Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin Beschluss vom 25.04.2006 – 32/06

I.

Randnummer1

Der Beschwerdeführer ist Eigentümer eines Mietwohngrundstücks im Bezirk Pankow. Im Winter 2001/02 ließ er die baufällig gewordene Vorderhausfassade des dortigen Hauses sanieren. Zuvor hatte ein von der Hausverwaltung beauftragter Diplom-Biologe festgestellt, dass sich an der Fassade Niststätten von Haussperlingen sowie Quartiere von Zwerg- und Zweifarbfledermäusen befanden und die Anbringung von 9 Nisthilfen für Haussperlinge und von 30 Fledermausquartieren empfohlen. Die Kosten hierfür sollten sich auf insgesamt 1.909,09 EUR belaufen.

Randnummer2

Vor diesem Hintergrund beantragte der Beschwerdeführer eine naturschutzrechtliche Befreiung vom Verbot, die vorhandenen Niststätten und Quartiere zu beseitigen, die die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung mit Bescheid vom 11. Dezember 2001 unter Beifügung verschiedener Nebenbestimmungen erteilte. In der Auflage Nr. 4 des Bescheides heißt es, dass im Zuge bzw. nach Abschluss der Bauarbeiten rechtzeitig vor Beginn der nächstmöglichen Brutperiode bzw. rechtzeitig vor Rückkehr der Fledermäuse an geeigneter Stelle und in geeigneter Weise der erforderliche und angemessene ökologische Ausgleich für die entfallenen Niststätten und Quartiere herbeizuführen sei. In Konkretisierung der Auflage wurde auf die Empfehlungen aus dem Gutachten des Diplom-Biologen Bezug genommen, das zum Bestandteil des Bescheides erklärt wurde.

Randnummer3

Am 14. Januar 2002 erhob der Beschwerdeführer unter anderem gegen diese Auflage Klage vor dem Verwaltungsgericht Berlin. Nachdem der Beschwerdeführer den für sofort vollziehbar erklärten Auflagen nicht nachgekommen war, drohte ihm die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung mit Bescheid vom 21. Juli 2003 ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR an. Hiergegen erhob der Beschwerdeführer am 25. August 2003 ebenfalls Klage vor dem Verwaltungsgericht Berlin. Mit Beschluss vom 9. August 2004 verband das Verwaltungsgericht beide Verfahren und wies die Klage mit Urteil vom 29. September 2004 ab.

Randnummer4

Zur Begründung führte es hinsichtlich der Auflage Nr. 4 aus, diese sei rechtmäßig, da sie auf § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG – i. V. m. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung – VwVfGBln – gestützt werden könne. Danach dürfe ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch bestehe, mit Nebenbestimmungen versehen werden, wenn diese sicherstellten, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt seien. Das Entfernen der Niststätten der Haussperlinge sowie der Fledermausquartiere sei nach § 20f Abs. 1 Nrn. 1, 3 des Bundesnaturschutzgesetzes in der Fassung vom 21. September 1998 – BNatSchG a. F. – verboten. Haussperlinge seien besonders geschützte Arten im Sinne des Art. 1 der Vogelschutzrichtlinie und Fledermäuse streng geschützte Arten im Sinne von Anhang Nr. IV der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie. Von diesem Verbot könnten nach § 31 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG a. F. auf Antrag Befreiungen gewährt werden, wenn die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall zu einer nicht beabsichtigten Härte führe und die Abweichungen mit den Belangen des Naturschutzes zu vereinbaren seien. Da die vom Kläger angestrebte Fassadensanierung nur bei Durchführung der in den Nebenbestimmungen angeordneten Maßnahmen mit den Belangen des Naturschutzes zu vereinbaren sei und auch der Umfang der in der Auflage Nr. 4 vorgesehenen Maßnahmen den Beschwerdeführer nicht unverhältnismäßig belaste, sei diese Auflage rechtmäßig. Sie verursache keine unzumutbare Kostenlast, da der Beschwerdeführer lediglich zu einer Modifizierung seines Sanierungsvorhabens verpflichtet werde, deren Kosten sich gemessen am Umfang der Sanierungsarbeiten in vertretbaren Grenzen hielten.

