EuGH Schlussantrag des Generalanwalts vom 09.07.2026 – C-574/26

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

vom 9. Juli 2026(1)

Verbundene Rechtssachen C‑535/25 bis C‑537/25

Amazon Italia Logistica Srl (C‑535/25),

Amazon Italia Services Srl (C‑536/25),

Amazon Italia Transport Srl (C‑537/25)

gegen

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,

Beteiligter:

Ministero delle Imprese e del Made in Italy

(Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien])

„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Postdienste in der Europäischen Union – Richtlinie 97/67/EG – Art. 2 und 9 – Allgemeingenehmigung – Gruppe von Unternehmen, die von Dritten verkaufte Waren an Endverbraucher liefert – Unternehmen dieser Gruppe, die einen Postdienst erbringen – Begriff des Postdiensteanbieters – Nationale Rechtsvorschriften, nach denen diese Unternehmen einer Allgemeingenehmigung bedürfen “

1.        In den letzten Jahren hat die Zunahme des elektronischen Geschäftsverkehrs zu einem tiefgreifenden Wandel des Postsektors und der angrenzenden Sektoren (darunter des Logistiksektors) geführt, da die Betreiber auf neue Unternehmensmodelle zurückgreifen, die nicht in das traditionelle Bild des Begriffs „Postdienste“ passen(2).

2.        Einer dieser Betreiber ist Amazon(3), die über ihren Online-Marktplatz den Verkauf von Waren durch Dritte vermittelt. Dabei bietet das Unternehmen seinen Kunden integrierte Dienstleistungen in den Bereichen Lagerung, Verpackung und Zustellung der vermarkteten Produkte an.

3.        Der Gerichtshof wird zu erörtern haben, ob und inwieweit die in den Ausgangsrechtsstreitigkeiten in Rede stehenden, von drei Unternehmen der Amazon-Gruppe(4) ausgeübten Tätigkeiten einen „Postdienst“ darstellen. Bejahendenfalls unterläge diese Tätigkeit dem in Art. 9 der Richtlinie 97/67/EG(5) vorgesehenen Genehmigungserfordernis.

4.        Wegen des Fehlens einer solchen Genehmigung verhängte die Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Aufsichtsbehörde für das Kommunikationswesen, Italien, im Folgenden: AGCOM) gegen jedes der drei klagenden Unternehmen eine Sanktion.

I.      Rechtlicher Rahmen

A.      Unionsrecht. Richtlinie 97/67

5.        Art. 2 sieht vor:

„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

1.      ‚Postdienste‘ die Dienste im Zusammenhang mit der Abholung, dem Sortieren, dem Transport und der Zustellung von Postsendungen;

1a.      ‚Postdiensteanbieter‘ Unternehmen, die einen oder mehrere Postdienste erbringen;

…

4.      ‚Abholung‘ das Einsammeln der Postsendungen durch einen Postdiensteanbieter;

5.      ‚Zustellung‘ die Bearbeitungsschritte vom Sortieren in den Zustellzentren bis zur Aushändigung der Sendungen an die Empfänger;

6.      ‚Postsendung‘ eine adressierte Sendung in der endgültigen Form, in der sie von einem Postdiensteanbieter übernommen wird. Es handelt sich dabei neben Briefsendungen z. B. um Bücher, Kataloge, Zeitungen und Zeitschriften sowie um Postpakete, die Waren mit oder ohne Handelswert enthalten;

…

14.      ‚Genehmigung‘ jede Erlaubnis, in der für den Postsektor spezielle Rechte und Verpflichtungen festgelegt werden und in der Unternehmen gestattet wird, Postdienste zu erbringen und gegebenenfalls ihre Netze für die Bereitstellung derartiger Dienste zu errichten und/oder zu betreiben, und die in Form einer ‚Allgemeingenehmigung‘ oder ‚Einzelgenehmigung‘ … erteilt wird:

…

19.      ‚Grundanforderungen‘ die im allgemeinen Interesse liegenden Gründe nichtwirtschaftlicher Art, die einen Mitgliedstaat veranlassen können, für die Erbringung von Postdiensten Bedingungen vorzuschreiben. Diese Gründe sind die Vertraulichkeit der Sendungen, die Sicherheit des Netzes bei der Beförderung gefährlicher Stoffe, die Beachtung von Beschäftigungsbedingungen und Systemen der sozialen Sicherheit, … sowie in begründeten Fällen der Datenschutz, der Umweltschutz und die Raumplanung. Der Datenschutz kann den Schutz personenbezogener Daten, die Vertraulichkeit übermittelter oder gespeicherter Informationen sowie den Schutz der Privatsphäre umfassen;

…“.

6.        In Art. 9 heißt es:

„(1)      Für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, können die Mitgliedstaaten Allgemeingenehmigungen einführen, soweit diese erforderlich sind, um die Erfüllung der Grundanforderungen zu gewährleisten.

…“.

B.      Italienisches Recht

7.        Die Richtlinie 97/67 wurde durch das Decreto legislativo n. 261/1999 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servizio(6) in italienisches Recht umgesetzt, dessen Art. 1 Begriffsbestimmungen enthält, die im Wesentlichen denen in Art. 2 der genannten Richtlinie entsprechen.

8.        In zeitlicher Hinsicht ist die Delibera n.º129/15/CONS – Regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali(7) anzuwenden, in deren Anhang A Art. 8 („Postdienste, die einer Allgemeingenehmigung bedürfen“) bestimmt:

„(1)      Ein an die Allgemeinheit gerichtetes Angebot von Postdiensten, die nicht zum Universaldienst im Sinne des Decreto legislativo [Nr. 261/1999] gehören, bedarf einer Allgemeingenehmigung.

(2)      Auch die Durchführung nur einer einzelnen der Phasen der Tätigkeiten für das Angebot von Postdiensten im Sinne von Abs. 1 und für das Angebot von Mehrwert-Postdiensten bedarf einer Allgemeingenehmigung.“

II.    Sachverhalt der Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

9.        Mit einer Entscheidung vom 25. Juli 2018(8) verhängte die AGCOM Sanktionen gegen die drei Unternehmen der Amazon-Gruppe, nachdem sie festgestellt hatte, dass diese, ohne über die nach italienischem Recht erforderliche Genehmigung zu verfügen, „einen Dienst für die Zustellung [der auf ihrem Online-Marktplatz verkauften Produkte] an die Endkunden eingerichtet [hätten], dieser unterscheide sich in nichts von dem seitens anderer Postbetreiber … erbrachten Zustelldienst und umfasse die üblichen Bearbeitungsphasen des Zustellungsprozesses“.

10.      Aus der Akte geht hervor, dass Amazon den Verkauf von Artikeln vermittelt, die von Dritten über einen von ihr betriebenen Online-Marktplatz (Amazon Marketplace) vertrieben werden. Das Geschäftsmodell stellt sich wie folgt dar:

–        Ein Drittverkäufer lässt die Ware von einem Transportunternehmen an das Logistikzentrum von Amazon (AIL) liefern. Die Ware bleibt jederzeit im Eigentum des Verkäufers.

–        Amazon (AIL) empfängt, sortiert und lagert die Ware.

–        Nach Erhalt der Kundenbestellung entnimmt Amazon (AIL) die Ware aus dem Lager und verpackt und kennzeichnet sie (nach Überprüfung ihrer spezifischen Merkmale wie Gewicht und Abmessungen).

–        Ist das gekaufte Produkt zum Versand bereit, so wird eine mehrstufige Sortierung vorgenommen(9). Zuerst teilt AIL die bereits gekennzeichneten Pakete auf die mit der Zustellung betrauten Kurierdienste auf, bei denen es sich entweder um bereits auf dem Markt tätige Unternehmen oder um Amazon Logistics handeln kann.

–        Sofern Amazon Logistics (eine Geschäftseinheit von AIT) mit der Zustellung beauftragt wird, holt AIT(10) die Waren an den Logistikzentren von AIL ab, um sie zu den von AIT betriebenen Delivery Stations(11) zu bringen.

–        In den Delivery Stations wird eine zweite Sortierung vorgenommen, bei der die Pakete auf verschiedene lokale Kurierdienste aufgeteilt werden, mit denen Amazon auf lokaler Ebene zusammenarbeitet(12).

–        Die lokalen Betreiber führen die Lieferung an den Endkunden (sogenannte „last mile“ oder „letzte Meile“) unter der Leitung von AIT(13) aus.

–        Die Lieferung an den Endkunden kann an die vom Empfänger der Sendung angegebene Anschrift oder, wenn der Empfänger dies wünscht, an die von AIS betriebenen Schließfächer („Lockers“) erfolgen.

–        AIS „beschränkt sich nicht auf die Zurverfügungstellung der von Dritten für die Zustellung von Postsendungen verwendeten physischen Fächer“, sondern „betreibt“ diese, indem sie die Schließfächer fernsteuert und die Hinterlegung der Postsendungen durch die Kurierdienste sowie die anschließende Abholung durch den Empfänger überwacht(14).

11.      Vor diesem Hintergrund stellte die AGCOM fest:

–        Die von der AIL vorgenommene Tätigkeit der Verpackung und Kennzeichnung sei als solche nicht postalischer Natur. Dagegen seien die unmittelbar anschließenden Tätigkeiten, durch die verpackte und gekennzeichnete Artikel zu einer „endgültigen Sendung“ würden, die in Abhängigkeit von den Zustellfristen und den bedienten Gebieten auf verschiedene Kurierdienste aufgeteilt werde, postalischer Natur. Diese Tätigkeiten entsprächen der Phase des „Sortierens“, die zum Tätigkeitsablauf sämtlicher Postbetreiber gehöre(15).

–        Die von AIS ausgeführte Tätigkeit des Betriebs der Schließfächer „stelle eine postalische Tätigkeit dar, und die an diesem Modell vorgenommenen Neuerungen änderten nicht das Wesen und erst recht nicht die Einstufung dieser Zustellungsart und ihre Subsumierung unter die entsprechende Phase der Durchführung des Postdienstes“ (Zustellung).

–        AIT und AIL hätten, „ohne dass ihnen die erforderliche Genehmigung hierfür erteilt worden wäre, … ein einheitlich organisiertes Netz eingerichtet …, … wobei sie die rechtlichen, technischen und wirtschaftlichen Bedingungen festgelegt und für die Phase der Zustellung sieben Gesellschaften eingesetzt haben, die über keine Allgemeingenehmigung für die Erbringung dieses Dienstes verfügten“. Aufgrund der genauen Vorgaben von AIT verlören die lokalen Betreiber „jede Autonomie und Unabhängigkeit“, so dass AIT als „Herrin“ des Dienstes anzusehen sei.

12.      Das Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium, Italien) bestätigte im Wesentlichen die Entscheidung der AGCOM, die von AIL, AIT und AIS jeweils unabhängig voneinander vor diesem Gericht angefochten wurde.

13.      Vor diesem Hintergrund hat der Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien), bei dem die Berufung von AIL, AIT und AIS anhängig ist, dem Gerichtshof in den drei Rechtssachen die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Stehen die Art. 2 und 9 der Richtlinie 97/67 einer nationalen Regelung entgegen, die Tätigkeiten der von AIL, AIS und AIT ausgeübten und in den angefochtenen Entscheidungen beschriebenen Art einer Genehmigungsregelung unterwirft, die für an die Allgemeinheit gerichtete Angebote von Postdiensten vorgesehen ist?

