Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 21.11.2025 – 1 C 28/24

Az.: 1 C 28/24 SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT

Im Namen des Volkes

In der Normenkontrollsache der Stadt W...... vertreten durch den Bürgermeister prozessbevollmächtigt:

gegen die Stadt S..................... vertreten durch den Bürgermeister prozessbevollmächtigt:

beigeladen:

– Antragstellerin – – Antragsgegnerin – prozessbevollmächtigt:

2 wegen Unwirksamkeit des Bebauungsplans „Einzelhandelsstandort S....straße“ hier: Normenkontrolle

hat der 1. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Meng, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Gretschel, den Richter am Oberverwaltungsgericht Reichert, den Richter am Oberverwaltungsgericht Frenzel und den Richter am Oberverwaltungsgericht Kober auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 21. November 2025

für Recht erkannt:

Der Bebauungsplan „Einzelhandelsstandort S....straße“ der Stadt S..................... vom 19. September 2024 wird für unwirksam erklärt. Die Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1 Die Antragstellerin ist ebenso wie die Antragsgegnerin Mitglied im Städte- und grundzentralen Gemeindeverbund „O.......“ (im Folgenden: Städte- und Gemeindeverbund), welchem nach Planansatz Z 1.1.8 der Zweiten Gesamtfortschreibung des Regionalplans der Region O.......................... vom 26. Januar 2023 (im Folgenden: Regionalplan) auch die Gemeinden N............... und S................... angehören. Der Planansatz Z 1.1.8 des Regionalplans weist den Städte- und Gemeindeverbund als Grundzentrum aus. Ausweislich des Anhangs zu Kapitel 1.1 (Zentrale Orte und Verbünde) des Regionalplans sind dem Nahbereich des Städte- und Gemeindeverbundes auch die Gemeinde S................ und partiell die Gemeinden O..... und S............... zugeordnet. Vor diesem Hintergrund haben die vorgenannten Gemeinden am 11. Juni 2015 den öffentlichen Vertrag zur Bildung der Arbeitsgemeinschaft grundzentraler Verbund „O.......“ (im Folgenden: Zweckvereinbarung) geschlossen.

2 Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan „Einzelhandelsstandort S....straße“ der Antragsgegnerin vom 22. April 2024 in der Fassung seiner Ergänzung vom 30. August 2024 (im Folgenden: Bebauungsplan).

3 Das ca. 2,6 ha große Plangebiet liegt östlich des Stadtzentrums von S............ zwischen der S....straße im Süden und dem S....tal im Norden, welches Bestandteil des Landschaftsschutzgebietes „O.....................“ ist. Der Geltungsbereich des Bebauungsplans umfasst die Flurstücke F1..., F2..., F3..., den außerhalb des Landschaftsschutzgebietes „O.....................“ liegenden Teil des Flurstücks F4... (neu: Flurstück F5...) sowie Teile der Flurstücke F6...., F7...., F8.... und F9... jeweils der Gemarkung S............. Das Plangebiet wurde bis 1996 industriell genutzt. In den Jahren 2005 und 2006 erfolgte der Rückbau der baulichen Anlagen mit Ausnahme des langgestreckten, denkmalgeschützten Fabrikgebäudes entlang der S....straße. Unterirdische Bauteile (begehbare Stahlbetonschächte für Leitungssysteme, Becken der ehemaligen Kläranlage) sind noch vorhanden. Infolge der Vornutzung ist das Plangebiet zu einem großen Teil noch immer befestigt oder versiegelt.

4 Der Bebauungsplan setzt als Art der baulichen Nutzung neben einem eingeschränkten Gewerbegebiet ein Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel (mit maximal einem zulässigen Vollgeschoss) gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO fest (im Folgenden: SO). Zeichnerisch werden im SO zwei Baufelder festgesetzt. Das nordwestliche Baufeld hat eine Abmessung von 68,50 m x 47,00 m. Das südöstliche Baufeld hat eine Abmessung von 66,00 m x 28,50 m. Im SO sind gemäß der textlichen Festsetzung unter Nr. 1.1.2 großflächige Einzelhandelsbetriebe mit Sortimenten für (a) Nahrungs- und Genussmittel sowie Getränke, (b) Drogerieartikel, Wasch-, Putz- und Reinigungsmittel, Tiernahrung, Zeitungen und Zeitschriften (Nonfood I) und (c) aperiodische Randsortimente (Nonfood II) zulässig, wobei der Verkaufsflächenanteil aperiodischer Randsortimente 10 % nicht übersteigen darf. Aperiodische Randsortimente (Nonfood II) umfassen dabei nicht-nahversorgungsrelevante, zentren- und nicht-zentrenrelevante Nonfood-Sortimente entsprechend der Sortimentenliste der Entwurfsfassung des verbundweiten Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes „Perspektiven der Einzelhandelsentwicklung im Städte- und Gemeindeverbund O.......“ vom 24. März 2022 (im Folgenden: Einzelhandelskonzeptentwurf).

5 Die Begründung führt zum Ziel der Planaufstellung sowie zum städtebaulichen Erfordernis unter anderem aus:

„Im Ortsteil S............ der Stadt S..................... steht nach Schließung des Marktes am K....berg für eine Versorgung mit Waren des täglichen Bedarfs kein Einzelhandelsbetrieb mehr zur Verfügung. Dieses Defizit soll gemäß dem aktuellen Einzelhandels- und Zentrenkonzept des grundzentralen Verbundes ‚ 4 O.......‘ der Städte N..............., S....................., S.................. und W...... durch die Entwicklung eines neuen Nahversorgungsstandortes in S............ beseitigt werden. (…) Die Stadt S..................... will mit der Aufstellung des Bebauungsplans die Chance wahrnehmen, innerstädtische städtebauliche Missstände zu beseitigen, ihre baugeschichtlich bedeutenden Zeugnisse Industriekultur für die Zukunft zu bewahren und gleichzeitig ihren Einwohnern attraktive Versorgungsmöglichkeiten in Wohnortnähe anzubieten.

eine ergänzende B.................. GmbH Nach Auswertung der im Rahmen der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung zum Entwurf i. d. F. vom 14.12.2023 eingegangenen Stellungnahmen wurde durch die zum In dieser ergänzenden Verträglichkeitsgutachten vom 20.09.2023 erstellt.

Stellungnahme vom 30.08.2024 wird empfohlen, die Verkaufsfläche um ca. 50 m² zu reduzieren, um die Planung noch stärker als bisher ausschließlich auf das Gemeindegebiet der Stadt S..................... auszurichten und die im Verträglichkeitsgutachten vom 20.9.2023 ermittelten Umverteilungsquoten zu senken. Mit Blick auf die maßgeblichen Ziele der Raumordnung wurde die Gesamtverkaufsfläche folglich mit Entwurf i. d. F. vom 30.08.2024 um insgesamt 85 m², mithin auf 2.495 m² reduziert.“

Stellungnahme 6 Zur Begründung der Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung in Bezug auf das SO wird unter anderem ausgeführt:

„Gemäß Ziel 2.3.2.2 LEP 2013 sind in Grundzentren als Ausnahmeregelung großflächige Einzelhandelseinrichtungen ausschließlich für Waren des kurzfristigen Bedarfs zulässig. Mit Verweis auf das Einzelhandelskonzept des Städte- und Gemeindeverbundes ‚O.......‘ ist für den Standort der Potenzialfläche S....straße eine Nahversorgungsfunktion vorgesehen. Im Bebauungsplan wird eine darauf abgestimmte Sortimentsbegrenzung festgesetzt.

(…) Nicht zulässig ist im Angebotsbebauungsplan die ausschließlich gebietsbezogene grundstücksunabhängige Festsetzung der insgesamt realisierbaren Verkaufsfläche, da dadurch einem so genannten ‚Windhundrennen‘ ‚zu spät‘ kommende Antragsteller Vorschub geleistet würde und möglicherweise kein Einzelhandelskontingent mehr übrigbliebe. Dies gilt auch, wenn sich das Plangebiet zum Zeitpunkt der Planaufstellung (noch) in der Hand eines einzigen Eigentümers befindet. Die mögliche Gesamtverkaufsfläche kann indirekt durch Festlegung der überbaubaren Grundstücksflächen, jedoch Beschränkung auf das erste Vollgeschoss und ähnliche Festsetzungen begrenzt werden. Von diesen Möglichkeiten wird im vorliegenden Bebauungsplan Gebrauch gemacht, indem neben der o. g. eingeschossigen Bauweise die überbaubare Fläche so festgesetzt wird, dass die darin realisierbare Verkaufsfläche ungefähr der möglichen (standortverträglichen) Gesamtverkaufsfläche entspricht. Der Umfang der möglichen Einzelhandelsflächen ergibt sich damit aus der Größe des Gebietes und der Festsetzung des Maßes der Nutzung.

im Sondergebiet für Die Festsetzung einer Verkaufsflächenzahl ist hingegen möglich und wird auf der Basis der vorliegenden Verträglichkeitsanalyse vorgenommen. Danach ist eine Begrenzung der Verkaufsfläche zur Wahrung der Ziele der Raumordnung, namentlich dem Kongruenzgebot, erforderlich. Die raumordnerischen Wirkungen des Vorhabens sollen so auf das Stadtgebiet S..................... begrenzt werden. Im Sondergebiet großflächiger Einzelhandel mit einer Fläche von 14.340 m² ist eine Gesamtverkaufsfläche von 2.495 m² zulässig, das entspricht einem Verhältnis der 5 Verkaufsfläche zur Grundstücksfläche, die Einzelhandel liegt, von 0,174 : 1 (= Verhältniszahl 0,174).“

im Sondergebiet großflächiger 7 Dem Bebauungsplan beigefügt wurde als Anlage unter anderem die Auswirkungsanalyse der B.................. GmbH zur Prüfung der städtebaulichen und raumordnerischen Auswirkungen der geplanten Einzelhandelsansiedlung am Standort S....straße . in S..................... vom 20. September 2023 (im Folgenden: Auswirkungsanalyse). Diese führt zur Zielsetzung der Planung aus, dass sie auf eine Neuansiedlung eines E.... Lebensmittelvollsortimenters am Vorhabenstandort mit ca. 1.508 m² Verkaufsfläche, die zusätzliche Aufnahme eines Bäckereicafés mit ca. 120 m² Verkaufsfläche (inkl. Gastronomiefläche) sowie auf die Verlagerung des Lebensmitteldiscounters A... aus der Nachbarstadt W...... an den Vorhabenstandort unter gleichzeitiger Vergrößerung auf eine zukünftige Verkaufsfläche von ca. 952 m² abzielt.

8 Zur landesplanerischen Bewertung des Projektvorhabens wird in der Auswirkungsanalyse unter anderem ausgeführt, dass die Stadt S..................... gemäß der ersten Fortschreibung des Regionalplanes O.......................... als Grundzentrum im Städte- und Gemeindeverbund einzuordnen sei. Hieraus leite sich die Zulässigkeit der Ansiedlung auch großflächiger Einzelhandelsbetriebe „zur Sicherung der verbrauchernahen Versorgung mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs" gemäß Planansatz Z 2.3.2.2 ab.

9 Zudem seien die städtebaulichen Zielvorstellungen des Einzelhandelskonzeptentwurfs zu berücksichtigen. Der Städte- und Gemeindeverbund habe die Leitvorstellungen und Grundsätze der Einzelhandels- und Zentrenentwicklung unter Berücksichtigung städtebaulicher Zielvorstellungen sowie wirtschaftlicher und demographischer Rahmenbedingungen im Einzelhandelskonzept definiert. Demnach werde auch der Ortskern von S............ als einer von vier zentralen Versorgungsbereichen definiert. Als Einzelhandelsstandort besitze S..................... Versorgungsfunktionen für sich und - zusammen mit den weiteren Städten im Städte- und Gemeindeverbund - Bedeutung für den Nahbereich. An der im Rahmen des „Einzelhandelskonzeptes“ ermittelten Zentralitätskennziffer von lediglich 40 werde jedoch sichtbar, dass S..................... nur bedingt die Kaufkraft vor Ort und für den Verflechtungsbereich binden könne.

10 Das Vorhaben sei mit den wesentlichen Entwicklungszielen des Einzelhandelskonzeptes kompatibel. Es werde in die gewünschte Standortstruktur des Einzelhandelskonzeptes integriert und stehe mit dessen wesentlichen Entwicklungszielen im Einklang. So seien im Städte- und Gemeindeverbund Entwicklungspotenziale von 1.700 bis 2.700 m² identifiziert worden, wobei das (begrenzte) Potenzial für Neuansiedlungen prioritär auf jene Orte gelenkt werden solle, welche Defizite in der Nahversorgungsstruktur (z.B. räumliche 6 Versorgungslücken, qualitative Angebotsdefizite) aufwiesen. Die Stadt S..................... weise solche Versorgungsdefizite auf. Die Ansiedlung des E....-Marktes sei im Einzelhandelskonzept geprüft und aufgrund des bestehenden Versorgungsdefizits in S..................... und der Stärkung des zentralen Versorgungsbereiches Ortskern S............ als städtebaulich positiv bewertet worden. Dem A...-Markt sei wegen seiner rückwärtigen Lage im Ortskern W...... und aufgrund seiner veralteten Immobilie bereits eine mittel- bis langfristige Perspektive abgesprochen worden. Somit füge sich das Vorhaben in die Vorgaben des Einzelhandelskonzeptes ein.

11 Nach Angaben der Projektträger solle das Angebotskonzept beider Lebensmittelmärkte vorrangig auf Lebensmittel sowie die Nonfood I - Artikel Drogeriewaren und Tiernahrung ausgerichtet sein, weshalb der Anteil an Nonfood II - Artikeln unterhalb jeweils von 10 % der Verkaufsfläche liege. In Verbindung mit der Größendimensionierung sei deshalb von einer Ausrichtung auf die unmittelbare Nahversorgung von S..................... auszugehen.

12 Da es in den umliegenden Städten vergleichbare Angebotsstrukturen gebe, werde sich die dortige Bevölkerung auch weiterhin zunächst vor Ort versorgen. Der geplante E....-Markt sei auf die Nachfrage S..................... ausgerichtet, so dass es keine wesentlichen Überschneidungen in den künftigen Einzugsgebieten geben werde. Alle drei E....-Märkte im Verbundraum müssten sich auf ihre örtlichen Versorgungsfunktionen konzentrieren. Unter der Berücksichtigung weiterer Faktoren, wie bspw. der qualitativen Bewertung der Wettbewerbssituation, beschränke sich das Einzugsgebiet deshalb auf das Stadtgebiet S...................... Das Vorhaben trage so zu einer verbesserten und ausgewogeneren Nahversorgung im Städte- und Gemeindeverbund bei. Als geeignetes Kriterium für eine ausgewogene Versorgungsstruktur durch Lebensmittelmärkte könne im Städte- und Gemeindeverbund deren Verkaufsflächenbesatz in Relation zum jeweils örtlichen Bevölkerungspotenzial herangezogen werden. Der zukünftige Flächenbesatz durch Lebensmittelmärkte entspreche in S....................., W...... und S..................., gemessen an deren jeweiligen Einwohnerpotenzial, einer relativ einheitlichen und im Bundesvergleich leicht überdurchschnittlichen Ausstattung.

13 Zur Wettbewerbssituation mit der Antragstellerin führt die Auswirkungsanalyse konkretisierend aus, dass die Stadt W...... nach dem „Einzelhandelskonzept“ eine Zentralität von 108 % im kurzfristigen Bedarfsbereich erziele, so dass Kaufkraftzuflüsse aus anderen Gemeinden, insbesondere aus S....................., generiert würden. Dies hänge wesentlich mit dem Angebot im zentralen Versorgungsbereich „Ortskern W......“ zusammen. Mit einem E....- Vollsortimenter, dem zu verlagernden A...-Lebensmitteldiscounter, einem Zoofachhandel, einem Bäcker sowie einem Fleischer gebe es dort mehrere nahversorgungsrelevante 7 Anbieter. Zusammen mit den ergänzenden Anbietern im H..-Einkaufscenter habe die Einzelhandelseinrichtung eine starke Marktstellung und könne derzeit auch Kunden aus S..................... und weiteren umliegenden Gemeinden ansprechen. Zwischen diesem Bestands- E....-Markt in der Stadt W...... und dem geplanten weiteren E....-Markt in S..................... mit 1.400 m² Verkaufsfläche werde es folglich Wettbewerbsbeziehungen geben. Der A...-Markt in der Stadt W...... präsentiere sich hingegen in einer veralteten Immobilie rückwärtig zum Gebäude des H..-Einkaufszentrums, so dass der Markt schlecht erreicht werden könne. Im Einzelhandelskonzept werde deshalb die mittel- bis langfristige Betreibung des Marktes angezweifelt.

14 Zur Wettbewerbssituation mit der Gemeinde S................... führt die Auswirkungsanalyse aus, dass diese eine Einzelhandelszentralität im kurzfristigen Bedarfsbereich von 87 % erziele. Für die Bedarfsdeckung im kurzfristigen Bedarfsbereich seien vor allem die drei Lebensmittelmärkte von P...., E.... und der N.................... verantwortlich. Der E....-Markt und der N......................... befänden sich innerhalb des zentralen Versorgungsbereiches „Ortskern S...................“ und seien beide Magnetanbieter vor Ort. Der E....-Markt sei vor einem Jahr modernisiert worden und präsentiere sich auf rd. 1.600 m² Verkaufsfläche mit aktuellem Konzept und zusätzlicher Bäckerei in der Vorkassenzone.

Wettbewerbsverflechtungen mit diesen drei Märkten ergäben sich adäquat zu den Anbietern der Stadt W...... durch die stärkere Kundenbindung des Projektvorhabens innerhalb des Stadtgebietes von S......................

15 Zu den Umsatzumlenkungseffekten und den wettbewerblichen Auswirkungen führt die Auswirkungsanalyse sodann aus, dass der erwartete Mehrumsatz zwangsläufig Anbietern an anderer Stelle verloren gehe. Denn das Vorhaben vergrößere nicht den verfügbaren „Kaufkraftkuchen“, sondern sorge lediglich für eine räumliche Umverteilung des Umsatzes. Dabei komme es zu Umverteilungseffekten in den bestehenden Angebotsstrukturen. Aktuell beziffere sich der Abfluss der nahversorgungsrelevanten Nachfrage aus dem Einzugsgebiet auf ca. 11,1 Mio. €. Rein rechnerisch könne die gesamte Umsatzerwartung des Planvorhabens bei nahversorgungsrelevanten Sortimenten von 10,6 Mio. € (zzgl. Nonfood II - Umsätze) aus einer zusätzlichen Nachfrageabschöpfung vor Ort erschlossen werden. Die tatsächlichen Effekte seien jedoch differenzierter zu betrachten. Die Umsatzprognose zeige, dass zweifellos ein maßgeblicher Kunden- und Umsatzanteil aus einer stärkeren Eigenbindung der Nachfrage in S..................... resultiere, welcher jedoch zu einer stärkeren Umlenkung von Kundenströmen innerhalb des Städte- und Gemeindeverbundes führe. Die Umsatzherkunft des Projektvorhabens resultiere dabei aus der Verlagerung des A...-Marktes von W...... nach S............, den Umverteilungen innerhalb des Einzugsgebietes, den Umverteilungen innerhalb des weiteren Untersuchungsgebietes durch die stärkere Eigenbindung des 8 örtlichen Marktpotenzials in S..................... (also durch legitime Rückgewinnung bisher abfließender Kaufkraft), den Umverteilungen außerhalb des Einzugsgebietes durch Pendler in die umliegenden größeren Städte (B......, B............, L...., E...................., Z.....)

sowie aus den Nonfood II - Sortimenten. Das Vorhaben könne somit legitim bisher abfließende Kaufkraft nach S..................... zurückholen, ohne ein Einzugsgebiet über das Stadtgebiet hinaus zu generieren.

16 Der Vollsortimentsbedarf der Bevölkerung von S..................... werde aktuell ausschließlich durch die E....-Märkte in den umliegenden Gemeinden abgedeckt. Die Bevölkerung von S..................... kaufe bislang in den E....-Märkten in W...... und S................... ein. Folglich seien diese beiden Standorte von der stärkeren Kaufkraftbindung in S..................... mit einer Umverteilungsquote von jeweils vergleichbaren 15 % und daraus resultierenden Umverteilungseffekten von 1,3 Mio. € und 1,2 Mio. € besonders betroffen.

17 In W...... betreffe die Wettbewerbswirkung weitestgehend den E....-Standort. Für die übrigen Anbieter liege die Betroffenheit unterhalb einer Spürbarkeitsschwelle. In S................... sei der nahversorgungsrelevante Einzelhandel des zentralen Versorgungsbereiches den beiden Standorten von E.... und N.... zuzuordnen, beide Standortbereiche lägen ca. 300 m Luftlinie voneinander entfernt, seien unterschiedlich betroffen und müssten entsprechend bewertet werden. So werde der E....-Markt in S................... mit 1.600 m² Verkaufsfläche auch zukünftig wettbewerbsfähig sein.

18 Bei den Umverteilungen des A...-Marktes sei ferner zu berücksichtigen, dass der bestehende A...-Markt verlagert werde. Im Rahmen des Einzelhandelskonzeptes des Städte- und Gemeindeverbundes sei bereits verdeutlicht worden, dass der A...-Markt in W...... keine mittel- bis langfristige Perspektive habe. Mit dem jetzigen Projektvorhaben werde auch dieser Lebensmittelmarkt in die städtebaulich gewünschten Zentrenstruktur integriert. Als bisher einziger A...-Standort im Städte- und Gemeindeverbund komme dies einer weitgehenden Verlagerung der A...-Kundenbindung an den Projektstandort gleich, in jedem Fall würden die Umverteilungseffekte für die anderen Wettbewerbsstandorte saldiert um ca. 3,5 Mio. € (Food und Nonfood I) entlastet.

19 In der ergänzenden Stellungnahme zu dieser Auswirkungsanalyse vom 29. August 2024 wurde nochmals bestätigt, dass ein wesentliches Anliegen der Planung die Ausgewogenheit der Nahversorgungsstrukturen innerhalb des Städte- und Gemeindeverbundes sei. In Bezug auf die Verkaufsflächenreduzierung des A...-Vorhabens wurde ausgeführt, dass diese die Nahversorgung in der Gemeinde S..................... deutlich qualifiziere ohne eine dominante Stellung im Städte- und Gemeindeverbund zu erzielen. Entwicklungspotenziale im Städte- und 9 Gemeindeverbund im Umfang von 1.700 m² bis 2.700 m² sollten vor allem auf jene Orte gelenkt werden, die über Defizite in der Versorgungsstruktur verfügten. Mit der vorliegenden Planung werde dieses Defizit in S..................... behoben, wobei auch in den weiteren Gemeinden des Städte- und Gemeindeverbundes eine adäquate Nahversorgungsstruktur bestehe.

20 Die Antragstellerin äußerte sich zum Planentwurf in der Fassung vom 14. Dezember 2023 im Rahmen der Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange gemäß § 4 Abs. 2 BauGB und gleichzeitigen Abstimmung mit den Nachbargemeinden gemäß § 2 Abs. 2 BauGB mit ihrer Stellungnahme vom 12. März 2024. Sie wendete formelle Fehler, Festsetzungsfehler, Abwägungsfehler und Verstöße gegen die Ziele der Raumordnung ein.

21 Nach § 1 Abs. 4 BauGB seien die Ziele der Raumordnung im Rahmen der Bauleitplanung zwingend zu beachten. Der Entwurfsplan habe jedoch gegen die Ziele der Raumordnung verstoßen. Gemäß dem Planansatz Z 2.3.2.2 des Landesentwicklungsplans 2013 (im Folgenden: LEP 2013) sei zwar die Ansiedelung, Erweiterung oder wesentliche Änderung großflächigen Einzelhandels zur Sicherung der verbrauchernahen Versorgung mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs auch in Grundzentren zulässig. Die Festlegung der Grundzentren erfolge nach Planansatz Z 1.3.8 LEP 2013 auf Ebene der Regionalplanung.

Dem Planansatz Z 1.1.8 im Regionalplan sei wiederum zu entnehmen, dass die Stadt S..................... nicht für sich genommen, sondern nur als Bestandteil des Städte- und Gemeindeverbundes und mithin gemeinsam mit der Antragstellerin sowie den weiteren Mitgliedsgemeinden S................... und N............... ein gemeinsames Grundzentrum bilde. Aus der Begründung im Regionalplan zum Planansatz Z 1.1.8 gehe hervor, dass keine der genannten Städte und Gemeinden für sich genommen die raumordnerischen Voraussetzungen für ein Grundzentrum erfülle. Nur im Verbund würden sie die Voraussetzungen erfüllen. Der Städte- und Gemeindeverbund übernehme die grundzentrale Versorgung für die rund 28.600 Einwohner des Gebietes zwischen der Großen Kreisstadt B...... und der Grenze zur ......................, die aus regionalplanerischer Sicht nur in Kooperation und Funktionsteilung zwischen den genannten Gemeinden langfristig gesichert werden könne. Die Festlegung mehrerer eigenständiger Grundzentren im Raum südlich von B......, anstelle der Festlegung eines Verbundes, würde die siedlungsstrukturellen Gegebenheiten nicht hinreichend beachten, der notwendigen Funktionsteilung widersprechen und möglicherweise zu einer nicht gewollten Konkurrenzsituation zwischen einzelnen Gemeinden führen. Vor diesem Hintergrund sei am 11. Juni 2015 die Zweckvereinbarung geschlossen worden. Die aufgaben- und arbeitsteilige Weiterentwicklung des grundzentralen Städte- und Gemeindeverbundes bilde das Kernstück der grundzentralen Zusammenarbeit.