Randnummer5

Wenn sich der Beschwerdeführer darauf berufe, dass nach zwischenzeitlichem Abschluss der Sanierungsarbeiten neben den Kosten für die Anschaffung und den Transport der Nisthilfen und Fledermausquartiere nunmehr zusätzliche Kosten für den Einbau und das dazu notwendige Gerüst anfielen, sei dem entgegenzuhalten, dass die Ausgleichsmaßnahmen ursprünglich im Zuge der Fassadensanierung durchgeführt werden sollten und dass der Beschwerdeführer daraus, dass er die Sanierung ohne Berücksichtigung der für sofort vollziehbar erklärten Auflagen durchgeführt habe, keinen Vorteil ziehen könne.

Randnummer6

Auch die Zwangsgeldandrohung hielt das Verwaltungsgericht für rechtmäßig. Zwar sei die Einrichtung der Nisthilfen und Fledermausquartiere eine vertretbare Handlung, die nach § 11 Abs. 1 Satz 2 VwVG nur dann im Wege der Zwangsgeldfestsetzung vollstreckt werden dürfe, wenn eine Ersatzvornahme untunlich, d.h. schlechterdings unangemessen sei; jedoch liege eine solche Unangemessenheit hier vor, da allein die Zwangsgeldfestsetzung die von der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie geschützten Gestaltungsmöglichkeiten des Beschwerdeführers gewährleisten könne. Schließlich sei auch die Höhe des Zwangsgeldes nicht zu beanstanden, da sie der Wichtigkeit des von der Verwaltung verfolgten Zwecks gerecht werde.

Randnummer7

Den Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts lehnte das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg mit Beschluss vom 12. Dezember 2005 ab. Den Berufungszulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils hielt das Oberverwaltungsgericht für nicht gegeben und stützte das Urteil des Verwaltungsgerichts in seinen zentralen Aussagen. Dem weiteren Einwand des Beschwerdeführers, die Auflage Nr. 4 sei auch aufgrund des Lärms und der Exkremente der Tiere unverhältnismäßig, hielt das Oberverwaltungsgericht entgegen, die Befreiung bezwecke lediglich, dem Beschwerdeführer die Fassadensanierung zu ermöglichen und diene nicht dazu, die geschützten Tiere dauerhaft fernzuhalten. Dass sich Fledermaus- und Sperlingspopulationen angesiedelt hätten, müsse der Beschwerdeführer als Ausdruck der Situationsgebundenheit seines Grundstücks hinnehmen.

Randnummer8

Mit seiner am 14. Februar 2006 eingereichten Verfassungsbeschwerde greift der Beschwerdeführer beide Urteile an und rügt eine Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 23 Abs. 1 und Art. 7 der Verfassung von Berlin – VvB –.

Randnummer9

Der Beschwerdeführer meint, die Gerichtsentscheidungen seien unverhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums. Indem sie die Auflage Nr. 4 zum Bescheid der Senatverwaltung für Stadtentwicklung vom 11. Dezember 2001 bestätigten, griffen sie unverhältnismäßig in die von der Eigentumsgarantie umfasste Baufreiheit ein. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, ihm blieben faktisch überhaupt keine Gestaltungsmöglichkeiten mehr bei der Schaffung des naturschutzrechtlichen Ausgleichs. Seine Wahlfreiheit beschränke sich allein auf die Frage, wie die Wohn- und Zufluchtstätten der Tiere zu gestalten seien, insbesondere ob er bündig in die Fassade gemauerte oder außen angebrachte Quartiere wähle. Die Auflage Nr. 4 schreibe vor, an welchen Stellen der Vorderhausfassade die Nisthilfen und Quartiere zu positionieren seien und lasse ihm keine Freiheit unter Berücksichtigung der Interessen der Hausbewohner andere für die Tiere unwesentlich schlechter geeignete Orte zu wählen. Insbesondere sei auf seine Angebote, die Nisthilfen und Quartiere unter dem Dach des Hauses anzulegen, nicht eingegangen worden.

Randnummer10

Der Beschwerdeführer ist weiter der Auffassung, auch die Androhung des Zwangsgeldes verletze ihn in seinem Grundrecht aus Art. 23 Abs. 1 VvB. Da § 11 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes – VwVG – die Verwaltungsvollstreckung durch Zwangsgeld im Falle von vertretbaren Handlungen nur dann gestatte, wenn eine Ersatzvornahme untunlich, d.h. schlechterdings unangemessen sei, die Verwaltung im vorliegenden Fall in Anbetracht der beschränkten Wahlmöglichkeiten des Beschwerdeführers aber durchaus im Wege der Ersatzvornahme hätte vorgehen können, sei diese Art der Verwaltungsvollstreckung hier rechtswidrig.