III. Verfahren vor dem Gerichtshof

14.      Die drei Vorabentscheidungsersuchen sind am 6. August 2025 beim Gerichtshof eingegangen. Aufgrund des engen Zusammenhangs zwischen ihnen ist die Verbindung der Verfahren beschlossen worden.

15.      AIL, AIS und AIT (gemeinschaftlich), die italienische, die niederländische, die norwegische und die spanische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

16.      Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung ist nicht als erforderlich angesehen worden.

IV.    Zulässigkeit

17.      Die italienische Regierung ist der Ansicht, dass die drei Vorabentscheidungsersuchen wegen unzureichender Darstellung des Sachverhalts unzulässig seien, da nicht hinreichend genau angegeben sei:

–        ob sich die Frage allgemein auf die Gesamtheit der von jedem der betreffenden Unternehmen ausgeübten Tätigkeiten (einschließlich nachgelagerter oder vorgelagerter Tätigkeiten, die nicht von den anderen klagenden Unternehmen ausgeübt würden) beziehe, oder vielmehr nur auf die von AIL, AIT und AIS nacheinander in einer einheitlichen Lieferkette ausgeübten Tätigkeiten(16);

–        ob nach der Einstufung als „Postdienste“ der von jedem einzelnen Unternehmen ausgeübten Tätigkeiten oder vielmehr der koordinierten Gesamttätigkeit der drei Unternehmen gefragt werde(17).

18.      Ich teile den Einwand der italienischen Regierung nicht und bin vielmehr der Ansicht, dass die Vorabentscheidungsersuchen zulässig sind.

19.      Zwar ist die (einzige) Vorlagefrage knapp und in den drei Rechtssachen im Wesentlichen gleichlautend formuliert, obwohl in jeder der Rechtssachen unterschiedliche Probleme bestehen.

20.      Das vorlegende Gericht legt seine Zweifel jedoch in einer Weise dar, die es ermöglicht, die Gründe zu verstehen, die die Vorabentscheidungsersuchen rechtfertigen. Zusammenfassend möchte es wissen:

–         ob die Aufteilung der Pakete durch AIL nach der Kennzeichnung als „Sortieren“ einer „Postsendung“ angesehen werden kann (Rechtssache C‑535/25);

–        ob der Betrieb der Schließfächer (Lockers) durch AIS zur Phase der „Zustellung“ einer Postsendung gehört (Rechtssache C‑536/25);

–        ob ein Unternehmen (AIT) ein „Postdiensteanbieter“ ist, wenn es zwar die Aufgaben im Zusammenhang mit der Lieferung der Postpakete physisch nicht selbst ausführt, diese aber organisiert, indem es über die mit ihm zusammenarbeitenden lokalen Betreiber eine „Weisungs- und Steuerungsbefugnis“ ausübt (Rechtssache C‑537/25);

–        ob und unter welchen Bedingungen die Verbindung zwischen den von AIL, AIS und AIT ausgeübten Tätigkeiten sich auf die Einstufung der bis hierher beschriebenen Dienstleistungen als „Postdienste“ auswirkt(18);

–        ob es sich um ein „an die Allgemeinheit gerichtetes Angebot von Postdiensten“ handelt, wenn die erbrachten Dienstleistungen nicht undifferenziert sämtlichen Nutzern angeboten werden und es keine für die Allgemeinheit zugänglichen Büros gibt (Rechtssache C‑535/25, ebenfalls relevant für die Rechtssachen C‑536/25 und C‑537/25)(19).

21.      Das Vorbringen der Parteien und der an diesem Verfahren Beteiligten zeigt, dass sie die in Rede stehenden Fragen verstehen. Der Gerichtshof verfügt daher ungeachtet des Einwands der italienischen Regierung über ausreichende Anhaltspunkte für die Entscheidung dieser Fragen.

22.      Insbesondere wird die Dynamik der Tätigkeiten der drei Unternehmen von Amazon (in den Vorlageentscheidungen und in den Erklärungen der Parteien) hinreichend detailliert beschrieben, um die Zweifel des Consiglio di Stato (Staatsrat) zu rechtfertigen und dem Gerichtshof eine Antwort zu ermöglichen(20).

V.      Würdigung

A.      Vorbemerkungen

23.      Ein grundlegendes Problem dieser Vorabentscheidungsersuchen ist die Unzulänglichkeit der Begriffsbestimmungen der Richtlinie 97/67 für den Handel über Plattformen wie Amazon.

24.      Die Richtlinie 97/67 wurde in einem Kontext verabschiedet, der auf den „traditionellen“ Postdienst ausgerichtet war. Im Jahr 1997 wurde der Postdienst Betreibern anvertraut, die sich hauptsächlich um die Verwaltung und Zustellung von größtenteils aus Briefen und Paketen bestehenden Postsendungen kümmerten.

25.      Die von der Richtlinie 2008/6 angestoßene Liberalisierung verlagerte den Schwerpunkt des Systems vom Universaldienst hin zu einem wettbewerbsoffenen Szenario: Sie ermöglichte den Markteintritt von Betreibern, deren Dienste zwar eine gewisse funktionale Ähnlichkeit mit denen des „traditionellen“ Postbetreibers aufwiesen, sich jedoch auf andere Bereiche, wie den Expresskurierdienst, konzentrierten. Im Urteil Confetra(21) hat der Gerichtshof bestätigt, dass die Richtlinie 97/67 und die in ihr vorgesehene Genehmigungsregelung auf solche Betreiber Anwendung findet.

26.      Die Konsolidierung neuer Geschäftsmodelle, die auf dem elektronischen Geschäftsverkehr und der Lieferung des Produkts an die Wohnung des Endkunden beruhen, hat die Zahl der beteiligten Wirtschaftsteilnehmer erhöht. Ihre Dienstleistungen, die den Diensten der „traditionellen“ Postbetreiber teils entsprechen und sie teils ersetzen, passen nicht ohne Weiteres in das herkömmliche Konzept des „Postdienstes“(22).

27.      In diesem neuen Kontext sind bestimmte Begriffe der Richtlinie 97/67, die im Licht des traditionellen Leitbilds der Post konzipiert wurden, unzulänglich oder sogar obsolet(23). Insbesondere die Definition des Begriffs „Postsendung“, auf die sich das gesamte System bezieht, weist eine ausgeprägte Zirkularität auf(24), was ihre Klarheit beeinträchtigt und ihre Anwendung auf konkrete Fälle erschwert. Die Richtlinie 2008/6 hat diese Unzulänglichkeiten nur in begrenztem Umfang behoben(25).

28.      Bei der Auslegung der Richtlinie 97/67 in der durch die Richtlinie 2008/6 geänderten Fassung können andere, spätere Rechtsinstrumente wie die Verordnung (EU) 2019/1020(26) und die Verordnung (EU) 2018/644(27) berücksichtigt werden, auf die ich später zurückkommen werde.

29.      Insbesondere die Verordnung 2018/644 kann, auch wenn ihr materieller Anwendungsbereich in den vorliegenden Rechtssachen nicht eröffnet ist, angesichts des Komplementaritätsverhältnisses dieser beiden Instrumente zueinander(28) nützliche Hinweise für die Auslegung der Richtlinie 97/67 liefern.

30.      Ich möchte jedoch daran erinnern, dass der Gerichtshof in einem Vorabentscheidungsersuchen(29), das auf einen Streit zwischen der AGCOM und mehreren Wirtschaftsteilnehmern zurückging, zu denen AIL und AIT gehörten, diese Unternehmen bereits implizit als „Paketzustelldienstanbieter“ (und „Paketzustelldienste“ als „Postdienste“) im Sinne von Art. 2 Nr. 1 und 3 der Verordnung 2018/644 eingestuft hat(30).

31.      Nach diesen Klarstellungen werde ich jedes der drei Vorabentscheidungsersuchen gesondert prüfen.

B.      Rechtssache C‑535/25

32.      Der Consiglio di Stato (Staatsrat) möchte wissen, ob die Tätigkeit von AIL als „an die Allgemeinheit gerichtetes Angebot von Postdiensten“ eingestuft werden kann(31).

33.      Er weist darauf hin, dass es vor allem darum gehe, zu bestimmen, „wann die von einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer ausgeübten Tätigkeiten als ‚postalischer‘ Natur bezeichnet werden können“, wofür sowohl die Definition des Begriffs „Postsendung“ als auch der Begriff „Sortieren“ relevant seien. Er stellt weiter fest: „Eine andere Auslegungsfrage, um die es im Rahmen der Vorlage geht, betrifft die Fälle, in denen Postdienste als ‚an die Allgemeinheit gerichtet‘ angesehen werden können.“

1.      „Sortieren“ einer „Postsendung“

34.      Damit eine Tätigkeit in den Anwendungsbereich der Richtlinie 97/67 fällt,

–        muss sie in der Erbringung aus mindestens einem der in Art. 2 Nr. 1 aufgeführten „Postdienste“ bestehen(32);

–        muss der so erbrachte Dienst außerdem eine „Postsendung“ zum Gegenstand haben(33).

a)      „Postalische“ Natur einer Sendung

35.      Ich stimme mit dem vorlegenden Gericht darin überein(34), dass der Kern des Problems in der Definition des Begriffs „Postsendung“ liegt. Diese Definition bestimmt die „Trennlinie zwischen ‚Postdiensten‘ und Diensten …, die zwar in den gleichen sachlichen Tätigkeiten bestehen, aber nicht ‚postalisch‘ sind, da sie keine ‚Postsendungen‘ zum Gegenstand haben“.

36.      Art. 2 Nr. 6 der Richtlinie 97/67 definiert die „Postsendung“ als „eine adressierte Sendung in der endgültigen Form, in der sie von einem Postdiensteanbieter übernommen wird“.

37.      Auf der Grundlage dieser Definition stellten die AGCOM und das Gericht erster Instanz fest, dass „eine Sendung dann eine Postsendung [sei], wenn sie nach Abschluss des Kennzeichnungsprozesses in der für die Durchführung der postalischen Bearbeitung geeigneten Form vorliege“(35). Die von AIL nach der Kennzeichnung durchgeführte Tätigkeit gehöre daher zu den Postdiensten und „[unterfalle] dem Begriff der Sortierung im Sinne der [Richtlinie 97/67]“(36).

38.      Amazon widerspricht dieser Auffassung. Die Tätigkeiten von AIL seien logistischer und rein „vorbereitender“ Art und erfolgten, „bevor mit der postalischen Bearbeitung begonnen worden [sei]“(37).

39.      Amazon begründet ihre Auffassung im Wesentlichen mit drei Argumenten, die sich beziehen auf: a) die Definition des Begriffs „Postsendung“, b) das Verhältnis zwischen den Tätigkeiten der „Abholung“ und der „Sortierung“ einer „Postsendung“ und c) die Notwendigkeit, die objektive Trennlinie zwischen einer „logistischen“ und einer dem Postsektor zuzuordnenden Tätigkeit zu bestimmen(38).

1)      Definition des Begriffs „Postsendung“

40.      Amazon verweist auf den Wortlaut der Definition des Begriffs „Postsendung“ (Art. 2 Nr. 6 der Richtlinie 97/67) und trägt vor, dass sich alle Sprachfassungen dieser Bestimmung auf den „chronologischen Zeitpunkt“ konzentrierten, zu dem der Postdiensteanbieter die Sendung „zum Zweck ihrer Zustellung“ „übernimmt“(39).