Nach § 7 der Zweckvereinbarung sei deshalb auch festgeschrieben, dass sich die 10 Vertragspartner zur Umsetzung der Vorgaben der Landes- und Regionalplanung als einer gemeinsamen arbeits- und funktionsteiligen Aufgabe verpflichten. Sie wirkten dabei in partnerschaftlichem Sinne mit dem Ziel einer abgestimmten raumstrukturellen Entwicklung in ihrem Gebiet zusammen. In § 4 Abs. 2 der Zweckvereinbarung werde zudem klargestellt, dass zu den Angelegenheiten von gemeinsamer Bedeutung insbesondere auch die wechselseitige Beteiligung an der Bauleitplanung (u. a. in Bezug auf den Einzelhandel) gehöre. Nach § 4 Abs. 1 der Zweckvereinbarung befasse sich die Arbeitsgemeinschaft im Besonderen mit der gemeinsamen raumordnerischen Entwicklung und entsprechenden Maßnahmekonzepten. Zu derartigen Entwicklungs- und Maßnahmenkonzepten gehöre auch ein „verbundweites Einzelhandels- und Zentrenkonzept“ (im Folgenden: verbundweites Einzelhandelskonzept). Die vorliegende Planung zur Ansiedlung großflächigen Einzelhandels betreffe den Kern dieser raumordnerischen Vereinbarung. Sie verletze das Abstimmungsgebot innerhalb des Städte- und Gemeindeverbundes. Dabei werde schon im Ansatz verkannt, dass vorliegend nicht nur das interkommunale Abstimmungsgebot nach § 2 Abs. 2 BauGB, sondern auch die Ziele der Raumordnung zu beachten seien, zu welchen vorliegend zwingend auch eine verbundweite Abstimmung zur gemeinsamen Gewährleistung der zentralörtlichen Funktionen und zur Vermeidung von Konkurrenzsituationen gehöre. An beidem mangele es.

22 So gebe es schon kein verbundweit abgestimmtes Einzelhandelskonzept. Ein solches liege nur in einer Entwurfsfassung vor, welche sowohl von der Stadt W...... als auch von der Gemeinde S................... abgelehnt werde. Dass die Stadt S..................... diesen Entwurf eines verbundweiten Einzelhandelskonzeptes für sich beschlossen habe, ändere nichts daran, dass ein verbundweites Einzelhandelskonzept nur gemeinsam durch alle am Städte- und Gemeindeverbund beteiligten Städte und Gemeinden beschlossen werden könne, zumal § 3 Abs. 3 der Zweckvereinbarung für Beschlussfassungen der Arbeitsgemeinschaft das Einstimmigkeitsprinzip vorsehe. Die Auswirkungsanalyse trage die Planung daher schon deshalb nicht, weil sie fehlerhaft davon ausgehe, dass es ein verbundweites Einzelhandelskonzept gebe. Davon unabhängig gebe es auch keine einzelfallbezogene verbundweite Einigung über die Ansiedlung der beiden von der Antragsgegnerin geplanten großflächigen Einzelhandelsbetriebe in ihrem Stadtgebiet.

23 Zudem führe die Planung zu einer - nach dem Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 zu vermeidenden - Konkurrenzsituation. Die Auswirkungsanalyse gehe fehlerhaft davon aus, dass durch die Planung lediglich derzeit abfließende Kaufkraft zurückgeholt werde und eine Beeinträchtigung zentraler Versorgungsbereiche benachbarter Gemeinden ausgeschlossen werden könne. Dabei erweise sich schon der Einwand der Antragsgegnerin, wonach es sich bei diesen Kaufkraftabflüssen nur um die Rückholung zuvor aus ihrem eigenen Stadtgebiet abgeflossener Kaufkraft handle, als nicht tragfähig, denn das raumordnerische 11 Beeinträchtigungsverbot schütze einen inner- wie überörtlichen - und mithin von Gemeindegrenzen unabhängigen - Verflechtungsbereich. An diesem Maßstab sei zu prüfen, ob Einzelhandelsgroßprojekte das städtebauliche Gefüge, die Funktionsfähigkeit der zentralörtlichen Versorgungskerne und die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung in seinem Einzugsbereich beeinträchtigten. Hierzu stehe die Außerachtlassung einer Rückholung grenzüberschreitender Kaufkraftabflüsse grundsätzlich in Widerspruch. Etwas anderes könne nur dort gelten, wo - die Gemeindegrenze oder den Verflechtungsbereich überschreitende - Rückholeffekte deshalb als unschädlich anzusehen wären, weil sie mit der regionalplanerisch vorgegebenen Zentrenstruktur übereinstimmten oder die Ansiedlung großflächigen Einzelhandels zur Sicherung der Grundversorgung erforderlich sei und keine überörtlichen Auswirkungen zu erwarten seien. Vorliegend sei jedoch das Gegenteil der Fall.

Denn im Entwurf des verbundweiten Einzelhandelskonzeptes sei es gerade versäumt worden, nach § 7 Abs. 1 der Zweckvereinbarung jene Gemeinden zu bestimmen, welche - über die örtliche Nahversorgung hinausgehend - die grundzentralen und somit überörtlichen Aufgaben im Bereich des Einzelhandels für den Nachbereich des Verbundes wahrzunehmen hätten. Diese fehlende Funktionsteilung führe dazu, dass keine der vier Gemeinden die grundzentrale Funktion für den Verbund „O.......“ wahrnehmen dürfe.

24 Auch die am Städte- und Gemeindeverbund ebenfalls beteiligte Gemeinde S................... nahm am 15. März 2024 zum Planentwurf Stellung und verwies darauf, dass die Planung den Zielen der Raumordnung i. S. v. § 1 Abs. 4 BauGB widerspreche und die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB fehlerhaft erfolgt sei.

25 Der Städte- und Gemeindeverbund ziele auf eine gemeinsame Wahrnehmung der zentralörtlichen Funktionen durch alle vier Gemeinden ab und setze daher eine Abstimmung und interkommunale Zusammenarbeit voraus. Im Besonderen nehme der Städte- und Gemeindeverbund die raumordnerische Funktionen in Bezug auf die Entwicklung von großflächigen Einzelhandelsstandorten gemeinsam wahr. Die Planung verletze den Kern dieser raumordnerischen Vereinbarung - wonach sich alle Vertragspartner zu einer Zusammenarbeit verpflichtet hätten, um Konkurrenzsituationen zu vermeiden sowie raumplanerisch relevante Entwicklungskonzepte gemeinsam zu erarbeiten - sowie des interkommunalen Abstimmungsgebots. So sei der Entwurf eines verbundweiten Einzelhandelskonzeptes von der Arbeitsgemeinschaft nicht beschlossen worden. Die Antragsgegnerin könne sich auch nicht auf die am 23. November 2022 erfolgte Abstimmung mit dem Regionalen Planungsverband O.......................... berufen. Zwar habe man sich in dieser Abstimmung in Bezug auf die vorliegende Planung dahingehend verständigt, dass einer Ansiedlung von Einzelhandel am Standort „S....straße in S............“ zugestimmt werde. Allerdings habe man sich gerade nicht auf einen Doppelstandort von Vollsortimenter und 12 Discounter geeinigt und in Bezug auf die Standortssicherheit des A...-Marktes in der Stadt W...... im Besonderen ein Verträglichkeitsgutachten gefordert.

26 Die weiterhin am Städte- und Gemeindeverbund beteiligte Gemeinde N............... nahm mit ihren beiden Schreiben vom 17. Mai 2023 sowie vom 18. März 2024 ebenfalls zum Planentwurf Stellung und verwies auf den öffentlichen Vertrag und die in ihm verankerte Aufgabenteilung. Bauleitplanverfahren im Städte- und Gemeindeverbund seien deshalb zu besprechen. Das Ziel solle sein, grundlegende Entscheidungen für die Entwicklung im Verbundraum und die Belange der Verbundraumpartner bereits vor Beginn von Bauleitplanverfahren abzustimmen.

Dem Entwurf eines verbundweiten Einzelhandelskonzeptes habe sie zugestimmt. In diesem Konzept seien die vorhandenen Einzelhandelsflächen im Verbundraum erfasst und Versorgungslücken herausgestellt worden. Grundsätzlich werde ein Versorgungsgleichgewicht angestrebt.

Zentralörtliche Versorgungsbereiche sollten in jeder verbundangehörigen Kommune geschaffen werden. Die vorhandenen Versorgungsbereiche sollten qualitativ verbessert werden, d. h. bestehende Strukturen sollten ergänzt und modernisiert werden. Hier sei ein kurzfristiger Bedarf von 1.700 bis 2.700 m² Verkaufsfläche ermittelt worden. Für die Stadt S..................... sei ein Versorgungsdefizit ermittelt worden. Am 23. November 2022 habe sich die Arbeitsgemeinschaft des Städte- und Gemeindeverbundes mit dem Regionalen Planungsverband O.......................... zum Thema Einzelhandelskonzept sowie zu dem Vorhaben am Standort S....straße in S............ beraten. Grundsätzlich hätten die Mitglieder einer Ansiedlung von Einzelhandel am Standort S....straße zugestimmt. Für die Ansiedlung eines neuen Lebensmittelmarktes sowie für die maximal zulässige Verkaufsfläche sei jedoch auf die Kaufkraft der Stadt S..................... abzustellen. Sie stimme der Planung am Einzelhandelsstandort S....straße dem Grunde nach zu. Die Ausweisung von Einzelhandelsflächen im innerstädtischen Bereich von S............ entspreche den Ergebnissen und Vorschlägen des Einzelhandelskonzeptes. Jedoch sollten die qualitative Entwicklung der Versorgungsstruktur im Vordergrund stehen, sprich die Ansiedlung eines Vollsortimenters, jedoch nicht die Ansiedlung eines Doppelstandorts mit Discounter und Vollsortimenter. Eine Entwicklung in den anderen verbundangehörigen Gemeinden sei dadurch kaum noch möglich. Daher werde die zusätzliche Ansiedlung eines Discounters am Standort S....straße kritisch gesehen. Die zulässige Verkaufsfläche sei im Hinblick auf das angestrebte Versorgungsgleichgewicht zu reduzieren.

27 Der Regionale Planungsverband O.......................... (im Folgenden: Regionaler Planungsverband) bewertete in seiner Stellungnahme vom 6. März 2024 die seinerzeit geplante und über die im Vorentwurf hinausgehende Gesamtverkaufsfläche von 2.580 m² als kontraproduktiv. Denn eine weitergehende 13 Begrenzung der Verkaufsfläche diene den Zielen der Raumordnung, namentlich dem Kongruenzgebot. Die Auswirkungsanalyse gehe erkennbar von einer - kritisch zu hinterfragenden - Konkurrenzsituation zwischen den Gemeinden des Städte- und Gemeindeverbundes aus. Denn die Gemeinden des Städte- und Gemeindeverbundes dürften in Bezug auf den Einzelhandel nicht in einem Wettbewerb stehen, sondern hätten vielmehr gemeinsam die grundzentrale Versorgung für den regionalplanerisch zugewiesenen Nahbereich zu sichern. Ferner verwies auch der Regionale Planungsverband auf eine fehlende Vereinbarung zwischen den Gemeinden des Städte- und Gemeindeverbundes. Das verbundweite Einzelhandelskonzept sei bisher nicht von allen vier Gemeinden beschlossen worden, was allerdings Voraussetzung für dessen Wirksamkeit sei. Zu beachten sei ferner, dass sich aus der Festlegung des Städte- und Gemeindeverbundes nicht ergebe, dass alle vier Gemeinden alle grundzentralen Funktionen zu sichern hätten. Die überörtlichen Aufgaben seien vielmehr im Sinne einer grundzentralen Funktionsteilung i. S. v. Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 wahrzunehmen. Dem folgend hebe die Begründung zu Planansatz Z 1.1.8 des Regionalplans auch hervor, dass die Festlegung mehrerer eigenständiger Grundzentren im Raum südlich von B...... - anstelle der Festlegung eines Verbundes - die siedlungsstrukturellen Gegebenheiten nicht hinreichend beachte und der notwendigen Funktionsteilung widerspreche und möglicherweise zu einer nicht gewollten Konkurrenzsituation zwischen einzelnen Gemeinden führen würde. Eine solche Konkurrenzsituation zeichne sich zwischen den einzelnen Gemeinden des Städte- und Gemeindeverbundes ab, da man mit dem Entwurf des verbundweiten Einzelhandelskonzeptes versäumt habe, jene Kommune(n) zu bestimmen, die - über die örtliche Nahversorgung hinaus - grundzentrale und somit überörtliche Aufgaben im Bereich des Einzelhandels für den Nahbereich des Verbundes wahrzunehmen habe(n). Der Regionale Planungsverband verwies diesbezüglich auf die Regelungen in § 7 Abs. 1 der Zweckvereinbarung. Diese bisher fehlende Funktionsteilung ziehe aus seiner Sicht nach sich, dass keine der vier Gemeinden diese grundzentrale Funktion für den Städte- und Gemeindeverbund wahrnehmen könne. Für die regionalplanerische Bewertung von Einzelhandelsvorhaben in diesen Gemeinden sei somit relevant, dass jede Kommune ausschließlich für ihr eigenes Gemeindegebiet zuständig sei und keine einzelhandelsrelevanten Einzugsgebiete angesetzt werden könnten, die über das eigene Gemeindegebiet hinausgingen.

28 Nachdem die Antragsgegnerin zunächst am 16. Mai 2024 den Abwägungsbeschluss gefasst und sodann den Bebauungsplan in seiner Fassung vom 22. April 2024 mit redaktionellen Änderungen vom 3. Juni 2024 am 13. Juni 2024 beschlossen hatte, hob sie sowohl den Abwägungs- als auch den Satzungsbeschluss mit ihren weiteren Beschlüssen vom 19. September 2024 wieder auf und fasste den Abwägungsbeschluss und Beschluss über den Bebauungsplan in seiner Fassung vom 22. April 2024 mit redaktionellen Änderungen vom 14 3. Juni 2024 und vom 30. August 2024 jeweils am 19. September 2024 neu. Die ortsübliche Bekanntmachung erfolgte in der elektronischen Ausgabe des Amtsblattes Nr. 18 - 2024 der Antragsgegnerin am 2. Oktober 2024. 29 In ihrer Abwägungsentscheidung vom 19. September 2024 stellt die Antragsgegnerin in Bezug auf die während des Beteiligungsverfahrens abgegebenen Stellungnahmen aus der Öffentlichkeit sowie der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange unter anderem auf folgende Annahmen ab:

30 Die Planung verstoße nicht gegen die Ziele der Raumordnung. Der Städte- und Gemeindeverbund stehe nicht unter der aufschiebenden Bedingung einer vertraglichen Regelung. Das Grundzentrum sei im Regionalplan als Ziel der Raumordnung (Planansatz Z 1.1.8) final abgewogen und festgelegt worden. Der Regionalplan stelle insoweit selber fest, dass die vier Mitgliedsgemeinden im Juni 2015 eine Vereinbarung zur Gründung einer Arbeitsgemeinschaft „grundzentraler Verbund O.......“ gemäß § 73a SächsKomZG unterzeichnet und damit die bereits praktizierte grundzentrale Funktionsteilung zwischen den einzelnen Gemeinden auch vertraglich vereinbart hätten. Soweit noch eine abschließende Einigung bzgl. der Verteilung der anteiligen Wahrnehmung der verbrauchernahen Versorgung im Lebensmittelbereich erforderlich sei, handle es sich lediglich um eine zulässige erforderliche Ausgestaltung eines von der Raumplanung für die Kommunalplanung überlassenen Spielraums. Ziele der Raumordnung dürften gewisse Spielräume zur Konkretisierung und Ausfüllung durch die nachfolgende Planung belassen. Die Adressaten dürften die Ziele der Raumordnung je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sich über sie aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen. Die Entscheidung für einen Städte- und Gemeindeverbund schließe lediglich die alleinige Funktionswahrnehmung als Grundzentrum durch ausschließlich eine der vier Mitgliedsgemeinden aus. Insbesondere mit Blick auf die verbrauchernahe Versorgung liege es auf der Hand, dass eine Funktionsteilung zwischen den vier Mitgliedern erforderlich sei, da die Versorgung ansonsten nicht mehr verbrauchernah vor Ort in den vier Gemeinden erfolgen könne. In der Folge habe schon der Regionale Planungsverband in seiner Stellungnahme vom 6. März 2024 festgestellt, dass im Bereich des Einzelhandels aufgrund der bisher fehlenden Funktionsteilung jede Kommune ausschließlich für ihr eigenes Gemeindegebiet zuständig sei und keine einzelhandelsrelevanten Einzugsgebiete angesetzt werden könnten, die über das eigene Gemeindegebiet hinausgingen. Die Ausweisung als Städte- und Gemeindeverbund führe demnach auch nach Ansicht des zuständigen Trägers der Regionalplanung nicht dazu, dass die Stadt S..................... daran gehindert wäre, den grundzentralen Versorgungsauftrag für ihr eigenes Stadtgebiet wahrzunehmen. Vielmehr würde die Ausweisung als Städte- und Gemeindeverbund nach Ansicht des Regionalen Planungsverbands dazu führen, dass die 15 Stadt S..................... den grundzentralen Versorgungsauftrag für ihr eigenes Stadtgebiet wahrnehmen könne. Eine alleinige Funktionswahrnehmung i. d. S. werde durch die Antragsgegnerin aber gerade nicht beansprucht und die anteilige Wahrnehmung für das eigene Stadtgebiet sei - wie dargestellt - vom Regionalen Planungsverband bestätigt worden.

Dem stehe auch nicht der landesplanerische Vertrag vom 11. Juni 2015 zur Arbeitsgemeinschaft des Städte- und Gemeindeverbundes entgegen. Denn - wie ausgeführt - läge eine Verletzung der raumordnerischen Funktion des Städte- und Gemeindeverbundes nur dann vor, wenn eine Gemeinde - anders als hier - für sich allein die überörtliche Funktionserfüllung beanspruchen würde.

31 Mit dem Planentwurf solle entsprechend der raumordnerisch vorgesehenen Funktionsteilung der vier Mitgliedsgemeinden eine funktionsteilige Nahversorgung der Bevölkerung in den vier Gemeinden sichergestellt werden. Das Planvorhaben sei dementsprechend ausschließlich auf das eigene Stadtgebiet ausgerichtet und diene nur der örtlichen Nahversorgung, so dass es keine wesentlichen Überschneidungen in den künftigen Einzugsgebieten geben werde. Die Kaufkraftbindung sei auf die örtliche Kaufkraft von S..................... beschränkt. Die Antragsgegnerin komme mit der Planung allein dem grundzentralen Versorgungsauftrag für ihr Stadtgebiet nach. Die Planung ziele nicht auf die verbrauchernahe Versorgung des Verflechtungsbereiches des Städte- und Gemeindeverbundes oder gar der anderen drei Verbundgemeinden ab, so dass auch das Kongruenzgebot gewahrt sei. Die Rückholeffekte stünden mit der regionalplanerisch vorgegebenen Zentrenstruktur in Einklang. Die Stadt S..................... sei Teil des Städte- und Gemeindeverbundes und deshalb berechtigt, ihrer grundzentralen Versorgungsfunktion für ihr Stadtgebiet nachzukommen. Die überörtlichen Aufgaben i. S. e. grundzentralen Funktionsteilung würden durch das Planvorhaben nicht berührt und die funktionsteilige Aufgabenwahrnehmung im Städte- und Gemeindeverbund i. S. v. Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 nicht infrage gestellt. Deshalb liege auch kein Verstoß gegen die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB vor. Vielmehr würde die Planung im Ergebnis zu einer funktionsteiligen Wahrnehmung der verbrauchernahen Versorgung im Städte- und Gemeindeverbund führen.

32 Auch sei der Verkaufsflächenbesatz von S..................... nach der Realisierung des Planvorhabens mit W...... und S................... vergleichbar, während im Verhältnis zur Bevölkerung die Gemeinde N............... weiterhin einen höheren Verkaufsflächenbesatz haben werde. Bislang liege die nahversorgungsrelevante Verkaufsflächendichte sehr deutlich unter dem verbundweiten und dem bundesdeutschen Durchschnitt. Außerdem bestehe ein qualitatives Versorgungsdefizit, so dass insgesamt die örtliche Nachfrage nicht adäquat bedient werden könne. Diese städtebaulichen Missstände sollten durch das Planvorhaben behoben werden. Durch die Planung werde damit erstmals ein Versorgungsgleichgewicht 16 zwischen den Verbundgemeinden erreicht. Zukünftig sollten sich alle E....-Standorte stärker auf die jeweils eigene, örtliche Nachfrage konzentrieren. Die überörtlichen Aufgaben i. S. e. grundzentralen Funktionsteilung würden durch das Planvorhaben nicht berührt. Und auch die Gemeinden S..................., W...... und N............... würden durch die Planung nicht in einer ihnen durch die Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktion verletzt.

33 Auch das interkommunale Abstimmungsgebot nach § 2 Abs. 2 BauGB sei nicht verletzt. Es gebiete, die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen. Dabei könnten sich Gemeinden auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen. Allerdings könnte eine Gemeinde sich im Rahmen von § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB nur dann auf die Ziele der Raumordnung berufen, wenn ihr durch selbige auch eine bestimmte Funktion zugewiesen sei und sie substantiiert darlegen könne, dass diese Funktion durch den Bebauungsplan oder dessen Anwendung in mehr als nur geringfügiger Weise nachteilig betroffen sein könnte. Voraussetzung sei demnach das Überschreiten der Irrelevanz- oder Bagatellschwelle. Erst wenn diese überschritten sei, könne die planende Gemeinde die Verletzung nicht mehr im Wege der Abwägung überwinden. Das sei hier nicht der Fall. Selbst eine geringfügige - unterhalb der Bagatellschwelle liegende - Verletzung raumordnerisch zugewiesener Funktionen sei nicht ersichtlich. Denn den vier Gemeinden N..............., W......, S................... und S..................... werde durch den Regionalplan gemeinsam die Funktion eines sog. „grundzentralen Verbundes“ zugewiesen. Grundzentrale Verbünde seien zwei oder mehrere Gemeinden, die auf Grund ihrer Nachbarschaftslage oder eines direkten baulichen Zusammenhangs sowie ihrer Funktionsteilung in Bezug auf die zentralörtliche Ausstattung gemeinsam die Funktion eines Grundzentrums ausübten. Dabei müsse die Aufgabenwahrnehmung funktionsteilig erfolgen. Der grundzentrale Verbund werde durch das Konzentrationsgebot (Planansatz Z 2.3.2.1 und 2.3.2.2 LEP 2013) vor einem Kaufkraftabzug durch Vorhaben „auf der grünen Wiese“ oder in Gemeinden geschützt, die keine zentralen Orte seien. Durch das Kongruenzgebot (Planansatz Z 2.3.2.4 LEP 2013) dürfe das Einzugsgebiet eines Einzelhandelsgroßbetriebs den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Standortgemeinde, der sich ableite aus der jeweils zugewiesenen zentralörtlichen Funktion der Gemeinde, nicht oder nicht wesentlich überschreiten, d. h. die Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten müsse der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen zentralen Ortes entsprechen. Dadurch werde eine Gemeinde ohne zentralörtliche Funktion darin beschränkt, durch Bauleitplanung Einzelhandelsbetriebe vorzusehen, deren Einzugsbereiche über die Gemeindegrenzen hinausgingen. Vorliegend sei aber die Planung auf die örtliche Nahversorgung ausgerichtet und die Kaufkraftbindungen auf die örtliche Kaufkraft von S..................... beschränkt. Das 17 Vorhaben ziele nicht auf die verbrauchernahe Versorgung des Verflechtungsbereiches des grundzentralen Verbundes oder der anderen drei Gemeinden ab.

34 Letztlich sei auch die Bezugnahme auf das verbundweite Einzelhandelskonzept in der Begründung des Bebauungsplans zulässig. Das Konzept sei von der Stadt S..................... beschlossen und somit für die Antragsgegnerin verbindlich und nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigen. Die Kommune besitze grundsätzlich ein sehr weites planerisches Ermessen. Sie könne ihrer Planung deshalb auch Planungskonzepte zugrunde legen, soweit diese geeignet seien, die Inhalte der Bauleitpläne zu begründen.

35 Mit Antragsschrift vom 11. November 2024 - eingegangen beim Oberverwaltungsgericht am 13. November 2024 - hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt, welcher der Antragsgegnerin am 25. November 2024 zugestellt worden ist.