Randnummer11

Schließlich meint der Beschwerdeführer, die angegriffenen Gerichtsentscheidungen verletzten ihn auch in seiner von Art. 7 VvB geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit. Dieses Grundrecht gebiete, dass jeder staatliche Eingriffsakt von einer Ermächtigungsgrundlage gedeckt und auch im Übrigen verfassungsgemäß sein müsse. An dieser „Verfassungsmäßigkeit im Übrigen“ fehle es hier, da sich der gerügte Eingriff über die Grundrechte Dritter, nämlich das von Art. 8 Abs. 1 VvB geschützte Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit der Bewohner des Hauses des Beschwerdeführers, hinwegsetze. Zwar liege nur ein mittelbarer Eingriff vor, jedoch sei dieser schwer und unerträglich, da Fledermäuse Krankheitserreger, insbesondere Tollwut, durch Bisse auf Menschen übertragen könnten. Diese Grundrechtsbetroffenheiten der Hausbewohner hätten die angegriffenen Gerichtsentscheidungen unberücksichtigt gelassen.

II.

Randnummer12

Es kann dahinstehen, ob der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin gemäß § 49 VerfGHG für Verfassungsbeschwerden gegen Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg zuständig ist, was voraussetzt, dass das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg ein Teil der öffentlichen Gewalt des Landes Berlin ist (ablehnend: Finkelnburg, in: Festschrift für Driehaus, 2005, S. 452 <461 f.>), denn unabhängig davon kann die Verfassungsbeschwerde keinen Erfolg haben.

Randnummer13

Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, soweit sich der Beschwerdeführer gegen die seiner Auffassung nach unrichtige Anwendung von § 11 Abs. 1 Satz 2 VwVG wendet. Die Auslegung des Begriffes „Untunlichkeit“ im Verwaltungsvollstreckungsrecht ist eine einfachrechtliche Frage, deren Beantwortung im Einzelfall keiner Überprüfung durch den Verfassungsgerichtshof zugänglich ist, soweit nicht – was hier nicht gerügt worden ist – Willkür vorliegt. Auch wenn das angedrohte Zwangsgeld das Vermögen des Beschwerdeführers belastet, kann dies nicht zu einer spezifischen Betroffenheit seines Grundrechts auf Eigentum aus Art. 23 Abs. 1 VvB führen.

Randnummer14

Die Verfassungsbeschwerde ist weiterhin unzulässig, soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Grundrechts aus Art. 7 VvB rügt. Dieses „Auffanggrundrecht“ berechtigt nicht, jede behauptete Rechtsverletzung zur Überprüfung durch den Verfassungsgerichtshof zu stellen und erst recht nicht eine behauptete Rechtsverletzung der Grundrechte Dritter. Diesen stehen vielmehr eigene Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung.

Randnummer15

Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde unbegründet.

Randnummer16

Die angegriffenen Gerichtsentscheidungen verletzen den Beschwerdeführer nicht in seinem Grundrecht auf Eigentum aus Art. 23 Abs. 1 VvB.

Randnummer17

Gerichtliche Entscheidungen können im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde nur auf spezifische Verletzungen von Verfassungsrecht überprüft werden. Eine falsche Rechtsanwendung durch den Richter ist nur dann eine Grundrechtsverletzung, wenn der Einfluss der Grundrechte ganz oder doch grundsätzlich verkannt wird oder die Rechtsanwendung im Übrigen grob oder offensichtlich willkürlich ist oder die Grenzen der richterlichen Rechtsfortbildung überschritten werden. Keiner dieser drei Fälle liegt hier vor.

