Weise zu den militärischen Fähigkeiten des Endverwenders beitragen muss, um „auch für militärische Zwecke“ verwendbar zu sein. In diesem Sinne genügt die Verwendung eines Gutes für die Grundausbildung von Militärpilotinnen und ‑piloten, auch wenn diese Ausbildung mit der Ausbildung von Zivilpilotinnen und ‑piloten übereinstimmt, um dieses Gut als „auch für militärische Zwecke“ verwendbar ansehen zu können.

2.      Für das Vorliegen eines potenziellen „doppelten Verwendungszwecks“ eines Gutes sind allein seine objektiven Eigenschaften maßgeblich.

85.      Aus der Antwort auf Teil a der ersten Vorlagefrage ergibt sich, dass die konkrete Verwendung und die Erheblichkeit eines Gutes für die Streitkräfte des Bestimmungslandes für die Frage, ob das auszuführende Gut „auch für militärische Zwecke“ verwendet werden kann, unerheblich sind.

86.      Vielmehr legt schon der Wortlaut von Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck nahe, dass es ausreicht, wenn ein Gut objektiv für solche Zwecke verwendet werden kann. Dieser Wortlaut hebt in den von mir herangezogenen Sprachfassungen eindeutig die Eignung eines Gutes zur Verwendung sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke hervor(55).

87.      Dieser Formulierung ist offenbar zu entnehmen, dass kein tatsächlicher Nachweis dafür erforderlich ist, wer ein Gut verwenden wird (d. h. die Bestimmung des Endverwenders) oder wie dieses Gut in einem bestimmten Kontext verwendet werden wird (d. h. die Bestimmung seiner Endverwendung), sondern vielmehr, dass zur Überzeugung der zuständigen Behörden feststehen muss, dass das betreffende Gut objektiv „auch für militärische Zwecke“ verwendet werden kann(56).

88.      Wie von der österreichischen Regierung hervorgehoben, bedeutet dies, dass für die Beurteilung, ob ein Gut „auch für militärische Zwecke“ verwendet werden kann, auf die potenzielle Eignung des Gutes abzustellen ist.

89.      Meines Erachtens kann eine solche Eignung in drei Fallgestaltungen vorliegen. Erstens kann ein Gut einen doppelten Verwendungszweck im wörtlichen Sinne dieses Wortes haben und somit gleichzeitig für zivile und militärische Zwecke verwendet werden. Die moderne Telekommunikationsinfrastruktur, die zugleich sowohl zivile als auch militärische Kommunikationssysteme versorgt, ist ein offenkundiges Beispiel für diese Art einer potenziellen Doppelverwendung. Zweitens kann ein Gut ferner wechselnde Verwendungen haben. Das heißt, das betreffende Gut kann entweder für zivile oder für militärische Zwecke verwendet werden und lässt einen Wechsel zwischen diesen Zwecken ohne technische Modifizierung zu: Man könnte sich einen LKW vorstellen, der in die eine Richtung Kartoffeln und in eine andere Richtung Gewehre befördert. Diese Kategorie von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck hat daher schon ihrem Wesen nach eine doppelte Eignung, ohne dass es einer Umrüstung oder Modifizierung bedarf. Drittens kann es darüber hinaus Güter mit doppeltem Verwendungszweck geben, die speziell für zivile Zwecke konzipiert und bestimmt sind, aber auf militärische Zwecke umgerüstet werden können. Diese Kategorie von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck wird auch als Güter mit doppeltem Zweck bezeichnet(57). Der von der niederländischen Regierung in ihren Erklärungen angeführte Fall ziviler Drohnen (und ihrer Bestandteile) in der militärischen Auseinandersetzung ist meines Erachtens ein aktuelles Beispiel für ein solches Gut mit doppeltem Zweck und doppeltem Verwendungszweck(58).

90.      Dies führt mich zu Teil b der ersten Frage des vorlegenden Gerichts. Zu diesem Teil der ersten Frage vertreten die Flugzeugherstellerin sowie die österreichische, die belgische, die spanische, die französische und die niederländische Regierung sämtlich die Ansicht, dass Gesichtspunkte wie die Fähigkeiten des Endverwenders, die Situation im Bestimmungsland, die beabsichtigte Endverwendung und das Bestehen einer Umgehungsgefahr für die Feststellung, ob ein Gut „auch für militärische Zwecke“ verwendet werden könne, irrelevant seien, da diese Gesichtspunkte bei der Beurteilung der Erforderlichkeit einer Ausfuhrgenehmigung für das Gut berücksichtigt würden.

91.      Ich stimme mit dieser Ansicht überein.

92.      Wie oben erläutert, ist von den zuständigen Behörden bei der Feststellung, ob ein Gut „auch für militärische Zwecke“ verwendet werden kann, allein die potenzielle Verwendungseignung des betreffenden Gutes zu berücksichtigen.

