VG Wiesbaden Beschluss vom 13.07.2010 – 5 L 1413/09.WI

1. Der Antrag wird zurückgewiesen.

3. Die Kosten des Verfahrens haben die Antragstellerinnen zu tragen.

4. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 25.500,00 € festgesetzt.

I.

Die Antragstellerinnen wenden sich gegen eine glücksspielrechtliche Verfügung des Antragsgegners.

Die Antragstellerin zu 1., eine Limited, bietet Sportwetten im Internet an, die Antragstellerin zu 2. (ebenfalls eine Limited) veranstaltet Casinospiele und Poker über das Internet. Das Angebot ist unter … auch von Deutschland aus in deutscher Sprache erreichbar.

Beide Gesellschaften haben denselben Direktor, ihren Sitz in A. (unter derselben Anschrift) und verfügen über Konzessionen der A. Aufsichtsbehörde. Für den gesamten Abrechnungsablauf und die Stornierungen ist die Antragstellerin zu 1. zuständig.

Mit Schreiben vom 26.06.2009 – gerichtet an beide Antragstellerinnen – hörte der Antragsgegner zur beabsichtigten Untersagung des Angebots von unerlaubtem Glücksspiel in Hessen und der Werbung hierfür an.

Für die Antragstellerinnen meldete sich daraufhin ihr jetziger Bevollmächtigter (unter Vorlage einer eingeschränkten Vollmacht nur für die Anhörung im Verwaltungsverfahren) und wies darauf hin, dass aus seiner Sicht der Erlass einer Ordnungsverfügung gegen Verfassungs- und Europarecht verstoße, namentlich werde die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit rechtswidrig eingeschränkt. Für das im Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) verankerte Glücksspielmonopol gebe es keinerlei Rechtfertigung. Außerdem fehle es an der systematischen Begrenzung der Spieltätigkeiten in Deutschland. Die geplante Verfügung sei auch nicht umsetzbar, weil eine in A. befindliche Internetseite nicht so gestaltet werden könne, dass nur Kunden aus Hessen keinen Zugriff haben.

Mit Bescheid vom 10.11.2009 – gerichtet an beide Antragstellerinnen – wurde diesen untersagt, öffentliches Glücksspiel i.S.v. § 3 GlüStV über das Internet – wie es unter … geschehe – in Hessen zu veranstalten und zu vermitteln (Ziff. 1) und für dieses öffentliche Glücksspiel zu werben (Ziff. 2). Für die Umsetzung wurde den Antragstellerinnen eine Frist von 14 Tagen eingeräumt (Ziff. 3) und ihnen für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000,-- € angedroht (Ziff. 4). Die Verwaltungsgebühr wurde auf 1.000,-- € festgesetzt (Ziff. 5).

Das Angebot der Antragstellerinnen in deutscher Sprache richte sich vor allem an Teilnehmer aus Deutschland. Öffentliche Glücksspiele dürften aber in Deutschland nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörden des jeweiligen Bundeslandes veranstaltet werden. Über eine solche Erlaubnis verfügten die Antragstellerinnen nicht. Darüber hinaus sei das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ausnahmslos verboten. Das gelte auch für die Werbung.

Die Verfügung sei zur Umsetzung der in § 1 GlüStV genannten Ziele geboten. In welcher Form die Antragstellerinnen sie umsetzten, bleibe ihnen überlassen. Es gebe zuverlässige technische Verfahren, z. B. die Geolokalisation; auch könne das Angebot vollständig vom Netz genommen werden.

Der Bescheid wurde den Antragstellerinnen per Fax und per Einschreiben mit Rückschein zugestellt.

Am 01.12.2009 haben die Antragstellerinnen durch ihren Bevollmächtigten Klage erhoben (Az.: 5 K 1412/09.WI) und den vorliegenden Eilantrag gestellt. Die Vollmacht erstrecke sich ausschließlich auf die Vertretung im Klageverfahren, nicht aber auf die Entgegennahme und das Bewirken von Zustellungen durch die Behörde.

Die beiden Antragstellerinnen agierten unabhängig von einander und seien wechselseitig nicht für das Angebot der jeweils anderen verantwortlich. Es könne also der Antragstellerin zu 1. nicht aufgegeben werden, auf der Internetseite das Produktangebot der Antragstellerin zu 2. einzustellen oder zu sperren.

Auch könne ein international tätiger ausländischer Anbieter nicht sein Angebot für ein bestimmtes Bundesland in Deutschland sperren.

Es sei nur der Antragstellerin zu 1. Gelegenheit zur Stellungnahme im Verwaltungsverfahren gegeben worden, weil in der Überschrift nur auf Sportwetten Bezug genommen worden sei.