36 Sie trägt vor, dass sie als benachbarte Kommune und Teil des Städte- und Gemeindeverbundes antragsbefugt sei. Sie macht geltend, in ihrem Recht auf gerechte Abwägung in Bezug auf ihre eigenen abwägungserheblichen Belange durch die Planung verletzt zu sein. Zudem macht sie einen Verstoß gegen das interkommunale Abstimmungsgebot gemäß § 2 Abs. 2 BauGB geltend. Die Norm messe den, den Gemeinden raumordnungsrechtlich zugewiesenen, Funktionen Wehrfähigkeit zu. Diese Wehrfähigkeit erstrecke sich auch auf die Durchsetzung der Anforderungen an raumordnerische Funktionsteilungen. Die vorliegende Planung indiziere zudem einen qualifizierten Abstimmungsbedarf i. S. v. § 2 Abs. 2 BauGB. Ein solch qualifizierter Abstimmungsbedarf liege - wie hier - vor, wenn das Vorhaben die in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Merkmale aufweise. In einem solchen Fall würde bereits eine unzureichende interkommunale Abstimmung zum Antragserfolg führen. Auch stehe der Umstand, dass sowohl Antragstellerin als auch Antragsgegnerin Mitglieder des Städte- und Gemeindeverbundes seien, einer Antragsbefugnis nicht entgegen, weil es gerade um die Wehrfähigkeit eines Ziels der Raumordnung gehe, welches der Antragstellerin und der Antragsgegnerin eine gemeinsame Funktion zuweise. Und eben diese gemeinsame Funktionswahrnehmung - sowie das vorgelagerte Funktionsabstimmungserfordernis - werde vorliegend durch die Antragsgegnerin unterlaufen. Die Antragstellerin könne diese Verletzung des Abstimmungsgebots nach Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 auch als eigenes Recht i. S. v. § 2 Abs. 2 BauGB geltend machen. Denn die ihr - als Teil eines Verbundes zugewiesene raumordnerische Funktion - laufe leer, wenn eine der Gemeinden des Verbundes die Funktion ohne Abstimmung an sich reiße oder eine gemeinsame Steuerung der Funktion verhindere. Andernfalls würde sich die nach Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 vorgesehene Funktionsteilung ebenso wie das sich daraus ergebende Abstimmungsgebot als leere Hülse erweisen.

37 Ihr stehe auch ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. So seien unmittelbar nach und sogar noch am selben Tag der Bekanntmachung des Bebauungsplans mehrere Baugenehmigungen erteilt worden, gegen welche sie Rechtsmittel eingelegt habe. Sie beabsichtige auch, diese Rechtsmittel fortzuführen.

38 Der Zulässigkeit ihres Antrags stehe auch nicht entgegen, dass eine hinreichende Beschlussfassung ihres Stadtrats über das Rechtsmittelverfahren fehle. So gebe es einen einstimmigen ablehnenden Stadtratsbeschluss vom 26. April 2023 in Bezug auf die Abwerbeversuche für den auf ihrem Stadtgebiet belegenen A...-Markt und gegen den Entwurf des Bebauungsplans. Aus dem Sitzungsprotokoll zu dieser Stadtratssitzung ergebe sich zudem aus dem nichtöffentlichen Teil eine Beteiligung des Stadtrats sowie die Ermächtigung des Bürgermeisters zur Einlegung von Rechtsmitteln. Die Antragserhebung sei auch nicht rechtsmissbräuchlich. Die Antragstellerin fungiere weder als „Strohmann“ noch vertrete sie die Interessen eines privaten Dritten. Dass sich ihr Prozessbevollmächtigter bestehender Netzwerke bediene, um bei der Prozessbearbeitung auf fachkundige Dritte zurückzugreifen, sei weder verboten noch unzulässig.

39 Inhaltlich wendet sie unter anderem die bereits mit ihrer Stellungnahme vom 12. März 2024 im Rahmen der Behördenbeteiligung erhobenen Einwände ein. Die Planung verstoße gegen die Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB, verletze das interkommunale Abstimmungsgebot nach § 2 Abs. 2 BauGB - zumal in Bezug auf die deutlich gesteigerten Anforderungen in einem Städte- und Gemeindeverbund. Vertiefend und ergänzend trägt sie vor, dass das Beeinträchtigungsgebot im hiesigen Fall eine raumordnerische Funktion erfülle, denn es betreffe die Funktionsfähigkeit eines raumordnerisch generierten Städte- und Gemeindeverbundes aus mehreren Gemeinden. Namentlich gehe es um die Vermeidung von Konkurrenzsituationen und die gemeinsame Funktionserfüllung. Hier genüge es nicht, der Nachbargemeinde während der Planung eine Stellungnahmemöglichkeit einzuräumen.

Vielmehr müsse die planendende Gemeinde die Belange der Nachbargemeinde zutreffend erfassen und bewerten. Das gelte allgemein und vorliegend umso mehr. Einerseits, weil der Städte- und Gemeindeverbund sowie der auf diesen gerichtete Funktionsbezug der beiden großflächigen Einzelhandelsvorhaben zu berücksichtigen sei. Und andererseits, weil selbst nach der Auswirkungsanalyse der Antragsgegnerin die potentiell kritische Schwelle eines Umsatzverlustes von 10 % im zentralen Versorgungsbereich der Antragstellerin weit überschritten werde. Ein verbundweites Einzelhandelskonzept sei insoweit Ausdruck einer raumordnerisch interkommunalen Zusammenarbeit (§ 14 Abs. 1 ROG) auf vertraglicher Basis (§ 14 Abs. 2 ROG). Ein solches, zwischen den beteiligten Gemeinden abschließend abgestimmtes, Entwicklungskonzept liege jedoch nicht vor und die Planung der 19 Antragsgegnerin werde sich massiv und negativ auf den eigenen zentralen Versorgungsbereich der Antragstellerin und die Gewährleistung der eigenen Nahversorgung auswirken. Der A...-Markt solle durch die Planung „ersatzlos komplettverlagert“ werden und der E....-Vollsortimenter schon nach der Auswirkungsanalyse 15 % seines Umsatzes an das Planvorhaben verlieren. Dies würde schon nach dieser Auswirkungsanalyse zu einem jährlichen Kaufkraftabfluss von 4,8 Mio. € im zentralen Versorgungsbereich der Antragstellerin führen. Ob ein derart massiver Umverteilungsverlust einer teilweisen Kaufkraftrückholung diene oder nicht, sei - entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin - ohne Relevanz. Das Bundesverwaltungsgericht habe unter anderem in seinem Beschluss vom 22. Dezember 2009 - 4 B 25.09 - grundsätzlich anerkannt, dass Kaufkraftabflüsse aus Nachbargemeinden ein Kriterium gegen die interkommunale Verträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten sein könnten, zumal der zentrale Versorgungsbereich der Antragstellerin - in Bezug auf die Struktur und Größe der Kommune - eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus wahrnehme. Letztlich stelle sich aber schon die Annahme der Antragsgegnerin, dass sich der Einzugsbereich der beiden großflächigen Einzelhandelsbetriebe allein auf das eigene Gemeindegebiet beschränke und der vorhabenbezogene Umsatz zu 100 % aus der eigenen Kaufkraft generiert werde, als sachlich und fachlich falsch dar. Dass ein Standortverbund aus zwei großflächigen Lebensmittelmärkten nur Umsätze mit Kunden aus dem eigenen Stadtgebiet generiere, treffe auf keinen vergleichbaren Markt deutschlandweit zu und sei auch vorliegend falsch. Dem Vorhaben mit knapp 2.500 m² Verkaufsfläche komme Raumbedeutsamkeit zu, zumal im ländlichen Raum. Die Antragsgegnerin unterschätze die Auswirkungen ihrer Planung. Einzugsgebiete seien nicht als statische Gebilde anzusehen, sondern vielmehr als modellhafte Abbildungen eines Teilraums, aus dem potenziell der wesentliche Kundenanteil des betrachteten Vorhabens stamme.

Mögliche diffuse Zuflüsse von außerhalb lägen in der Natur der Sache. Das Einzugsgebiet ende deshalb nicht an den dargestellten Grenzen. Aus den über das abgegrenzte Einzugsgebiet hinausgehenden Bereichen werde es zu nicht unerheblichen Streuumsätzen kommen. Dies gelte umso mehr, als dass sich der Vorhabenstandort - nach der Verlagerung des A...-Marktes von W...... nach S..................... - als einziger Doppelstandort eines Vollsortimenters und eines Discounters in W......, S....................., S................... und S................ darstellen würde. Zudem würde die Argumentation der Antragsgegnerin zu dem mit dem landesplanerischen Konzentrationsgebot unvereinbaren Ergebnis führen, dass letztlich jede der Verbundgemeinden nach eigenem Belieben großflächigen Einzelhandel planen könne. Dies jedoch stünde den Anforderungen an einen zentralörtlichen Verbund diametral entgegen.

40 Die Antragstellerin beantragt, 20 Der Bebauungsplan der Stadt S..................... „Einzelhandelsstandort S....straße“, OT S............, bekannt gemacht in der Elektronische Ausgabe des Amtsblattes Nr. 18/2024 am 2. Oktober 2024, ist unwirksam.

41 Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen.

42 Sie bezieht sich zunächst auf ihre Ausführungen in der Begründung zum Bebauungsplan sowie im Abwägungsbeschluss und hält an diesen fest. Ergänzend und vertiefend führt sie aus, dass der Normenkontrollantrag bereits unzulässig sei. Der Antragstellerin fehle die Antragsbefugnis. Denn das interkommunale Abstimmungsgebot vermittle nicht gleichsam automatisch die Befugnis, alle Bebauungspläne einer Nachbargemeinde zum Gegenstand einer Normenkontrolle zu machen, welche einen räumlichen Bezug zum eigenen Gemeindegebiet hätten. Nur bei Vorliegen oder der Möglichkeit gewichtiger Auswirkungen der angegriffenen Planung auf die städtebauliche Ordnung oder Entwicklung des Stadtgebietes der Nachbargemeinde könne von einem Anspruch gegen die planende Gemeinde auf Abstimmung ausgegangen werden, der auf Rücksichtnahme und Vermeidung unzumutbarer Auswirkungen auf das eigene Gemeindegebiet gerichtet sei. Zwar seien sowohl die Antragstellerin als auch die Antragsgegnerin Mitglieder des Städte- und Gemeindeverbundes. Allerdings gehe der Regionale Planungsverband davon aus, dass jede Kommune für ihr eigenes Gemeindegebiet zuständig sei. Unzumutbare Auswirkungen seien daher erst dann anzunehmen, wenn die Planung die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte beeinträchtige, was ausweislich der Auswirkungsanalyse hier nicht der Fall sei, weil das Vorhaben nicht über das Stadtgebiet der Antragsgegnerin hinausstrahle.

43 Der Antragstellerin fehle zudem auch das Rechtsschutzbedürfnis. Denn mit den Baugenehmigungen des Landratsamtes B...... vom 2. Oktober 2024, vom 4. Oktober 2024 sowie vom 7. Oktober 2024 seien die Festsetzungen des Bebauungsplans, wenngleich auch nicht bestandkräftig, vollständig umgesetzt.

44 Darüber hinaus sei der Antrag aber auch unbegründet. Die Planung verstoße nicht gegen die Ziele der Raumordnung. Die Ansiedlung, Erweiterung oder wesentliche Änderung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen sei nach Planansatz Z 2.3.2.1 LEP 2013 auch in Grundzentren zur Sicherung der verbrauchsnahen Versorgung mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs zulässig. Nicht zulässig seien großflächige Einzelhandelseinrichtungen demnach allein in nichtzentralen Orten. Wie ausgeführt, habe der Regionale Planungsverband diesbezüglich festgestellt, dass jede Kommune des Städte- und Gemeindeverbundes für ihr Gemeindegebiet zuständig sei. Nur wenn die großflächige Einzelhandelseinrichtung die 21 verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte beeinträchtige, liege ein Verstoß gegen die Ziele der Raumordnung vor. Insoweit könne die Antragsgegnerin auf das im Entwurf vorliegende verbundweite Einzelhandelskonzept abstellen.

45 Soweit der Senat in seinem Eilrechtsbeschluss vom 11. August 2025 (- 1 B 195/24 -, juris) von einem Verstoß gegen das Zentralitätsgebot ausgegangen sei, verkenne er die inhaltliche Reichweite von Planansatz Z 6.1.1 Satz 2 Spiegelstrich zwei LEP 2013, wonach zentralörtliche Einrichtungen in Zentralen Orten entsprechend zentral-örtlicher Funktionszuweisung vorzuhalten seien. Zunächst adressiere Planansatz Z 6.1.3 LEP 2013 - entgegen der Annahme des Senats in seinem Beschluss vom 11. August 2025 - auch die Antragsgegnerin als Mitglied des grundzentralen Verbundes. Soweit Planansatz Z 6.1.1 Satz 1 LEP 2013 festlege, dass Einrichtungen und Leistungen der Daseinsvorsorge in allen Teilräumen des Freistaates zu sichern seien, lasse sich dem Wortlaut entnehmen, dass auch nur in einem räumlich abgrenzbaren Teilbereich eines grundzentralen Verbundes die Entwicklung großflächigen Einzelhandels möglich sein müsse, wenn anderenfalls die Daseinsvorsorge nicht gesichert sei. Dieses Verständnis werde auch durch die Begründung des Planansatzes bestätigt, welche auf die zunehmend gefährdete Versorgung in ländlichen Räumen abstelle und die Versorgung mit Waren des kurzfristigen Bedarfs als wichtigen Aspekt gesellschaftlicher Teilhabemöglichkeiten hervorhebe. Anders als vom Senat in seinem Eilrechtsbeschluss angenommen, sei zudem die Ausnahmeregelung in Planansatz Z 6.1.1 Satz 3 LEP 2013 auf den vorliegenden Sachverhalt in entsprechender Weise übertragbar und anwendbar. Zunächst liege eine planwidrige Regelungslücke vor, welche sich unmittelbar aus dem Planansatz selbst ergebe, weshalb die Begründung des Planansatzes auch nicht zum Ausschluss derselben herangezogen werden könne. Denn der Planansatz stelle seinem Wortlaut nach ausdrücklich auf die Sicherung der Daseinsfürsorge in allen Teilräumen ab und das Stadtgebiet der Antragsgegnerin erweise sich als ein solcher Teilraum innerhalb des grundzentralen Verbundes. Einen Fall wie den vorliegenden habe der Plangeber ersichtlich nicht im Blick gehabt. Zudem sei auch die Interessenlage im hier zu betrachtenden Einzelfall mit der von Planansatz Z 6.1.1 Satz 3 LEP 2013 in den Blick genommenen Interessenlage vergleichbar. Es sei mithin anzunehmen, dass der Plangeber, hätte er einen Fall wie den vorliegenden vorausgesehen, zu einer entsprechenden Regelung gelangt wäre.

Dies gelte umso mehr, als dass die Planung gerade keine negativen Auswirkungen auf die Tragfähigkeit der zentralörtlichen Einzelhandelseinrichtungen im grundzentralen Verbund haben werde. Anders als vom Senat angenommen, stünden die Planansätze Z 2.3.2.1 und Z 2.3.3.3 LEP 2013 einer entsprechenden Anwendung der Ausnahmeregelung nach Planansatz Z 6.1.1 Satz 3 LEP 2013 im vorliegenden Einzelfall deshalb nicht entgegen, weil diese keine ausdrücklichen Spezialregelungen in Bezug auf grundzentrale Verbünde 22 enthielten, woran auch die Begründung zu Planansatz Z 6.1.1 Satz 3 LEP nichts zu ändern vermöge.

46 Die Planung verletze auch nicht das interkommunale Abstimmungsgebot. Die vom Senat in seinem Eilrechtsbeschluss vom 11. August 2025 (a. a. O.) vertretene Rechtsauffassung, wonach der Bebauungsplan gegen das durch Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 festgesetzte Abstimmungserfordernis innerhalb des grundzentralen Verbundes verstoße, sei nur auf den ersten Blick richtig. Die Rechtsauffassung des Senats lasse - ihre Richtigkeit zu Darstellungszwecken unterstellt - im Besonderen Ausführungen zu ihrer praktischen Umsetzbarkeit innerhalb des grundzentralen Verbundes vermissen. Im Ergebnis der vom Senat vertretenen Rechtsauffassung laufe der grundzentrale Verbund leer, sobald ein Mitglied sich querstelle. Die Rechtsauffassung des Senats würde daher zu Lasten der Bewohnerinnen und Bewohner in den betreffenden Gemeinden gehen. Ferner zeige sich bei Betrachtung der Gesamthistorie des Abstimmungsprozesses, dass zwischen allen Beteiligten im Hinblick auf die Ansiedlung von Einzelhandel am Standort S....straße - vorbehaltlich des Ergebnisses einer Auswirkungsanalyse - Einigkeit bestanden habe und mithin eine Abstimmung erfolgt sei. So sei zwischen den Mitgliedsgemeinden des grundzentralen Verbundes bereits im Arbeitsgespräch vom 26. März 2021 eine entsprechende Einigung erzielt worden. Ferner habe der Bürgermeister der Antragstellerin auch mit E-Mail vom 21. Juli 2022 der Ansiedlung eines dritten E....-Vollversorgers grundsätzlich zugestimmt.

Im Arbeitsgespräch der Arbeitsgemeinschaft „Grundzentraler Verbund O.......“ vom 1. September 2022 sei von den Beteiligten - auch von der Antragstellerin - festgehalten worden, dass hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandel am Standort S....straße in S............ Konsens bestehe. In der Beratung der Arbeitsgemeinschaft vom 23. November 2022 sei bestätigt worden, dass Konsens darüber bestehe, einer Ansiedlung von Einzelhandel am Standort S....straße in S............ zuzustimmen. Aus der Dokumentation des Abstimmungsprozesses zum Entwurf des verbundweiten Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes ergebe sich, dass die Antragstellerin zum Entwurf nicht Stellung genommen habe. Allein hieraus könne das Einverständnis mit dem Entwurf abgeleitet werden. In der Beratung der Arbeitsgemeinschaft vom 25. Juli 2025 habe der Bürgermeister der Antragstellerin pauschal seine Zustimmung zur Festlegung eines Vollsortimenters und zweier Discountmärkte je Gemeinde erteilt. Hiervon unabhängig überspanne der Senat die Anforderungen an das Abstimmungserfordernis. Seine Auslegung erweise sich als zu restriktiv. Unter einer Abstimmung sei, mit Blick auf den Wortlaut, ein Austausch, nicht aber ein konkretes Abstimmungsergebnis oder eine allseitige - einstimmige - Zustimmung zu verstehen. Für die Beschlussfassung in der interkommunalen Zusammenarbeit gebe es auch keine allgemeingültige Regel für eine einstimmige Entscheidung. Die für einen Beschluss notwendige Mehrheit könne vielmehr variieren.

47 Darüber hinaus lägen auch keine Abwägungsfehler vor. Das Abwägungsgebot sei nicht verletzt, wenn sich die planende Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurücksetzung des anderen Belanges entscheide. Die Planungsbefugnis schließe die Gestaltungsfreiheit ein. Diese wiederum umfasse verschiedene Elemente, insbesondere des Erkennens, des Bewertens und des Wollens. Das Vorziehen oder das Zurücksetzen bestimmter Belange sei eine elementare planerische Entscheidung, mit der zum Ausdruck gebracht werde, wie und in welche Richtung sich eine Gemeinde städtebaulich geordnet fortentwickeln wolle. Damit sei der Planungskontrolle der Verwaltungsgerichte eine enge Grenze gezogen. Hier habe die Antragsgegnerin sämtliche Einwände bewertet und in die Abwägung eingestellt. Schädliche Auswirkungen auf einen zentralen Versorgungsbereich der Antragstellerin seien nach der nicht zu beanstandenden Auswirkungsanalyse nicht ersichtlich.

48 Auf ihren Antrag hin hat der Senat die E.... ...................................... mbH mit seinem Beschluss vom 20. Januar 2025 zum Normenkontrollverfahren beigeladen.

49 Die Beigeladene beantragt, den Antrag abzulehnen.

50 Sie ist der Rechtsauffassung, dass der Antrag unzulässig sei.

51 Die Antragstellerin sei schon nicht wirksam vertreten, weil ihr Stadtrat keinen Beschluss zur Rechtsverfolgung gefasst habe. Die in § 14 Abs. 6 Nr. 5 der Hauptsatzung der Antragstellerin festgelegte Streitwertgrenze von 50,00 € für die Einleitung eines Rechtsstreites durch den Bürgermeister sei vorliegend ersichtlich überschritten. Mithin habe es zwingend eines gesonderten, expliziten Stadtratsbeschlusses bedurft, welcher nicht vorliege.

52 Der Antragstellerin fehle zudem die erforderliche Antragsbefugnis. Sie mache eine mögliche Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebots nach § 2 Abs. 2 BauGB und hierbei insbesondere eine mögliche Verletzung ihr raumordnerisch zugewiesener Funktionen sowie ihres zentralen Versorgungsbereiches nach § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB geltend. Für eine hierauf gestützte Antragsbefugnis sei erforderlich, dass die Gemeinde sowohl substantiiert geltend mache, dass ihr durch ein Ziel der Raumordnung eine bestimmte Funktion zugewiesen sei und die Möglichkeit bestehe, dass diese Funktion durch den Bebauungsplan oder dessen Anwendung in mehr als nur geringfügiger Weise nachteilig betroffen sein könne.

Voraussetzung sei, dass die zur Begründung der Antragsbefugnis dargelegten Beeinträchtigungen auf den Bebauungsplan oder dessen Umsetzung zurückzuführen seien und zudem eine gewisse Bagatellschwelle überschritten. Diese Bagatellschwelle werde hier 24 nicht überschritten. Nicht einmal eine geringfügige - unterhalb dieser Schwelle liegende - Verletzung raumordnerisch zugewiesener Funktionen sei ersichtlich. § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB gewähre keinen allgemeinen „Gesetzesvollziehungsanspruch“ von Nachbargemeinden gegen Bebauungspläne in Bezug auf Erfordernisse der Raumordnung. Vielmehr sei die Norm auf zugewiesene, d. h. „wehrfähige“, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogene und verbindliche textliche oder zeichnerische rechtsförmliche Festlegungen in Raumordnungsplänen beschränkt (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Die Funktionszuweisung als zentraler Ort richte sich vorliegend aber nicht an die Antragstellerin allein, sondern nur gemeinsam an die vier Verbundgemeinden. Diese zentralörtliche Funktionszuweisung des Verbundes werde durch den Bebauungsplan oder dessen Anwendung nicht berührt.

Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 sehe vor, dass die Ausübung von zentralörtlichen Funktionen im zentralörtlichen Verbund von Gemeinden nur zulässig sei, wenn die funktionsteilige Aufgabenwahrnehmung gewährleistet werde. Das Erfordernis einer funktionsteiligen Aufgabenwahrnehmung beziehe sich ausdrücklich auf die Ausübung von zentralörtlichen, d. h. überörtlichen Funktionen. Eine Verletzung dieser raumordnerischen Zielvorgabe käme folglich nur dann in Betracht, wenn die Planung der Antragsgegnerin auf die verbrauchernahe Versorgung des gesamten Verflechtungsbereiches des Städte- und Gemeindeverbundes abzielte. Dies sei gerade nicht der Fall. Die Planung sei nach der Auswirkungsanalyse ausschließlich auf das eigene Stadtgebiet der Antragsgegnerin ausgerichtet und binde allein deren örtliche Umsätze. Die Planung diene insofern allein der eigenen örtlichen Nahversorgung der Antragsgegnerin. So lange zwischen den Verbundgemeinden keine Vereinbarung zur funktionsteiligen Wahrnehmung im Bereich der Nahversorgung geschlossen werde, liege es auf der Hand, dass jede der vier Gemeinden zumindest für die Sicherung der Nahversorgung der eigenen Bevölkerung in ihrem Stadtgebiet zuständig bleibe. Die raumordnerische Zuordnung der Antragsgegnerin zu einem Städte- und Gemeindeverbund führe nicht dazu, dass sie daran gehindert wäre, den grundzentralen Versorgungsauftrag jedenfalls für ihr eigenes Gemeindegebiet wahrzunehmen. Als Teil des Städte- und Gemeindeverbundes sei der Antragsgegnerin daher die Planung einer großflächigen Einzelhandelseinrichtung zur Sicherung der verbrauchernahen Versorgung mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs nicht verwehrt. Auch komme eine Verletzung des unter Planansatz Z 2.3.2.4 LEP 2013 verankerten Kongruenzgebotes nicht in Betracht. Denn nach der Auswirkungsanalyse sei die Planung ausschließlich auf die örtliche Nahversorgung ausgerichtet und die Kaufkraftbindungen auf die örtliche Kaufkraft von S.....................

beschränkt. Das Vorhaben ziele also schon nicht auf die verbrauchernahe Versorgung des Verflechtungsbereiches des Städte- und Gemeindeverbundes ab.