93.      Insoweit steht fest, dass die physischen und technischen Eigenschaften, die das Gut zum Zeitpunkt der Ausfuhr aufweist, zu berücksichtigen sind. Zu diesen Eigenschaften kann auch die objektive Möglichkeit einer Umrüstung dieses Gutes gehören.

94.      Wie jedoch von der österreichischen, der belgischen, der spanischen und der französischen Regierung sowie der Kommission im Wesentlichen vorgetragen, bedeutet dies zumindest an dieser Stelle nicht, dass die zuständigen Behörden die der Konzeption dieses Gutes zugrunde liegenden Absichten, seine beabsichtigte Verwendung oder seine Entwicklung berücksichtigen müssten(59).

95.      Außerdem wird, entgegen dem Vorbringen der Flugzeugherstellerin, der vorgenannte Ansatz, der sich auf die physischen Eigenschaften eines Gutes konzentriert, nicht dazu führen, dass für eine große Zahl von zivilen Gütern zu befürchten steht, dass für sie eine Ausfuhrgenehmigung einzuholen ist.

96.      Diese Befürchtung kann meines Erachtens nur bestehen, wenn die Frage, ob ein nicht gelistetes Gut einen „doppelten Verwendungszweck“ aufweist, mit der Frage verwechselt wird, ob die Ausfuhr dieses Gutes dem Ausfuhrgenehmigungsverfahren zu unterwerfen ist(60).

97.      Wie von allen am Verfahren beteiligten Regierungen, von der Kommission und sogar von der Flugzeugherstellerin selbst vorgetragen, können nur in diesem zweiten Schritt Erwägungen wie etwa solche zu dem Endverwender, (der Situation im) Bestimmungsland, der Möglichkeit einer Umlenkung und anderen Faktoren relevant werden(61). Es ist nämlich Sache der zuständigen nationalen Behörden, in Bezug auf die Ausfuhr des konkret in Rede stehenden Gutes dazulegen, warum in dem ihr vorliegenden konkreten Sachverhalt eine Ausfuhrgenehmigung erforderlich ist.

98.      Auch wenn sich die Frage des vorlegenden Gerichts nicht auf diese Verpflichtung bezieht, möchte ich kurz darauf hinweisen, dass sich aus seinem Vorlagebeschluss und den Erklärungen der österreichischen Regierung ergibt, dass die zuständigen österreichischen Behörden die Ausfuhrgenehmigungspflicht auf die Ermächtigung nach Art. 9 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck gestützt haben. Nach dieser Bestimmung können die Mitgliedstaaten die Ausfuhr nicht gelisteter Güter „mit doppeltem Verwendungszweck“ u. a. auf der Grundlage beschränken, dass es durch dieses Gut möglicherweise zu Menschenrechtsverletzungen kommt.

99.      Wird von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht, ist eine Begründung erforderlich, um den wirksamen Rechtsschutz des betreffenden Wirtschaftsteilnehmers zu gewährleisten(62). In dieser Begründung müssen die zuständigen österreichischen Behörden erläutern, warum sie in dem konkreten Kontext, mit dem sie befasst sind, der Ansicht sind, dass die in Rede stehenden Güter im Fall der Ausfuhr möglicherweise Menschenrechtserwägungen aufwerfen. Bei der Herstellung dieses Zusammenhangs zwischen der Ausfuhr des betreffenden Gutes und den in Rede stehenden Bedenken verfügen die zuständigen Behörden natürlich über einen Ermessensspielraum, der meines Erachtens größer ist als in einem innerstaatlichen Kontext(63).

100. Um auf mein Hosenknopf-Beispiel vom Anfang der vorliegenden Schlussanträge zurückzukommen, können die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten diese Knöpfe als nicht gelistete Güter mit doppeltem Verwendungszweck ansehen. Diese Behörden können den Handel mit diesen Knöpfen jedoch nur dann auf der Grundlage von Art. 9 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck kontrollieren, wenn sie zwischen der Ausfuhr dieser Knöpfe und den Sicherheits- und/oder Menschenrechtserwägungen der Mitgliedstaaten oder der Europäischen Union als Ganzes einen Zusammenhang herstellen können.

101. Es ist dann Sache der zuständigen nationalen Gerichte, die Richtigkeit dieser Beurteilung zu überprüfen. Auch wenn dies nicht bedeutet, dass die geltend gemachten sicherheitsbezogenen und strategischen Erwägungen in Frage gestellt werden, muss die von den zuständigen Behörden gegebene Begründung diesen Gerichten ermöglichen – gegebenenfalls in Verbindung mit den einschlägigen Verfahrensakten –, die Gesichtspunkte zu überprüfen, aufgrund deren diese Behörden zu dem Schluss gekommen sind, dass die in Rede stehende Beschränkung als zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich und geeignet anzusehen ist(64).