Außerdem sei der Verwaltungsakt nicht ordnungsgemäß bekannt gegeben worden. Es sei nur eine Verfügung, gerichtet an beide Antragstellerinnen, versandt worden. Außerdem sei es einem ausländischen Unternehmen nicht zumutbar, einen Verwaltungsakt in deutscher Sprache zu verstehen und umzusetzen.

Die Verfügung sei nicht hinreichend bestimmt, weil den Antragstellerinnen pauschal das Veranstalten und Vermitteln öffentlichen Glücksspiels sowie die Werbung hierfür untersagt worden sei. Sportwetten seien schon gar keine Glücksspiele, das gelte auch für Poker.

Es sei nicht erkennbar, ob die Antragstellerinnen für das angedrohte Zwangsgeld gesamtschuldnerisch oder jede für sich haften sollen.

Veranstaltungsort der Wetten und Spiele sei A., eine Vermittlung von Wetten an Dritte finde ohnehin nicht statt. Vielmehr sei es Interessenten auch von Hessen aus möglich, über das Internet auf die Seite der Antragstellerinnen zu gelangen, auf der diese ihr lizensiertes Angebot offerierten.

Die Antragstellerinnen würden nur im Rahmen ihrer maltesischen Genehmigung unter Aufsicht der A. Behörden tätig.

Die Verfügung sei auch deshalb rechtswidrig, weil den Antragstellerinnen nicht vorgegeben werde, auf welchem Weg sie diese umsetzen könnten. Die Methode der Geolokalisation sei unausgereift, ein Ausschluss nur von Spielern aus Hessen nicht möglich.

Die Frist sei unangemessen kurz.

Im Übrigen verstoße der Glücksspielstaatsvertrag, insbesondere das Internetverbot, gegen europäisches Gemeinschaftsrecht und geltendes Verfassungsrecht.

Die Antragstellerinnen beantragen,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 10.11.2009 anzuordnen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Bescheid.

Das Anhörungsschreiben sei an die im Impressum der Internetseite genannte Adresse versandt worden. Angaben über vertretungsberechtigte Personen seien dort (unter Verstoß gegen das Telemediengesetz) nicht enthalten. Außerdem seien das Anhörungsschreiben und der Bescheid offenkundig beiden Antragstellerinnen zugegangen.

Der Direktor beider Antragstellerinnen sei in F. geboren und daher der deutschen Sprache mächtig.

Bei den von den Antragstellerinnen veranstalteten Sportwetten, Casinospielen und Poker handele es sich um Glücksspiele i.S.v. § 3 GlüStV. Ein Glücksspiel werde dort veranstaltet, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet werde.

Die A. Konzession habe keine Geltung in Hessen. Da lediglich ein Unterlassen gefordert werde, sei die Zwei-Wochen-Frist ebenso angemessen, wie die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes.

Die Verfügung sei auch umsetzbar. Das Ziel sei unzweideutig. Wie sie dieses erreichten, liege im Entscheidungsspielraum der Antragstellerinnen. In Betracht kämen mindestens zwei technische Verfahren: die Mobilfunkortung oder die Geolokalisation.

Der Glücksspielstaatsvertrag sei im Übrigen europarechtskonform und verfassungsgemäß.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte 5 K 1412/09.WI und auf den Inhalt der Behördenakte des Antragsgegners Bezug genommen.

II.

Der Antrag ist unzulässig, soweit er sich gegen die Festsetzung der Verwaltungsgebühr in Ziffer 4 wendet.

Denn die Antragstellerinnen haben es versäumt, zuvor einen Aussetzungsantrag nach § 80 Abs. 6 VwGO beim Antragsgegner zu stellen.

Im Übrigen ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zwar zulässig, aber unbegründet.

Der angefochtene Bescheid ist nach dem derzeitigen Erkenntnisstand rechtmäßig. Hinter das besondere, von Gesetzes wegen bestehende überwiegende öffentliche Vollzugsinteresse (§ 9 Abs. 2 GlüStV und § 16 Hess. AGVwGO) muss das private und wirtschaftliche Interesse der Antragstellerinnen an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage zurücktreten.

Formelle Rechtsfehler der Verfügung sind nicht erkennbar.

Es kann dahinstehen, ob der angefochtene Bescheid beiden Antragstellerinnen ordnungsgemäß zugestellt wurde (in der Akte befindet sich nur ein Zustellungsnachweis für die Antragstellerin zu 1.); denn beide Antragstellerinnen haben durch Klageerhebung und Antragstellung zu erkennen gegeben, dass sie den Bescheid tatsächlich erhalten haben und ihn als gegen sich gerichtet ansehen.