41.      Aus dieser Prämisse leitet sie ab, dass die über ihren Online-Marktplatz vertriebenen Waren „nicht durch das bloße Anbringen einer Kennzeichnung [durch AIL] zu Postsendungen werden können“. Die „postalische“ Natur entstehe „erst dann, wenn [diese Artikel] einem Postbetreiber zur Zustellung physisch übergeben werden“(40).

42.      Meines Erachtens stützen die verschiedenen Sprachfassungen von Art. 2 Nr. 6 der Richtlinie 97/67 die Auffassung von Amazon nicht. Tatsächlich nimmt nur die italienische Fassung auf den „Zeitpunkt“ (im chronologischen Sinne) der physischen Annahme der Sendung durch das Transportunternehmen zum Zweck ihrer Zustellung Bezug(41). Bei den anderen Fassungen, die ich prüfen konnte, ist dies hingegen nicht der Fall, sondern ihr Schwerpunkt liegt eher auf der Form (physischen Gestalt), die die Sendung zu einem Zeitpunkt vor ihrem Transport erhält(42).

43.      Der Wortlaut dieser Sprachfassungen lässt nicht den Schluss zu, dass allein die physische Übergabe an das Transportunternehmen zur Umwandlung der Sendung in eine „Postsendung“ führt. Sie schließen nicht die Möglichkeit aus, dass zwischen dem Zeitpunkt, zu dem die Sendung ihre endgültige Form erhält, und dem Zeitpunkt, zu dem ihre Annahme zum Zwecke des Transports erfolgt, weitere Vorgänge stattfinden, die gegebenenfalls von demselben Unternehmen durchgeführt werden, das die Verpackung und die Kennzeichnung durchgeführt hat(43), und die als „Abholung“ und „Sortierung“ eingestuft werden können.

2)      Fehlen einer „Abholung“

44.      Zweitens verweist Amazon auf die Abfolge der Schritte der Postbeförderungskette, die sich aus Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 97/67 ergibt. Auf dieser Grundlage macht sie geltend, dass AIL keine Tätigkeit des „Sortierens“ zwischen der „Abholung“ und der „Zustellung“ ausüben könne, da sie die Produkte verwalte, obwohl noch gar keine „Abholung“ stattgefunden habe(44).

45.      Amazon trägt vor, solange ein Produkt sich im Bestand des Lagers befinde, habe die Sendung noch „keine endgültige Form“, und sie erhalte erst dann eine „postalische“ Natur, wenn eine tatsächliche „Abholung“ (durch das Transportunternehmen) erfolgt sei. Im Fall von AIL handele es sich, da es an dieser Abholung fehle, bei der Tätigkeit des „Sortierens“ nicht um einen „Postdienst“, sondern um eine „logistische“ und vorbereitende Tätigkeit.

46.      Die Prüfung des Arguments von Amazon erfordert eine Betrachtung der Entwicklung des Begriffs „Abholung“ im Zuge der durch die Richtlinie 2008/6 eingeführten Änderung.

47.      In seiner ursprünglichen Fassung beschränkte Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie 97/67 die Abholung auf „das Einsammeln der Postsendungen an Zugangspunkten“(45). Der Verweis auf „Zugangspunkte“(46) ist jedoch in der derzeit geltenden Fassung verschwunden(47). Dieses Verschwinden führt dazu, dass die frühere Ausgestaltung, bei der die „Abholung“ das Einsammeln der Postsendung von einer „Einrichtung“ „auf öffentlichen Wegen“ voraussetzte, wo die „Kunden/Absender“ diese Postsendung zuvor „[ab‑]geben“ konnten, nicht beibehalten wurde.

48.      Die Tragweite des Begriffs „Abholung“ zu erweitern, steht im Einklang mit dem Ziel, dass die Postdiensteanbieter ihre Tätigkeiten diversifizieren können, „indem sie Dienste des elektronischen Geschäftsverkehrs oder andere Dienste im Rahmen der Informationsgesellschaft anbieten“ (14. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6).

49.      Somit lässt sich ein Geschäftsmodell unter die geltende Definition von „Abholung“ subsumieren, bei dem nicht der Absender eine bereits vorbereitete „Postsendung“ in den Räumlichkeiten eines Postdiensteanbieters „abgibt“, sondern bei dem ein Produkt versandt wird, das der Anbieter lagert und später im Zuge der Bearbeitung der Bestellungen in eine „Postsendung“ umwandelt(48).

3)      Unterschied zwischen „logistischen“ und „postalischen“ Diensten

50.      Das Argument von Amazon in Bezug auf die Verordnung 2019/1020 überzeugt mich ebenfalls nicht. Ziel dieser Verordnung ist es nicht, einen Rechtsrahmen für „Logistikdienstleistungen“(49) zu schaffen, sondern „dass sichergestellt ist, dass nur konforme Produkte auf dem Unionsmarkt bereitgestellt werden, welche die Anforderungen an ein hohes Schutzniveau bei öffentlichen Interessen … erfüllen“(50).

51.      Die Verordnung 2019/1020 erwähnt nur beiläufig(51) den Begriff „Fulfilment-Dienstleister“, der in Art. 3 Nr. 11 definiert wird. Darunter fällt „jede natürliche oder juristische Person, die im Rahmen einer Geschäftstätigkeit mindestens zwei der folgenden Dienstleistungen anbietet: Lagerhaltung, Verpackung, Adressierung und Versand von Produkten, an denen sie kein Eigentumsrecht hat, ausgenommen Postdienste im Sinne von Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie [97/67]“ (Hervorhebung nur hier).

52.      Das vorlegende Gericht und Amazon vertreten zur Auslegung dieses Ausschlusses von Postdiensten unterschiedliche Auffassungen:

–        Nach Ansicht von Amazon „geht aus dieser Definition klar hervor, dass ein Unternehmen die vier Tätigkeiten Lagerhaltung, Verpackung, Adressierung und Versand (wie im Fall von AIL) ausüben kann, ohne deshalb ein ‚Postdiensteanbieter‘ zu sein“(52).

–        Für das vorlegende Gericht hingegen bestätigt die Definition, dass „die sachlich gleichen Logistiktätigkeiten postalischer oder nicht-postalischer Natur sein können, je nachdem, ob sie ‚Postsendungen‘ zum Gegenstand haben“(53).

53.      Meines Erachtens ist die zweite Auslegung die richtige.

54.      In materieller Hinsicht weisen „logistische“ und „postalische“ Tätigkeiten gemeinsame Merkmale auf. Die Schwierigkeiten bei ihrer Abgrenzung sind darauf zurückzuführen, dass im Bereich der Posttätigkeit die Umsetzung von Logistikstrategien, verstanden als Gesamtheit der Mittel und Methoden, die für einen effizienten Betrieb der Postbeförderungskette erforderlich sind, unvermeidlich ist.

55.      Die Vorarbeiten zur Verordnung 2019/1020(54) sowie deren Ziele bestätigen, dass die in ihrem Art. 3 Nr. 11 enthaltene Ausschlussklausel verhindern soll, dass ein Anbieter, der ausschließlich Postdienste erbringt, der nach der Verordnung 2019/1020 für die Fulfilment-Dienstleister geltenden Haftungsregelung unterliegt.

56.      Nach der Logik der Verordnung 2019/1020 sind Fulfilment-Dienstleister an der Bereitstellung des Produkts auf dem europäischen Markt beteiligt(55). Auf dieser Grundlage können ihnen nachrangig die gleichen Verpflichtungen in Bezug auf die Einhaltung der Vorschriften über die Konformität der in den Verkehr gebrachten Produkte auferlegt werden wie dem Einführer(56).

57.      Es ist davon auszugehen, dass ein Akteur in der Handelslieferkette über die für die Erfüllung dieser Verpflichtungen erforderlichen Informationen verfügt, was von demjenigen, der sich darauf beschränkt, ausschließlich Postdienste zu erbringen, nicht behauptet werden kann. Dieser beteiligt sich nicht am Inverkehrbringen der Produkte, sondern beschränkt sich auf die Verwaltung von bereits verpackten Sendungen, die „in ihrer endgültigen Form“ vorliegen. Er verfügt daher nicht über genaue Kenntnis vom Inhalt solcher Sendungen, weshalb er nicht verpflichtet ist, die Konformitätspflichten zu erfüllen.

58.      Meines Erachtens zielt der hier geprüfte Ausschluss nicht darauf ab, „Fulfilment-Dienstleister“ allgemein von der Anwendung der Richtlinie 97/67 auszunehmen, wenn solche Betreiber sowohl am Inverkehrbringen der Waren als auch an deren Zustellung mittels eines Dienstes postalischer Natur beteiligt sind.

59.      Die jeweiligen Ziele der Richtlinie 97/67 und der Verordnung 2019/1020 schließen sich nicht gegenseitig aus(57). Nichts spricht daher dagegen, dass beide kumulativ anzuwenden sind, wenn aufgrund der Natur der von einem bestimmten Betreiber ausgeübten Tätigkeiten die Notwendigkeit besteht, die Einhaltung beider Rechtsinstrumente sicherzustellen.

60.      Ich stimme daher mit dem vorlegenden Gericht darin überein, dass entscheidend ist, ob und gegebenenfalls ab welchem Zeitpunkt AIL „Postsendungen“ verwaltet.

61.      Wie im Bericht der ERGP hervorgehoben wird, wäre eine Klarstellung des Begriffs „Postsendung“ durch den Unionsgesetzgeber die optimale Lösung für dieses Problem. Nach geltendem Recht ist jedoch auf die Richtlinie 97/67 abzustellen, gegebenenfalls unter Rückgriff auf die Verordnung 2018/644.

62.      Die Definition des Begriffs „Postsendung“ in Art. 2 Nr. 6 der Richtlinie 97/67 enthält eine Liste, die zwar nicht erschöpfend ist, aber Güter mit relativ homogenen Merkmalen zusammenfasst. In dieser Liste finden sich „Postpakete, die Waren mit oder ohne Handelswert enthalten“, ein zweifellos sehr weit gefasster Begriff.

63.      Bei der Konkretisierung dieses Begriffs ist die Verordnung 2018/644 von Nutzen, in deren Art. 2 Nr. 1(58) vorgesehen ist, dass Pakete Postsendungen mit Waren mit oder ohne Handelswert außer Briefsendungen mit einem Höchstgewicht von 31,5 kg sind. Diese und andere Merkmale des Produkts (wie die Form, die die Bestellung nach Abschluss der Vorbereitungsphase der Verpackung und Kennzeichnung erhält) können insoweit von Bedeutung sein, als eine „Postsendung“ nicht nur an einen bestimmten Empfänger adressiert sein, sondern auch in einer endgültigen und inhaltlich nicht mehr veränderbaren Form vorliegen muss.

b)      „Einstufung“ der Sendungen

64.      Unter Berücksichtigung der in der Akte enthaltenen Informationen und unbeschadet der endgültigen Würdigung, die Sache des vorlegenden Gerichts ist, deutet alles darauf hin, dass AIL, wie von der AGCOM vorgetragen, Sendungen bearbeitet, die bereits „postalischer“ Natur sind.

65.      Ausgehend von dieser Prämisse unterliegt AIL der Richtlinie 97/67 (einschließlich ihrer Genehmigungsregelung), sofern ihre Tätigkeiten in Bezug auf diese „Postsendungen“ sachlich unter eine oder mehrere der in Art. 2 Nr. 1 genannten Phasen (Abholung, Sortieren, Transport und Zustellung) fallen.