102. Die Entscheidung darüber, ob dies für den Ausgangsrechtsstreit der Fall ist, ist Sache des nationalen Gerichts(65).

103. Im Ergebnis und in Beantwortung von Teil b der ersten Frage des vorlegenden Gerichts schlage ich dem Gerichtshof vor, festzustellen, dass bei der Beurteilung, ob ein Gut „auch für militärische Zwecke“ verwendet werden kann, allein die objektive Eignung des Gutes anhand seiner physischen Eigenschaften zum Zeitpunkt der Ausfuhr zu berücksichtigen ist. Bei dieser Beurteilung müssen die militärischen Fähigkeiten des Endverwenders oder des Empfängers in dem Drittland, in das das Gut ausgeführt werden soll, die Situation in dem Drittland, die Möglichkeit einer Umrüstung des Gutes durch den Endverwender oder die Gefahr einer Umlenkung des Gutes nicht berücksichtigt werden. Diese Belange sind allein für die Entscheidung darüber relevant, ob für die Ausfuhr dieses Gutes eine Genehmigung verlangt werden kann.

IV.    Ergebnis

104. Ich schlage dem Gerichtshof vor, die erste Vorlagefrage des Bundesverwaltungsgerichts (Österreich) wie folgt zu beantworten:

Art. 2 Nr. 1 der Verordnung (EU) 2021/821 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2021 über eine Unionsregelung für die Kontrolle der Ausfuhr, der Vermittlung, der technischen Unterstützung der Durchfuhr und der Verbringung betreffend Güter mit doppeltem Verwendungszweck ist dahin auszulegen, dass

–        es für die Beurteilung, ob ein Gut als „auch für militärische Zwecke“ verwendbar angesehen werden kann, sofern dieses Gut nicht in wesentlicher Weise zu den Fähigkeiten der Streitkräfte beiträgt, genügt, wenn dieses Gut für die Ausbildung von Militärpilotinnen und ‑piloten verwendet werden kann, auch wenn diese Ausbildung der Ausbildung von Zivilpilotinnen und ‑piloten entspricht;

–        bei der Beurteilung, ob ein Gut „auch für militärische Zwecke“ verwendet werden kann, allein die objektive Eignung des Gutes anhand seiner physischen Eigenschaften zum Zeitpunkt der Ausfuhr zu berücksichtigen ist, und

–        bei der Beurteilung, ob ein Gut „auch für militärische Zwecke“ verwendet werden kann, die militärischen Fähigkeiten des Endverwenders oder des Empfängers in dem Drittland, in das das Gut ausgeführt werden soll, die Situation in dem Drittland, die Möglichkeit einer Umrüstung des Gutes durch den Endverwender oder die Gefahr einer Umlenkung des Gutes nicht berücksichtigt werden müssen. Diese Belange sind allein für die Entscheidung darüber relevant, ob für die Ausfuhr dieses Gutes eine Genehmigung verlangt werden kann.

1      Originalsprache: Englisch.

i      Die vorliegende Rechtssache ist mit einem fiktiven Namen bezeichnet, der nicht dem echten Namen eines Verfahrensbeteiligten entspricht.

2      Vgl. Karpenstein, U., Europäisches Exportkontrollrecht für Dual-Use-Güter, Boorberg, Stuttgart, 1998, S. 112. Zu diesem Zeitpunkt war Nikita Chruschtschow Erster Sekretär der Kommunistischen Partei der Sowjetunion.

3      Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2021 über eine Unionsregelung für die Kontrolle der Ausfuhr, der Vermittlung, der technischen Unterstützung der Durchfuhr und der Verbringung betreffend Güter mit doppeltem Verwendungszweck (ABl. 2021, L 206, S. 1).

4      Vgl. Nr. 1.1 des Vorlagebeschlusses.

5      Die §§ 3 bis 13 AußWG haben folgende Überschriften: § 3: „Allgemeine Grundsätze“, § 4: „Einhaltung der internationalen Verpflichtungen“, § 5: „Einhaltung der internationalen Mechanismen zur Kontrolle von Waffenausfuhren“, § 6: „Achtung der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts“, § 7: „Auswirkungen auf die innere Lage im Bestimmungsland“, § 8: „Aufrechterhaltung von Frieden, Sicherheit und regionaler Stabilität“, § 9: „Auswirkungen auf die Sicherheitsinteressen und auswärtigen Beziehungen Österreichs und auf die Sicherheitsinteressen anderer EU-Mitgliedstaaten“, § 10: „Auswirkungen im Hinblick auf terroristische Aktivitäten und die internationale Kriminalität“, § 11: „Gefahr einer Umlenkung zu unerwünschten Zwecken“, § 12: „Dauerhafte Entwicklung“ und § 13: „Endverwendung“.