53 Der Antragstellerin fehle auch das Rechtsschutzbedürfnis. Die Akten zu den von ihr betriebenen Widerspruchsverfahren bzgl. der erteilten Baugenehmigungen zur Umsetzung 25 der geplanten Bauvorhaben umfassten auch eine E-Mail des Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin an das Landratsamt B...... vom 12. März 2025. In dieser E-Mail bitte der Prozessbevollmächtigte um Zustimmung und Bestätigung, mit der Entscheidung über den Widerspruch abzuwarten, bis im hiesigen Verfahren eine Entscheidung des Gerichts ergangen sei. Diese Nachricht sei in Kopie („cc“) neben dem Bürgermeister der Antragstellerin unter anderem auch an eine Frau D...... J....... versandt worden. Ausweislich des öffentlich einsehbaren Profils von Frau J....... auf dem Online-Karrierenetzwerk „X...“ sei diese bei der „R......................................“ als Expansionsmanagerin tätig, wofür auch die E-Mail-Domain „...............“ spreche. Dieser Umstand lege die dringende Vermutung nahe, dass sowohl die Widerspruchsverfahren gegen die der Beigeladenen erteilten Baugenehmigungen als auch das anhängige Normenkontrollverfahren und das hiesige Eilrechtsschutzverfahren zwar formal im Namen der Antragstellerin geführt würden, tatsächlich aber allein oder jedenfalls überwiegend den privaten Interessen des Hauptwettbewerbers der Beigeladenen dienen sollen. Die Antragstellerin verfolge insofern augenscheinlich gerade keine eigenen schutzwürdigen Rechte, sondern fungiere vielmehr als „Strohmann“ für die Interessen eines privaten Dritten. Es müsse daher davon ausgegangen werden, dass die in den Schriftsätzen der Antragstellerin geltend gemachte (vermeintliche) Verletzung eigener Rechte lediglich vorgeschoben sei, um einem privaten Wettbewerber - mittelbar - prozessuale Rechte zu verschaffen, die diesem aufgrund fehlender Antragsbefugnis bzw. fehlendem Rechtsschutzbedürfnis nicht zustünden. Einzelne Gewerbetreibende hätten keinen Anspruch darauf, dass sich eine vorhandene Wettbewerbssituation nicht verändere oder verschlechtere.

Das Städtebaurecht sei wettbewerbsneutral. Jeder Gewerbetreibende müsse jederzeit mit neuer Konkurrenz rechnen. Ein schutzwürdiges Interesse, von weiteren oder neu am Markt auftretenden Mitbewerbern verschont zu bleiben, bestehe nicht. Vor diesem Hintergrund sei es mindestens rechtsmissbräuchlich, wenn eine Nachbargemeinde eine (vermeintliche) Verletzung eigener Rechte geltend mache und dabei tatsächlich den nichtschutzwürdigen privaten wettbewerblichen Interessen eines Unternehmens diene, denen gerade keine städtebauliche oder raumordnerische Relevanz zukomme. Sei das Ziel der Normenkontrolle demnach offenkundig nicht, die eigene Rechtsstellung zu verbessern, sondern den nichtschutzwürdigen Interessen Dritter zu dienen, fehle es jedenfalls am Vorliegen des erforderlichen allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses.

54 Darüber hinaus fehle es der Antragstellerin aber auch deshalb an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis, weil sich die Inanspruchnahme des Gerichts vor dem Hintergrund der erteilten Baugenehmigungen zur Erreichung ihres Rechtsschutzziels als nutzlos erweise und die Antragstellerin mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung ihre Rechtstellung nicht verbessern könne. Denn mit den erteilten Baugenehmigungen seien die Festsetzungen des Bebauungsplans bereits nahezu vollständig umgesetzt.

55 Der Normenkontrollantrag sei zudem unbegründet. Aus den vorstehend genannten Gründen scheide ein Verstoß gegen die Ziele der Raumordnung aus. Ergänzend sei festzustellen, dass nach § 2 Abs. 1 der Zweckvereinbarung die Arbeitsgemeinschaft „der Wahrnehmung raumordnerischer Funktionen“ aller Beteiligten diene. Mithin stehe der Städte- und Gemeindeverbund als solcher nicht unter der aufschiebenden Bedingung einer (weiteren) vertraglichen Regelung zwischen den vier Verbundmitgliedern. Vielmehr sei das Grundzentrum in Gestalt eines Städte- und Gemeindeverbundes als Ziel der Raumordnung mit der Zweiten Gesamtfortschreibung des Regionalplans „O..........................“

final abgewogen und festgelegt worden. Der Bestand der Zweckvereinbarung sei Voraussetzung dafür, dass überhaupt ein Städte- und Gemeindeverbund bestehe und bestehen bleiben könne und die Entwicklung großflächigen Einzelhandels in allen vier Vertragsgemeinden raumordnungsrechtlich möglich sei. Im Umkehrschluss hieße dies aber auch, dass bereits mit dem Abschluss der Zweckvereinbarung die Möglichkeit zur Entwicklung großflächigen Einzelhandels in jeder der vier Gemeinden geschaffen worden sei. Die Planung stehe daher jedenfalls mit dem Planansatz Z 2.3.2.2 LEP 2013 im Einklang. Soweit noch eine ergänzende Einigung bezüglich der Verteilung der anteiligen Wahrnehmung der verbrauchernahen Versorgung im Lebensmittelbereich erforderlich sei (z. B. in Gestalt eines verbundweiten Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes), handle es sich lediglich um eine zulässige nachgelagerte Ausgestaltung eines vom Regionalen Planungsverband den Gemeinden überlassenen Spielraums. Ziele der Raumordnung dürften gewisse Spielräume zur Konkretisierung und Ausfüllung durch die nachfolgende Planung belassen. Die Adressaten dürften die Ziele der Raumordnung je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten. Zwar sei nach Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 die Ausübung von zentralörtlichen - sprich überörtlichen - Funktionen im zentralörtlichen Verbund von Gemeinden, etwa die Versorgung der Bevölkerung im Verflechtungsbereich des Städte- und Gemeindeverbundes, nur dann zulässig, wenn gewährleistet sei, dass die Aufgabenwahrnehmung funktionsteilig erfolge. Dies schließe jedoch lediglich eine alleinige zentralörtliche Funktionswahrnehmung durch nur eine der vier Gemeinden aus, da gerade keine der vier Gemeinden vom Regionalen Planungsverband als (alleiniges) Grundzentrum ausgewiesen sei. Mit anderen Worten folge aus der bisher fehlenden Funktionsteilung hinsichtlich der überörtlichen Aufgabenwahrnehmung im Bereich des Einzelhandels, dass keine der vier Gemeinden diese grundzentrale Funktion für den Städte- und Gemeindeverbund wahrnehmen könne. Solange zwischen den Gemeinden des Städte- und Gemeindeverbundes keine Vereinbarung zur funktionsteiligen Wahrnehmung im Bereich der Nahversorgung getroffen werde, bleibe jede der vier Gemeinden zumindest für die Sicherung der Nahversorgung der eigenen Bevölkerung in ihrem Stadtgebiet zuständig. Andernfalls würde dies dazu führen, dass die Verbundgemeinden an einer Behebung bestehender Nahversorgungsdefizite in ihrem eigenen 27 Stadtgebiet gegebenenfalls dauerhaft gehindert sein könnten. Diese Folge wäre jedoch nicht mit dem Planansatz Z 6.1.3 LEP 2013 vereinbar, wonach darauf hinzuwirken sei, dass die Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen des kurzfristigen Bedarfs in allen Gemeinden verbrauchernah gesichert werde.

Insbesondere mit Blick auf die verbrauchernahe Versorgung liege es aber auf der Hand, dass, solange keine Vereinbarung zur funktionsteiligen Wahrnehmung der zentralörtlichen Aufgabenwahrnehmung geschlossen sei, jede der vier Gemeinden zumindest für die Sicherung der Versorgung der Bevölkerung in ihrem Gemeindegebiet - örtlich - zuständig bleibe. Es könnten bei der bauleitplanerischen Ausweisung eines Sondergebietes Einzelhandel jedoch keine einzelhandelsrelevanten Einzugsgebiete angesetzt werden, die über das eigene Gemeindegebiet hinausgingen. Die raumordnerische Zuordnung der Antragsgegnerin zu einem Städte- und Gemeindeverbund führe demnach nicht dazu, dass sie daran gehindert wäre, den grundzentralen Versorgungsauftrag jedenfalls für ihr eigenes Gemeindegebiet wahrzunehmen. Als Teil des Städte- und Gemeindeverbundes sei ihr daher die Planung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs zur Sicherung der verbrauchernahen Versorgung mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs erlaubt. Vor diesem Hintergrund sei die im Bebauungsplan angelegte Ansiedlung eines Vollsortimenters und eines Discounters allein auf den von der im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin lebenden Bevölkerung ausgelösten Bedarf ausgerichtet und diene somit ausschließlich der örtlichen Nahversorgung. Eine über das unmittelbare Gemeindegebiet der Antragsgegnerin hinausgehende Ausstrahlung des Vorhabens sei nicht zu erwarten. Die überörtlichen Aufgaben im Sinne einer grundzentralen Funktionsteilung würden durch den Bebauungsplan folglich gar nicht berührt. Die Planung führe insofern - anders als von der Antragstellerin behauptet - auch nicht zu einer Konkurrenzsituation hinsichtlich der überörtlichen Funktionswahrnehmung innerhalb des Städte- und Gemeindeverbundes. Eine Verletzung dieser raumordnerischen Zielvorgabe käme aber nur dann in Betracht, wenn die Planung der Antragsgegnerin auf die verbrauchernahe Versorgung des gesamten Verflechtungsbereiches des Städte- und Gemeindeverbundes abzielen würde.

Dies sei - wie die Auswirkungsanalyse belege - gerade nicht der Fall. Die vom Senat in seinem Eilrechtsbeschluss vom 11. August 2025 (a. a. O.) vertretene Rechtsauffassung, wonach der grundzentrale Versorgungsauftrag für die Bevölkerung im gesamten Verflechtungsbereich eines Grundzentrums gelte und nicht auf die nur örtliche Versorgung der Einwohner einer einzelnen Gemeinde beschränkt oder beschränkbar sei, beruhe demgegenüber auf einem Fehlverständnis des Planansatzes Z 2.3.2.2 LEP 2013. Anders als der Senat meine, knüpfe dieser Planansatz die Zulässigkeit der Entwicklung großflächigen Einzelhandels in Grundzentren tatbestandlich und funktional nicht an die Sicherung der grundzentralen Versorgung. Jedenfalls könne diesem nicht das Erfordernis entnommen werden, dass die in Grundzentren zulässigen Lebensmittel- und Drogeriefachmärkte der Versorgung des (gesamten) Verflechtungsbereiches dienten.

56 In Bezug auf das Beeinträchtigungsverbot nach Planansatz Z 2.3.2.5 LEP 2013 sei ergänzend zu berücksichtigen, dass im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin strukturelle Versorgungsdefizite bestünden, welche zu einem Kaufkraftabfluss führten. Dieser Kaufkraftabfluss komme neben Standorten außerhalb des Verbundgebietes - durch Pendlerverflechtungen - vor allem anderen Einkaufstandorten im Verbundgebiet zugute. Nach Planansatz Z 6.1.3 LEP 2013 sei jedoch darauf hinzuwirken, dass die Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen des kurzfristigen Bedarfs in allen Gemeinden verbrauchernah gesichert werde.

57 Naturgemäß werde der vorhabenbedingte Verkaufsflächenzuwachs in S..................... einen Umsatzumlenkungseffekt nach sich ziehen. Und folglich ginge mit einer stärkeren Eigenbindung der Nachfrage in S..................... auch eine Umlenkung der Kundenströme innerhalb des Städte- und Gemeindeverbundes einher. Anders als die Antragstellerin meine, sei im Rahmen der vorzunehmenden Gesamtbetrachtung aber auch der Aspekt einer - wie hier - auf die bloße Rückholung örtlicher Kaufkraft beschränkten Planung zu berücksichtigen. Einer Gemeinde könne es grundsätzlich nicht verwehrt werden, ihre eigene Kaufkraft durch Betriebe im eigenen Gemeindegebiet zu binden.

58 Die Planung der Antragsgegnerin sei auch nicht die Ursache für die sich abzeichnende Verlagerung des A...-Marktes. Es handle sich um eine autonome unternehmerische Entscheidung des Einzelhändlers. Jedenfalls würde die Verlagerung des A...-Marktes innerhalb des Städte- und Gemeindeverbundes aber zu keiner substantiellen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Städte- und Gemeindeverbundes als solchen führen.

59 Aber selbst, wenn man wegen eines möglichen Überschreitens der Erheblichkeitsschwelle von gewichtigen Auswirkungen ausgehen würde, ergebe sich aus der Gesamtbetrachtung, dass diese Auswirkungen im Wege der Abwägung überwunden werden könnten. Denn die Antragsgegnerin könne eigene überwiegende Belange für ihre Planung anführen. So habe sie in der Planbegründung nachvollziehbar dargelegt, dass ein Defizit bei der Versorgung mit Lebensmitteln in ihrem Stadtgebiet Anlass für die Aufstellung des Bebauungsplans gewesen sei.

60 Ebenso wenig liege ein Verstoß gegen das interkommunale Abstimmungsgebot i. S. v. § 2 Abs. 2 BauGB vor. Dieses stelle eine besondere Ausprägung des Abwägungsgebotes nach § 1 Abs. 7 BauGB dar und verlange die Koordinierung der Interessen benachbarter Gemeinden mit dem Ziel eines Interessenausgleiches. So dürften benachbarte Gemeinden von ihrer Planungshoheit nicht rücksichtslos zum Nachteil der Nachbargemeinde Gebrauch 29 machen. Andererseits sei eine Gemeinde aber auch nicht dazu angehalten, ihre eigenen Interessen hinter die Belange der Nachbargemeinde zurückzustellen. Maßgeblich sei, inwieweit die Bauleitplanung der planenden Gemeinde Auswirkungen auf die städtebauliche Ordnung und Entwicklung der Nachbargemeinde habe. Die Auswirkungen dürften dabei nicht lediglich geringfügig sein, sondern müssten nach ihrer Intensität von „gewichtiger Art“ sein. Wäre dies der Fall, unterliege die planende Gemeinde einem erhöhten Rechtfertigungszwang. Das Vorliegen „gewichtiger Auswirkungen“ allein führe mithin aber noch nicht zu einem Verstoß gegen das Abwägungsgebot. Selbst gewichtige Belange könnten im Wege der Abwägung überwunden werden, wenn noch gewichtigere - wie hier die verbrauchernahe Versorgung der eigenen Bevölkerung - ihnen im Rang vorgingen. Ferner sei zu berücksichtigen, dass von der Planung bereits keine unmittelbaren gewichtigen Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Antragstellerin ausgingen. Zwar seien in der Rechtsprechung Kaufkraftabflüsse aus Nachbargemeinden als mögliches Kriterium für die Feststellung solcher Auswirkungen grundsätzlich anerkannt. Im Ergebnis der erforderlichen Gesamtbetrachtung seien gewichtige städtebauliche Auswirkungen auf die Antragstellerin allerdings nicht ersichtlich. Die Auswirkungsanalyse bestätige, dass - im Besonderen mit Blick auf das bestehende Versorgungsdefizit sowie die ausschließliche Ausrichtung auf die Nachfrage im eigenen Stadtgebiet - durch die Planungen der Antragsgegnerin keine gewichtigen Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Antragstellerin ausgelöst würden. Aber selbst, wenn man einen qualifizierten Abstimmungsbedarf unterstellen würde, läge kein Verstoß gegen § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB vor. Denn die Abstimmungspflicht umfasse formelle und materielle Bestandteile. In formeller Hinsicht erforderlich sei eine Beteiligung der potenziell von der Planung betroffenen Nachbargemeinde am Verfahren. In materieller Hinsicht sei erforderlich, dass die sich aus der Planungshoheit ergebenden städtebaulichen Belange der Nachbargemeinde in die Abwägung eingestellt würden. Davon ausgehend sei ein Verstoß gegen die formelle Abstimmungspflicht nicht ersichtlich, da die Antragstellerin ordnungsgemäß am Verfahren beteiligt worden sei.

In materieller Hinsicht habe sich die Antragsgegnerin zudem mit den seitens der Antragstellerin aufgeworfenen städtebaulichen Belangen im Rahmen des Abwägungsvorgangs ausführlich und umfangreich auseinandergesetzt, sie entsprechend gewichtet und mit ihren eigenen städtebaulichen Interessen abgewogen. Die Auswirkungsanalyse belege, dass die Planung die Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereiches der Antragstellerin nicht beeinträchtige. Und auch die Ausführungen zur „Rückholung örtlicher Kaufkraft“ könnten an diesem Ergebnis nichts ändern, da hier die Bindung bzw. Rückholung der eigenen Kaufkraft gerade in Übereinstimmung mit der regionalplanerisch vorgegebenen Zentrenstruktur stehe. Darüber hinaus habe die Antragsgegnerin den Anlass und das Ziel der Planung, nämlich die Behebung des bestehenden Versorgungsdefizites im eigenen Stadtgebiet, umfangreich dargelegt. Der vom Senat in seinem Eilrechtsbeschluss vom 11. August 2025 (a. a. O.)

30 vertretenen Rechtsauffassung, wonach sich für das interkommunale Abstimmungsgebot innerhalb grundzentraler Verbünde aus Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 das Erfordernis der Einvernehmlichkeit ergebe, könne nicht gefolgt werden. Dem Planansatz könne eine derartige Anforderung nicht entnommen werden. Dieser sehe vielmehr lediglich eine „funktionsteilige Aufgabenwahrnehmung“ vor. Etwas anderes könne auch nicht aus der Begründung des Planansatzes abgeleitet werden, weil es sich bei dieser gerade nicht um ein abschließend abgewogenes Ziel der Raumordnung handle. Die vom Senat in diesem Zusammenhang vertretene Rechtsauffassung hätte zudem eine schwerwiegende Beschränkung der Planungshoheit der zu einem grundzentralen Verbund zusammengefassten Gemeinden zur Folge, weil dieses Verständnis des Planansatzes faktisch zu einem Vetorecht der Mitgliedsgemeinden gegenüber raumbedeutsamen Planungen der anderen Mitgliedsgemeinden führen würde. Das Einvernehmenserfordernis in der Lesart des Senats begegne daher verfassungsrechtlichen Bedenken. Darüber hinaus laufe die Möglichkeit der wechselseitigen Blockade auch dem Sinn und Zweck eines grundzentralen Verbundes, nämlich der Wahrnehmung der Aufgabe eines Grundzentrums, zuwider. Letztlich scheide zudem auch eine Verletzung raumordnerisch der Antragstellerin zugewiesener „wehrfähiger“ Funktionen i. S. v. § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB aus.

61 Der Bürgermeister der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung ergänzend und vertiefend zur Versorgungslage der Antragsgegnerin ausgeführt und die letztendlich erfolgslos gebliebenen außergerichtlichen Einigungsbemühungen erläutert. Bezüglich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die beigezogene Gerichtsakte des Eilrechtsschutzverfahrens - 1 B 195/24 - und auf die beigezogenen Planaufstellungsakten der Antragsgegnerin verwiesen.

I. Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

1. Der Antrag ist zulässig. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte Normenkontrollantrag der Antragstellerin richtet sich gegen den am 19. September 2024 von der Antragsgegnerin beschlossenen Bebauungsplan „Einzelhandelsstandort S....straße“ in seiner Fassung vom 22. April 2024 mit redaktionellen Änderungen vom 3. Juni 2024 und vom 30. August 2024. Der am 13. November 2024 beim Oberverwaltungsgericht eingegangene Antrag wahrt die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die durch die Bekanntmachung des Bebauungsplans in der elektronischen Ausgabe Nr. 18 - 2024 des Amtsblatts der Antragsgegnerin am 2. Oktober 2024 in Lauf gesetzt wurde.

a) Die Antragstellung ist wirksam.

65 Die Antragstellung ist nicht deshalb unwirksam, weil ein auf die Einleitung der Rechtsverfolgung gerichteter Beschluss des Stadtrates der Antragstellerin fehlen würde.

66 Die organschaftliche Vertretungsmacht des Bürgermeisters der Antragstellerin ist nach § 51 Abs. 1 Satz 2 SächsGemO - unabhängig von den Regelungen zur Vertretungsbefugnis im Innenverhältnis - im Außenverhältnis nicht beschränkt und nicht beschränkbar. Auch wenn ein Bürgermeister seine Vertretungsbefugnis überschreitet und Willenserklärungen gegen einen Gemeinderatsbeschluss oder trotz fehlendem (erforderlichem) Gemeinderatsbeschluss abgibt, wirken diese für und gegen die Gemeinde (Rehak, in: SächsGemO, 19. Lfg. XII/00, § 51 Rn. 66 bis 70, 72). Auf die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob vorliegend zur Einleitung der Rechtsverfolgung eine Beschlussfassung des Stadtrates der Antragstellerin erforderlich gewesen wäre und ob eine solche Beschlussfassung vorliegt, kommt es demnach schon nicht an.

b) Die gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis liegt vor.

68 Nach der genannten Vorschrift kann den Normenkontrollantrag u. a. jede juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Hierfür ist erforderlich, aber auch ausreichend, dass der jeweilige Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Festsetzungen des Bebauungsplans oder deren Anwendung in eigenen subjektiven Rechten verletzt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 4. November 2015 - 4 CN 9.14 -, juris Rn. 12 m. w. N.).

69 Eine Verletzung der Rechte einer benachbarten Gemeinde kann sich insoweit aus dem Gebot der interkommunalen Abstimmung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB ergeben. Es wurzelt in der kommunalen Planungshoheit als Bestandteil der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und stellt eine besondere Ausprägung des Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7 BauGB dar. Es verleiht dem Interesse der Gemeinde, vor Nachteilen für ihre städtebauliche Ordnung und Entwicklung bewahrt zu werden, besonderes Gewicht. Können von der Bauleitplanung einer Gemeinde unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf städtebauliche Belange einer Nachbargemeinde ausgehen, so löst dies im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung einen qualifizierten materiellen Abstimmungsbedarf mit den Belangen der Nachbargemeinde aus. Dem objektiv-rechtlichen Gebot der materiellen Abstimmung entspricht subjektiv-rechtlich ein Anspruch, auf den die Gemeinde sich vor Gericht berufen kann. Mit „Auswirkungen gewichtiger Art“ ist die Betroffenheit in Belangen 32 bezeichnet, deren Überwindung einem erhöhten Rechtfertigungszwang seitens der planenden Gemeinde unterliegt. Nachbargemeindliche Belange sind aber auch unterhalb dieser Schwelle beachtlich. Sie sind im Rahmen der Abwägung bereits dann zu berücksichtigen, wenn sie mehr als nur geringfügig betroffen sind (BVerwG, Urt. v. 7. Dezember 2023 - 4 CN 6.22 -, juris Rn. 15 m. w. N.).

70 Mit ihren substantiierten Ausführungen zu der aus ihrer Sicht fehlerhaften Abwägung genügt die Antragstellerin diesen Anforderungen an die Antragsbefugnis und zeigt die Möglichkeit unmittelbarer Auswirkungen gewichtiger Art auf die städtebauliche Ordnung und Entwicklung auf ihrem Gemeindegebiet auf. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Antragsgegnerin ausweislich der von ihr beauftragten Auswirkungsanalyse schon selbst davon ausgeht, dass der E....-Bestandsmarkt auf dem Stadtgebiet der Antragstellerin bei Inbetriebnahme des E....-Marktes im Plangebiet von der stärkeren Kaufkraftbindung in S..................... mit einer Umverteilungsquote von 15 % und daraus resultierenden Umverteilungseffekten von 1,3 Mio. € besonders betroffen sein wird. In Bezug auf das weitere Baufeld für eine zweite großflächige Einzelhandelseinrichtung ist ebenfalls bereits eine Baugenehmigung erteilt worden. Für den Fall der Inbetriebnahme dieser weiteren großflächigen Einzelhandelseinrichtung geht schon die Antragsgegnerin davon aus, dass der bisher im Stadtgebiet der Antragstellerin angesiedelte A...-Bestandsmarkt schließen wird.

71 Unabhängig davon und selbständig tragend ist weiterhin festzustellen, dass die Antragstellerin als unmittelbar angrenzende Nachbargemeinde auch eine mögliche Verletzung des Anpassungsgebot geltend machen kann. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen. Ergänzend dazu bestimmt Satz 2 der Norm u. a., dass sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen berufen können. Durch die letztgenannte Vorschrift wird der gemeindliche Rechtsschutz, der vor der Gesetzesänderung im Jahr 2004 (BGBl. I S. 1359) grundsätzlich auf die Geltendmachung möglicher „unmittelbarer Auswirkungen gewichtiger Art“ auf städtebaulich relevante gemeindliche Belange beschränkt war (sog. Krabbenkamp- Formel), auf die Verteidigung der einer Gemeinde rechtsförmlich zugewiesenen raumordnerischen Funktionen erweitert. Für die auf § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB gestützte Antragsbefugnis aus dem raumordnungsrechtlichen Funktionsschutz reicht es aus, dass die Gemeinde sowohl substantiiert geltend macht, dass ihr durch ein Ziel der Raumordnung eine bestimmte Funktion zugewiesen ist, als auch die Möglichkeit darlegt, dass diese Funktion durch den Bebauungsplan oder dessen Anwendung in mehr als nur geringfügiger Weise nachteilig betroffen werden kann (vgl. SächsOVG, NK-Urt. v. 6. Juni 2018 - 1 C 21/16 -, juris Rn. 55; OVG Berlin-Brandenburg, NK-Urt. v. 1. Dezember 2016 - OVG 10 A 15.12 -, juris Rn. 35; VGH BW, NK-Urt. v. 27. September 2007 - 3 S 2875/06 -, juris Rn. 26, 33 jeweils m. w. N.; Schrödter/Wahlhäuser, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 2 Rn. 64f.; zu § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB:

NdsOVG, Beschl. v. 14. Dezember 2016 - 1 MN 82/16 -, juris Rn. 14f m. w. N.).