Da beide Gesellschaften unter derselben Adresse firmieren, denselben Geschäftsführer und einen einheitlichen Internetauftritt haben, ist ohnehin davon auszugehen, dass sie gemeinsam Störer sind, unabhängig davon, ob aus wirtschaftlichen, organisatorischen oder steuerlichen Gründen eine gesellschaftsrechtliche Aufsplittung vorgenommen wurde (vgl. dazu auch Hess.VGH, Beschluss vom 24.06.2010, Az.: 8 B 2939/09).

Weiterhin kann dahinstehen, ob die Anhörung im Verwaltungsverfahren ordnungsgemäß, insbesondere alle untersagten Betätigungen betreffend, erfolgt ist. Denn ein eventueller Mangel ist nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Abs.2 HVwVfG geheilt, weil die Antragstellerinnen im gerichtlichen Verfahren ihre Argumente vortragen konnten und diese vom Antragsgegner in der Antragserwiderung gewürdigt wurden.

Es kann im Ergebnis dahinstehen, welche der Antragstellerinnen Wetten auf Sportereignisse und welche Casinospiele und Poker anbietet, denn es handelt sich in allen Fällen um Glücksspiele nach dem Glücksspielstaatsvertrag, weil die Spiele einem größeren, nicht geschlossenen Teilnehmerkreis öffentlich zugänglich sind und weil für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird (§ 3 Abs. 1 und 2 GlüStV). Das ist bei allen Angeboten der Antragstellerinnen der Fall.

Entsprechend ist die offene Formulierung in Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides nicht zu beanstanden, weil sich aus § 3 GlüStV zweifelsfrei entnehmen lässt, was als Glücksspiel anzusehen ist.

Durch den Hinweis auf die Internetseite der Antragstellerinnen ist im Übrigen der Umfang der Untersagungsverfügung hinreichend bestimmt. Denn nur auf das dort vorgehaltene und beworbene Angebot bezieht sich der Bescheid.

Im derzeitigen Verfahrensstadium bestehen auch keine Bedenken gegen die materielle Rechtmäßigkeit des Bescheides.

Er findet seine Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. § 4 Abs. 1 und Abs. 4 sowie § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV sowie §§ 6 Abs. 1, 9, 16 Hessisches Glücksspielgesetz (GlüG).

Sportwetten, Poker und Casinospiele sind nach allgemein herrschender Auffassung Glücksspiele (vgl. EuGH, Urteil vom 08.07.2010, Rs. C-447/08 und 448/08; BVerfG, Beschluss vom 20.03.2009, Az.: 1 BvR 2410/08; OVG NRW, Beschluss vom 12.01.2010, Az.: 13 B 939/09; Bay.VGH, Beschluss vom 12.03.2010, Az.: 10 CS 09.1734).

Das Veranstalten oder Vermitteln öffentlichen Glücksspiels ohne Erlaubnis der zuständigen Behörden ist in Deutschland verboten. Eine Erlaubnis eines anderen europäischen Staates kann eine solche der hier zuständigen Behörden nicht ersetzen, weil das Glücksspielwesen europarechtlich nicht harmonisiert ist.

Nach § 3 Abs. 4 GlüStV wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Spielteilnahme eröffnet wird. Diese Regelung entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom 14.10.2008, Az.: 1 BvR 928/08) und des Europäischen Gerichtshofs (vgl. zuletzt Urteil vom 08.07.2010, Rs. C-447/08 und 448/08). Danach wird die Rechtmäßigkeit des Internetangebots nach den Regeln beurteilt, die dort gelten, wo sich der Verbraucher aufhält.

Da die Antragstellerinnen keine Erlaubnis einer zuständigen Landesbehörde besitzen, können sie in Hessen nicht legal tätig werden und auch nicht legal für ihre Angebote werben. Schon deshalb ist das Einschreiten des Antragsgegners berechtigt.

Im Übrigen bestimmt der Glücksspielstaatsvertrag ein generelles Internetverbot, und zwar sowohl für die Veranstaltung und Vermittlung als auch für die Werbung.

Wegen der besonderen Gefahren, die von Online-Glücksspielen ausgehen, ist das generelle Verbot verhältnismäßig und zur Gefahrenabwehr geeignet; verfassungsrechtliche oder europarechtliche Bedenken dagegen bestehen nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat immer wieder auf die spezifischen Gefahren des Mediums Internet hingewiesen und das vollständige Internetverbot im Interesse der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht sowie des Jugendschutzes für verfassungskonform erachtet (BVerfGE 115, 276 ; vgl. auch Beschluss vom 14.10.2008, NVwZ 2008, Seite 1338 - zur gewerblichen Spielvermittlung -; Beschluss vom 20.03.2009, Az.: 1 BvR 2410/08).