6      Den Angaben in den nationalen Akten, insbesondere auf S. 3 des Bescheids des Bundesministers für Arbeit und Wirtschaft (Österreich) 2024-0.266.516 vom 18. Juli 2024, zufolge handelte es sich bei diesen Auflagen um i) die vorherige Genehmigung der Ausfuhr der antragsgegenständlichen Güter und unter Verwendung der antragsgegenständlichen Technologie hergestellten Güter durch den Bundesminister für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort (Österreich) sowie ii) die vorherige Genehmigung des Umbaus der antragsgegenständlichen Güter und unter Verwendung der antragsgegenständlichen Technologie hergestellten Güter. In diesem Dokument wird ferner erläutert, dass mit diesen Auflagen die Gefahr habe ausgeschlossen werden sollen, dass die betreffenden Güter zu unerwünschten Zwecken oder in Verbindung mit schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen umgelenkt werden könnten.

7      Hinzuweisen ist darauf, dass den Erläuterungen der österreichischen Regierung zufolge das AußWG keine „Verlängerung“ (einzelner) Ausfuhrgenehmigungen, sondern nur die Einleitung eines neuen Genehmigungsverfahrens vorsieht. Hierfür spricht auch die Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Erkenntnis vom 3. Januar 2022 (W157 2242760-1/2E, ECLI:AT:BVWG:2022:W157.2242760.1.00) (im Folgenden: Erkenntnis des BVwG vom 3. Januar 2022).

8      Vgl. Erkenntnis des BVwG vom 3. Januar 2022 (Nr. 3.2.5).

9      Vgl. Beschluss vom 3. April 2023 in der Rechtssache W290 2255924-1/7E (ECLI:AT:BVWG:2023:W290.2255924.1.00) (im Folgenden: Beschluss des BVwG vom 3. April 2023).

10      Beschluss des BVwG vom 3. April 2023 (Nr. 2.2.1).

11      Vgl. Bescheid des Bundesministers für Arbeit und Wirtschaft 2024-0.266.516 vom 18. Juli 2024, S. 33.

12      Vgl. Gemeinsamer Standpunkt 2008/944/GASP des Rates vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern (ABl. 2008, L 335, S. 99). Zu den darunter fallenden Arten von Gütern vgl. Gemeinsame Militärgüterliste der Europäischen Union (vom Rat am 24. Februar 2025 angenommen) (vom Gemeinsamen Standpunkt 2008/944 erfasste Ausrüstung) (Aktualisierung und Ersetzung der vom Rat am 19. Februar 2024 angenommenen Gemeinsamen Militärgüterliste der Europäischen Union) (GASP) (ABl. C, C/2025/1499; im Folgenden: Gemeinsame Militärgüterliste der Europäischen Union).

13      Art. 3a der Verordnung (EU) Nr. 401/2013 des Rates vom 2. Mai 2013 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Myanmar/Birma und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 194/2008 (ABl. 2013, L 121, S. 1) in geänderter Fassung untersagt, die in Anhang I der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck aufgeführten Güter und Technologien mit doppeltem Verwendungszweck unmittelbar oder mittelbar zu verkaufen, zu liefern, weiterzugeben oder auszuführen, „wenn diese in ihrer Gesamtheit oder teilweise für militärische Zwecke und militärische Endnutzer oder die Grenzschutzpolizei bestimmt sind oder bestimmt sein könnten“.

14      Im Folgenden: Verordnung über die gemeinsame Ausfuhrregelung.

15      Hervorhebung nur hier.

16      Während die 1994 erlassene erste Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck noch ausschließlich den Handel mit „Gütern [im Englischen: goods]“ betraf (vgl. Art. 1 Abs. 2 der Verordnung [EG] Nr. 3381/94 des Rates vom 19. Dezember 1994 über eine Gemeinschaftsregelung der Ausfuhrkontrolle von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck [ABl. 1994, L 367, S. 1; im Folgenden: Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck von 1994]), wurde der Anwendungsbereich dieses Regelungsrahmens 2009 auf den Handel mit allen „Gütern [im Englischen: items]“ mit doppeltem Verwendungszweck, „einschließlich Datenverarbeitungsprogramme und Technologie … darin eingeschlossen … alle Waren, die sowohl für nichtexplosive Zwecke als auch für jedwede Form der Unterstützung bei der Herstellung von Kernwaffen oder sonstigen Kernsprengkörpern verwendet werden können“, ausgeweitet (vgl. Art. 2 Nr. 1 der Verordnung [EG] Nr. 428/2009 des Rates vom 5. Mai 2009 über eine Gemeinschaftsregelung für die Kontrolle der Ausfuhr, der Verbringung, der Vermittlung und der Durchfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck [ABl. 2009, L 134, S. 1]).

17      Vgl. Art. 1 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union (ABl. 2013, L 269, S. 1), in dem ausschließlich der Begriff „Waren“ verwendet wird, sowie Urteile vom 14. Juli 1977, Bosch (1/77, EU:C:1977:130, Rn. 4), und vom 18. April 1991, Brown Boveri (C‑79/89, EU:C:1991:153, Rn. 21), in denen der Gerichtshof davon ausging, dass die zolltarifliche Einreihung sich nicht auf immaterielle Güter wie etwa Software erstreckt.