66.      Die Vorlageentscheidung konzentriert sich insbesondere auf die Tätigkeit des „Sortierens“, die in der Richtlinie 97/67 nicht ausdrücklich definiert ist. Nach den üblichen Auslegungskriterien(59) umfasst das „Sortieren“ im Allgemeinen alle nach der Abholung der Sendungen(60) durchgeführten Tätigkeiten und soll die ordnungsgemäße und effiziente Durchführung der anschließenden Phasen des Transports und der Zustellung gewährleisten.

67.      Ich stimme mit der Kommission darin überein, dass „die konkreten Tätigkeiten des Betroffenen bei der Beurteilung seiner Beteiligung an der Postbeförderungskette und des funktionalen Zusammenhangs zwischen den Sortiertätigkeiten und den anschließenden Phasen des Transports und der Zustellung zu berücksichtigen sind“(61).

68.      Aus diesem Blickwinkel betrachtet, liegt ein „Sortieren“ der Postsendungen vor, wenn das „aktive Verhalten“ des Wirtschaftsteilnehmers

–        sich als Aufteilen und Ordnen der Sendungen nach territorialen, logistischen und operativen Kriterien darstellt, um diese sinnvoll in die Postbeförderungskette zu überführen;

–        die Optimierung der Transportwege, die Verkürzung der Laufzeiten oder die effiziente Zuteilung von Ressourcen ermöglicht oder ähnliche Zwecke verfolgt.

69.      Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, das als einziges über eine vollständige Kenntnis des Sachverhalts verfügt, zu bestimmen, ob die von AIL ausgeübten Tätigkeiten unter diesen Begriff fallen.

2.      „An die Allgemeinheit gerichtetes Angebot“ von Postdiensten

70.      Der Consiglio di Stato (Staatsrat) fragt in diesem Zusammenhang danach, in welchen Fällen „Postdienste als ‚an die Allgemeinheit gerichtet‘ angesehen werden können“(62).

71.      Die Frage hängt mit dem Vorbringen von Amazon zusammen, sie selbst „biete keine ‚undifferenzierten‘ Postdienste für jeden an, der eine Ware [logistisch] für deren Versand bearbeiten müsse, und verfüge über keine für die Allgemeinheit zugänglichen Räumlichkeiten und/oder Büros“(63).

72.      Ich stimme mit dem vorlegenden Gericht, der Kommission und der spanischen Regierung darin überein, dass das undifferenzierte Angebot von Diensten an „alle Nutzer“ in öffentlich zugänglichen Räumen, in denen jeder seine Sendungen abgeben kann, eine typische Voraussetzung für den Universaldienst(64), aber nicht für jeden Postdienst ist.

73.      Das Vorhandensein von „für die Allgemeinheit bestimmten Postbriefkästen auf öffentlichen Wegen oder in den Räumlichkeiten des/der Postdiensteanbieter(s)“ wird nur (und ohne Anspruch auf Vollständigkeit) im Zusammenhang mit den „Zugangspunkten“ erwähnt. Ich möchte nochmals darauf hinweisen, dass der Begriff „Zugangspunkte“ aus der Definition von „Abholung“, die für jeden „Postdiensteanbieter“ gilt, gestrichen wurde und in der geltenden Fassung der Richtlinie 97/67 nur noch in Bezug auf den Universaldienstleister verwendet wird(65).

74.      Ich bin daher der Ansicht, dass ein „an die Allgemeinheit gerichtetes Angebot“ von Postdiensten nicht erfordert, dass diese undifferenziert zugunsten aller Nutzer unter Verwendung öffentlich zugänglicher Räumlichkeiten oder Büros erbracht werden.

3.      Zwischenergebnis

75.      Nach alledem und unbeschadet der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Tatsachenwürdigung bin ich der Ansicht, dass die Tätigkeit, die darin besteht, zuvor verpackte und gekennzeichnete Produkte mittels einer aktiven Auswahl nach logistischen Kriterien in Abhängigkeit von den Zustellfristen und den bedienten Gebieten auf verschiedene Transportunternehmen aufzuteilen, ein „Sortieren von Postsendungen“ im Sinne der Richtlinie 97/67 darstellen kann.

C.      Rechtssache C‑536/25

76.      AIS betreibt die Schließfächer, die für die Zustellung und die Abholung von „Postsendungen“ mit über Amazon vertriebenen Waren verwendet werden(66). Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob diese Tätigkeit als „Postdienst“ im Sinne von Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 97/67 einzustufen ist und ob AIS daher ein „Postdiensteanbieter“ im Sinne von Art. 2 Nr. 1a dieser Richtlinie ist.

77.      Das vorlegende Gericht(67), die spanische und die italienische Regierung(68) sowie die Kommission(69) sind sich darüber einig, dass diese Tätigkeit unter den Begriff „Zustellung von Postsendungen“(70), also den letzten Schritt der Postbeförderungskette im Sinne von Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 97/67, fällt.

78.      Amazon ist im Hinblick auf diese Einstufung anderer Ansicht. Sie macht geltend, dass die Hinterlegung in den Schließfächern lediglich eine „Alternative“ zur Zustellung in den Hausbriefkasten des Empfängers darstelle(71): die Postbeförderungskette ende daher mit dieser Hinterlegung(72). Die Schließfächer seien „Kontaktpunkte“, deren Betrieb ebenso wie der Betrieb der Briefkästen, die die „Zugangspunkte“ bildeten, von den „Postdiensten“ ausgenommen sei(73).

79.      Auch hier teile ich die Auffassung von Amazon nicht(74).

80.      Die Hinterlegung einer Sendung im Hausbriefkasten des Empfängers unterscheidet sich von der Hinterlegung in den von AIS betriebenen Schließfächern:

–        Ich stimme Amazon darin zu, dass Briefkästen, wenn sie lediglich als „Eingang“ und „Ausgang“ des Postnetzes dienen, als außerhalb dieses Netzes liegend anzusehen sind. Sie werden rein passiv betrieben (das kommt in Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie 97/67 zum Ausdruck), da der Briefkasten ein bloßer Ort des „Einwurfs“ oder der „Entnahme“ der Sendung durch die betroffenen Personen (Absender und Empfänger) ist. Der Postdienst wird in diesem Zusammenhang nur von dem Anbieter erbracht, der die „Abholung“ und die „Zustellung“ vornimmt.

–        Dagegen stellt, wie das vorlegende Gericht zu Recht hervorhebt, der aktive Charakter des Betriebs der Schließfächer(75) durch AIS die „eindeutige Parallelität“ in Frage, die Amazon zwischen den Schließfächern und den Briefkästen herzustellen versucht. Die in den Schließfächern hinterlegte Sendung befindet sich bis zu ihrer Entnahme durch den Empfänger in der Obhut und unter der aktiven Aufsicht von AIS. Wird die Sendung nicht innerhalb der von AIS festgelegten Fristen entnommen, wird sie an den Absender zurückgeschickt, ohne dass ein Eingreifen des Empfängers erforderlich ist(76).

81.      Die automatische Rücksendung an den Absender, die bei einer in einen Hausbriefkasten eingeworfenen Sendung nicht stattfindet, bestätigt den „aktiven“ Charakter des Betriebs der Schließfächer und zeigt, dass die Hinterlegung in den Schließfächern nicht dazu führt, dass die Sendung den „Ausgang“ der Postbeförderungskette erreicht hat: Es erfolgt in Wirklichkeit keine „Aushändigung an den Empfänger der Sendung“ im Sinne von Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 97/67, bis der Empfänger die Sendung tatsächlich entnimmt.

82.      Die systematische und die teleologische Auslegung von Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 97/67 bestätigen diese Auffassung.

83.      In systematischer Hinsicht steht die von mir vorgeschlagene Antwort im Einklang mit dem Begriff der „Lieferung“ in der Richtlinie 2011/83/EU(77): Dort ist vorgesehen, dass der Beginn der Frist für die Ausübung des Widerrufsrechts und der Gefahrenübergang daran anknüpfen, dass das im Fernabsatz verkaufte Produkt als „geliefert“ gilt, wenn „der Verbraucher oder ein vom Verbraucher benannter Dritter, der nicht der Beförderer ist, in den physischen Besitz der Waren gelangt“(78).

84.      In teleologischer Hinsicht soll die Genehmigungsregelung, die die Mitgliedstaaten nach Art. 9 der Richtlinie 97/67 einführen können, es ihnen ermöglichen, „die Erfüllung der Grundanforderungen zu gewährleisten“, die in Art. 2 Nr. 19 der Richtlinie definiert sind. Ich stimme mit dem vorlegenden Gericht und der italienischen Regierung darin überein, dass die Erreichung dieses Ziels auch von einem Betreiber verlangt werden kann, der als Verwahrer von Postsendungen handelt, bis der Empfänger sie tatsächlich entnimmt.

85.      Folglich gehört der Betrieb der Schließfächer durch AIS zur Phase der „Zustellung“ einer Postsendung im Sinne von Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 97/67.

D.      Rechtssache C‑537/25

86.      Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob AIT als „Postdiensteanbieter“ im Sinne von Art. 2 Nr. 1a der Richtlinie 97/67 eingestuft werden kann, obwohl sie physisch keine der in Nr. 1 dieser Bestimmung genannten Tätigkeiten ausübt(79).

87.      AIT trägt vor, sie beschränke sich auf die „bloße Organisation“ der von Dritten, den lokalen Betreibern, ausgeübten Tätigkeit, was keinen „Postdienst“ darstelle(80). Sie sei daher kein Postdiensteanbieter, weil sie lediglich die Tätigkeit Dritter (der lokalen Betreiber) organisiere.

88.      Dagegen sind die AGCOM und das vorlegende Gericht der Ansicht, „dass als Anbieter von Postdiensten auch eine Person anzusehen ist, die diesen Dienst … organisiert, auch wenn sie die Durchführung der physischen Tätigkeiten auf Dritte überträgt, die nur formell eigenständig sind“(81).

89.      Der Wortlaut der Definition des Begriffs „Postdiensteanbieter“ (Art. 2 Nr. 1a der Richtlinie 97/67) ist angesichts seiner tautologischen Formulierung für die Entscheidung dieser Frage nicht hilfreich.

90.      Nicht schlüssig ist insoweit auch Art. 2 Nr. 4 der Verordnung 2018/644, wonach ein „Paketzustelldienstanbieter“ (Paketzustelldienste sind „Postdienste“(82)) einem „Unterauftragnehmer“ Phasen der Postbeförderungskette anvertrauen kann, ohne dadurch seinen Status zu verlieren.

91.      Der von der AGCOM vertretene „materielle Ansatz“ stellt darauf ab, wer tatsächlich Herr des Postdienstes ist, und unterstreicht die „rein formelle“ Eigenständigkeit der lokalen Betreiber. Obwohl die lokalen Betreiber unabhängige und nicht zur Amazon-Gruppe gehörende Unternehmen seien, unterlägen sie hinsichtlich der Bedingungen für die Erbringung ihrer Dienstleistungen den Leitungs- und Kontrollbefugnissen von AIT.