72 Dabei geht der Senat davon aus, dass Ziele der Raumordnung, die einer Gemeinde oder einem Verbund von Gemeinden eine bestimmte, den Standortwettbewerb mit anderen Gemeinden begünstigende Funktion zuweisen, als subjektive gemeindliche Abwehrrechte im gerichtlichen Verfahren unabhängig davon verteidigungsfähig sind, ob sie als Ausfluss des kommunalen Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eingestuft werden können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8. Juni 2006 - 4 BN 8.06 -, juris Rn. 5). Dies gilt insbesondere für die Zuordnung zu unterschiedlichen Zentralitätsstufen und die damit jeweils verbundenen Ziele bei einem Zentrale-Orte-Prinzip, wie es dem LEP 2013 und dem Regionalplan zugrunde liegt. Der Inhalt des den Gemeinden und Verbünden von Gemeinden durch Träger der Raumordnung zugewiesenen Abwehrrechts aus dem raumordnungsrechtlichen Funktionsschutz korrespondiert mit den jeweils zielförmig zugewiesenen begünstigenden Funktionen. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass Ziele der Raumordnung sowohl belastende als auch begünstigende Wirkungen haben, zum einen für die einzelne Gemeinde und Verbünde von Gemeinden, zum anderen aber auch im Verhältnis der Gemeinden untereinander, wobei der Gesetzgeber dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB für die planende Gemeinde ein Abwehrrecht benachbarter Gemeinden gegen bestimmte raumordnungswidrige Planungen nach § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB zur Seite gestellt hat.

73 Mit den so gefassten Anforderungen an die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gewährt § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB allerdings keinen allgemeinen „Gesetzesvollziehungsanspruch“ von Nachbargemeinden gegen Bebauungspläne in Bezug auf Erfordernisse der Raumordnung. In rechtlicher Hinsicht erfolgt eine Beschränkung auf zugewiesene („wehrfähige“), vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogene und verbindliche textliche oder zeichnerische rechtsförmliche Festlegungen in Raumordnungsplänen (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). In tatsächlicher Hinsicht müssen die zur Begründung der Antragsbefugnis dargelegten Beeinträchtigungen nicht nur eine gewisse Bagatellschwelle überschreiten, sondern auch auf den Bebauungsplan oder dessen Umsetzung zurückzuführen sein (SächsOVG, NK-Urt. v. 6. Juni 2018 - 1 C 21/16 -, juris Rn. 56).

74 Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG sind in Raumordnungsplänen für einen bestimmten Planungsraum und einen regelmäßig mittelfristigen Zeitraum Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums zu 34 treffen. Den Zielen der Raumordnung i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG kommt unter den Erfordernissen der Raumordnung dabei eine hervorgehobene Stellung zu, denn sie stellen das zentrale Steuerungsinstrument der Raumordnungsplanung dar. Dies hat seinen Grund in dem strikten Verbindlichkeitsanspruch der Ziele. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 ROG sind die Ziele der Raumordnung zu beachten, d. h sie sind für ihre Adressaten strikt verbindlich und unterliegen nicht der Abwägung oder Ermessensausübung. Dagegen sind Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 ROG lediglich zu berücksichtigen und somit Gegenstand von Abwägungs- und Ermessensentscheidungen. Wegen der unterschiedlichen Rechtswirkungen ist die Abgrenzung von Zielen und Grundsätzen sowie sonstigen Erfordernissen der Raumordnung von grundlegender Bedeutung. Die Definition des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG lässt sich in fünf Begriffsmerkmale untergliedern. Ziele der Raumordnung sind danach verbindliche Vorgaben, die in Form von textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen getroffen werden, sachlich und räumlich bestimmt oder bestimmbar und vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogen sowie auf die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums gerichtet sind. Ziele und Grundsätze sind nach § 7 Abs. 1 Satz 4 ROG als solche zu benennen. Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels hat, hängt aber nicht von ihrer Bezeichnung ab, sondern richtet sich nach ihrem materiellen Gehalt (BVerwG, Urt. v. 23. Mai 2023 - 4 CN 10.21 -, juris Rn. 10 - 12 m. w. N.). Wie bereits der Sammelbegriff der Erfordernisse der Raumordnung in § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG, so entfaltet auch die Legaldefinition der Ziele eine Ausschlusswirkung. Nur diejenigen raumordnerischen Aussagen, welche die Begriffsmerkmale des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG erfüllen, vermögen die durch das ROG (bzw. bundesrechtliche Fachgesetze, § 3 Abs. 2 ROG) für Ziele der Raumordnung festgelegten Rechtswirkungen auszulösen. Ihren Verbindlichkeitsanspruch erheben die Ziele der Raumordnung nur im Falle ihrer Wirksamkeit, und es ist in Rechtsprechung und Schrifttum anerkannt, dass - vorbehaltlich evtl. Planerhaltungsvorschriften - allein rechtmäßige Raumordnungsziele wirksam sind. Ziele der Raumordnung sind rechtmäßig, wenn sie sich im Rahmen der durch § 1 Abs. 1 ROG umschriebenen Aufgabe der Raumordnung halten; zugleich definiert § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG die Ziele als auf die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums gerichtete Festlegungen und nimmt damit bereits im Rahmen des Zielbegriffs auf die Aufgabe der Raumordnung nach § 1 Abs. 1 ROG Bezug (Kümper, in: Kment, ROG, 1. Aufl. 2019, § 3 beck-online Rn. 15 bis 19.).

75 Bei Anwendung dieses Prüfungsmaßstabs ist die Antragsbefugnis der Antragstellerin mit Blick auf den raumordnerischen Funktionsschutz nach § 2 Abs. 2 Satz 2, Alt. 1 BauGB zu bejahen.

76 Die Antragstellerin beruft sich mit ihrem eingehend begründeten Antragsvorbringen als Mitglied des grundzentralen Städte- und Gemeindeverbundes unter anderem auf eine Beeinträchtigung der dem zentralörtlichen Verbund nach den Planansätzen Z 1.3.1 Spiegelstrich zwei und Z 2.3.2.2 LEP 2013 zugewiesenen Aufgabe der Sicherung der grundzentralen Versorgung der Bevölkerung in seinem Verflechtungsbereich durch die Entwicklung großflächigen Einzelhandels. Sie rügt damit eine Verletzung des Zentralitätsgebotes. Sie rügt in diesem Zusammenhang ferner eine Verletzung des durch Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 qualifizierten und - als Teilausprägung des Zentralitätsgebotes grundzentraler Verbünde - von der Zielqualität des Zentralitätsgebotes mitumfassten interkommunalen Abstimmungsgebots.

77 Der Städte- und Gemeindeverbund bildet nach Planansatz Z 1.3.5 und Z 1.3.8 Satz 1 und 2 LEP 2013 i. V. m. Planansatz Z 1.1.8 Spiegelstrich 10 im Regionalplan ein Grundzentrum als zentralörtlicher Verbund. Gleichwohl musste der Senat die Wirksamkeit des Regionalplans vorliegend nicht inzident prüfen. Zwar liegt der Regionalplan dem Senat in dem weiteren Normenkontrollverfahren - 1 C 26/24 -, mit dem Ziel diesen insgesamt für unwirksam zu erklären, zur Prüfung vor. Allerdings enthält der Vorgängerplan mit Planansatz Z 2.1.8 der Ersten Gesamtfortschreibung vom 9. April 2009 in der Fassung des Genehmigungsbescheids vom 27. Oktober 2009 in Bezug auf die hier allein maßgebliche Festlegung des grundzentralen Städte- und Gemeindeverbundes „O.......“ eine vergleichbare Regelung. Auch nach der Ersten Gesamtfortschreibung des Regionalplans war die Antragsgegnerin nicht als eigenständiges Grundzentrum mit einem auf ihr Stadtgebiet beschränkten Verflechtungsbereich festgesetzt. Schon nach den Festsetzungen des Vorgängerplans bildeten die beiden - damals noch selbständigen Gemeinden - S............ und K....... nur gemeinsam mit der Antragstellerin sowie den weiteren Gemeinden S................... und N............... den grundzentralen Städte- und Gemeindeverbund „O.......“. Selbst bei unterstellter Unwirksamkeit des aktuellen Regionalplans würde sich mit Blick auf diese insoweit vergleichbare Regelung im Vorgängerplan die rechtliche Beurteilung des Bebauungsplans deshalb nicht ändern.

78 Nach Planansatz Z 2.3.2.2 LEP 2013 ist die Ansiedlung, Erweiterung oder wesentliche Änderung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen zur Sicherung der verbrauchernahen Versorgung mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs auch in Grundzentren zulässig. Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 setzt weiterhin voraus, dass die Ausübung von zentralörtlichen Funktionen im zentralörtlichen Verbund von Gemeinden nur zulässig ist, wenn gewährleistet ist, dass die Aufgabenwahrnehmung funktionsteilig erfolgt.

79 Das für die Entwicklung großflächigen Einzelhandels geltende Zentralitätsgebot stellt ein legitimes, verbindliches - und im LEP 2013 auch als solches benanntes - Ziel der Raumordnung i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG dar. Denn der vom Zentralitätsgebot umfasste grundzentrale Versorgungsauftrag für den Verflechtungsbereich des Zentralen Verbundes reicht nicht nur in irgendeiner Weise über das Gebiet seiner Mitgliedsgemeinden im grundzentralen Verbund hinaus. Er ist raumordnungsrechtlich auch regelungsfähig, weil er - im Gegensatz zum örtlichen Versorgungsauftrag - jedenfalls regelhaft den Bedarf nach einer raumordnerischen Koordinierung der im Verflechtungsbereich belegenen Mitgliedsgemeinden auslöst. Die mit dem Zentralitätsgebot einhergehende Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit kann sich im hier zu prüfenden Einzelfall auf eine, auf raumordnerischen Erwägungen beruhende, abschließende Abwägung stützen, die untrennbar mit dem Zentralen-Orte-Prinzip verbunden ist. Denn das Zentralitätsgebot dient hier insoweit nicht nur reflexhaft dem Schutz Zentraler Orte. Es stellt sich vielmehr als wesentliche inhaltliche Ausformung des Zentrale-Orte-Prinzips selbst dar.

80 Die Antragstellerin kann sich in diesem Zusammenhang auf die Durchsetzung der Anforderungen an die raumordnerische Funktionsteilung im grundzentralen Verbund berufen. Denn als Mitgliedsgemeinde im Städte- und Gemeindeverbund „O.......“ kann sie sich im Rahmen der Antragsbefugnis jedenfalls dann auf eine - das zentralörtliche Versorgungssystem nicht nur bagatellhaft beeinträchtigende - Verletzung der gemeinsam und funktionsteilig zu sichernden grundzentralen Versorgung berufen, wenn sie - wie hier - eine durch die Planung mehr als nur geringfügige Betroffenheit dieses zentralörtlichen Versorgungssystems auf ihrem Stadtgebiet geltend machen kann.

81 Vorliegend macht die Antragstellerin unter anderem geltend, dass durch die mit den übrigen Mitgliedern des Städte- und Gemeindeverbundes aus ihrer Sicht nicht hinreichend abgestimmte Planung der Antragsgegnerin der auf ihrem Stadtgebiet vorhandene A...- Bestandsmarkt, welcher zentralörtliche Versorgungsfunktionen für den Verflechtungsbereich wahrnehme, „komplett verlagert“ werde. Der ebenfalls vorhandene E....-Bestandsmarkt, dem auch eine zentralörtliche Versorgungsfunktion zukomme, werde schon nach den Angaben in der Auswirkungsanalyse der Antragsgegnerin durch Umsatzverlagerungen i. H. v. 15 % und einem jährlichen Kaufkraftabfluss von 4,8 Mio. € nachteilig beeinflusst. Umsatzeinbußen weiterer Händler in Folge der weitaus geringeren Frequentierung des eigenen zentralen Versorgungsbereiches kämen noch hinzu. Damit macht die Antragstellerin eine nachteilige und nicht nur bagatellhafte Beeinträchtigung der bislang auf ihrem Stadtgebiet funktionsteilig wahrgenommenen grundzentralen Versorgung der Bevölkerung des Verflechtungsbereiches des grundzentralen Verbundes durch die aus ihrer Sicht nicht einvernehmlich abgestimmte Planung der Antragsgegnerin geltend.

82 Ihr Recht sich auf eine Verletzung dieses Ziel der Raumordnung zu berufen, ist auch nicht auf den Städte- und Gemeindeverbund selbst übergegangen. Ausweislich von § 1 der Zweckvereinbarung handelt es sich bei diesem um eine Arbeitsgemeinschaft i. S. v. § 73a SächsKomZG, welchem keine eigene Rechtspersönlichkeit zukommt. Zur Außenvertretung oder Rechtsverfolgung ist der Städte- und Gemeindeverbund nicht befugt, weshalb sich dessen Mitglieder auf eine Verletzung der dem zentralörtlichen Verbund zugewiesenen Ziele der Raumordnung jedenfalls dann berufen können, wenn die gerügte Verletzung die funktionsteilige Wahrnehmung der zentralörtlichen Funktionen auf ihrem Gemeindegebiet nachteilig und nicht nur bagatellhaft beeinflusst.

c) Der Zulässigkeit des Antrags steht auch kein fehlendes Rechtsschutzinteresse entgegen.

84 Das schutzwürdige Interesse an einer gerichtlichen Sachentscheidung ist eine allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzung für alle Verfahrensarten, die als solche in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfen ist. Bei bestehender Antragsbefugnis ist - wie auch hier - regelmäßig das erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben. Es ist nicht offensichtlich, dass das Normenkontrollverfahren für die Antragstellerin keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen könnte. Der angegriffene Bebauungsplan ist auch nicht durch genehmigte oder genehmigungsfreie Maßnahmen vollständig baulich verwirklicht. In Bezug auf das SO sind die erteilten Baugenehmigungen aufgrund der von der Antragstellerin eingelegten und weiterhin anhängigen Rechtsmittel weder bestandskräftig geworden noch ist eine vollständige bauliche Verwirklichung der Vorhaben ersichtlich. In Bezug auf das durch den Bebauungsplan ebenfalls festgesetzte Gewerbegebiet wurden dem Senat schon keine Baugenehmigungen angezeigt und vorgelegt. Letztlich ist für den Senat, wie schon im Eilrechtsbeschluss vom 11. August 2025 (a. a. O.) ausgeführt, auch nicht erkennbar, dass der Antragstellerin das Rechtsschutzbedürfnis fehlen würde, weil diese die Rechtsverfolgung nur formal im eigenen Namen führen würde, tatsächlich aber allein oder jedenfalls überwiegend private Interessen des Hauptwettbewerbers der Beigeladenen verfolge. Für die Annahme, dass die Antragstellerin als „Strohmann“ für die Interessen eines privaten Dritten diene, sieht der Senat keine Anhaltspunkte. Dem Vortrag der Beigeladenen, wonach sich solche Anhaltspunkte aus den Akten zu den von der Antragstellerin betriebenen Widerspruchsverfahren in Bezug auf die erteilten Baugenehmigungen zur Umsetzung der geplanten Bauvorhaben ergeben würden, folgt der Senat nicht. Der Senat musste dabei im Rahmen der Sachverhaltsaufklärung diese Widerspruchsakten auch nicht anfordern. Die unstreitig gebliebene Behauptung der Beigeladenen, wonach sich in diesen Akten die als Anlage BG 12 auch im hiesigen Verfahren vorgelegte E-Mail des Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin an das Landratsamt B......

vom 12. März 2025 befinde, die in Kopie („cc“) auch an eine Frau D...... J....... versandt 38 worden sei, welche bei der „R......................................“ als Expansionsmanagerin tätig sei, bietet keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass die von der Antragstellerin im hiesigen Verfahren umfassend vorgetragene Verletzung eigener Rechte nur formal und zum Schein erfolgt sei und die Rechtsverfolgung tatsächlich allein oder auch nur weit überwiegend den privaten Interessen Dritter dient.

2. Der Normenkontrollantrag ist in der Sache begründet.

86 Der angefochtene Bebauungsplan ist wegen zweier Verstöße gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB insgesamt unwirksam. Nach dieser Norm sind Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Dem wird der Bebauungsplan nicht gerecht. Denn er verstößt gegen das in den Planansätzen Z 1.3.1 und Z 2.3.2.2 LEP 2013 festgesetzte Zentralitätsgebot (a). Darüber hinaus verstößt der Bebauungsplan auch gegen das durch Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 festgesetzte Abstimmungserfordernis innerhalb des grundzentralen Verbundes (b). Letztlich kann sich die Antragsgegnerin auch nicht auf eine ausnahmsweise Zulässigkeit ihrer Planung nach Planansatz Z 6.1.1 Satz 3 LEP 2013 berufen (c).

87 Auf einen zulässigen Normenkontrollantrag ist das Normenkontrollgericht verpflichtet, den angegriffenen Bebauungsplan auch ohne entsprechende Rügen im Antragsvorbringen unter jedem denkbaren Gesichtspunkt auf seine Wirksamkeit hin zu überprüfen; ein ungeschriebenes Verbot der „ungefragten Fehlersuche“ wäre mit der Ausgestaltung der Normenkontrolle als objektives Rechtsbeanstandungsverfahren unvereinbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 29. Oktober 2020 - 4 CN 9.19 -, juris Rn. 12; Beschl. v. 31. Januar 2022 - 4 BN 42.21 -, juris Rn. 5). Begrenzt wird die gerichtliche Prüfung allerdings durch Planerhaltungsvorschriften des Bundes- und Landesrechts, nach denen bestimmte Verstöße gegen formelles oder materielles Recht nicht zur Unwirksamkeit eines Bebauungsplans führen.

a) Der Bebauungsplan verstößt gegen das in den Planansätzen Z 1.3.1 und Z 2.3.2.2 LEP 2013 festgelegte Zentralitätsgebot.

89 Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Wie oben ausgeführt, handelt es sich bei dem nach den Planansätzen Z 1.3.1 und Z 2.3.2.2 LEP 2013 landesplanerisch festgesetzten Zentralitätsgebot um ein Ziel der Raumordnung. Der Bebauungsplan wurde an dieses Ziel nicht angepasst und ist deshalb unwirksam. Die Planung eines allein auf die örtliche Versorgung der Einwohner der 39 Antragsgegnerin ausgerichteten großflächigen Einzelhandels ist nach dem Zentralitätsgebot in einem grundzentralen Verbund unzulässig.

90 Das Zentralitätsgebot in seiner Ausformung nach den Planansätzen Z 2.3.2.1 und Z 2.3.2.2 LEP 2013 konzentriert die Ansiedelung, Erweiterung und wesentliche Änderung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen (im Folgenden: Entwicklung des großflächigen Einzelhandels) dabei örtlich zunächst auf Zentrale Orte und Verbünde i. S. v. Kapitel 1.3 LEP 2013 (Konzentrationsgebot). Planansatz Z 2.3.2.2 LEP 2013 legt für die Entwicklung großflächigen Einzelhandels speziell in Grundzentren tatbestandlich eine zusätzliche Anforderung fest. Demnach ist die Entwicklung großflächigen Einzelhandels in Grundzentren nur zur Sicherung der verbrauchernahen Versorgung mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs zulässig (Zentralitätsgebot).

91 Das Zentralitätsgebot knüpft die Zulässigkeit der Entwicklung großflächigen Einzelhandels in Grundzentren tatbestandlich und funktional an die Sicherung der grundzentralen Versorgung. Dieser grundzentrale Versorgungsauftrag gilt für die Bevölkerung im gesamten Verflechtungsbereich eines Grundzentrums und ist nicht auf die nur örtliche Versorgung der Einwohner einer einzelnen Gemeinde - im Sinne des einer jeden Gemeinde obliegenden örtlichen Versorgungsauftrags - beschränkt oder beschränkbar. Ein grundzentraler Verbund ist kein Verbund mehrerer Grundzentren.

92 Soweit die Antragsgegnerin gegenteilig meint, die grundzentrale Entwicklung großflächigen Einzelhandels sei auch dann zulässig, wenn diese allein der Sicherung der örtlichen Versorgung - hier der Versorgung der Einwohner allein ihres Stadtgebietes - diene, ist das Zentralitätsgebot des LEP 2013 auslegungsbedürftig aber auch auslegungsfähig.

93 Die Syntax von Planansatz Z 2.3.2.2 LEP 2013 verbindet die Zulässigkeit der Entwicklung großflächigen Einzelhandels in Grundzentren durch die Präposition „zur“ mit der Sicherung der verbrauchernahen Versorgung mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs. Grammatikalisch stellt diese Präposition eine Beziehung zwischen den beiden Satzteilen her und verbindet diese. Nach dem allgemeinen Sprachverständnis folgt aus dieser grammatikalischen Verbindung auch eine inhaltliche Bezogenheit der beiden Satzteile. Diese inhaltliche Bezogenheit erstreckt sich vorliegend auch auf den Versorgungsauftrag und das Grundzentrum. Demnach ist die Entwicklung großflächigen Einzelhandels nach allgemein sprachlichem Verständnis in einem Grundzentrum dann zulässig, wenn sie der Sicherung der verbrauchernahen Versorgung des Grundzentrums mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs dient. Ein räumlich kleinteiligerer Bezugspunkt des Versorgungsauftrags auf nur abgrenzbare Teilräume des Grundzentrums ist im Wortlaut des Planansatzes grammatikalisch und sprachlich hingegen nicht angelegt.

94 Sprachlich und systematisch wird dieses Verständnis durch den Umstand gestützt, dass sich dem Wortlaut von Planansatz Z 2.3.2.1 LEP 2013 durch das als Adverb verwendete Wort „nur“ entnehmen lässt, dass das Zentralitätsgebot die Zulässigkeit der Entwicklung großflächigen Einzelhandels im Grundsatz örtlich auf Ober- und Mittelzentren konzentriert. Die Zulässigkeit der Entwicklung großflächigen Einzelhandels auch in Grundzentren nach Planansatz Z 2.3.2.1 LEP 2013 stellt sprachlich und systematisch eine Ausnahme zu diesem Grundsatz dar, weshalb dem Tatbestandsmerkmal der Sicherung der verbrauchernahen Versorgung mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs eine einschränkende Wirkung i. S. e. Ausnahmeregelung zukommt.