18      Hervorhebung nur hier.

19      Vgl. z. B. im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 267/2012 des Rates vom 23. März 2012 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 961/2010 (ABl. 2012, L 88, S. 1) oder Art. 1 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 des Rates vom 31. Juli 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2014, L 229, S. 1), und im Hinblick auf den Regelungsrahmen für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen Art. 4 Abs. 15 Buchst. a. und Art. 19 Abs. 2 Buchst. a Ziff. iii der Verordnung (EU) 2026/1386 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 2026 über die Überprüfung ausländischer Investitionen in der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EU) 2019/452 (ABl. L, 2026/1386).

20      Vgl. Art. 3 Nr. 20 des Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Rahmens für Maßnahmen zur Erleichterung des Transports von militärischer Ausrüstung, militärischen Gütern und militärischem Personal innerhalb der Union (COM[2025] 847 final) und das Weißbuch über Optionen für eine verstärkte Unterstützung von Forschung und Entwicklung zu Technologien mit potenziell doppeltem Verwendungszweck (COM[2024] 27 final), S. 1 und Fn. 1.

21      Førland, T. E. verweist auf das sich hieraus ergebende System der Ausfuhrkontrolle der westlichen Alliierten, das im Rahmen des Coordinating Committee (auch COCOM genannt) als „wirtschaftliche Kriegsführung in Friedenszeiten“ institutionalisiert worden sei (vgl. „‚Economic warfare‘ and ‚strategic goods‘: A conceptual framework for analysing COCOM“, Journal of Peace Research, Vol. 28:2, 1994, S. 191 bis 204, auf S. 192). Zu einem allgemeinen Überblick über historische Entwicklungen in diesem Bereich vgl. auch Karpenstein, U., Europäisches Exportkontrollrecht für Dual-Use-Güter, Boorberg, Stuttgart, 1998, S. 154 bis 175.

22      Zum Beispiel der Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) (729 UNTS 161), das Übereinkommen über biologische Waffen (Biological Weapons Convention) (1015 UNTS 163) und das Chemiewaffenübereinkommen (Chemical Weapons Convention) (1974 UNTS 45), die 1970, 1972 bzw. 1997 ratifiziert wurden und mit denen die Verbreitung von nuklearen, biologischen und toxischen chemischen Waffen und Technologien unterbunden werden soll.

23      Zu diesen Vereinbarungen gehören die in Anhang I der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck aufgeführten Vereinbarungen, nämlich die Australische Gruppe, das Trägertechnologie-Kontrollregime, die Nuclear Suppliers Group, das Wassenaar-Arrangement und das Chemiewaffen-Übereinkommen.

24      Die Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck von 1994 wurde auf der Grundlage von Art. 113 EGV (jetzt Art. 207 AEUV) erlassen.

25      Beschluss 94/942/GASP des Rates vom 19. Dezember 1994 über die vom Rat gemäß Artikel J.3 des Vertrags über die Europäische Union angenommene gemeinsame Aktion zur Ausfuhrkontrolle von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck (ABl. 1994, L 367, S. 8) (im Folgenden: GASP-Beschluss von 1994).

26      Vgl. Art. 1 Abs. 2 des GASP-Beschlusses von 1994.

27      Vgl. Erwägungsgründe 1 und 3 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck von 1994.

28      Diese Liste der Güter „mit doppeltem Verwendungszweck“ war im GASP-Beschluss von 1994 enthalten.

29      Vgl. vierter Erwägungsgrund der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck von 1994.

30      Vgl. fünfter Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1334/2000 des Rates vom 22. Juni 2000 über eine Gemeinschaftsregelung für die Kontrolle der Ausfuhr von Gütern und Technologien mit doppeltem Verwendungszweck (ABl. 2000, L 159, S. 1). Vgl. auch Beschluss des Rates vom 22. Juni 2000 zur Aufhebung des Beschlusses 94/942 (ABl. 2000, L 159, S. 218).

31      Zu einem detaillierten Überblick über den politischen und legislativen Prozess im Zusammenhang mit der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck von 1994, dem GASP-Beschluss von 1994 und der Entwicklung eines Ausfuhrkontrollrahmens der Union für Güter mit doppeltem Verwendungszweck vgl. u. a. Koutrakos, P., Trade, Foreign Policy and Defence in EU Constitutional Law: The Legal Regulation of Sanctions, Exports of Dual-use Goods and Armaments, Hart Publishing, London, 2001, S. 93 bis 112, und Davis, I., The Regulation of Arms and Dual-Use Exports: Germany, Sweden and the UK, Oxford University Press, Oxford, 2002, S. 46 bis 82.