92.      Zum letztgenannten Punkt weisen das vorlegende Gericht und die AGCOM auf Folgendes hin:

–        Amazon plane im Einzelnen die spezifischen Aufgaben, die jeder Kurierdienst in der Phase der Zustellung zu erfüllen habe. Die AGCOM trägt vor, diese Planung erfolge in Form von Anweisungen, die sich unmittelbar an den Fahrer/Zusteller richteten, der bei dem lokalen Unternehmen beschäftigt sei, und sich individuell auf jedes Paket bezögen, das der Zusteller bei der Delivery Station zum Zweck der Auslieferung abhole(83).

–        Amazon überwache während der Fahrt (mit Hilfe von Tracking-Systemen und den den Mitarbeitern zur Verfügung gestellten Geräten) die Ausführung dieser Aufgaben.

–        Auf der Grundlage dieser Informationen kontrolliere AIT nachträglich die Leistung der lokalen Betreiber anhand von Indikatoren, die AIT selbst festgelegt habe und deren Nichteinhaltung finanzielle Sanktionen für das lokale Unternehmen nach sich ziehe(84).

–        Die spezifischen Vertragsbedingungen, durch die die lokalen Betreiber an AIT gebunden seien, seien so ausgestaltet, dass die Verwaltung der zur Durchführung des Zustelldienstes erforderlichen personellen und materiellen Ressourcen durch Amazon erfolge(85).

–        Was die personellen Ressourcen (Beschäftigte der lokalen Betreiber) anbelange, könne AIT deren Beschäftigungsbedingungen festlegen(86) und die Entfernung von ihr nicht genehmen Beschäftigten der lokalen Unternehmen verlangen(87).

93.      Im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens hat sich der Gerichtshof an den vom vorlegenden Gericht dargestellten Sachverhalt zu halten(88). Nur das vorlegende Gericht ist dafür zuständig, zu beurteilen, ob die AGCOM in ihren tatsächlichen Feststellungen die vertraglichen Beziehungen zwischen AIT und den lokalen Betreibern sowie die ihnen gegenüber bestehende Weisungsbefugnis zutreffend darstellt(89).

94.      In Anbetracht des vom vorlegenden Gericht dargestellten Sachverhalts teile ich dessen Auffassung, dass sich die Vertragsbeziehungen zwischen AIT und den lokalen Betreibern „außerhalb der üblichen Beziehungsmuster zwischen Postdiensteanbietern und den Personen, die sich an diese Anbieter wenden, um deren Dienste in Anspruch zu nehmen“, bewegen.

95.      Wenn sich bestätigt, dass AIT die materiellen Bedingungen für die Erbringung der Dienstleistung durch den lokalen Betreiber einschließlich der Verwaltung seines Personals kontrolliert, wie die AGCOM geltend macht, ist das Vorbringen von AIT (dass sie „den Dienst nicht physisch durchführe“ und sich auf dessen „bloße Organisation“ beschränke) wenig überzeugend.

96.      Tatsächlich scheint AIT in materieller und nicht nur in begrifflicher Hinsicht einen Großteil der Phase der „Zustellung“ zu übernehmen, wenn man diese als die „Bearbeitungsschritte“ versteht, die mit dem „Sortieren in den Zustellzentren“ (den Delivery Stations) beginnt. In diesem Zusammenhang kümmert sich der lokale Betreiber entsprechend den genauen Vorgaben von AIT physisch nur um die Beförderung bis zum Endempfänger, und es kann nicht ausgeschlossen werden, dass der eigentliche „Postdienst“ von AIT unter Verwendung der Mittel des lokalen Unternehmens erbracht wird, dessen Unabhängigkeit fast vollständig entfällt, wenn die Sendung von Amazon verwaltet wird(90).

97.      In Bezug auf das Vorbringen von Amazon zum Fehlen einer eigenen Fahrzeugflotte und zum Fehlen vertraglicher Beziehungen zu den mit der Lieferung beauftragten Fahrern verweist das vorlegende Gericht auf das Urteil Uber France(91). Amazon bestreitet dessen Relevanz für den vorliegenden Rechtsstreit und macht geltend, dass sich jene Rechtssache erheblich von der im vorliegenden Fall unterscheide(92).

98.      Insbesondere weist Amazon darauf hin, dass das Kriterium des „entscheidenden Einflusses“ weder das einzige noch das maßgebliche Kriterium für die im Urteil Uber France gewählte Lösung gewesen sei. Vielmehr habe der Gerichtshof betont, dass es die von den selbständigen Fahrern erbrachte Beförderung ohne den Vermittlungsdienst von Uber gar nicht gäbe, was im vorliegenden Fall nicht zutreffe(93).

99.      Obwohl diese Feststellung von Amazon zum Teil richtig ist, ist Folgendes zu berücksichtigen:

–        Im Urteil Uber France erklärt sich der Ansatz des Gerichtshofs in Bezug auf die Voraussetzung des „integralen Bestandteils“ des Angebots im Licht der damals gestellten Frage. Damals war zu klären, ob bei einem gemischten Dienst die elektronisch erbrachte Komponente (Vermittlungsdienst mittels einer Smartphone-Applikation) die „Hauptleistung“ des gemischten Dienstes darstellte. Nur dann hätte der gemischte Dienst im Einklang mit dem Unionsrecht unter die „Dienste der Informationsgesellschaft“ fallen können(94).

–        Dagegen hat es im Postsektor nach dem Urteil Confetra keinen Einfluss auf die Anwendbarkeit der Richtlinie 97/67, wenn ein „Postdienst“ im Verhältnis zu einer von demselben Anbieter erbrachten anderen Dienstleistung eine „Hilfstätigkeit“ darstellt(95).

–        Somit ist für die vorliegende Rechtssache nur das zweite der im Urteil Uber France entwickelten Kriterien des „entscheidenden Einflusses“ relevant, das es erlaubt, die Erbringung des Dienstes demjenigen zuzurechnen, der u. a. die materiellen Bedingungen für die Erbringung dieses Dienstes konkret festlegt.

100. In Anbetracht des entscheidenden Einflusses, den AIT auf die Festlegung der für die lokalen Betreiber geltenden Bedingungen ausübt, kann eine „Genehmigung“ erforderlich sein, um die Einhaltung der in Art. 2 Nr. 19 der Richtlinie 97/67 genannten „Grundanforderungen“, also der im allgemeinen Interesse liegenden Gründe nichtwirtschaftlicher Art, die einen Mitgliedstaat veranlassen können, für die Erbringung von Postdiensten Bedingungen vorzuschreiben, zu gewährleisten.

101. Insoweit reicht es nicht aus, dass die lokalen Unternehmen, die mit AIT zusammenarbeiten, nunmehr(96) über eine Genehmigung für die Tätigkeit als Postbetreiber verfügen (wodurch nach Ansicht von Amazon die Einhaltung der Grundanforderungen bereits hinreichend gewährleistet ist)(97). Hier geht es um die Frage, ob AIT selbst über eine solche Genehmigung verfügen muss.

102. Ich bin daher der Ansicht, dass Art. 2 Nr. 1a der Richtlinie 97/67 dahin auszulegen ist, dass der Begriff „Postdiensteanbieter“ ein Unternehmen wie AIT umfasst, das, auch wenn es den „Postdienst“ nicht physisch erbringt, einen entscheidenden Einfluss auf die Bedingungen der Erbringung dieses Dienstes durch einen von ihr selbst als Unterauftragnehmer eingesetzten lokalen Betreiber ausübt.

E.      Bedeutung der Verbindung zwischen den Tätigkeiten von AIL, AIT und AIS

103. Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof, zu beurteilen, ob „und unter welchen Bedingungen der Umstand der Verbindung zwischen den ausgeübten Tätigkeiten [von AIL, AIT und AIS] für die Zwecke der Beantwortung der Vorlagefrage von Bedeutung ist“(98).

104. Im Jahr 2022 führte die Kommission eine Studie zum Erscheinen neuer Geschäftsmodelle im Postsektor durch. Sie kam zu dem Schluss, dass die traditionellen Postbetreiber dem Wettbewerb durch eine Vielzahl neuer Marktteilnehmer ausgesetzt seien und dass die herkömmliche Postbeförderungskette fragmentiert sei(99).

105. Diese „Fragmentierung“ zeigt sich in zweierlei Hinsicht: a) die Postbeförderungskette liegt nicht mehr in den Händen eines einzigen Betreibers, sondern in denen einer Vielzahl von Betreibern, die sich jeweils auf eine bestimmte Phase des Prozesses spezialisiert haben; b) diese Betreiber sind oft rechtlich selbständige Gesellschaften, die häufig, wie im vorliegenden Fall, Teil komplexer und voneinander abhängiger Unternehmensstrukturen sind.

106. Einige nationale Regulierungsbehörden des Postsektors haben versucht, den „gesellschaftsrechtlichen Schleier zu lüften“, da sie der Ansicht waren, dass eine Tätigkeit postalischer Natur nicht allein aufgrund einer Aufspaltung der Rechtspersönlichkeit ihres Erbringers von der Anwendbarkeit der Richtlinie 97/67 ausgenommen sein könne, was dazu führe, dass „die Posttätigkeit der Gruppe ‚sich in diesem ganzen Geflecht verliere‘“(100).

107. Auf derselben Linie schlägt die italienische Regierung hilfsweise vor(101), analog auf die Theorie der „wirtschaftlichen Einheit“ zurückzugreifen, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs verwendet werde, um eine Muttergesellschaft wegen des wettbewerbswidrigen Verhaltens ihrer Tochtergesellschaften zu sanktionieren(102).

108. Mit diesem Ansatz soll die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 97/67 gewahrt werden, indem Verzerrungen vermieden werden, die entstehen, wenn mit der Fragmentierung der Gesellschaften das Ziel verfolgt wird, die Anwendung der in dieser Richtlinie vorgesehenen Regelung zu umgehen(103). Ich halte es jedoch für unnötig, auf die Theorie der wirtschaftlichen Einheit zurückzugreifen (ihre Anwendung könnte je nach Fall sogar kontraproduktiv sein)(104), wenn die Analyse der Tätigkeit jedes einzelnen Unternehmens der Gruppe für sich genommen ergibt, dass dieses Unternehmen Postdienste erbringt.

109. Unter die Definition des Begriffs „Postdiensteanbieter“ in der Richtlinie 97/67 lässt sich auch eine fragmentierte Erbringung der Dienste, die die aufeinanderfolgenden Phasen der Postbeförderungskette bilden, durch verschiedene Betreiber subsumieren; ebenso lässt sich jeder dieser Betreiber als „Postdiensteanbieter“ einstufen, der der Anwendung der Richtlinie 97/67 unterliegt.

110. Wie ich bereits unter Verweis auf die Analyse der ERGP ausgeführt habe, ergeben sich die Hauptschwierigkeiten von Rechtssachen wie diesen aus der derzeit unzulänglichen Definition des Begriffs „Postsendung“. De lege ferenda würde eine Neufassung des Begriffs eine klarere Eingrenzung des Anwendungsbereichs der Richtlinie 97/67 ermöglichen(105).

111. De lege lata genügt es jedoch, den Begriff „Postdiensteanbieter“ so auszulegen, dass mehrere Betreiber derselben Postbeförderungskette als solche eingestuft werden können, einschließlich derjenigen, die sich darauf beschränken, die Tätigkeit ihrer Unterauftragnehmer zu organisieren, wobei sie sie ihrer Weisungs- und Kontrollbefugnis unterwerfen. Der Verweis in Art. 2 Abs. 1a der Richtlinie 97/67 auf „einen oder mehrere Postdienste“ spricht für diese Einstufung.