Auch das Europaparlament befasst sich mit den Suchtgefahren von Glücksspielen im Internet und hält angesichts des wachsenden Marktes allein eine Selbstregulierung nicht für ausreichend (vgl. EU: Parlament veröffentlicht Bericht zu Gefahren von Online-Glücksspielen, 05/2009, über: …).

Der Europäische Gerichtshof betont in ständiger Rechtsprechung (zuletzt: Urteil vom 08.09.2009, Rs. C – 42/07; Urteile vom 03.06.2010, Rs. C – 203/08 und 258/08; Urteil vom 08.07.2010, Rs. C-447/08 und 448/08) die Autonomie der Mitgliedsstaaten bei der Beurteilung, welche Erfordernisse sich im Einklang mit der eigenen Wertordnung aus dem Schutz der betroffenen Interessen, z. B. des Spieler- und Verbraucherschutzes, ergeben, und hält Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 49 EG hinsichtlich des Anbietens von Glücksspielen im Internet für gerechtfertigt, wenn sie geeignet sind, Wetttätigkeiten in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Dass die letztgenannten Voraussetzungen nunmehr in Deutschland gegeben sind, hat das Bundesverfassungsgericht anlässlich der oben genannten Entscheidungen eindeutig bestätigt.

Sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch der Europäische Gerichtshof (a.a.O.) halten eine sektorale Betrachtungsweise bei der Kohärenzprüfung für zulässig und verlangen nicht eine einheitliche Ausgestaltung aller Regelungen des nationalen Glücksspielmarktes.

Dass den Antragstellerinnen die Umsetzung der Untersagungsverfügung nicht im Einzelnen vorgeschrieben wurde, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Auf welche Weise der Verpflichtete der Anordnung, Rechtsverstöße gegen eine landesrechtliche Vorschrift zu unterlassen, nachkommt, kann ihm in zulässiger Weise selbst überlassen werden (so Bay. VGH, NVwZ-RR 2009, S. 202 m. w. N.; vgl. auch Hess.VGH, Beschluss vom 24.06.2010, Az.: 8 B 2929/09).

Ein regional begrenztes Verbot ist auch eine grundsätzlich geeignete Maßnahme, es wird weder etwas Unmögliches noch technisch nicht Umsetzbares verlangt. Die Antragstellerinnen haben z. B. die Möglichkeit, das Vermittlungsangebot und die Werbung hierfür ganz von der deutschsprachigen Web-Site zu entfernen oder eine räumliche Beschränkung beispielsweise mit Hilfe der Ortungs- oder Geolokalisations-Technologie so vorzunehmen, dass das Angebot von Internetnutzern in Hessen nicht mehr abgerufen werden kann (so Bay. VGH, a. a. O.; die noch anderslautende Entscheidung des Hess. VGH vom 29.10.2007, Az.: 7 TG 2891/06 dürfte mittlerweile überholt sein; vgl. dazu auch EuGH, Urteil vom 03.06.2010, Rs. C – 258/08). Dass eine Sperrung des Zugangs zu bestimmten Angeboten im Internet bezogen auf einzelne Nutzer oder bestimmte Regionen technisch möglich ist, erschließt sich ohne weiteres aus den Diskussionen um und aus den Regelungen im sogenannten Zugangserschwerungsgesetz (Gesetz zur Bekämpfung der Kinderpornografie in Kommunikationsnetzen vom 18.06.2009, BT-Drucksache 16/13411). Es gibt mehrere technische Möglichkeiten, Internetverkehr zu regeln oder ganz zu verhindern (vgl. dazu im Einzelnen: Schnabel, Das Zugangserschwerungsgesetz, JZ 2009, Seite 996 m. w. N.).

Der Umstand, dass gewiefte Benutzer unter Einsatz besonderen Fachwissens Sperren oder Identifizierungsverfahren umgehen können, macht diese nicht als Mittel ungeeignet, weil es sich bei der Umgehung zumindest um vertragswidriges Verhalten handelt. Wenn nämlich die Antragstellerinnen auf ihrer Web-Site auf das in Hessen geltende Verbot und die Untersagungsverfügung hinweisen, müssen sie zugleich ihre Vertragsbedingungen dahin ändern, dass sie Personen, die sich in dem genannten Bundesland aufhalten, nicht die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel eröffnen und entsprechend mit ihnen keine Verträge abschließen.