32      Vgl. Art. 17 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck. Vgl. auch die einleitende Anmerkung zu Anhang I, in der erläutert wird, dass „[m]it der Liste der Güter mit doppeltem Verwendungszweck im vorliegenden Anhang … die international vereinbarten Kontrollen für Dual-Use-Güter – einschließlich der Australischen Gruppe …, des Trägertechnologie-Kontrollregimes …, der Nuclear Suppliers Group …, des Wassenaar-Arrangements … und des Chemiewaffen- Übereinkommens … – umgesetzt [werden]“.

33      Vgl. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck, wonach „[d]ie Ausfuhr von in Anhang I aufgeführten Gütern mit doppeltem Verwendungszweck … genehmigungspflichtig [ist]“ (Hervorhebung nur hier).

34      Nach Art. 9 Abs. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck kann die Ausfuhr eines Gutes mit doppeltem Verwendungszweck „aus Gründen der öffentlichen Sicherheit, einschließlich der Verhinderung von Terroranschlägen, oder aus Menschenrechtserwägungen“, untersagt oder einer Genehmigungspflicht unterworfen werden.

35      Vgl. Art. 9 Abs. 4 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck. Vgl. zuletzt die Zusammenstellung der nationalen Kontrolllisten nach Art. 9 Abs. 4 der Verordnung 2021/821 (ABl. C, C/2026/3577).

36      Vgl. Art. 10 Abs. 3 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck.

37      Vgl. Art. 9 Abs. 1 und 2 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck. Vgl. auch Art. 10 Abs. 1 der Verordnung, wonach ein Mitgliedstaat für ein nicht in Anhang I der Verordnung aufgeführtes Gut eine Genehmigung verlangen kann, wenn ein anderer Mitgliedstaat dieses Gut in seine nationale Kontrollliste aufgenommen hat.

38      Hervorhebung nur hier.

39      Nach Art. 207 Abs. 1 AEUV gilt diese Bestimmung für den Handel mit Waren, ohne dass zwischen den davon erfassten Arten von Waren unterschieden wird. Vgl. Urteil vom 17. Oktober 1995, Leifer u. a. (C‑83/94, EU:C:1995:329, Rn. 11), wonach die Natur eines bestimmten Gutes dieses nicht dem Geltungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik entziehen kann.

40      Vgl. Urteile vom 8. April 2008, Kommission/Italien (C‑337/05, EU:C:2008:203), und vom 7. Juni 2012, Insinööritoimisto InsTiimi (C‑615/10, EU:C:2012:324). In diesen Rechtssachen stellte der Gerichtshof fest, dass die in Rede stehenden Güter – bestimmte Arten von Hubschraubern und Drehtischanlagen – nicht für rein militärische Zwecke bestimmt waren, so dass die Abweichung von den Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge nicht als gerechtfertigt angesehen wurde.

41      Vgl. Urteil vom 7. Juni 2012, Insinööritoimisto InsTiimi (C‑615/10, EU:C:2012:324, Rn. 44).

42      Im Anschluss an die Ansicht von Generalanwalt Jacobs hat der Gerichtshof den Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ dahin ausgelegt, dass er auch Erwägungen der äußeren Sicherheit umfasst, einschließlich solcher, die im außenpolitischen Kontext getroffen werden, weil „die Sicherheit eines Staates immer weniger isoliert betrachtet werden [kann], da sie eng mit der Sicherheit der internationalen Gemeinschaft insgesamt und ihrer verschiedenen Teile verknüpft ist“ (vgl. Urteile vom 17. Oktober 1995, Werner, C‑70/94, EU:C:1995:328, Rn. 26, und vom 17. Oktober 1995, Leifer u. a., C‑83/94, EU:C:1995:329, Rn. 27).

43      Vgl. in diesem Sinne Art. 207 Abs. 1 AEUV.

44      Vgl. Art. 2 Abs. 1 AEUV.

45      Vgl. in diesem Sinne die Auslegung des Gerichtshofs im Kontext des Urteils vom 4. Oktober 2024, Confédération paysanne (Melonen und Tomaten aus der Westsahara) (C‑399/22, EU:C:2024:839, Rn. 53 und 54).

46      Dieser Grundsatz könnte auch als Ausdruck des Gedankens verstanden werden, dass der Handel aus und in die Union frei sein sollte, wie dies in Art. 3 EUV („In ihren Beziehungen zur übrigen Welt [leistet] die Union … einen Beitrag … zu freiem und gerechtem Handel …“) und in Art. 206 AEUV („Durch die Schaffung einer Zollunion … trägt die Union im gemeinsamen Interesse zur harmonischen Entwicklung des Welthandels [und] zur schrittweisen Beseitigung der Beschränkungen im internationalen Handelsverkehr … bei.“) zum Ausdruck kommt. Vgl. entsprechend auch Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2015/755 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2015 über eine gemeinsame Regelung der Einfuhren aus bestimmten Drittländern (ABl. 2015, L 123, S. 33), der, soweit hier maßgeblich, vorsieht, dass „[d]ie Einfuhr … in die Union … frei [ist] und … mithin keinen mengenmäßigen Beschränkungen [unterliegt]“; dies entspricht der anderen Seite der Medaille des Gedankens in Art. 1 Abs. 1 der Verordnung über die gemeinsame Ausfuhrregelung.