Randnummer18

Für eine Willkürentscheidung oder eine Überschreitung der Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung gibt es keinerlei Anhaltspunkte. Die Gerichte haben in ihren Entscheidungen aber auch den Einfluss der Eigentumsgarantie nicht ganz oder grundsätzlich verkannt. Zwar nennt weder das Urteil des Verwaltungsgerichts noch der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Art. 23 Abs. 1 VvB oder die inhaltsgleiche Vorschrift des Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG – ausdrücklich, jedoch haben sich beide Gerichte ausführlich mit der in Frage stehenden Eigentumsposition des Beschwerdeführers, nämlich seiner Baufreiheit, beschäftigt. Wenn sie im Ergebnis die Auflage Nr. 4, die dem Beschwerdeführer nur noch beschränkte Gestaltungsmöglichkeiten belässt, als verhältnismäßig betrachtet haben, ist dies aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.

Randnummer19

Art. 23 Abs. 1 VvB schützt ebenso wie der inhaltsgleiche Art. 14 Abs. 1 GG vom Gesetzgeber gewährte konkrete vermögenswerte Rechte als Eigentum (vgl. BVerfGE 53, 257 <290>; 58, 300 <336>). Unabhängig davon, dass in der jüngeren Literatur teilweise in Zweifel gezogen wird, ob die Baufreiheit in Anbetracht ihrer vielfältigen gesetzlichen Beschränkungen überhaupt noch als von der Eigentumsgarantie umfasst angesehen werden kann, herrscht Einigkeit, dass der verfassungsrechtliche Schutzbereich der Eigentumsgarantie nur soweit reicht, wie eine Eigentumsposition im jeweiligen Rechtsgebiet durch den Gesetzgeber ausgestaltet worden ist. Dabei bestimmen gerade auch naturschutzrechtliche Vorschriften maßgeblich Inhalt und Reichweite des verfassungsrechtlichen Schutzes des Grundeigentums. Hierzu zählt das Verbot des § 20f Abs. 1 BNatSchG a. F., Nist-, Brut-, Wohn- und Zufluchtstätten geschützter Arten zu zerstören. Die Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift selbst wurde vom Beschwerdeführer nicht in Zweifel gezogen. Wenn § 31 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG a. F. Befreiungen von diesem Verbot unter der Voraussetzung erlaubt, dass die Abweichung mit den Belangen des Naturschutzes zu vereinbaren ist, trägt bereits diese Regelung dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angemessen Rechnung. Die Fachgerichte haben in ihren angegriffenen Entscheidungen den Einfluss des Grundrechts des Art. 23 Abs. 1 VvB daher nicht grundsätzlich verkannt, wenn sie die Tatbestandsvoraussetzung der „Vereinbarkeit“ mit den Belangen des Naturschutzes in gleicher Weise ausgelegt haben, wie es bereits die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung in ihrem Bescheid vom 11. Dezember 2001 getan hat. Dort wurde dem Eigentum des Beschwerdeführers ein hoher Stellenwert eingeräumt und die naturschutzrechtliche Befreiung zur Ermöglichung der Fassadenrenovierung grundsätzlich erteilt. Die finanziellen Belastungen von nicht einmal 2.000 EUR, die dem Beschwerdeführer aus der rechtzeitigen Befolgung der für sofort vollziehbar erklärten Auflage Nr. 4 erwachsen wären, konnten von den Gerichten ohne grundsätzliche Verkennung des Einflusses der Eigentumsgarantie als verhältnismäßig qualifiziert werden.

Randnummer20

Aufgrund der verbleibenden Gestaltungsmöglichkeiten steht es dem Beschwerdeführer zudem nach wie vor weitgehend frei, über das äußere Erscheinungsbild seiner Vorderhausfassade selbst zu bestimmen. Ein in eigentumsrechtlicher Hinsicht schützenswertes Interesse des Beschwerdeführers, die Nisthilfen und Quartiere in Abweichung vom Konzept des Fachkundigen zu platzieren, ist im fachgerichtlichen Verfahren nicht erkennbar geworden. Die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Beeinträchtigungen durch Lärm und Exkremente der Tiere beruhen auf der Situationsgebundenheit des Grundeigentums. Die Fachgerichte mussten insoweit auf den Zeitpunkt der Behördenentscheidung abstellen. Zu diesem Zeitpunkt waren der Beschwerdeführer und seine Mieter durch die Anwesenheit der Tiere aber bereits in dem geltend gemachten Umfang beeinträchtigt, so dass der Bescheid lediglich den naturschutz- und eigentumsrechtlichen status quo aufrechterhielt.

Randnummer21

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.

Randnummer22

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.