VI.    Ergebnis

112. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) wie folgt zu antworten:

Die Art. 2 und 9 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität in der durch die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 geänderten Fassung

sind dahin auszulegen, dass

sie dem nicht entgegenstehen, dass die Mitgliedstaaten Tätigkeiten eines Wirtschaftsteilnehmers von einer Allgemeingenehmigung abhängig machen, die Folgendes umfassen:

1.      die Aufteilung der Lieferung von Postsendungen an den Endkunden auf verschiedene Dienstleister – in Abhängigkeit von den Zustellfristen und den bedienten Gebieten –, wobei die Sendungen auf einem Online-Marktplatz gekaufte Artikel enthalten und zuvor von demselben Wirtschaftsteilnehmer, der diese Aufteilung vornimmt, verpackt und gekennzeichnet wurden;

2.      den Betrieb von Zustell-Schließfächern (Lockers) einschließlich der aktiven Überwachung der Hinterlegung der Postsendungen durch lokale Zustellunternehmen und der anschließenden Entnahme durch den Empfänger;

3.      die Organisation eines Zustelldienstes für Postsendungen durch rechtlich unabhängige lokale Betreiber, die aber den Zustelldienst gemäß den genauen Vorgaben des Auftraggebers durchführen, der in Wirklichkeit die Leitungs- und Kontrollbefugnisse über diese Betreiber innehat.

1      Originalsprache: Spanisch.

2      Wie ich in meinen Schlussanträgen in den verbundenen Rechtssachen Confetra u. a. (C‑259/16 und C‑260/16, EU:C:2017:910, Nr. 39) ausgeführt habe.

3      Mit dem Namen „Amazon“ bezeichne ich die Gruppe von Unternehmen, die Inhaberin einer Online-Plattform ist, über die Verkäufer und Verbraucher miteinander in Kontakt gebracht werden, um Rechtsgeschäfte über den Verkauf von Waren abzuschließen. Die vorliegenden Rechtsstreitigkeiten stehen nicht im Zusammenhang mit dem Direktverkauf von Produkten, die im Eigentum von Amazon stehen.

4      Es handelt sich um die Amazon Italia Logistica Srl, die Amazon Italia Services Srl und die Amazon Italia Transport Srl, die ich im Folgenden jeweils als AIL, AIS und AIT oder einfach als Amazon bezeichnen werde.

5      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarkts der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (ABl. 1998, L 15, S. 14) in der durch die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 (ABl. 2008, L 52, S. 3) geänderten Fassung.

6      Gesetzesvertretendes Dekret Nr. 261 – Umsetzung der Richtlinie 97/67/EG über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität vom 22. Juli 1999 (GURI Nr. 182 vom 5. August 1999, S. 4).

7      Beschluss Nr. 129/15/CONS – Verordnung über Genehmigungen von an die Allgemeinheit gerichteten Angeboten von Postdiensten. In ihren schriftlichen Erklärungen (Rn. 12 bis 15) macht Amazon geltend, dass die AGCOM im Jahr 2024 eine neue Fassung dieser Verordnung (Beschluss Nr. 388/24/CONS) angenommen habe, die einige der von Amazon vorgebrachten Argumente bestätige. Diese neue Verordnung ist jedoch in zeitlicher Hinsicht nicht auf den Rechtsstreit anwendbar.

8      Delibera n.º400/18/CONS – Ordinanza ingiunzione a società del grupo Amazon per l’esercizio di attività postale senza titolo abilitante (Entscheidung Nr. 400/18/CONS – Anordnung an Unternehmen der Amazon-Gruppe wegen Ausübung von Posttätigkeiten ohne Genehmigung; im Folgenden: Entscheidung der AGCOM).

9      Entscheidung der AGCOM, Rn. 16.

10      Rn. 73 der schriftlichen Erklärungen der italienischen Regierung.

11      In Rn. 3 der schriftlichen Erklärungen von Amazon werden diese definiert als „kleinere Lager in der Nähe der wichtigsten Städte, von wo aus die Waren von lokalen Transportunternehmen …, die mit AIT zusammenarbeiten, an die Endkunden geliefert werden“.

12      Im Folgenden werde ich diese als „lokale Betreiber“ oder „lokale Unternehmen“ bezeichnen. Es handelt sich dabei ausschließlich um Unternehmen, die nicht zur Amazon-Gruppe gehören.

13      AIT führt die Lieferungen nicht physisch aus, sondern verwaltet das Netzwerk lokaler Betreiber, wobei sie den Zustelldienst nach ihren eigenen Bedürfnissen organisiert. Die technischen und wirtschaftlichen Bedingungen des Dienstes werden von AIT einseitig durch genaue Vorgaben festgelegt; diese betreffen: a) die Verwaltung des Personals – auch von Subunternehmern –, das mit den Zustellungen im Auftrag von Amazon betraut ist; b) die Organisation der Routen; c) die Kontrolle der Erreichung der Leistungsindikatoren; d) die Tarife; e) die Bereitstellung von Ausrüstungsgegenständen und Instrumenten für das Personal; f) die Verwendung von Tracking-Systemen; g) Sicherheitsaspekte; h) die Retourenabwicklung; i) die Rücknahme von Sendungen und/oder die Rückgabe an die Delivery Station (Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑537/25, Rn. 4, vierter Gedankenstrich).

14      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑536/25, Rn. 4, 25 und 34 bis 36. In Rn. 4 wird ausgeführt, dass die Schließfächer per Internet mit den IT‑Systemen von AIS verbunden seien, so dass sowohl die Anlieferung durch den Kurier als auch die Abholung des Pakets durch den Endempfänger geprüft werden könnten. In diesem Sinne seien die „Lockers“ (Schließfächer) „ferngesteuert“. Sobald eine Sendung im gewählten Schließfach ankomme, erhalte der Nutzer eine E‑Mail-Benachrichtigung mit den Anweisungen und dem Code für die Abholung. Vom Zeitpunkt der Hinterlegung im Schließfach bis zu dem Zeitpunkt, an dem der Empfänger sie entnehme, blieben die Sendungen in der Obhut von Amazon, das eine Lagertätigkeit durchführe. Die tatsächliche Zustellung erfolge zu dem Zeitpunkt, zu dem der Nutzer die Sendung aus dem Schließfach entnehme, da Amazon ab diesem Zeitpunkt nicht mehr für die Sendung hafte.

15      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑535/25, Rn. 22.

16      So verstehe ich die Rn. 44 und 46 der schriftlichen Erklärungen der italienischen Regierung in Bezug auf die Tätigkeiten von AIL und AIS. Dagegen verstehe ich die Kritik in Bezug auf die Tätigkeit von AIT (Rn. 45) nicht.

17      Schriftliche Erklärungen der italienischen Regierung, Rn. 50.

18      Vorlageentscheidung C‑535/25, Rn. 70; Vorlageentscheidung C‑536/25, Rn. 44; Vorlageentscheidung C‑537/25, Rn. 58.

19      Zusammen mit diesen Fragen stellt sich die nach einer möglichen Eigenbeförderung. Alle Parteien und Beteiligten (mit Ausnahme der niederländischen Regierung) schließen aus, dass der von Amazon erbrachte Dienst unter die Regelung für die Eigenbeförderung fällt.

20      Die AIL bzw. AIS zur Last gelegten Tätigkeiten des „Sortierens“ und der „Zustellung“ sind identisch, unabhängig davon, ob die vor- oder nachgelagerten Phasen des Dienstes AIT anvertraut werden oder ob andere Unternehmen beteiligt sind. In Bezug auf die Tätigkeit von AIT beschränkt sich die Frage auf die Tätigkeit, die die lokalen Betreiber im Auftrag von Amazon und nicht für ihre eigene Kundschaft ausüben.

21      Urteil vom 31. Mai 2018, Confetra u. a. (C‑259/16 und C‑260/16, EU:C:2018:370; im Folgenden: Urteil Confetra).

22      Das gilt für die Logistikdienstleistungen von Drittanbietern (Third-Party Logistics oder „3PL“). Bei diesem Modell lagert ein Unternehmen die gesamte oder einen Teil der Verwaltung seiner Logistikkette an einen spezialisierten Betreiber aus, einschließlich solcher Tätigkeiten wie Lagerung, Vorbereitung der Bestellungen, Transport und Zustellung. In der Regel tritt der 3PL-Anbieter als Anbieter integrierter Dienstleistungen auf, ohne das Eigentum an den verwalteten Waren zu erwerben, und optimiert die Verwaltung der physischen und operativen Warenströme zwischen dem Verkäufer und dem Endempfänger.

23      Vgl. den Bericht der Europäischen Regulierungsgruppe für den Postsektor vom 2. Juli 2025 (abrufbar auf https://webgate.ec.europa.eu/circabc-ewpp/d/d/workspace/SpacesStore/f1d8ad07-415d-429f-9673-0cb8e41dc806/download; im Folgenden: ERGP-Bericht). Dort heißt es in Abschnitt 4.1, dass angesichts des raschen technologischen Wandels einige Definitionen der Richtlinie 97/67 „veraltet, mehrdeutig und nicht praktikabel“ geworden sind.

24      Zentraler Anknüpfungspunkt der Definition des Begriffs „Postsendung“ in Art. 2 Nr. 6 der Richtlinie 97/67 ist der Begriff „Postdiensteanbieter“, also „Unternehmen, die einen oder mehrere Postdienste erbringen“. Das Schlüsselelement der Definition des Begriffs „Postdienste“ ist wiederum der Begriff „Postsendung“. Aus dem ERGP-Bericht, Abschnitt 4.1, geht hervor, dass der Begriff „Postsendung“ klarer definiert werden sollte.

25      Die Richtlinie 2008/6 hat, wie ich im Folgenden erläutern werde, lediglich die Definition des Begriffs „Postdiensteanbieter“ eingeführt und in ihrem siebten Erwägungsgrund darauf hingewiesen, dass „die europäischen Postmärkte in den letzten Jahren dramatische Veränderungen erfahren [haben], eine Entwicklung, die durch technologische Fortschritte und verstärkten Wettbewerb aufgrund der Deregulierung vorangetrieben wurde“. Im 14. Erwägungsgrund heißt es weiter: „Um im Wettbewerb bestehen und den neuen Bedürfnissen der Verbraucher entsprechen zu können …, können die Erbringer von Postdiensten ihre Tätigkeiten diversifizieren, indem sie Dienste des elektronischen Geschäftsverkehrs oder andere Dienste im Rahmen der Informationsgesellschaft anbieten“.

26      Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 über Marktüberwachung und die Konformität von Produkten sowie zur Änderung der Richtlinie 2004/42/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 765/2008 und (EU) Nr. 305/2011 (ABl. 2019, L 169, S. 1).

27      Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. April 2018 über grenzüberschreitende Paketzustelldienste (ABl. 2018, L 112, S. 19).

28      13. Erwägungsgrund der Verordnung 2018/644.

29      Urteil vom 18. Dezember 2025, AGCOM (C‑345/24, EU:C:2025:1009, Tenor Nr. 1).

30      In der Rechtssache C‑345/24 bestritten AIT und AIL diese Einstufung und die sich daraus ergebende Anwendbarkeit der Verordnung 2018/644 in persönlicher Hinsicht nicht. In Rn. 13 ihrer schriftlichen Erklärungen im vorliegenden Verfahren trägt Amazon vor, dass diese Gesellschaften (oder zumindest AIL) während eines bestimmten Zeitraums über die nach der Richtlinie 97/67 erforderliche nationale Genehmigung verfügt und darauf erst nach der in Fn. 7 erwähnten Änderung der AGCOM-Verordnung verzichtetet hätten.