47      Vgl. z. B. erster Erwägungsgrund der Verordnung (EU) 2026/1384 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 2026 zur Eindämmung der negativen handelsbezogenen Auswirkungen globaler Überkapazitäten auf den Stahlmarkt der Union und zur Änderung der Verordnung (EU) 2020/2170 (ABl. L, 2026/1384) (mit Verweis auf die Notwendigkeit der Beschränkung von Stahleinfuhren aus Gründen der „wirtschaftlichen Sicherheit der Union“) und sechster Erwägungsgrund der Verordnung (EU) 2026/1386 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 2026 über die Überprüfung ausländischer Investitionen in der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EU) 2019/452 (ABl. L, 2026/1386) (mit Verweis auf „[d]ie Integration der Weltwirtschaft in Verbindung mit Kriegen und geopolitischen Spannungen[, die] neue Risiken hervorgebracht [hat], die von der Union und den Mitgliedstaaten angegangen werden müssen“). Vgl. auch meine Schlussanträge in der Rechtssache Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267, Nrn. 3 bis 5).

48      Vgl. zweiter Erwägungsgrund der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck (zur ersten Erwähnung strategischer und sicherheitsbezogener Erwägungen), fünfter Erwägungsgrund dieser Verordnung (zu internationalen Verpflichtungen) und 27. Erwägungsgrund der Verordnung (zu binnenmarktbezogenen Erwägungen).

49      In diesem Sinne wird im 39. Erwägungsgrund der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck erläutert, dass „[d]ie Mitgliedstaaten und die Kommission ihren Beitrag zu den Tätigkeiten multilateraler Ausfuhrkontrollregelungen verstärken [sollten]. Die Mitgliedstaaten und die Kommission sollten diese Regelungen auch dabei unterstützen, effektive Ausfuhrkontrollen als globales Fundament und Modell für international bewährte Verfahren und als wichtiges Instrument zur Gewährleistung von Frieden und Stabilität auf internationaler Ebene zu entwickeln“ (Hervorhebung nur hier).

50      Vgl. Art. 207 Abs. 2 AEUV.

51      In den Worten von Generalanwalt Jacobs „[ist] Sicherheit eher eine Sache der eigenen Empfindung als der nackten Tatsachen“, wobei geographische und geschichtliche Besonderheiten jedes Mitgliedstaats vorgeben, welche strategischen und sicherheitsbezogenen Interessen im konkreten Fall eine Rolle spielen können. Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs in der Rechtssache Kommission/Griechenland (C‑120/94, EU:C:1995:109, S. 1528, Nr. 54).

52      Vgl. entsprechend Urteil vom 15. Juli 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, Rn. 45), in dem der Gerichtshof im Wesentlichen festgestellt hat, dass sich die Aufgaben der Streitkräfte der Mitgliedstaaten auf die Wahrung ihrer „territorialen Unversehrtheit“ und den Schutz der „nationalen Sicherheit“ eines Mitgliedstaats erstrecken.

53      Vgl. hierzu Delegation der Europäischen Union bei den Vereinten Nationen und anderen internationalen Organisationen in Genf, Statement at the 114th session of the International Labour Conference (Erklärung auf der 114. Tagung der Internationalen Arbeitskonferenz), Committee on Application of Standards (Ausschuss für die Durchführung der Normen), Turkmenistan C.105, 10. Juni 2026, abrufbar unter: https://www.eeas.europa.eu/delegations/un-geneva/ilc114-eu-statement-committee-application-standards-turkmenistan-c105_en (wo hervorgehoben wird, dass Wehrpflichtige bei der jährlichen Baumwollernte in Turkmenistan eingesetzt werden).

54      Vgl. hierzu United States Department of State (US-Außenministerium), Bureau of International Security and Nonproliferation (Stelle für internationale Sicherheit und Nichtverbreitung), „Military-Civil Fusion and the People’s Republic of China [(Militärisch-zivile Verschmelzung und die Volksrepublik China)]“, 28. Mai 2000, abrufbar unter: https://2017-2021.state.gov/remarks-and-releases-bureau-of-international-security-and-nonproliferation/mcf-and-the-prc/ (mit der Ansicht, dass die Kommunistische Partei Chinas „das chinesische Wissenschafts- und Technologieunternehmen systematisch umstrukturiert, um sicherzustellen, dass neue Innovationen gleichzeitig sowohl die wirtschaftliche als auch die militärische Entwicklung fördern“).

55      Vgl. die deutsche („Güter …, die … verwendet werden können“), die englische („items … which can be used“), die spanische („productos … que puedan destinarse a usos“), die französische („produits … susceptibles d’avoir une utilisation“), die kroatische („roba … koja se može upotrebljavati“) und die italienische („prodotti … che possono avere un utilizzo“) Sprachfassung von Art. 2 Nr. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck.