95 Würde man, wie die Antragsgegnerin meint, dieses Tatbestandsmerkmal aber auch dann als erfüllt ansehen, wenn die grundzentrale Aufgabe der Entwicklung großflächigen Einzelhandels nicht der Sicherung der verbrauchernahen Versorgung des Grundzentrums insgesamt - hier also des Verflechtungsbereiches des grundzentralen Verbundes -, sondern nur eines räumlich abgrenzbaren Teilbereiches dient, käme dem Tatbestandsmerkmal kaum eine einschränkende Wirkung zu. Denn aus dem räumlichen Bezugspunkt des Versorgungsauftrags folgt vorliegend auch seine Zuweisung zu einer bestimmten Funktionsebene. Kapitel 1.3 LEP 2013 lässt sich insoweit die Unterscheidung zwischen einer zentralörtlichen und einer nur örtlichen Funktionsebene entnehmen. So führt die Begründung zu Kapitel 1.3 LEP 2013 in Bezug auf Sinn und Zweck der Regelung erläuternd aus:

„Zentrale Orte sind Gemeinden, die über leistungsfähige Versorgungs- und Siedlungskerne (siehe Kapitel 2.2.1 Siedlungswesen) verfügen und die auf Grund ihrer Einwohnerzahl und der Größe ihres Verflechtungsbereiches, ihrer Lage im Raum, ihrer Funktion und der Komplexität ihrer Ausstattung Schwerpunkte des wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebens im Freistaat Sachsen bilden. Sie übernehmen entsprechend ihrer Funktion auch Aufgaben für ihre jeweiligen Verflechtungsbereiche.“

96 Daraus folgt, dass die zentralörtliche Funktionsebene auf eine raumbedeutsame Aufgabenerfüllung über das Gemeindegebiet des Zentralen Ortes hinaus für seinen gesamten Verflechtungsbereich abstellt, während die örtliche Funktionsebene eine räumlich allein auf das eigene Gemeindegebiet beschränkte Aufgabenwahrnehmung ohne Raumwirksamkeit beschreibt. Dass die Regelungen im Landesentwicklungsplan zwischen diesen beiden Funktionsebenen unterscheiden und einzelne Aufgaben je einer dieser beiden Funktionsebenen zuweisen, ergibt sich wiederum aus Planansatz Z 1.3.1 LEP 2013, welcher bereits sprachlich auf besondere Aufgaben der Zentralen Orte abstellt. Nach Spiegelstrich zwei dieses Planansatzes sind die Zentralen Orte so zu entwickeln, dass sie - zur Sicherung der Daseinsfürsorge - die Versorgung der Bevölkerung ihres Verflechtungsbereiches mit 41 Gütern und Dienstleistungen bündeln und in zumutbarer Entfernung sicherstellen. In der Begründung zu Planansatz Z 1.3.1 LEP 2013 heißt es konkretisierend:

„Die Sicherung der Daseinsvorsorge und die Schaffung der erforderlichen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen sind ein wichtiger Beitrag, um gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen des Freistaates Sachsen zu gewährleisten. Ein ausgewogenes raumstrukturelles Netz der Zentralen Orte soll dazu beitragen, dass in allen Teilräumen des Freistaates die Bevölkerung Einrichtungen der Daseinsvorsorge in zumutbarer Entfernung zu ihrem Wohnort erreichen kann. Die Standortvorteile der Zentralen Orte im Freistaat Sachsen bestehen insbesondere in Synergieeffekten durch die räumliche Konzentration ihrer vielfältigen Funktionen für Wohnen und Infrastruktur sowie als wirtschaftliche Schwerpunkte und Verkehrsknoten. Diese Funktionen bieten sie nicht nur für ihre eigene Bevölkerung, sondern auch für die Bevölkerung und die Wirtschaft in ihrem Verflechtungsbereich. Das Netz der Zentralen Orte soll verlässliche Rahmenbedingungen für die Wirtschaft sowie für private und öffentliche Träger der Daseinsvorsorge bei ihren Standort- und Investitionsentscheidungen bieten.“

97 Der hier maßgebliche Planansatz Z 2.3.2.2 LEP 2013 stellt nach systematischem Verständnis eine Spezialregelung zu Planansatz Z 1.3.1 LEP 2013 - in Bezug auf die Sicherung der verbrauchernahen Versorgung gerade mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs - dar. Im Rahmen der systematischen Auslegung ist deshalb zu berücksichtigen, dass nach Planansatz Z 1.3.1 LEP 2013 die Zentralen Orte die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung ihres Verflechtungsbereiches mit Gütern zu sichern haben. Ihr zentralörtlicher Versorgungsauftrag richtet sich mithin speziell an die Bevölkerung in ihrem Verflechtungsbereich, währenddessen allein ihr örtlicher Versorgungsauftrag als Gemeinde auf ihre eigenen Einwohner beschränkt ist. Planansatz Z 6.1.1 Satz 1 LEP 2013 normiert diesbezüglich, dass Einrichtungen und Leistungen der Daseinsvorsorge in allen Teilräumen des Freistaates zu sichern sind. Nach Satz zwei des Planansatzes sind öffentliche Einrichtungen für die örtliche Versorgung in allen Gemeinden vorzuhalten. Zentralörtliche Einrichtungen sind in Zentralen Orten - entsprechend ihrer zentralörtlichen Funktionszuweisung - vorzuhalten. Planansatz G 6.1.4 LEP 2013 ergänzt, dass die Zentralen Orte die zentralörtliche Daseinsvorsorge eigenverantwortlich sichern sollen. In der Begründung zu den Planansätzen Z 6.1.1 LEP 2013 und G 6.1.4 LEP 2013 wird zum Sinn und Zweck dieser Funktionsteilung erläuternd ausgeführt:

„Grundlage für die raumordnerische Sicherung der Daseinsvorsorge ist eine Siedlungsstruktur, die dem Prinzip der dezentralen Konzentration folgt. Das Zentrale-Orte-System als Standortsystem für die zentralörtlichen Einrichtungen der Daseinsvorsorge ermöglicht eine effiziente Bündelung von Einrichtungen und Leistungen der Daseinsvorsorge und sichert somit die wirtschaftliche Tragfähigkeit der Einrichtungen. Durch die räumliche Verteilung der Zentralen Orte ist gewährleistet, dass die Einrichtungen in allen Teilräumen des Freistaates von der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung erreichbar sind. (…) Neben den zentralörtlichen, das heißt überörtlich bedeutsamen Einrichtungen der Daseinsvorsorge, die in den Zentralen Orten zu konzentrieren sind, sollen alle 42 Gemeinden in ihrem Gebiet entsprechend § 2 Abs. 1 SächsGemO im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit alle für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl ihrer Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen schaffen, soweit Gesetze nichts anderes bestimmen.“

(…) in denen „Der Landesentwicklungsplan gibt, ergänzend zu den jeweiligen Fachgesetzen in unterschiedlichem Maße die beziehungsweise -regelungen, fachbezogenen Standards der Daseinsvorsorge geregelt sind, übergeordnete Vorgaben für die Sicherung der Daseinsvorsorge. Als Mindeststandard der räumlichen Entwicklung der Daseinsvorsorge ist das Standortsystem der Zentralen Orte zu berücksichtigen, an dem sich die Verteilung der Einrichtungen der Daseinsvorsorge und die Bereitstellung entsprechender Leistungen orientieren sollen.“

98 Dass die Aufgabe der Entwicklung großflächigen Einzelhandels wiederum der zentralörtlichen Funktionsebene zugewiesen ist und mithin der Sicherung der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung im Verflechtungsbereich eines Zentralen Ortes dienen muss, ergibt sich aus der für die Entwicklung großflächigen Einzelhandels maßgeblichen Grundnorm nach Planansatz Z 2.3.2.1 LEP 2013. Im hier relevanten Kontext führt die Begründung zu diesem Planansatz aus:

„Dieses Ziel enthält das sogenannte Konzentrations- oder auch Zentralitätsgebot. Hierdurch wird die Zulässigkeit von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen mit dem Zentrale-Orte-System verknüpft. Diese Verknüpfung mit den oberzentralen und mittelzentralen Zentralitätsstufen soll die Versorgung in allen Teilen des Landes entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung auch für die nicht motorisierte Bevölkerung sicherstellen und zugleich einer Unterversorgung zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn die Konzentration des großflächigen Einzelhandels an Standorten, die nicht zum Netz Zentraler Orte gehören oder innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer niedrigen Zentralitätsstufe liegen, zu einem flächendeckenden Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höherstufigen Zentralen Orte (vergleiche BVerwG v. 17.09.2003 - Az.: 4 C 14/01).“

führt 99 Planansatz Z 2.3.2.2 LEP 2013 weitet die Zulässigkeit der Entwicklung - wie dargestellt - auf Grundzentren aus, ohne dass ersichtlich wäre, dass damit die Verknüpfung zum Zentrale- Orte-System und damit verbunden auch die Zuweisung zur zentralörtlichen Funktionsebene aufgelöst werden soll. Im Gegenteil ist - wie oben näher ausgeführt - festzustellen, dass die Zulässigkeit der Entwicklung großflächigen Einzelhandels in Grundzentren gerade strengeren Anforderungen unterliegt als in Ober- und Mittelzentren und nicht etwa einfacheren. Die Begründung zu diesem Planansatz bestätigt dieses Verständnis, wenn es dort heißt:

„Dieses Ziel stellt eine Ausnahmebestimmung zu Ziel 2.3.2.1 dar und betrifft daher ebenfalls das Konzentrationsgebot. Während nach Ziel 2.3.2.1 die großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in den Ober- und Mittelzentren ohne Weiteres raumordnungsrechtlich zulässig sind, knüpft Ziel 2.3.2.2 an die Zulässigkeit in den großflächigen Grundzentren Voraussetzung, dass die die 43 Einzelhandelseinrichtungen der Sicherung der verbrauchsnahen Versorgung mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs dienen. Insofern muss insbesondere die Bevölkerung im ländlichen Raum durch ergänzende Angebote versorgt werden.

Diese Versorgung bedarf aber ebenfalls einer raumordnerischen Steuerung, die darin besteht, dass die entsprechenden Einrichtungen den Grundzentren zugeordnet und somit den nichtzentralen Orten vorenthalten werden.“

100 Nach alledem steht im Ergebnis der Auslegung fest, dass die Entwicklung großflächigen Einzelhandels in Grundzentren nach Planansatz Z 2.3.2.2 LEP 2013 nur zulässig ist, wenn sie der verbrauchernahen zentralörtlichen Versorgung der Bevölkerung im Verflechtungsbereich mit Gütern des kurzfristigen Bedarfs dient. Sie ist hingegen unzulässig, wenn sie - dem nur örtlichen Versorgungsauftrag einer jeden Gemeinde folgend - allein auf die örtliche, nicht aber zugleich auch auf die zentralörtliche Versorgung der Bevölkerung im Verflechtungsbereich des Grundzentrums ausgerichtet ist.

101 Die Beigeladene wendet hiergegen ein, dass diese Rechtsaufassung des Senats auf einem Fehlverständnis des Planansatzes Z 2.3.2.2 LEP 2013 beruhe. Dem Planansatz könne nicht das Erfordernis entnommen werden, dass in Grundzentren zulässige großflächige Einzelhandelseinrichtungen der Versorgung des (gesamten) Verflechtungsbereiches dienen müssten und meint zugleich, dass sich aus dem Eilrechtsbeschluss des Senats vom 11. August 2025 (a. a. O.) die gegenteilige Rechtsauffassung ergebe. Anders als die Beigeladene meint, ist der Senat jedoch nicht der Auffassung, dass einzelne, zentralörtliche Versorgungseinrichtungen stets der Versorgung aller Einwohner im gesamten Verflechtungsbereich eines Zentralen Ortes dienen müssten. Die von der Beigeladenen in Bezug genommene Argumentation des Senats bezieht sich, ebenso wie die vorstehenden Ausführungen, allein auf den zentralörtlichen Versorgungsauftrag und adressiert mithin den Umfang der zentralörtlichen Aufgabenstellung, nicht jedoch eine einzelne zentralörtliche Versorgungseinrichtung zur Erfüllung desselben. Der zentralörtliche Versorgungsautrag bezieht sich stets auf den gesamten Verflechtungsbereich des Zentralen Ortes. Diesem räumlichen Ausgangspunkt zentralörtlicher Planvorhaben wird die Antragsgegnerin jedoch nicht gerecht, wenn sie in ihrer Abwägungsentscheidung vom 19. September 2024 darauf abstellt, dass sie in Folge der Ausweisung des grundzentralen Verbundes den grundzentralen Versorgungsauftrag für ihr eigenes Stadtgebiet wahrnehmen könne und mit dem Planentwurf - entsprechend der raumordnerisch vorgesehenen Funktionsteilung der vier Mitgliedsgemeinden - eine funktionsteilige Nahversorgung der Bevölkerung in den vier Gemeinden sichergestellt werde. Besonders deutlich tritt die Fehlvorstellung einer raumteiligen Begrenzbarkeit des zentralörtlichen Versorgungsauftrages auch deshalb zu Tage, weil ausweislich der Festlegungen im Regionalplan auch die Gemeinde S................ und Teile der Gemeinde S............... vom Verflechtungsbereich des grundzentralen Verbundes mitumfasst werden (s. Anhang 1 zum Regionalplan, Seite 138). Der grundzentrale 44 Versorgungsauftrag des Städte- und Gemeindeverbundes erstreckt sich mithin auch auf die Einwohner der Gemeinde S................ und anteilig auch auf die Einwohner der Gemeinde S................ Die Antragsgegnerin stellt in der Abwägungsentscheidung aber von vornherein nur auf die Sicherung einer funktionsteiligen Nahversorgung der Bevölkerung in den vier Verbundgemeinden ab und verkennt damit die räumliche Reichweite des grundzentralen Versorgungsauftrags. Der zentralörtliche Versorgungsautrag kann jedoch weder durch einzelne Mitgliedsgemeinden noch durch den Städte- und Gemeindeverbund insgesamt, kurzzeitig oder dauerhaft räumlich beschränkt werden.

Das heißt freilich nicht, dass die Entwicklung großflächigen Einzelhandels nur dann zulässig wäre, wenn der Einzugsbereich der jeweilige Einzelhandelseinrichtung den gesamten Verflechtungsbereich umfasst und diese der zentralörtlichen Versorgung aller Einwohner des Verflechtungsbereiches dient. Ein solch fehlverstandenes Erfordernis könnte, je nach den örtlichen Gegebenheiten des Einzelfalls, sogar zur Verletzung von Planansatz Z 6.1.3 LEP 2013 führen, wonach darauf hinzuwirken ist, dass die Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen des kurzfristigen Bedarfs in allen Gemeinden verbrauchernah gesichert wird. Der Begründung zu Planansatz Z 6.1.1 LEP 2013 kann deshalb folgerichtig entnommen werden, dass zentralörtliche Einrichtungen überörtlich bedeutsame Einrichtungen sind. Bei großflächigen Einzelhandelseinrichtungen handelt es sich, wie oben dargelegt, um solch zentralörtliche Einrichtungen, was bedeutet, dass diese überörtlich bedeutsam sein müssen - nicht mehr und nicht weniger. Großflächige Einzelhandelseinrichtung dürfen demnach nicht - wie hier von der Antragsgegnerin geplant - allein der örtlichen Versorgung dienen; aber sie müssen auch nicht der zentralörtlichen Versorgung aller Einwohner im gesamten Verflechtungsbereich dienen. Deshalb folgt auch nichts anderes aus dem Einwand der Antragsgegnerin, wonach sich aus einer Gesamtbetrachtung von Planansatz Z 6.1.1 Satz 1 LEP 2013 ergebe, dass die Entwicklung großflächigen Einzelhandels jedenfalls dann in einem abgrenzbaren Teilbereich des Verflechtungsbereiches möglich sein müsse, wenn andernfalls die Daseinsfürsorge nicht gesichert sei.

102 Aus den vorstehenden Gründen folgt der Senat auch nicht der gegenteiligen Rechtsauffassung der Antragsgegnerin und der Beigeladenen, wonach sich die Zulässigkeit der Planung vorliegend aus Planansatz Z 6.1.3 LEP 2013 ergebe.

103 Nach diesem Planansatz ist darauf hinzuwirken, dass die Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen des kurzfristigen Bedarfs in allen Gemeinden verbrauchernah gesichert wird. Antragsgegnerin und Beigeladene meinen, dass die Planung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen vorliegend auf diesen Planansatz gestützt werden könne, weil auf dem Stadtgebiet der Antragsgegnerin strukturelle Versorgungsdefizite bestünden, die Antragsgegnerin aber darauf hinzuwirken habe, die Versorgung ihrer Bevölkerung mit Waren 45 und Dienstleistungen des kurzfristigen Bedarfs verbrauchernah zu sichern. Dem kann im Ergebnis der Auslegung dieses Planansatzes nicht gefolgt werden.

104 Nach systematischer Betrachtung ergibt sich, dass der LEP 2013 in seinem Kapitel 6.1 immer dann auf Zentrale Orte Bezug nimmt, wenn Planansätze zentralörtliche Funktionen zum Regelungsgegenstand haben und sich die Planansätze im Übrigen auf den örtlichen Versorgungsauftrag aller Gemeinden beziehen. Diese Systematik des Kapitels ist sprachlich bereits in der Grundnorm nach Planansatz Z 6.1.1 Satz 2 LEP 2013 angelegt.

Spiegelstrich eins bezieht sich auf öffentliche Einrichtungen für die örtliche Versorgung in allen Gemeinden und Spiegelstrich zwei bezieht sich allein auf zentralörtliche Einrichtungen in Zentralen Orten entsprechend ihrer zentralörtlichen Funktionszuweisung.

105 Im Rahmen der grammatikalischen Auslegung von Planansatz Z 6.1.3 LEP 2013 ist in diesem Zusammenhang festzustellen, dass er die Formulierung aus Planansatz Z 6.1.1 LEP 2013 aufgreift, wenn er festlegt, dass darauf hinzuwirken ist, dass die Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen des kurzfristigen Bedarfs in allen Gemeinden verbrauchernah gesichert wird. Sprachlich stellt der Planansatz auf die Versorgung in allen Gemeinden ab und greift mithin den Wortlaut aus Planansatz Z 6.1.1 Satz 2 Spiegelstrich eins LEP 2013 auf. Nach sprachlicher und systematischer Auslegung bezieht sich die Norm auf den örtlichen Versorgungsauftrag einer jeden Gemeinde und nicht auf den zentralörtlichen Versorgungsauftrag des grundzentralen Städte- und Gemeindeverbundes. Dieses inhaltliche Verständnis des Planungsansatzes wird durch seine Begründung bestätigt, wenn es dort heißt:

in „Die Versorgung mit Waren des kurzfristigen Bedarfs, das heißt vor allem mit Lebensmitteln, ist ein wichtiger Aspekt gesellschaftlicher Teilhabemöglichkeiten und bedeutet für die Menschen einen wesentlichen Teil ihrer Lebensqualität. Insbesondere in den ländlichen Räumen ist diese Versorgung zunehmend gefährdet, da der Markt die wohnortnahe Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen des alltäglichen Bedarfs, zum Beispiel in Form traditioneller Verkaufsläden, nicht mehr übernehmen kann oder will. Für ältere Menschen und andere ihrer Mobilität eingeschränkte Bevölkerungsgruppen wird eine wohnortnahe Versorgung zunehmend schwieriger. Hier bieten sich neue Formen der Versorgung, wie zum Beispiel Dorfläden - auch in Kombination mit anderen Dienstleistungen - mobile beziehungsweise temporäre Versorgung, Lieferservice, Dienstleistungsterminals oder Shuttleservice als Alternativen an. Entsprechende Einrichtungen und Leistungen können in unterschiedlicher Trägerschaft, das heißt sowohl privat, öffentlich, in Public-Private-Partnership oder auch ehrenamtlich organisiert und betrieben werden. Die Kommunen und andere öffentliche Stellen sollten, möglichst in Kooperation mit der Wirtschaft, durch geeignete Maßnahmen auf den Erhalt von Einrichtungen der Versorgung in ihren Gemeinden hinwirken und die Entwicklung alternativer Versorgungsmodelle unterstützen, indem sie dafür die erforderlichen finanziellen Rahmenbedingungen schaffen - zum Beispiel durch finanzielle Anreize, die rechtlichen, organisatorischen und 46 kostengünstige Bereitstellung geeigneter Räumlichkeiten oder die Unterstützung ehrenamtlichen Engagements.“

106 Im Ergebnis ist deshalb festzustellen, dass der von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen in Bezug genommene Planansatz Z 6.1.3 LEP 2013 ausschließlich eine Regelung zum örtlichen Versorgungsauftrag enthält. Er adressiert mithin die Antragsgegnerin als Gemeinde, nicht jedoch als Mitglied des grundzentralen Städte- und Gemeindeverbundes. Funktional bezieht sich der Planansatz deshalb auch ausschließlich auf die örtliche Versorgung der Einwohner im Gemeindegebiet und nimmt die zentralörtliche Versorgung der Bevölkerung im Verflechtungsbereich folgerichtig nicht in den Blick. Wie oben ausgeführt, ist die Entwicklung großflächigen Einzelhandels aber der zentralörtlichen Funktionsebene zugeordnet. Die Entwicklung großflächigen Einzelhandels allein zur örtlichen Versorgung - wie von der Antragsgegnerin geplant - ist gerade nicht zulässig.

107 Die oben zitierte Begründung zu Planansatz Z 6.1.3 LEP 2013 bestätigt dieses Verständnis, wenn sie zur Sicherung der wohnortnahen Versorgung im ländlichen Räumen beispielhaft auf Dorfläden und mobile bzw. temporäre Versorgungsformen abstellt. Dorfläden und mobile Versorgungsformen stellen sowohl in Hinblick auf ihre Verkaufsflächengröße als auch in Hinblick auf ihre Raumbedeutsamkeit in vielerlei Hinsicht das Gegenteil zum großflächigen Einzelhandel dar und dienen der örtlichen, aber nicht der zentralörtlichen Versorgung.

108 Diese Auslegung des landesplanerischen Zentralitätsgebotes steht auch in Einklang mit dem Bundesrecht. Insbesondere überschreitet sie nicht die Regelungsbefugnis der Raumordnung.

109 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein auf die Nahversorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich bezogenes Beeinträchtigungsverbot als Ziel der Raumordnung dann unzulässig, wenn ein Bezug zum System Zentraler Orte fehlt. Ein so formuliertes Beeinträchtigungsverbot überschreitet die durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG eröffnete Kompetenz für das Raumordnungsrecht. Raumordnung ist die zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raums. Sie ist übergeordnet, weil sie überörtliche Planung ist und weil sie vielfältige Fachplanungen zusammenfasst und aufeinander abstimmt. Maßgeblich ist eine räumlich-funktionale Abgrenzung. Die Raumordnung hat im Interesse der räumlichen Gesamtentwicklung alle auftretenden Nutzungsansprüche an den Raum und alle raumbedeutsamen Belange zu koordinieren und in diesem Zusammenhang unter anderem verbindliche Vorgaben für nachgeordnete Planungsstufen zu schaffen. Es kommt auf den Koordinierungsbedarf an, den etwa ein konkretes Vorhaben im Hinblick auf überörtliche und damit raumbedeutsame Belange auslöst. Der zu bewältigenden Aufgabe muss ein Gewicht zukommen, das über das Gebiet einer Gemeinde hinausreicht. Diese am Koordinierungsbedarf orientierte Abgrenzung lässt es nicht zu, einen Sachverhalt schon dann 47 für raumordnungsrechtlich regelungsfähig zu halten, wenn er nur in irgendeiner Weise über das Gebiet einer Gemeinde hinausreicht und so einen in der Abwägung zu bewältigenden Bedarf nach interkommunaler Abstimmung i. S. v. § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB auslöst. Der Schutz der Nahversorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich durch einen Schutz vorhandener Betriebe ungeachtet ihrer Größe und Lage löst aber weder stets noch zumindest regelhaft Bedarf nach raumordnerischer Koordinierung aus. Das Verbot, die Nahversorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich wesentlich zu beeinträchtigen, ist als Ziel der Raumordnung unzulässig. Dies gilt auch, wenn es einer nicht zentral-örtlichen Gemeinde entgegengehalten wird, die sich auf eine Ausnahme zum Zentralitätsgebot beruft. Denn in diesem Fall schränkt das Verbot ebenso die gemeindliche Planungshoheit ein, ohne sich auf eine auf raumordnerischen Erwägungen beruhende und abschließende Abwägung stützen zu können. Das Verbot erscheint in diesem Fall nicht deswegen raumordnungsrechtlich zulässig, weil es die Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten in nicht zentral-örtlicher Lage erschwert. Dies mag als Reflex dem Schutz zentraler Orte dienen, lässt das Beeinträchtigungsverbot aber nicht zu einer zulässigen raumordnerischen Regelung werden (BVerwG Urt. v. 23. Mai 2023 - 4 CN 10.21 -, juris Rn. 16 - 20 und 25 m. w. N.).

110 Gemessen an diesem - grundsätzlich auf das Zentralitätsgebot anwendbaren - rechtlichen Maßstab steht die dargelegte Auslegung des Zentralitätsgebotes auch in Einklang mit dem Bundesrecht. Im Besonderen überschreitet sie nicht die durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG eröffnete Kompetenz für das Raumordnungsrecht.

111 Das Zentralitätsgebot weist vorliegend die zentralörtliche Versorgung des Raums den Zentralen Orten zu. Sein tatsächlicher Bezugspunkt ist nicht die örtliche, sondern gerade die zentralörtliche und damit überörtliche Versorgung der Bevölkerung. Sein Regelungsziel ist die Koordinierung der Entwicklung der zentralörtlichen Versorgung als raumbedeutsamer Belang. Um alle in einem grundzentralen Verbund auftretenden Nutzungsansprüche einzubeziehen, setzt es als Regelungsinhalt eine einvernehmliche und aufeinander abgestimmte Planung voraus, welche i. S. e. räumlich-funktionalen Abgrenzung funktionsteilig wahrzunehmen ist. Der Entwicklung großflächigen Einzelhandels im grundzentralen Städte- und Gemeindeverbund kommt vorliegend auch ein über das Gebiet der jeweiligen Mitgliedsgemeinde hinausreichendes Gewicht zu.

Die Begründung zu Planansatz Z 1.1.8 im Regionalplan verdeutlicht dies, wenn es dort heißt:

„Der Grundzentrale Verbund „O.......“ mit den Städten und Gemeinden N..............., S....................., S.................. und W...... übernimmt die grundzentrale Versorgung für die rund 28.600 Einwohner des Gebietes zwischen der Kreisstadt B...... und der Grenze zur ......................, die aus regionalplanerischer Sicht nur in Kooperation und Funktionsteilung zwischen den genannten Kommunen langfristig gesichert in der Lage, die werden kann. Eine einzelne Kommune wäre nicht 48 für den gesamten, Grundversorgung großen Verflechtungsbereich umfassend zu gewährleisten. Die Festlegung mehrerer eigenständiger Grundzentren im Raum südlich von B...... anstelle der Festlegung eines Verbundes würde die siedlungsstrukturellen Gegebenheiten nicht hinreichend beachten, der notwendigen Funktionsteilung widersprechen und möglicherweise zu einer nicht gewollten Konkurrenzsituation zwischen einzelnen Gemeinden führen.“

vergleichsweise 112 Der grundzentrale Versorgungsauftrag reicht damit auch nicht nur in irgendeiner Weise über das Gebiet der Mitgliedsgemeinden im grundzentralen Verbund hinaus. Er ist raumordnungsrechtlich regelungsfähig, weil er - im Gegensatz zum örtlichen Versorgungsauftrag - jedenfalls regelhaft den Bedarf nach einer raumordnerischen Koordinierung der im Verflechtungsbereich belegenen Mitgliedsgemeinden auslöst. Wie in der Begründung zu Planansatz Z 1.1.8 im Regionalplan ausgeführt, wäre eine einzelne Kommune nicht in der Lage, die Grundversorgung für den gesamten, vergleichsweise großen Verflechtungsbereich umfassend zu gewährleisten. Die Leistungsfähigkeit der Mitgliedsgemeinden auf der einen Seite und die Größe des gemeinsamen Verflechtungsbereiches auf der anderen Seite erfordern vielmehr eine einvernehmlich abgestimmte und funktionsteilige Wahrnehmung des grundzentralen Versorgungsauftrags. Die mit dem Zentralitätsgebot einhergehende Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit kann sich im hier zu prüfenden Einzelfall auf eine, auf raumordnerischen Erwägungen beruhende, und abschließende Abwägung stützen, die untrennbar mit dem Zentrale-Orte-Prinzip verbunden ist. Denn das Zentralitätsgebot dient hier insoweit nicht nur reflexhaft dem Schutz Zentraler Orte. Es stellt sich vielmehr als wesentliche inhaltliche Ausformung des Zentrale-Orte-Prinzips selbst dar.