Die Umsetzungsfrist ist nicht zu beanstanden. Grundsätzlich ist eine Unterlassungsverfügung wegen rechtswidrigen Verhaltens umgehend zu befolgen, sie kann sogar direkt im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden (§ 72 Abs. 2 HVwVG, § 8 HSOG). Den Antragstellerinnen ist auch seit längerem der Inhalt des Glücksspiel-staatsvertrags und der dazu ergangenen Rechtsprechung bekannt, so dass sie von der Untersagungsverfügung nicht überrascht werden konnten.

Aus den gesamten Umständen und aus der Formulierung des Bescheides erschließt sich, dass der Antragsgegner die Antragstellerinnen als gemeinsame Betreiberinnen der Internetseite und damit als Störergemeinschaft gesamtschuldnerisch in Anspruch nehmen will. Dies ist im Hinblick auf die gesellschaftsrechtliche Konstruktion und die übergreifenden Befugnisse - jedenfalls der Antragstellerin zu 1. – nicht zu beanstanden.

Denn hinter beiden Gesellschaften steht dieselbe Person, nämlich der allein vertretungsberechtigte Direktor, der die Geschäfte führt und für die Antragstellerinnen nach außen tätig wird.

Entsprechend richtet sich die Zwangsmittelandrohung an beide Antragstellerinnen als Störermehrheit.

Ob das angedrohte Zwangsgeld in A. tatsächlich eingetrieben werden kann, berührt nicht die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung und der Zwangsmittelandrohung. Ggf. hat der Antragsgegner im Falle der Erfolglosigkeit die Möglichkeit, das Zwangsmittel zu wechseln (§ 71 HVwVG, § 48 Abs. 3 HSOG).

Auch die Zwangsgeldhöhe ist nach summarischer Prüfung nicht zu beanstanden.

Zwar wurden Zwangsgeldandrohung und Zwangsgeldhöhe im Bescheid nicht begründet, eine Ermächtigungsgrundlage wurde nicht genannt. Rechtsgrundlage für die Androhung ist § 69 Abs. 1 Nr. 2 HVwVG und § 53 HSOG. Nach § 76 Abs. 2 HVwVG und § 50 Abs. 1 HSOG beträgt das Zwangsgeld mindestens 10,00 € und höchstens 50.000,00 €. Dass sich der Antragsgegner am Höchstbetrag orientiert hat, ist im Hinblick auf die Gefahren, die vom verbotenen Internetglücksspiel ausgehen, und unter Berücksichtigung der massiven wirtschaftlichen Interessen, die die Antragstellerinnen mit ihrem Angebot verfolgen, jedenfalls nicht offenkundig rechtswidrig.

Dem von Gesetzes wegen bestehenden besonderen öffentlichen Interesse am Sofortvollzug stehen jedenfalls keine so überwiegenden persönlichen Belange der Antragstellerinnen entgegen, die es gebieten würden, den Vollzug der Untersagungsverfügung auszusetzen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Bei der Festsetzung des Streitwertes hat sich das Gericht am wirtschaftlichen Interesse der Antragstellerinnen im Sinne von § 52 Abs. 1 GKG orientiert und hält sich hinsichtlich der Bewertung des Interesses an der Suspendierung der hier angegriffenen Untersagungsverfügung aus Gründen der Einheitlichkeit an die Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 29.10.2007, Az.: 7 TG 2891/06), der in einem vergleichsbaren Eilverfahren von 25.000,00 € Streitwert ausgegangen ist (unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bay. VGH vom 07.05.2007, Az.: 24 CS 07.10, der allerdings im Eilverfahren 50.000,00 € pro Instanz festgesetzt hat).

Der ansonsten vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung angesetzte Mindeststreitwert aus Ziffer 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. z. B. Beschluss vom 13.02.2009, Az.: 7 A 114/09) erscheint im vorliegenden Fall überregional agierender Internetanbieter unangemessen niedrig und würde den wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerinnen – auch im Hinblick auf und im Vergleich mit der Höhe der Zwangsgeldandrohung – nicht hinreichend gerecht (vgl. dazu auch OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 27.05.2010, Az.: 4 MB 19/10).

Das angedrohte Zwangsgeld bleibt streitwertmäßig außer Betracht (Ziffer II Nr. 1.6.2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit), die Verwaltungsgebühr ist mit ½ (Ziffer II Nr. 1.5 des Streitwertkataloges) im Eilverfahren anzusetzen. Daraus ergibt sich ein Gesamtstreitwert von 25.500,00 €.