56      Vgl. in diesem Zusammenhang das von Karpenstein, U. angeführte Beispiel, wonach der Irak Mitte der 1980er Jahre bei einem westdeutschen Spielzeughersteller mehrere Hundert Fernsteuerungen für Spielzeugautos bestellt habe, um die Präzision seiner überholten Scud-Raketen zu verbessern. Vgl. Karpenstein, U., Europäisches Exportkontrollrecht für Dual-Use-Güter, Boorberg, Stuttgart, 1998, S. 112.

57      Vgl. hierzu Azcárate Ortega, A., „Not a rose by any other name: Dual-use and dual-purpose space systems“, Lawfare, 5. Juni 2023, abrufbar unter: https://www.lawfaremedia.org/article/not-a-rose-by-any-other-name-dual-use-and-dual-purpose-space-systems, und Bennett, C. J. P., „The dual-use conundrum of the Lisbon Treaty regarding space governance: Solutions through international legal interpretation?“, Global Policy, Vol. 17, 2025, S. 1 bis 12, auf S. 5.

58      Was die restriktiven Maßnahmen angeht, die gegen die Russische Föderation angesichts ihrer die Lage in der Ukraine destabilisierenden Handlungen verhängt wurden, führt die niederländische Regierung aus, dass früher als handelsüblich angesehene Chips zur Verwendung in zivilen Drohnen jetzt als geeignet angesehen würden, einen wesentlichen Beitrag zu militärischen Kampfhandlungen zu leisten (vgl. hierzu Verordnung Nr. 833/2014, Anhang VII, Teil B, KN-Codes 8541 10, 8541 21 und 8541 29, die sich auf Bestandteile von Chips beziehen).

59      Diese Schlussfolgerung steht zudem im Einklang mit der Definition von „usable in“ (geeignet für), „usable for“ (geeignet zu), „usable as“ (verwendbar als) oder „capable of“ (in der Lage zu, fähig zu, für), wie sie im Annex Equipment, Software and Technology (Anhang über Ausrüstung, Software und Technologie) des Missile Technology Control Regime (Trägertechnologie-Kontrollregime) verwendet werden, abrufbar unter https://www.mtcr.info/download/pictures/a8/bcr8jdpfbqag5rm5m1i3atrjptggwf/mtcr-tem-technical_annex_2024-03-14.docx.pdf, in dem diese Begriffe, soweit relevant, als „Ausrüstung, Teile, Bestandteile, Materialien oder ‚Software‘“ bezeichnet werden, „die für einen bestimmten Zweck geeignet sind. Diese Ausrüstung, Teile, Bestandteile oder ‚Software‘ muss bzw. müssen nicht für den konkreten Zweck konfiguriert, modifiziert oder spezifiziert worden sein“.

60      Siehe hierzu die Nrn. 43 und 44 der vorliegenden Schlussanträge, in denen ich die zwei Schritte erläutere, in denen auf ein Gut die Ausfuhrgenehmigungspflicht nach Art. 9 Abs. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck anzuwenden ist, nämlich i) die Einstufung eines Gutes als ein solches mit „doppeltem Verwendungszweck“ und ii) die Beurteilung, ob die Ausfuhr des betreffenden Gutes einer Ausfuhrgenehmigungspflicht zu unterwerfen und/oder zu untersagen ist.

61      Der Vollständigkeit halber ist anzumerken, dass Art. 15 Abs. 1 der Verordnung über Güter mit doppeltem Verwendungszweck, der die Erteilung einer Genehmigung oder das Verbot der Durchfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck betrifft, weit dahin formuliert ist, dass die Behörden der Mitgliedstaaten alle einschlägigen Erwägungen berücksichtigen, darunter die internationalen Verpflichtungen und Bindungen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten (Buchst. a), Überlegungen der nationalen Außenpolitik und Sicherheit (Buchst. c), sowie Überlegungen über die beabsichtigte Endverwendung und die Gefahr einer Umlenkung (Buchst. d).

62      Vgl. unter vielen entsprechend Urteil vom 18. Juli 2013, Kommission u. a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P und C‑595/10 P, EU:C:2013:518, Rn. 116 und die dort angeführte Rechtsprechung).

63      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 17. Oktober 1995, Werner (C‑70/94, EU:C:1995:328, Rn. 28), und vom 17. Oktober 1995, Leifer u. a. (C‑83/94, EU:C:1995:329, Rn. 29).

64      Vgl. entsprechend Urteil vom 18. Juli 2013, Kommission u. a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P und C‑595/10 P, EU:C:2013:518, Rn. 125 und 126).

65      Vgl. unter vielen entsprechend Urteil vom 18. Juli 2013, Kommission u. a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P und C‑595/10 P, EU:C:2013:518, Rn. 119 und die dort angeführte Rechtsprechung).