31      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑535/25, Rn. 23.

32      Urteil Confetra (Rn. 34).

33      Urteil Confetra, Rn. 34. Ein „reiner Transport“ von Postsendungen ist vom Anwendungsbereich der Richtlinie 97/67 ausgenommen: vgl. den 17. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6.

34      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑535/25, Rn. 35.

35      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑535/25, Rn. 7.

36      Ebd. (Rn. 7).

37      Schriftliche Erklärungen von Amazon, Rn. 22.

38      Schriftliche Erklärungen von Amazon, Abschnitte IV (ii), IV (i) bzw. IV (iii) bis (iv).

39      Schriftliche Erklärungen von Amazon, Rn. 31. In der italienischen Originalfassung dieser Randnummer der Erklärungen wird auf den „momento cronologico in cui l’invio viene ‚preso in consegna‘ dall’operatore postale per la consegna“ Bezug genommen.

40      Schriftliche Erklärungen von Amazon, Rn. 38.

41      In der italienischen Sprachfassung der Vorschrift ist eine „Postsendung“ „l’invio, nella forma definitiva al momento in cui viene preso in consegna dal fornitore di servizi postali“ (Hervorhebung nur hier).

42      In der spanischen Sprachfassung ist die „Postsendung“ „el envío con destinatario presentado en la forma definitiva en que deba ser transportado por el proveedor del servicio postal“. In der französischen Sprachfassung wird sie definiert als „un envoi portant une adresse sous la forme définitive dans laquelle il doit être acheminé par le prestataire de services postaux“; in der englischen als „an item addressed in the final form in which it is to be carried by a postal service provider“ (Hervorhebung nur hier). Andere Fassungen wie die portugiesische („o envio endereçado na forma definitiva sob a qual fica a cargo do prestador do serviço postal“), die deutsche („eine adressierte Sendung in der endgültigen Form, in der sie  von einem Postdiensteanbieter übernommen wird“) oder die niederländische („geadresseerde zending in de definitieve vorm die een aanbieder van postdiensten verzorgt“) erwähnen nicht den „Transport“ oder die „Zustellung“ und verwenden Verben (ficar a cargo, übernehmen, verzorgen), deren Bedeutung eher auf eine Übernahme der Haftung als auf einen physischen Ortswechsel hindeutet.

43      Dies ergibt sich insbesondere aus den Sprachfassungen, in denen der Ausdruck „übernehmen“ verwendet wird: In semantischer Hinsicht spricht nichts dagegen, dass AIL selbst die Abholung und Sortierung der „Postsendungen“ „übernimmt“ und der „Postdiensteanbieter“ im Sinne von Art. 2 Nr. 6 der Richtlinie 97/67 ist. Dies ist, kurz gesagt, die Auffassung der AGCOM.

44      Schriftliche Erklärungen von Amazon, Rn. 25. Ein ähnliches Argument findet sich in den schriftlichen Erklärungen der niederländischen Regierung: Mangels einer „Abholung“ sei die Tätigkeit von AIL als „Eigenbeförderung“ einzustufen, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 97/67 falle. Die niederländische Regierung räumt zwar ein, dass Art. 2 Nr. 1a der Richtlinie 97/67 zulasse, dass die verschiedenen Schritte der Postbeförderungskette verschiedenen Betreibern anvertraut werden könnten, ist aber der Ansicht, dass ein „Dienst“ nur dann als „Postdienst“ eingestuft werden könne, wenn eine „Postsendung“ alle in Art. 2 Nr. 1 dieser Richtlinie vorgesehenen Schritte durchlaufe. Diese Auslegung steht jedoch im Widerspruch zu den Feststellungen im Urteil Confetra und würde die Verwirklichung der Ziele der Richtlinie 97/67 gefährden.

45      Hervorhebung nur hier.

46      Die in Art. 2 Nr. 3 der Richtlinie 97/67 definiert wurden als „die Einrichtungen, einschließlich der für die Allgemeinheit bestimmten Postbriefkästen auf öffentlichen Wegen oder in den Räumlichkeiten des Anbieters von Universaldienstleistungen, wo die Kunden ihre Postsendungen in das öffentliche Postnetz geben können“ (Fassung von 1997). Im Zuge der Änderung im Jahr 2008 wurden die Worte „Anbieter von Universaldienstleistungen“ durch „Postdiensteanbieter“, „Kunden“ durch „Absender“ und „öffentliches Postnetz“ durch „Postnetz“ ersetzt.

47      In seiner derzeit geltenden Fassung definiert Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie 97/67 den Begriff „Abholung“ als „das Einsammeln der Postsendungen durch einen Postdiensteanbieter“.

48      Die italienische Regierung gelangt in Rn. 69 ihrer schriftlichen Erklärungen zu demselben Ergebnis.

49      Einige Sprachfassungen der Verordnung 2019/2020, wie die italienische und die spanische, verwenden den allgemeineren Begriff „Logistik“ („servizi di logistica“; „servicios de logística“). Andere, wie die englische oder die französische, beziehen sich auf die Auftragserfüllung („fulfilment“; „exécution des commandes“), die ein Unterprozess der Ausgangslogistik ist.

50      Art. 1 Abs. 1: Das Ziel ist, „das Funktionieren des Binnenmarktes durch Stärkung der Marktüberwachung von Produkten, die unter die … Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union fallen, zu verbessern …“.

51      Im 13. Erwägungsgrund heißt es: „Um dafür zu sorgen, dass … das Durchsetzungssystem keine Lücken aufweist, sollten Fulfilment-Dienstleister in die Liste der Wirtschaftsakteure aufgenommen werden, gegen die die Marktüberwachungsbehörden Durchsetzungsmaßnahmen ergreifen können“.

52      Schriftliche Erklärungen von Amazon, Rn. 40.

53      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑535/25, Rn. 40.

54      Vgl. den deutlich klareren Wortlaut dieses Ausschlusses im Dokument 2017/0353(COD), abrufbar auf https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_5841_2019_INIT: „Services provided according to Article 1(1) of Directive 97/67/EC … are not considered fulfilment services“.

55      Zwölfter Erwägungsgrund und Art. 3 Nr. 1 der Verordnung 2019/1020.

56      Art. 3 Nr. 13 der Verordnung 2019/1020 zählt „Fulfilment-Dienstleister“ zur Kategorie der „Wirtschaftsakteure“, die gemäß Art. 4 Abs. 1 dieser Verordnung die in Art. 4 Abs. 3 aufgeführten Aufgaben als Voraussetzung für das Inverkehrbringen eines Produkts auf dem Unionsmarkt wahrnehmen müssen. Diese Aufgaben umfassen die Überprüfung, ob die in Verkehr gebrachten Produkte über die EU-Konformitätserklärung oder eine Leistungserklärung und die technischen Unterlagen gemäß den geltenden Rechtsvorschriften verfügen, sowie die Aufbewahrung dieser Unterlagen und ihre Bereitstellung für die Marktüberwachungsbehörden. Darüber hinaus müssen sie mit diesen Behörden proaktiv und kontinuierlich zusammenarbeiten. Der „Fulfilment-Dienstleister“ haftet nur dann, wenn es keinen in der Union niedergelassenen Hersteller, Einführer oder Bevollmächtigten gibt (Art. 4 Abs. 2 Buchst. d).

57      Die Richtlinie 97/67 zielt darauf ab, den Markt für Postdienste zu regeln und zu liberalisieren, während die Verordnung 2019/1020 die Einhaltung der Vorschriften über die Konformität der im Binnenmarkt in Verkehr gebrachten Waren sicherstellen soll.

58      Vgl. hierzu auch die Erwägungsgründe 15 und 16 der Verordnung.

59      Das bedeutet, nach der Bedeutung und Tragweite dieses Begriffs „entsprechend seinem Sinn nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch …, wobei zu berücksichtigen ist, in welchem Zusammenhang er verwendet wird und welche Ziele mit der Regelung verfolgt werden, zu der er gehört“. In der Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑535/25, Rn. 34, und in den schriftlichen Erklärungen der spanischen Regierung, Rn. 37, wird insoweit auf das Urteil vom 15. November 2018, Maniero (C‑457/17, EU:C:2018:912, Rn. 30), verwiesen.

60      Was das angebliche Fehlen einer „Abholung“ durch AIL anbelangt, verweise ich auf die vorstehenden Ausführungen.

61      Rn. 52 bis 54 der schriftlichen Erklärungen der Kommission.

62      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑535/25, Rn. 41. Wie die Kommission und die spanische Regierung anmerken (Rn. 27 bzw. 50 ihrer schriftlichen Erklärungen), verlangen jedoch weder die Definitionen in Art. 2 noch Art. 9 der Richtlinie 97/67 – das sind die Bestimmungen, auf die sich die Vorlagefrage bezieht –, dass die Postdienste der „Allgemeinheit“ angeboten werden. Verweise in diesem Sinne finden sich lediglich im 24. Erwägungsgrund und in Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 97/67, die im vorliegenden Fall nicht relevant sind.

63      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑535/25, Rn. 10. Die italienische Regierung weist (in Rn. 19 ihrer schriftlichen Erklärungen) zu Recht darauf hin, dass fraglich sei, ob die Postdienste von AIL (als zusätzliche Leistung zu ihrer Logistiktätigkeit) nicht doch für ein undifferenziertes Publikum angeboten würden.

64      Im zwölften Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67 heißt es: „Ziel des Universaldienstes ist es, allen Nutzern einen leichten Zugang zum Postnetz zu ermöglichen, indem ihnen insbesondere eine ausreichende Anzahl fester Zugangspunkte und zufriedenstellende Bedingungen hinsichtlich der Häufigkeit der Abholung und Zustellung geboten werden … [und allen] Nutzern eine gerechte und nichtdiskriminierende Behandlung [garantiert wird]“ (Hervorhebung nur hier).

65      Zwölfter Erwägungsgrund und Art. 3 der Richtlinie 97/67.

66      Schriftliche Erklärungen der italienischen Regierung, Rn. 96.

67      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑536/25, Rn. 37.

68      Rn. 90 bis 96 bzw. 58 bis 60 ihrer schriftlichen Erklärungen.

69      Rn. 75 der schriftlichen Erklärungen der Kommission.

70      Die Richtlinie 97/67 definiert den Begriff „Zustellung“ in Art. 2 Nr. 5 als „die Bearbeitungsschritte vom Sortieren in den Zustellzentren bis zur Aushändigung der Sendungen an die Empfänger“.

71      Rn. 3 der schriftlichen Erklärungen von Amazon.

72      Rn. 81 bis 85 der schriftlichen Erklärungen von Amazon.

73      Rn. 83 und 84 der schriftlichen Erklärungen von Amazon.

74      Zu dem Argument, es fehle an der „postalischen Natur“ des von AIS erbrachten Dienstes, weil sich dieser nicht an ein undifferenziertes Publikum richte, verweise ich auf die vorstehenden Nummern der vorliegenden Schlussanträge.

75      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑536/25, Rn. 35.

76      Dies ergibt sich aus der Webseite von Amazon.it, die die Lockers betrifft: https://www.amazon.it/gp/help/customer/display.html?nodeId=GRQMENKQV9RQ6BWF.