113 Dies vorangestellt, verletzt die Planung der Antragsgegnerin das Zentralitätsgebot als Ziel der Raumordnung.

114 Im Ausgangspunkt der Subsumtion ist festzustellen, dass der Bebauungsplan schon ausdrücklich allein auf die verbrauchernahe Versorgung der eigenen Einwohner der Antragsgegnerin abzielt. Die Antragsgegnerin ist jedoch nach den Planansätzen des LEP 2013 i. V. m. den Planansätzen im Regionalplan nicht als Grundzentrum festgelegt, dessen Verflechtungsbereich sich auf ihr eigenes Gemeindegebiet - und mithin auch allein auf ihre Einwohner - beschränkt. Ihre hier zur Überprüfung gestellte Planung erweist sich deshalb als raumzielwidrig.

115 Im Einzelnen ist diesbezüglich wie folgt auszuführen:

116 Nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 SächsLPlG enthalten Regionalpläne in Bezug auf die anzustrebende Siedlungsstruktur Festlegungen zur Raumstruktur der Planungsregion, soweit diese für die 49 räumliche Ordnung, Entwicklung und Sicherung erforderlich sind. Festlegungen i. d. S. können auch zentrale Orte und Verbünde der unteren Stufe (Grundzentren) sein.

117 Nach Planansatz Z 1.3.8 LEP 2013 i. V. m. Planansatz Z 1.1.8 Spiegelstrich zehn im Regionalplan bildet der Städte- und Gemeindeverbund „O.......“ mit seinen Mitgliedsgemeinden N..............., S....................., S................... und W...... ein Grundzentrum i. S. e. zentralörtlichen Verbundes nach Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013. Die Begründung zum Planansatz Z 1.1.8 im Regionalplan führt erläuternd aus:

„In der südlichen O.......... entlang des Siedlungsbandes von Z..... bis B...... bzw. B............ erfolgt bei der Bestimmung der Grundzentren eine Konzentration auf die Kommunen, die wesentliche grundzentrale Versorgungsaufgaben auch für umgebende Gemeinden übernehmen können. (…) Der LEP 2013 eröffnet auch festzulegen.

weiterhin die Möglichkeit, Verbünde von Zentralen Orten Grundsätzlich soll die Festlegung Zentralörtlicher Verbünde jedoch den Ausnahmefall darstellen, der nur durch eine vereinbarte und praktizierte Funktionsteilung gerechtfertigt ist (vgl. Begründung zu Ziel 1.3.5 LEP 2013). Die gemeinsame Wahrnehmung zentralörtlicher Funktionen durch mehrere Gemeinden setzt eine Abstimmung und interkommunale Zusammenarbeit voraus, die in einer entsprechenden vertraglichen Regelung, zum Beispiel mittels eines raumordnerischen Vertrages nach § 14 Abs. 2 Nr. 1 ROG, zu fassen ist. (…) Der Grundzentrale Verbund ‚ O.......‘ mit den Städten und Gemeinden N..............., S....................., S.................. und W...... übernimmt die grundzentrale Versorgung für die rund 28.600 Einwohner des Gebietes zwischen der Kreisstadt B...... und der Grenze zur ......................, die aus regionalplanerischer Sicht nur in Kooperation und Funktionsteilung zwischen den genannten Kommunen langfristig gesichert in der Lage, die werden kann. Eine einzelne Kommune wäre nicht Grundversorgung großen Verflechtungsbereich umfassend zu gewährleisten. Die Festlegung mehrerer eigenständiger Grundzentren im Raum südlich von B...... anstelle der Festlegung eines Verbundes würde die siedlungsstrukturellen Gegebenheiten nicht hinreichend beachten, der notwendigen Funktionsteilung widersprechen und möglicherweise zu einer nicht gewollten Konkurrenzsituation zwischen einzelnen Gemeinden führen.“

vergleichsweise gesamten, den für 118 Der Antragsgegnerin allein kommt demnach schon nicht die Funktion eines Grundzentrums zu. Ferner erstreckt sich der zentralörtliche Versorgungsauftrag des Städte- und Gemeindeverbundes auf die grundzentrale Versorgung der rund 28.600 Einwohner seines Verflechtungsbereiches. Ein allein auf die etwa 5.000 Einwohner der Antragsgegnerin beschränkter zentralörtlicher Versorgungsauftrag ist hingegen ausdrücklich nicht festgesetzt. Wie oben ausgeführt, ist die Entwicklung großflächigen Einzelhandels in einem Grundzentrum aber ausschließlich zur verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung in seinem Verflechtungsbereich zulässig.

119 Die Antragsgegnerin zielt mit ihrer Bauleitplanung aber ausschließlich auf den örtlichen Versorgungsauftrag einer jeden Gemeinde ab, wenn sie in der Begründung zum Bebauungsplan ausführt:

50 „Im Ortsteil S............ der Stadt S..................... steht nach Schließung des Marktes am K....berg für eine Versorgung mit Waren des täglichen Bedarfs kein Einzelhandelsbetrieb mehr zur Verfügung. Dieses Defizit soll gemäß dem aktuellen Einzelhandels- und Zentrenkonzept des grundzentralen Verbundes ‚ O.......‘ der Städte N..............., S....................., S.................. und W...... durch die Entwicklung eines neuen Nahversorgungsstandortes in S............ beseitigt werden. (…) Die Stadt S..................... will mit der Aufstellung des Bebauungsplans die Chance wahrnehmen, innerstädtische städtebauliche Missstände zu beseitigen, ihre baugeschichtlich bedeutenden Zeugnisse Industriekultur für die Zukunft zu bewahren und gleichzeitig ihren Einwohnern attraktive Versorgungsmöglichkeiten in Wohnortnähe anzubieten.

Nach Auswertung der im Rahmen der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung zum Entwurf i. d. F. vom 14.12.2023 eingegangenen Stellungnahmen wurde durch die zum In dieser ergänzenden Verträglichkeitsgutachten vom 20.09.2023 erstellt. Stellungnahme vom 30.08.2024 wird empfohlen, die Verkaufsfläche um ca. 50 m² zu reduzieren, um die Planung noch stärker als bisher ausschließlich auf das Gemeindegebiet der Stadt S..................... auszurichten und die im Verträglichkeitsgutachten vom 20.9.2023 ermittelten Umverteilungsquoten zu senken. Mit Blick auf die maßgeblichen Ziele der Raumordnung wurde die Gesamtverkaufsfläche folglich mit Entwurf i. d. F. vom 30.08.2024 um insgesamt 85 m², mithin auf 2.495 m² reduziert.“

B.................. GmbH Stellungnahme ergänzende eine 120 In diesem Zusammenhang führt auch die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin, wonach ihre Mitgliedschaft im grundzentralen Städte- und Gemeindeverbund „O.......“ sie zu der vorliegenden Planung berechtige, nicht zu einer abweichenden Beurteilung.

121 Denn soweit die Antragsgegnerin mit Blick auf die Grundzentrenfunktion des Städte- und Gemeindeverbundes für sich ein Planungsrecht für großflächigen Einzelhandel zur örtlichen Versorgung ihrer Einwohner ableiten will, verkennt sie - wie oben ausgeführt - die zentralörtliche Funktionszuweisung des großflächigen Einzelhandels.

122 Darüber hinaus ist festzustellen, dass in einem zentralörtlichen Verbund i. S. v. Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 nicht jeder Mitgliedsgemeinde die Funktion eines Grundzentrums zukommt, sondern nur allen Mitgliedsgemeinden gemeinsam. Zentralörtliche Funktionen sind in einem zentralörtlichen Verbund durch die Mitgliedsgemeinden gemeinsam und funktionsteilig wahrzunehmen. Die Begründung zu diesem Planansatz führt diesbezüglich vertiefend aus:

„Die gemeinsame Wahrnehmung zentralörtlicher Funktionen durch mehrere Gemeinden setzt daher eine Abstimmung und interkommunale Zusammenarbeit voraus, die in einer entsprechenden vertraglichen Regelung, zum Beispiel mittels eines landesplanerischen Vertrages nach § 13 Abs. 2 Nr. 1 ROG, zu fassen ist.

Die Einhaltung der gemeinschaftlich zu erfüllenden Merkmale für die Festlegung als Zentraler Ort in Funktionsteilung ist zu evaluieren. (…) Mittel- oder grundzentrale Verbünde sind zwei oder mehrere Gemeinden, die auf Grund ihrer 51 Nachbarschaftslage oder eines direkten baulichen Zusammenhanges sowie ihrer Funktionsteilung in Bezug auf die zentralörtliche Ausstattung gemeinsam die Funktion eines Zentralen Ortes der jeweiligen Stufe ausüben.“

123 Ein zentralörtlicher Verbund ist also gerade kein Verbund von mehreren Zentralen Orten. Seinen Mitgliedsgemeinden steht die zentralörtliche Funktion gerade nicht einzeln, sondern ausschließlich gemeinsam und funktionsteilig zu.

124 Die Begründung zum Planansatz Z 1.1.8 im Regionalplan bestätigt dieses allgemeine Organisationsverständnis von einem zentralörtlichen Verbund in Bezug auf den vorliegenden Einzelfall noch zusätzlich, wenn sie feststellt:

„Der Grundzentrale Verbund ‚ O.......‘ mit den Städten und Gemeinden N..............., S....................., S.................. und W...... übernimmt die grundzentrale Versorgung für die rund 28.600 Einwohner des Gebietes zwischen der Kreisstadt B...... und der Grenze zur ......................, die aus regionalplanerischer Sicht nur in Kooperation und Funktionsteilung zwischen den genannten Kommunen langfristig gesichert in der Lage, die werden kann. Eine einzelne Kommune wäre nicht Grundversorgung großen Verflechtungsbereich umfassend zu gewährleisten. Die Festlegung mehrerer eigenständiger Grundzentren im Raum südlich von B...... anstelle der Festlegung eines Verbundes würde die siedlungsstrukturellen Gegebenheiten nicht hinreichend beachten, der notwendigen Funktionsteilung widersprechen und möglicherweise zu einer nicht gewollten Konkurrenzsituation zwischen einzelnen Gemeinden führen.“

vergleichsweise gesamten, den für 125 Anders als die Antragsgegnerin meint, folgt aus dem Zentralitätsgebot auch nicht der Auftrag zur Sicherung einer funktional gleichmäßigen und lediglich raumteiligen grundzentralen Versorgung der Bevölkerung im Verflechtungsbereich eines grundzentralen Verbundes. Schon sprachlich ist die „funktionsteilige“ Aufgabenwahrnehmung i. S. v. Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 nicht gleichzusetzen mit einer (nur) „raumteiligen“ Aufgabenwahrnehmung. Beiden Adjektiven kommt ein unterschiedlicher Sinngehalt zu. Es handelt sich nicht um Synonyme. Wie ausgeführt, bestätigt die Begründung zum Planansatz Z 1.1.8 im Regionalplan dieses sprachliche Verständnis von einer funktionsteiligen Aufgabenwahrnehmung. Die Begründung zu diesem Planansatz verbindet mittels der Konjunktion „und“ dabei zunächst die Substantive „Kooperation“ und „Funktionsteilung“ gleichrangig, woraus sich bereits ergibt, dass sich eine funktionsteilige Aufgabenwahrnehmung nicht in einer (raumteiligen) „Kooperation“ erschöpft. Vielmehr legt schon der Wortlaut der Begründung einen über die bloße (raumteilige) „Kooperation“ hinausreichenden Sinngehalt der „Funktionsteilung“ an. Dem folgend konkretisiert die Begründung, dass eine Festlegung mehrerer eigenständiger Grundzentren im Verflechtungsbereich der notwendigen Funktionsteilung widersprechen würde und möglicherweise zu einer nicht gewollten Konkurrenzsituation zwischen einzelnen Gemeinden führen könnte. Aber nur mit einer solchen - hier von der Raumordnung ausdrücklich nicht 52 gewollten - Festlegung mehrerer Grundzentren im Verflechtungsbereich wäre auch eine raumteilige und funktional gleichrangige Wahrnehmung des grundzentralen Versorgungsauftrags i. S. e. Verbundes von mehreren Zentralen Orten verbunden. Soweit sich der Begründung aber gegenteilig entnehmen lässt, dass solch eine Festlegung mehrerer eigenständiger Grundzentren die siedlungsstrukturellen Gegebenheiten nicht hinreichend beachten würde und möglicherweise zu einer nicht gewollten Konkurrenzsituation zwischen einzelnen Gemeinden führen könnte, verdeutlicht dies, dass unter der „funktionsteiligen“ Wahrnehmung zentralörtlicher Aufgaben letztlich die Wahrnehmung dieser Aufgaben durch eine oder jedenfalls nur durch einzelne Gemeinden für den gesamten zentralörtlichen Verbund - und mithin für alle Mitgliedsgemeinden - zu verstehen ist.

126 Soweit also die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang darauf abstellt, dass im Ergebnis ihrer Planung künftig alle drei E....-Märkte im Verbundraum sich auf ihre örtlichen Versorgungsfunktionen konzentrieren müssten, ist im Ergebnis der vorstehenden Ausführungen das Gegenteil richtig. Diesen großflächigen Einzelhandelseinrichtungen kommt keine nur örtliche Versorgungsfunktion für die Einwohner ihrer Sitzgemeinden zu. Ihnen kommt eine zentralörtliche Versorgungsfunktion für die Bevölkerung im gesamten Verflechtungsbereich zu. Sie können deshalb nicht zulässigerweise auf einen nur örtlichen Versorgungsauftrag allein für die Anwohner ihrer Sitzgemeinden beschränkt werden.

127 Tatsächlich nehmen die bestehenden E....-Märkte ihren grundzentralen und die Bevölkerung im gesamten Verflechtungsbereich umfassenden Versorgungsauftrag auch bisher schon wahr. Die Antragsgegnerin kommt in ihrer Auswirkungsanalyse selbst zu dem Schluss, dass aus dem Zentralitätswert der Antragstellerin ein Kaufkraftabfluss aus anderen Gemeinden, insbesondere aber auch aus ihrem Stadtgebiet, abzulesen sei. Was die Antragsgegnerin jedoch als planerisch unerwünschten Kaufkraftabfluss definiert - welchen sie mit ihrer Planung jedenfalls reduzieren möchte -, stellt sich tatsächlich aber als raumordnerisch festgesetzte Angebotssteuerung dar, wie sie in Planansatz Z 2.3.2.2 LEP 2013 für Grundzentren ausdrücklich vorgesehen ist, wenn es in der Begründung zu diesem Planansatz heißt:

„Diese Versorgung bedarf aber ebenfalls einer raumordnerischen Steuerung, die darin besteht, dass die entsprechenden Einrichtungen den Grundzentren zugeordnet und somit den nichtzentralen Orten vorenthalten werden.“

128 Beachtet man zusätzlich, dass nach Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 die zentralörtliche Aufgabenwahrnehmung im zentralörtlichen Verbund funktionsteilig zu erfolgen hat, ergibt sich, dass die raumordnerische Angebotssteuerung des großflächigen Einzelhandels durch eine funktionsteilige Konzentration auf nur eine, jedenfalls aber nur auf einzelne Gemeinden im Verflechtungsbereich für alle Gemeinden im zentralörtlichen Verbund zu erfolgen hat. Im 53 Ergebnis zielt die Planung der Antragsgegnerin damit auf eine unzulässige Beseitigung der raumordnerisch festgesetzten Angebotssteuerung des großflächigen Einzelhandels in grundzentralen Verbünden und mithin auf eine Verletzung des Zentralitätsgebots ab.

129 Soweit die Antragsgegnerin ferner meint, dass der Regionale Planungsverband ihre Rechtsauffassung stütze, kann auch dem nicht gefolgt werden. In seiner Stellungnahme vom 6. März 2024 führt er aus:

„Das Einzelhandels- und Zentrenkonzept für den grundzentralen Verbund ‚ O.......‘ wurde bisher nicht von allen vier Gemeinden beschlossen. Da es sich um ein verbundweites Konzept handelt, ist dies Voraussetzung für eine Anwendbarkeit. Dessen ungeachtet können einzelne Aspekte des Konzeptes in nachfolgende Bewertungen einfließen.

Aus der Festlegung des grundzentralen Verbundes ‚ O.......‘ ergibt sich nicht, dass alle vier Kommunen alle grundzentralen Funktionen zu sichern haben, sondern dass die überörtlichen Aufgaben im Sinne einer grundzentralen Funktionsteilung wahrzunehmen sind (vgl. dazu Ziel 1.3.5 LEP 2013). Diesbezüglich wird in der Begründung zum Ziel 1.1.8 der zweiten Gesamtfortschreibung des Regionalplanes hervorgehoben, dass die Festlegung mehrerer eigenständiger Grundzentren im Raum südlich von B...... anstelle der Festlegung eines Verbundes die siedlungsstrukturellen Gegebenheiten nicht hinreichend beachten, der notwendigen Funktionsteilung widersprechen und möglicherweise zu einer nicht gewollten Konkurrenzsituation zwischen einzelnen Gemeinden führen würde.

Gerade diese Konkurrenzsituation zeichnet sich derzeit zwischen einzelnen Kommunen des grundzentralen Verbundes ab, da es mit dem vorliegenden Entwurf des ‚Verbundweiten Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes‘ versäumt wurde, die Kommune(n) zu bestimmen, die über die örtliche Nahversorgung im Bereich des hinaus grundzentrale und somit überörtliche Aufgaben Einzelhandels für den Nahbereich des Verbundes wahrzunehmen hat (vgl. dazu auch § 7 Abs. 1 des öffentlich-rechtlichen Vertrages zur Bildung der Arbeitsgemeinschaft Grundzentraler Verbund O....... vom 11. Juni 2015).

Diese bisher fehlende Funktionsteilung zieht aus Sicht des Regionalen Planungsverbandes als Träger der Regionalplanung nach sich, dass keine der vier Kommunen diese grundzentrale Funktion für den Verbund ‚ O.......‘ wahrnehmen kann. Für die regionalplanerische Bewertung von Einzelhandelsvorhaben in diesen Kommunen ist somit relevant, dass jede Kommune ausschließlich für ihr eigenes Gemeindegebiet zuständig ist und keine einzelhandelsrelevanten Einzugsgebiete angesetzt werden können, die über das eigene Gemeindegebiet abgestimmte hinausgehen. Diese Bewertung Funktionsteilung ‚Verbundweiten Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes‘ nicht erfolgt ist und alle vier Kommunen einen entsprechenden Beschluss zum verbundweiten Einzelhandelskonzept gefasst haben.

im Rahmen eines solange erfolgt, eine Fazit Durch die vorliegende Planung soll vorrangig die bisher nur unzureichende Nahversorgung für die Stadtteile S............ und C...... gesichert werden. Dies wird auch durch die Regionalplanung anerkannt. Da es neben der richtigen Standortwahl richtige Größenordnung der Einzelhandelsbetriebe ankommt, sollte die Verkaufsflächenvergrößerung nochmals überdacht werden. Diese ist aus städtebaulicher und raumordnerischer jedoch ebenso auf die 54 Sicht verträglich zu gestalten. Die öffentlichen Belange der Raumordnung und des Städtebaus sind gegenüber den privatwirtschaftlichen Belangen höher zu gewichten als es mit diesem Planentwurf erkennbar wird.“

130 Demnach stellt auch der Regionale Planungsverband darauf ab, dass zwischen der grundzentralen Versorgung der Bevölkerung im Verflechtungsbereich des Städte- und Gemeindeverbundes als überörtliche Aufgabe und der örtlichen Nahversorgung der Einwohner der Antragsgegnerin zu unterscheiden ist. Aufgrund der fehlenden Funktionsteilung innerhalb des grundzentralen Verbundes könne keine der vier Mitgliedsgemeinden diese grundzentrale Funktion für den Verflechtungsbereich wahrnehmen. Alle Mitgliedsgemeinden wären bei der Bauleitplanung deshalb jeweils auf die örtliche Versorgung ihrer eigenen Einwohner beschränkt. Der Regionale Planungsverband weist ferner - wenngleich auch sprachlich missverständlich und inhaltlich zu kurz gegriffen - darauf hin, dass es neben der richtigen Standortwahl ebenso auf die richtige Größenordnung der Einzelhandelsbetriebe ankomme und die Verkaufsflächenvergrößerung nochmals überdacht werden solle. Soweit der Regionale Planungsverband grundsätzlich erkannt hat, dass der Bebauungsplan der Antragsgegnerin weder auf die grundzentrale Versorgung der Bevölkerung im Verflechtungsbereich des grundzentralen Verbundes abzielt noch eine solche Planung rechtlich zulässig wäre, greift sein allein auf die Verkaufsflächenvergrößerung bezogener Hinweis zur Größenordnung der geplanten Einzelhandelseinrichtungen unter Beachtung der obenstehenden Ausführungen zu kurz. Vielmehr ist auch an dieser Stelle festzustellen, dass die Entwicklung großflächigen Einzelhandels in einem Grundzentrum allein zur grundzentralen Versorgung der Bevölkerung in seinem Verflechtungsraum zulässig ist und nicht allein auf die örtliche Versorgung der Einwohner der Antragsgegnerin beschränkt sein darf.

b) Darüber hinaus verstößt der Bebauungsplan auch gegen das durch Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 qualifizierte Abstimmungserfordernis innerhalb des grundzentralen Verbundes.

132 Nach Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 ist die Ausübung von zentralörtlichen Funktionen im zentralörtlichen Verbund von Gemeinden nur zulässig, wenn gewährleistet ist, dass die Aufgabenwahrnehmung funktionsteilig erfolgt.

133 Die textlich verbindlich festgelegte Funktionsteilung ist jedoch räumlich und sachlich nicht abschließend bestimmt, weil es insoweit an einer Legaldefinition fehlt. Eine Legaldefinition ist jedoch auch nicht erforderlich. Denn nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums.

55 Bestimmtheit ist dabei aber nicht identisch mit einem Höchstmaß an Konkretisierung. Der Adressat des Ziels muss diesem auf der Grundlage des Inhalts und durch Auslegung entnehmen können, was er bei seinen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen als verbindliche Vorgaben der Raumordnung zu beachten hat (Runkel, in:

Spannowsky/Runkel/Goppel/Runkel, 2. Aufl. 2018, ROG, § 3 beck-online Rn. 24 m. w. N.). Bestimmbar sind raumordnungsplanerische Festlegungen, wenn ihre Adressaten ihnen - ggf. im Wege der Auslegung - Handlungs- oder Unterlassungsanweisungen entnehmen können (Boas und Kümper, in: Kment, ROG, a. a. O., beck-online Rn. 28 m. w. N.). Anders als die Beigeladene meint, ist es dem Normenkontrollsenat im Rahmen dieser Auslegung auch nicht verwehrt, auf die Begründung des als Rechtsverordnung der Sächsischen Staatsregierung erlassenen Landesentwicklungsplans als Erkenntnisquelle zum Entstehungshintergrund und zur Intention des Plangebers zurückzugreifen. Denn bei der Auslegung von Zielen der Raumordnung können neben dem Wortlaut, dem Entstehungshintergrund und der Intention der Festlegung deren systematische Stellung im Raumordnungsplan, deren Zusammenhang mit naturräumlichen Gegebenheiten, mit anerkannten Regeln und Standards oder mit höherrangigen Rechtsvorschriften von Bedeutung sein (Boas und Kümper, in: Kment, ROG, a. a. O.).

134 Dies vorangestellt, ergibt sich vorliegend, dass die verbindlich festgelegte Funktionsteilung nach Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 ausweislich seiner Begründung ein gegenüber § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB auch qualifiziertes Abstimmungserfordernis in Bezug auf die Wahrnehmung zentralörtlicher Aufgaben durch zentralörtliche Verbünde umfasst, welches eine formelle und eine materielle Seite aufweist. Zur Begründung dieses Planansatzes wird im LEP 2013 wie folgt ausgeführt:

rechtfertigen vertraglichen Regelung, „Um die Steuerungsfunktion des mit dem Zentrale-Orte-Konzept verfolgten Konzentrationsprinzips nicht zu gefährden, stellt die Festlegung zentralörtlicher Verbünde grundsätzlich den Ausnahmefall dar, der sich nur durch eine vereinbarte lässt. Die gemeinsame und praktizierte Funktionsteilung Wahrnehmung zentralörtlicher Funktionen durch mehrere Gemeinden setzt daher eine Abstimmung und interkommunale Zusammenarbeit voraus, die in einer entsprechenden zum Beispiel mittels eines landesplanerischen Vertrages nach § 13 Abs. 2 Nr. 1 ROG, zu fassen ist. Die Einhaltung der gemeinschaftlich zu erfüllenden Merkmale für die Festlegung als Zentraler Ort in Funktionsteilung ist zu evaluieren. (…) Mittel- oder grundzentrale ihrer Verbünde sind zwei oder mehrere Gemeinden, die auf Grund Nachbarschaftslage oder eines direkten baulichen Zusammenhanges sowie ihrer Funktionsteilung in Bezug auf die zentralörtliche Ausstattung gemeinsam die Funktion eines Zentralen Ortes der jeweiligen Stufe ausüben. Sie haben ihre raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die der Erfüllung zentralörtlicher Funktionen dienen, insbesondere die Bauleitplanung, einvernehmlich aufeinander abzustimmen.“

aa) Aus Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 ergibt sich mithin in formeller Hinsicht, also in Bezug auf das Abstimmen als Tätigkeit, das Erfordernis der Einvernehmlichkeit der Planung. Die Abstimmung erschöpft sich demnach nicht in einem den Anforderungen des § 4 BauGB genügenden Beteiligungsverfahren. Denn die Beteiligung der dem zentralörtlichen Verbund angehörenden Gemeinden dient insoweit nicht nur der Ermittlung und Bewertung der von der Planung berührten Belange als Grundlage einer gerechten Abwägung der öffentlichen und privaten Belange i. S. v. 1 Abs. 7 BauGB. Vielmehr zielt der Planansatz auf eine im Ergebnis des Abstimmungsverfahrens einvernehmlich und aufeinander abgestimmte Planung ab.