77      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 über die Rechte der Verbraucher, zur Abänderung der Richtlinie 93/13/EWG des Rates und der Richtlinie 1999/44/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie zur Aufhebung der Richtlinie 85/577/EWG des Rates und der Richtlinie 97/7/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2011, L 304, S. 64). Vgl. insbesondere Art. 18 Abs. 1 und den 51. Erwägungsgrund. Obwohl die Richtlinie 2011/83 und die Richtlinie 97/67 unterschiedliche Ziele verfolgen, weisen sie mehrere Berührungspunkte auf, z. B. auf dem Gebiet der Erstattung von Liefer- und Postgebühren, was darauf hindeutet, dass bei der Auslegung eine gewisse Kohärenz zwischen ihnen gewahrt werden muss.

78      Art. 9 Abs. 2 Buchst. b und Art. 20 der Richtlinie 2011/83. Der 37. und der 51. Erwägungsgrund bestätigen, dass die Hinterlegung in einem Schließfach insoweit nicht als Lieferung gilt und dass der Betreiber des Schließfachs nicht als „Dritter“ im Sinne dieser Definition angesehen werden kann.

79      Ich möchte daran erinnern, dass diese Bestimmung „Postdiensteanbieter“ als „Unternehmen, die einen oder mehrere Postdienste erbringen“, definiert.

80      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑537/25, Rn. 13.

81      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑537/25, Rn. 41.

82      Art. 2 Nr. 1 der Verordnung 2018/644 bestätigt, wie schon erwähnt, dass ein „Paket“ eine „Postsendung“ ist. Art. 2 Nr. 4 der genannten Verordnung bezeichnet als „Unterauftragnehmer“ ein „Unternehmen, das im Auftrag des Paketzustelldienstanbieters Pakete abholt, sortiert, transportiert oder zustellt“.

83      Rn. 134, 162, 163 und 171 der Entscheidung der AGCOM. Genauer gesagt, holt der Fahrer in den Delivery Stations zusammen mit den Paketen ein Gerät ab, das mit einer Amazon-Applikation ausgestattet ist. In der Bedienungsanleitung dieses Geräts heißt es: „Sobald Sie sich angemeldet haben, finden Sie die für den ganzen Tag vorgeschlagene Route mit allen Haltepunkten und von Ihnen durchzuführenden Zustellungen vor.“ Die AGCOM trägt vor, obwohl die Route „vorgeschlagen“ werde (was den Eindruck erwecke, dass sie nicht zwingend vorgeschrieben sei), müsse der Zusteller in das Gerät immer Folgendes eingeben: i) den genauen Abfahrtsort; ii) den Kilometerstand des für die Lieferung verwendeten Fahrzeugs am Anfang und am Ende der Route; iii) einen Scan aller Sendungen zum Zeitpunkt der Abholung.

84      Aus Rn. 166 der Entscheidung der AGCOM geht hervor, dass das lokale Unternehmen, wenn es nur einen der genannten Indikatoren an irgendeinem Punkt der Zustellung – zum zweiten Mal in Folge – nicht erfülle, verpflichtet sei, Amazon einen Abhilfeplan zu übermitteln, der die sofortige Einhaltung des Mindestdienstleistungsniveaus gewährleiste. Werde dieses Mindestniveau nicht innerhalb von vier Wochen nach der Nichterfüllung erreicht, könne Amazon 10 % des Gesamtbetrags der vorgelegten Rechnungen einbehalten.

85      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑537/25, Rn. 38.

86      Entscheidung der AGCOM, Rn. 156. Insbesondere lege Amazon den Mindestlohn und andere Eignungskriterien (wie Mindestalter, Berufserfahrung, Punktesaldo im Führerschein) fest.

87      Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑537/25, Rn. 39. In der Entscheidung der AGCOM heißt es, dass AIT diese Befugnis „jederzeit“, „nach eigenem Ermessen“ und „ohne Begründung oder Erklärung“ ausüben könne.

88      „[D]er Gerichtshof [hat] seine Prüfung grundsätzlich auf die Beurteilungsfaktoren zu beschränken, die ihm das innerstaatliche Gericht vorgelegt hat, und sich somit an die Lage zu halten, die dieses Gericht als feststehend ansieht …“ (Urteil vom 2. April 2020, Coty Germany, C‑567/18, EU:C:2020:267, Rn. 22 und die dort angegebene Rechtsprechung).

89      In den Rechtssachen C‑535/25 und C‑536/25 weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass Amazon nicht die Darstellung des Sachverhalts in der Entscheidung der AGCOM, sondern nur dessen rechtliche Einordnung beanstande. In der Rechtssache C‑537/25 hingegen scheint die tatsächliche Grundlage des Vorabentscheidungsersuchens umstrittener zu sein, und der Consiglio di Stato (Staatsrat) behält sich „etwaige … Tatsachenerhebungen [vor], die auch nach Abschluss des Vorabentscheidungsverfahrens durchgeführt werden können“ (Rn. 36 der Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑537/25).

90      Diese Feststellung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass der lokale Betreiber die Bedingungen für die Erbringung der Dienstleistung in den mit anderen Kunden geschlossenen Verträgen frei festlegt.

91      Urteil vom 10. April 2018 (C‑320/16, EU:C:2018:221, Rn. 21, im Folgenden: Urteil Uber France). Darin habe der Gerichtshof bestätigt, dass ein Vermittler eine Dienstleistung (in jenem Fall eine Beförderungsdienstleistung) auch dann „erbringen“ könne, wenn er Mittel und Personal nutze, die ihm nicht gehörten, sofern dieser Vermittler „einen entscheidenden Einfluss auf die Bedingungen ausübt, unter denen [die Dienstleistung] erbracht wird“.

92      Rn. 65 bis 68 der schriftlichen Erklärungen von Amazon.

93      Die Situation der lokalen Betreiber sei eine andere, da sie eigene Kunden hätten und (Post‑)Dienstleistungen im Bereich Eilkurierdienste erbrächten, und zwar unabhängig von dem von Amazon angebotenen Vermittlungsdienst.

94      Dies erläutert Generalanwalt Szpunar in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Uber France (C‑320/16, EU:C:2017:511, Nrn. 15 und 16).

95      Urteil Confetra (Rn. 34 und 35). Ich teile nicht die Auffassung von Amazon (Rn. 63 ihrer schriftlichen Erklärungen), dass nach diesem Urteil eine Einzelfallprüfung des Umfangs des Einflusses eines Unternehmens auf die von einem anderen Unternehmen erbrachte Posttätigkeit ausgeschlossen sei. Diese Prüfung ist angesichts der von Amazon selbst verfolgten Geschäftsstrategie, ihre Tätigkeit auf verschiedene Unternehmen der Gruppe aufzuteilen und Drittunternehmen als Unterauftragnehmer mit der Erbringung eines Teils ihrer Dienstleistungen zu beauftragen, unerlässlich.

96      Amazon führt aus, dass die AGCOM ihre Entscheidung (vom 25. Juli 2018) erlassen habe, bevor das Urteil Confetra ergangen sei. Amazon räumt ein, dass die lokalen Betreiber zu diesem Zeitpunkt nicht über eine Genehmigung verfügt hätten, da Amazon der Ansicht gewesen sei, dass die Eilkurierdienste vom Anwendungsbereich der Richtlinie 97/67 ausgenommen seien (Rn. 17 ihrer schriftlichen Erklärungen), weil sie eine Tätigkeit des „reinen Transports“ erbrächten. Nach diesem Urteil hätten jedoch alle lokalen Betreiber die nach den Postvorschriften erforderliche Genehmigung eingeholt. Ich möchte insoweit darauf hinweisen, dass der Ausgangsrechtsstreit die Rechtmäßigkeit einer verwaltungsrechtlichen Sanktionsentscheidung betrifft, die von der AGCOM unter Zugrundelegung des am 25. Juli 2018 vorliegenden Sachverhalts erlassen wurde.

97      Wenn es sich bei dem lokalen Betreiber um ein kleines Unternehmen handelt, dessen Einkommen weitgehend von den mit AIT geschlossenen Verträgen abhängt, könnte es sich veranlasst sehen, Bedingungen zu akzeptieren, die gegen die geltenden Vorschriften verstoßen. Daher überzeugt mich das Argument nicht, dass der lokale Betreiber nach allgemeiner Erfahrung kein Interesse daran habe, Bedingungen zu akzeptieren, die seine eigene Genehmigung gefährdeten. In jedem Fall wird die Einhaltung der Grundanforderungen am wirksamsten durch die Aufsicht der AGCOM über AIT erreicht.

98      Diese Frage stellt sich nach Ansicht des vorlegenden Gerichts im Zusammenhang mit der Ausweitung des elektronischen Geschäftsverkehrs und dem Erscheinen neuer Unternehmensarten, die im Rahmen eines komplexen Unternehmensgeflechts integrierte Dienste anbieten. Vgl. die Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑537/25, Rn. 25.

99      Europäische Kommission, Generaldirektion Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU und Copenhagen Economics, Main developments in the postal sector (2017-2021). Volume 1, Main report, Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2022, abrufbar auf https://op.europa.eu/es/publication-detail/-/publication/e8348d3f-79d0-11ed-9887-01aa75ed71a1/language-en. Sie erwähnt insbesondere den Eintritt neuer Akteure auf verschiedenen Ebenen der Postbeförderungskette, Geschäftsmodelle, die speziell auf die Lieferung der „letzten Meile“ ausgerichtet seien (S. 194), und die vertikale Integration der Einzelhändler in die Erbringung von Logistik- und Zustelldiensten (S. 202, mit besonderer Erwähnung von Amazon).

100      So ist die Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (Nationale Kommission für Märkte und Wettbewerb, Spanien, im Folgenden: CNMC) in ihrer von Amazon angeführten Entscheidung Nr. STP/DTSP/006/20 vom 24. September 2020 vorgegangen. Diese Entscheidung wurde bei der Kammer für Verwaltungssachen der Audiencia Nacional (Nationaler Gerichtshof, Spanien) angefochten, die sie mit Urteil Nr. 4355/2023 vom 14. Juli 2023 mit der Begründung aufhob, dass die CNMC „mehr einen Kontrollwillen als eine rechtlich tragbare Realität zum Ausdruck [brachte]“ (Rn. 10). Gegen das Urteil Nr. 4355/2023 wurde beim Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) Revision eingelegt.

101      Schriftliche Erklärungen der italienischen Regierung, Rn. 100 bis 102. Sie räumt jedoch ein, dass diese Herangehensweise im vorliegenden Fall nicht erforderlich erscheine.

102      Zur Entstehung dieser Theorie und zu ihren verschiedenen Anwendungsfällen verweise ich auf die umfassende Analyse von Generalanwalt Pitruzzella in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Sumal (C‑882/19, EU:C:2021:293).

103      Die wettbewerbsverzerrende Wirkung wird im Bericht der ERGP, Abschnitte 4.1 und 4.2, sowie in der in Fn. 99 genannten Studie ausführlich dokumentiert und analysiert.

104      Sie könnte die Aufsicht durch die nationalen Regulierungsbehörden erschweren, soweit die Tätigkeit einer Muttergesellschaft zugerechnet würde, die nicht im Zuständigkeitsbereich dieser Behörden ansässig ist (AIL, AIS und AIT sind Tochtergesellschaften einer in Luxemburg ansässigen Muttergesellschaft).

105      Bericht der ERGP, Abschnitt 4.1.