136 Vorliegend wurde der Bebauungsplan aber gerade nicht einvernehmlich mit den weiteren Mitgliedsgemeinden im grundzentralen Städte- und Gemeindeverbund abgestimmt. So lehnte sowohl die Antragstellerin mit ihrer Stellungnahme vom 12. März 2024 als auch die Gemeinde S................... mit ihrer Stellungnahme vom 15. März 2024 den Planentwurf ab. Beide Mitgliedsgemeinden verwiesen in diesem Zusammenhang auch ausdrücklich auf Verstöße gegen die Ziele der Raumordnung. Letztlich hat aber auch die weitere Mitgliedsgemeinde N............... mit ihren beiden Schreiben vom 17. Mai 2023 sowie vom 18. März 2024 ebenfalls zum Planentwurf Stellung genommen und auf die Zweckvereinbarung und die in ihr verankerte Aufgabenteilung hingewiesen. Sie stellte ausdrücklich heraus, dass Bauleitplanverfahren im Städte- und Gemeindeverbund mit dem Ziel zu besprechen seien, grundlegende Entscheidungen für die Entwicklung im Verbundraum und die Belange der Verbundraumpartner bereits vor Beginn von Bauleitplanverfahren abzustimmen seien.

137 Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang für maßgeblich erachteten Arbeitsgespräch der Mitgliedsgemeinden des grundzentralen Städte- und Gemeindeverbundes vom 26. März 2021. In dem Protokoll zu diesem Arbeitsgespräch vom 15. April 2021 heißt es unter Tagesordnungspunkt 4 (Erweiterung von Märkten im Bestand):

„Im Rahmen von Relaunch Maßnahmen bzw. Anpassungen bestehender Märkte auf aktuelle Filialkonzepte ist zu erwarten, dass in Zukunft Anfragen und Anträge zur Erweiterung von Verkaufsflächen durch Handelsketten gestellt werden. (…) 3. Ansiedlung eines Lebensmittelmarktes, S....straße ., S............, Ersatz für weggefallene Verkaufsflächen P....markt (…) Derzeit liegen für die benannten Märkte keine konkreten Anträge vor.

(…) Ebenfalls wird die unter 3. vorgesehene Erweiterung des Discounters P.... an seinem jetzigen Standort von den Unterzeichnern befürwortet. Der Umsetzung dieser Vorhaben wird zugestimmt. Die Unterzeichner befürworten mit dieser Erklärung vorab, zukünftige Anfragen und Anträge zur Erweiterung von Verkaufsflächen der unter 4. benannten Märkte 57 im Rahmen von Relaunch-Maßnahmen bzw. Anpassungen bestehender Märkte auf aktuelle Filialkonzepte positiv zu bewerten und lhre [sic!] Zustimmung zu erteilen.

Vor der Entscheidung über die Ansiedlung weiterer Handelsketten in den Städten und Gemeinden des Grundzentralen Verbundes, beispielsweise R... (aktueller Antrag Siehe [sic!] 3.) oder anderer Vollversorgungsmärkte mit Schaffung zusätzlicher Verkaufsflächen, wird die Erstellung einer ‚Einzelhandelskonzeption des Grundzentralen Verbundes‘ als erforderlich angesehen. Im Ergebnis dieser Einzelhandelskonzeption sollen folgende Fragen beantwortet werden:

1. Status quo der Angebots- und Nachfragesituation im GZV 2. Potentialabschätzung bis 2030/2040 (stationärer Handel, Internet etc.) 3.Städtebauliche Zielvorstellungen zur Einzelhandels- und Zentren-Entwicklung 4. Definition von Versorgungsbereichen 5. Anhand der Ergebnisse zu den Punkten 1 - 4 soll eine Bewertung von Neuansiedlungen und deren kurz-, mittel- und langfristige Folgewirkungen auf den Bestand erfolgen.

Die Konzeption ist zu je einem Viertel von den Mitgliedskommunen des GZV zu finanzieren und noch im Jahr 2021 zum Abschluss zu bringen. Die Ergebnisse sind vom zu beauftragenden Consulting-Unternehmen vor den Räten im GZV zu präsentieren. Eine Beschlussfassung in den einzelnen Mitgliedskommunen hat zu erfolgen. Danach wird über den aktuell vorliegenden Antrag von R... entschieden. Die dann vorliegende Einzelhandelskonzeption bildet die Grundlage aller Standortentscheidungen bis 2030 oder bis zur Erstellung einer neuen Konzeption vor 2030.“

138 Ausgehend vom Wortlaut des Protokolls über das Arbeitsgespräch vom 26. März 2021 und anders als die Antragsgegnerin meint, hat die Antragstellerin in diesem Arbeitsgespräch der hier verfahrensgegenständlichen Planung eines Doppelstandortes von Vollsortimenter und Discounter gerade nicht zugestimmt. Gegenteilig bezog sich die erteilte Zustimmung allein auf einen Lebensmittelmarkt und war auch nur auf die Erweiterung des Discounters P.... an seinem damaligen Standort beschränkt gewesen. Vor der Entscheidung über die Ansiedlung weiterer Handelsketten oder anderer Vollversorgungsmärkte mit Schaffung zusätzlicher Verkaufsflächen wurde indes ausdrücklich die Erstellung einer „Einzelhandelskonzeption des Grundzentralen Verbundes“ als erforderlich angesehen.

139 Auch aus dem weiteren Arbeitsgespräch der Mitgliedsgemeinden des grundzentralen Städte- und Gemeindeverbundes vom 1. September 2022, fortgesetzt am 23. November 2022 gemeinsam mit dem Regionalen Planungsverband, folgt nichts anderes. Denn der Bebauungsplan der Antragsgegnerin ist mit dem im Protokoll festgehaltenen Ergebnis der Absprache nicht in Übereinstimmung zu bringen. In dem Protokoll heißt es unter anderem:

„Im Termin am 23.11.2022 wurden das Vorhaben am Standort S....straße in S............ des Einzelhandelskonzeptes im Hinblick auf eine Entwicklung des Einzelhandels im gesamten grundzentralen Verbund mit den Vertretern des RPV diskutiert. Nach dessen Auswirkungen die Aussagen sowie und 58 eingehender Diskussion werden folgende Feststellungen und Festlegungen getroffen:

(…) Konsens besteht darin, einer Ansiedlung von Einzelhandel am Standort S....straße in S............ zuzustimmen. Um insbesondere der Standortssicherheit des A... in W...... Rechnung zu tragen, ist im erforderlichen vorhabenbezogenen B-Plan Verfahren ein sog. ‚Verträglichkeitsgutachten‘ zwingend zu erstellen. Für die Ansiedlung (kein Doppelstandort Vollsortimenter und Discounter) sowie dessen maximal zulässige Verlaufsfläche ist ausschließlich auf die Kaufkraft der Stadt S..................... abzustellen.“ Lebensmittelmarktes neuen eines 140 Diesem Abstimmungsergebnis genügt der Bebauungsplan nicht. Das Abstimmungsergebnis bezieht sich ausdrücklich nur auf die Ansiedelung eines neuen Lebensmittelmarktes, für dessen maximal zulässige Verkaufsfläche ausschließlich auf die Kaufkraft der Antragsgegnerin abzustellen ist. Damit haben sich die Mitgliedsgemeinden des grundzentralen Verbundes gerade nicht auf die Ansiedlung einer grundzentralen großflächigen Einzelhandelseinrichtung verständigt. Denn soweit bzgl. der maximal zulässigen Verkaufsfläche allein auf die Kaufkraft der Antragsgegnerin abzustellen ist, verweist die Abstimmung der Sache nach schon nur auf eine Einzelhandelseinrichtung zur örtlichen Versorgung der Einwohner der Antragsgegnerin selbst. Das Abstimmungsergebnis bezieht sich damit nicht auf eine grundzentrale und raumbedeutsame großflächige Einzelhandelseinrichtung, sondern nur auf eine allein der örtlichen Versorgung der Einwohner der Antragsgegnerin dienende nicht-großflächige Einzelhandelseinrichtung. Der Senat merkt an dieser Stelle an, dass die Entwicklung des nicht-grundzentralen Einzelhandels nicht dem qualifizierten Abstimmungsgebot nach Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 unterfällt. Die Entwicklung des nicht-grundzentralen Einzelhandels stellt sich vielmehr als Wahrnehmung des örtlichen Versorgungsauftrags nach den Planansätzen Z 6.1.1. Satz 2 Spiegelstrich eins und Z 6.1.3 LEP 2013 dar.

141 Unabhängig davon erschöpft sich das Abstimmungsergebnis aber auch nur auf die Ansiedlung einer Einzelhandelseinrichtung. Ein Doppelstandort von Vollsortimenter und Discounter - wie von der Antragsgegnerin nach den Festsetzungen des Bebauungsplans im SO geplant - ist ausdrücklich nicht vom Ergebnis der Abstimmung gedeckt.

142 Letztlich geht die Abstimmung auch ersichtlich von der Erhaltung des A...-Bestandsmarktes im Stadtgebiet der Antragstellerin aus, weil man sich auf die Erstellung eines Verträglichkeitsgutachten im Planaufstellungsverfahren - ausdrücklich zur Sicherung des Bestandsmarktes - geeinigt hat.

143 Gegenteilig geht aber die Antragsgegnerin in ihrer Auswirkungsanalyse davon aus, dass der A...-Bestandsmarkt aus dem Stadtgebiet der Antragstellerin in ihr eigenes verlagert werden wird, wenn sie diesbezüglich ausführt, 59 (Ortsteil S............) „In der Stadt S.....................

ist eine neue Standortagglomeration aus einem E....-Lebensmittelmarkt und einem A...- Lebensmitteldiscounter geplant. (…) Folgende Einzelhandelsnutzungen sind in der aktuellen Planung vorgesehen: Verlagerung Lebensmitteldiscounter A... aus der Nachbarstadt W...... bei gleichzeitiger Verkaufsflächenerweiterung auf zukünftig ca. 952 m² Verkaufsfläche.“

144 Ob es sich bei dieser Verlagerung des A...-Standortes um eine unternehmerische Entscheidung handelt, ist vorliegend nicht von Bedeutung. Denn maßgeblich ist im Rahmen der Prüfung des qualifizierten interkommunalen Abstimmungsgebot nach Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 in formeller Hinsicht nur, ob die Bauleitplanung einvernehmlich aufeinander abgestimmt ist. Ausgehend vom Ergebnis der Abstimmung wäre sie das vorliegend jedoch nur, wenn sie auch auf die Sicherung des A...-Bestandsmarktes im Stadtgebiet der Antragstellerin abzielte. Wie dargestellt, ist eben dies nicht der Fall.

145 Auch aus der E-Mail des Bürgermeisters der Antragstellerin vom 21. Juli 2022 folgt nichts anderes, wenn es dort heißt:

„(…) die im SZ Artikel ‚ E.... will in S............ bauen‘ vom 20.07.2022 zur Entwicklung einer Einzelhandelsfläche auf der Brache S....straße in S............ in Teilen auf Ablehnung und gemachten Äußerungen stoßen bei uns widersprechen dem Entwurf des Einzelhandelsentwicklungskonzepts (…).

Der Ansiedlung eines dritten E.... Vollversorgers (mit 1.450 m² Verkaufsfläche lt. SZ Artikel) stimmen wir grundsätzlich zu. (…) Die im SZ Artikel avisierte Ansiedlung eines A... Marktes neben dem neuen E.... lehnen wir ab und kündigen bereits heute unseren Widerstand dagegen an. Diese Ansiedlung erfolgt nicht zusätzlich sondern durch Standortverlagerung von W...... nach S............. Eine Entwicklung zu Lasten einer anderen Mitgliedskommune im grundzentralen Verbund wird durch uns nicht mitgetragen und auch durch den geschlossenen Vertrag nicht gedeckt. Kannibalisierungseffekte sind zudem nicht Bestandteil des Einzelhandels- Entwicklungskonzeptes, sondern die Sicherung vorhandener Strukturen und sinnvolle Ergänzung. (…) innerhalb des Um den bisher gepflegten grundzentralen Verbundes nicht zu verlassen, fordere ich die Handelnden zu konstruktiven und kompromissbereiten Verhandlungen auf. Dem steht die Erstarrung und Frontenverhärtung gegenüber, die wir vermeiden wollen, zumal es in S...... ergänzende Entwicklungsvorhaben gibt, die genauso auch z.B. beeinträchtigt werden.“

fairen und kooperativen Pfad 146 Zum einen wird eine Zustimmung zu einem dritten E....-Vollsortimenter nur grundsätzlich in Aussicht gestellt und konstruktive und kompromissbereite Verhandlungen gefordert. Zum anderen wird die Ansiedelung eines A...-Marktes mit Verweis auf Kannibalisierungseffekte abgelehnt. Letztlich wurde in Bezug auf die hier im Streit stehende Entwicklung einer Einzelhandelsfläche auf der Brache S....straße in S............ mitgeteilt, dass diese in Teilen auf Ablehnung stoße.

147 Aus dem Umstand, dass die Antragstellerin ausweislich der Dokumentation des Abstimmungsprozesses zum Entwurf des verbundweiten Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes zu diesem nicht Stellung genommen hat, kann wiederum schon nicht auf ihr Einverständnis zu diesem Entwurf geschlossen werden. Aus der Dokumentation ergibt sich, dass ein ursprünglich für den 7. Juli 2022 angesetzter Termin mit der Antragstellerin zur Abstimmung des Entwurfs durch diese abgesagt und nicht erneut angesetzt wurde. Eine finale Rückmeldung der Antragstellerin zum Endbericht des Einzelhandels- und Zentrenkonzeptes ist nicht erfolgt (s. Anlage B 9, Bl. 870 d. A.). Allerdings hat der Bürgermeister der Antragstellerin im zeitlichen Zusammenhang mit dem aufgehobenen Abstimmungstermin vom 7. Juli 2022 am 21. Juli 2022 die vorstehend auszugsweise zitierte E-Mail an die Mitgliedgemeinden versendet, auf welche verwiesen wird. Darüber hinaus könnte aber selbst eine stillschweigend und formlos erteilte Zustimmung zum Entwurf des Einzelhandelskonzeptes in Ermangelung einer einstimmigen Beschlussfassung i. S. v. § 3 Abs. 3 Satz 2 der Zweckvereinbarung ohnehin nicht als Zustimmung zu der vorliegend im Streit stehenden Planung verstanden werden.

148 Auch aus den Notizen zum Arbeitsgespräch der Arbeitsgemeinschaft „Grundzentraler Verbund O.......“ vom 25. Juli 2023 folgt nichts anderes. Aus diesen Notizen ergibt sich entgegen der Annahme der Antragsgegnerin gerade keine Zustimmung der Antragstellerin zu der hier verfahrensgegenständlichen Planung, wenn es dort heißt:

„(…) Bürgermeister H...... bekräftigt die Klageabsicht der Stadt W...... gegen den B-Plan aufgrund des Doppelstandortes Vollversorger/Discounter da es sich hierbei weiter um eine geplante Umsiedlung des aktuell in W...... ansässigen A... handelt. Durch einen entsprechenden Beschluss des Stadtrates ist er dazu beauftragt.

(…) Bürgermeister H...... bekräftigt noch einmal sein Ziel die aktuelle Einzelhandelsstruktur in W......, 1 Vollversorger und 2 Discounter zu erhalten. (…) Bürgermeister H...... [sic!] den Vorschlag ins Spiel, unabhängig von den je Einzelhandelsunternehmen Verkaufsflächen und Anzahl der Märkte Mitgliedskommune festzulegen.

Die Bürgermeister Z..... und G...... sprechen sich für die Festlegung von je 1 Vollversorger und 2 Discountern je Kommune im grundzentralen Verbund aus. Hierzu konnte kein Konsens erzielt werden. Aus Sicht von Bürgermeister I..... ist so die Entwicklung von Einzelhandel nicht marktgerecht möglich. Auch wird so nicht die Größe der einzelnen Gemeinde und deren Versorgungsfunktion für die Anzahl der Einwohner und die benachbarten Orte berücksichtigt. Ebenfalls keine Berücksichtigung findet so die aktuelle Einzelhandelslandschaft im mittel- und längerfristigen Bereich, welche in den Mitgliedsgemeinden des grundzentralen Verbundes sehr unterschiedlich stark ausgeprägt ist. Diese pauschale Festlegung, 1 Vollversorger und 2 Discounter je Kommune, wird von Bürgermeister I..... nicht mitgetragen.

Bei künftigen neuen Einzelhandelsvorhaben erfolgt bis auf weiteres eine Vorhabensbezogene [sic!] Abstimmung.“

149 Im Gegenteil wurde der hier zu prüfenden Planung in diesem Arbeitsgespräch ausdrücklich widersprochen und in Bezug auf eine Festlegung von einem Vollsortimenter und zwei Discountmärkten je Gemeinde die nach § 3 Abs. 3 Satz 2 der Zweckvereinbarung erforderliche Einstimmigkeit verfehlt.

150 Anders als die Antragsgegnerin und die Beigeladene meinen, führt die vom Senat vorgenommene Auslegung und das Einstimmigkeitsprinzip auch nicht zum Leerlauf des grundzentralen Versorgungsauftrags. Im Ausgangspunkt ist diesbezüglich festzustellen, dass der LEP 2013 die Problemlage einer möglichen Blockade grundzentraler Planvorhaben im Ergebnis einer nicht einvernehmlichen Abstimmung durchaus in den Blick genommen hat. So definiert die Begründung zu Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 mittel- oder grundzentrale Verbünde als zwei oder mehrere Gemeinden, die auf Grund ihrer Nachbarschaftslage oder eines direkten baulichen Zusammenhanges sowie ihrer Funktionsteilung in Bezug auf die zentralörtliche Ausstattung gemeinsam die Funktion eines Zentralen Ortes der jeweiligen Stufe ausüben. Dass der Träger der Landesplanung die Möglichkeit einer Blockade grundzentraler Planvorhaben bei nicht herstellbarem Einvernehmen im Rahmen der Abstimmung übersehen haben könnte, ist schon angesichts des Umstandes, dass er bei Aufstellung des LEP 2013 auch Verbünden bestehend aus nur zwei Gemeinden vor Augen gehabt hat, fernliegend. Dass sich der Träger der Landesplanung bei Ausgestaltung der Zielfestlegungen in Bezug auf zentrale Verbünde dieser Problemstellung auch tatsächlich bewusst war, ergibt sich zudem aus der Begründung zu Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013, wenn es dort heißt:

„Um die Steuerungsfunktion des mit dem Zentrale-Orte-Konzept verfolgten Konzentrationsprinzips nicht zu gefährden, stellt die Festlegung zentralörtlicher Verbünde grundsätzlich den Ausnahmefall dar, der sich nur durch eine vereinbarte und praktizierte Funktionsteilung rechtfertigen lässt.

Die gemeinsame Wahrnehmung zentralörtlicher Funktionen durch mehrere Gemeinden setzt daher eine Abstimmung und interkommunale Zusammenarbeit voraus, die in einer entsprechenden vertraglichen Regelung, zum Beispiel mittels eines landesplanerischen Vertrages nach § 13 Abs. 2 Nr. 1 ROG, zu fassen ist.

Die Einhaltung der gemeinschaftlich zu erfüllenden Merkmale für die Festlegung als Zentraler Ort in Funktionsteilung ist zu evaluieren.“

151 Mit diesen Ausführungen stellt der LEP 2013 die Verantwortungsgemeinschaft der Mitgliedgemeinden für die Bevölkerung ihres Verflechtungsbereiches heraus und betont den Ausnahmecharakter Zentraler Verbünde, der nicht nur die Vereinbarung einer Funktionsteilung, sondern auch deren Praktizierung bedingt. Die Evaluationspflicht soll sicherstellen, dass eine Gefährdung der Steuerungsunktion des Konzentrationsgebotes ausgeschlossen wird. Werden die Mitgliedsgemeinden eines zentralen Verbundes der ihr gemeinschaftlich obliegenden Verantwortung für die zentralörtliche Versorgung der Einwohner ihres Verflechtungsbereiches nicht gerecht, ist letztlich auch eine Auflösung des grundzentralen Verbundes nicht ausgeschlossen.

152 Entgegen der Rechtsaufassung der Beigeladenen begegnet das vorstehend gefundene Auslegungsergebnis auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, soweit dieses nach Auffassung der Beigeladenen ein faktisches Vetorecht der übrigen Verbundgemeinden begründe und zu einer schwerwiegenden Beschränkung der Planungshoheit der Antragsgegnerin führe.

153 Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 84 Abs. 1 Satz 1 SächsVerf schützen das Recht der Gemeinden, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft i. S. d. Norm zählen „solche Aufgaben, die das Zusammenleben und -wohnen der Menschen vor Ort betreffen oder einen spezifischen Bezug darauf haben“. Hierbei ist der geschichtlichen Entwicklung und den historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen. Auf die Finanzkraft, Leistungsfähigkeit und Verwaltungskraft einzelner Gemeinden kommt es grundsätzlich nicht an. Eine bestimmte Aufgabe kann aber eventuell nur für größere Gemeinden als örtlich einzustufen sein (Jarass, in: Jarass/Pieroth/Jarass, GG, 18. Aufl. 2024, Art. 28 beck-online Rn. 26, m. w. N.).

154 Nach diesem Maßstab handelt es sich bei grundzentralen Funktionen i. S. v. Planansatz Z 1.3.1 LEP 2013 um Aufgaben, welche nur für größere Gemeinden, namentlich für Zentrale Orte, als örtlich einzustufen sind. Ausweislich der oben zitierten Begründung zu Planansatz Z 1.1.8 im Regionalplan ist keine der Gemeinden im Gebiet zwischen der Großen Kreisstadt B...... und der Grenze zur ...................... für sich genommen allein in der Lage, die Grundversorgung für den gesamten, vergleichsweise großen Verflechtungsbereich umfassend zu gewährleisten. Mithin stellt die grundzentrale Versorgung im Verflechtungsbereich des grundzentralen Verbundes vorliegend keine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft dar. Ihre funktionsteilige Wahrnehmung durch den grundzentralen Verbund verletzt mithin ebenso wenig die kommunale Selbstverwaltung wie das Erfordernis der einvernehmlichen Abstimmung zwischen den Verbundgemeinden. Dies gilt vorliegend umso mehr, als dass das von der Antragsgegnerin und von der Beigeladenen besonders kritisch bewertete Einstimmigkeitsprinzip sich vorliegend schon nicht nur aus Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 selbst ergibt, sondern darüber hinaus auch selbständig tragend aus § 3 Abs. 3 Satz 2 der Zweckvereinbarung.

bb) In materieller Hinsicht setzt das Abstimmungserfordernis nach Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013 eine im Ergebnis der Abstimmung funktionsteilige Wahrnehmung zentralörtlicher Aufgaben voraus.

156 Wie oben ausgeführt, plant die Antragsgegnerin - trotz und entgegen entsprechender Einwendungen der Antragstellerin und der weiteren Mitgliedsgemeinden - im Ergebnis der Abstimmung innerhalb des grundzentralen Verbundes in materieller Hinsicht keine funktionsteilige Entwicklung des großflächigen Einzelhandels im Verflechtungsbereich des grundzentralen Verbundes. Vielmehr zielt die Antragsgegnerin mit ihrem Bebauungsplan auch im Ergebnis der interkommunalen Abstimmung weiterhin und unzulässig auf eine nur raumteilige, aber gerade nicht funktionsteilige Entwicklung des großflächigen Einzelhandels durch alle Mitgliedsgemeinden des grundzentralen Verbundes ab.

c) Die Antragsgegnerin kann sich auch nicht auf eine ausnahmsweise Zulässigkeit ihrer Planung nach Planansatz Z 6.1.1 Satz 3 LEP 2013 berufen.

158 Nachdem im Ergebnis der vorstehenden Ausführungen die Planung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen grundsätzlich nur zur Sicherung der zentralörtlichen und gerade nicht zur Sicherung der örtlichen Versorgung zulässig ist, kann sich die Antragsgegnerin nicht mit Erfolg auf eine analoge Anwendung der Ausnahmeregelung nach Planansatz Z 6.1.1 Satz 3 LEP 2013 berufen.

159 Nach diesem Planansatz können außerhalb der Zentralen Orte Einrichtungen der Daseinsvorsorge, die nicht allein der örtlichen Versorgung dienen, ergänzend angesiedelt werden, soweit dies keine negativen Auswirkungen auf deren Tragfähigkeit in den Zentralen Orten hat.

160 Unmittelbare Anwendung findet dieser Planansatz auf den hier zur Prüfung gestellten Bebauungsplan nicht, weil die Antragsgegnerin Mitglied im grundzentralen Städte- und Gemeindeverbund ist und sie die Entwicklung großflächigen Einzelhandels mithin nicht außerhalb eines Zentralen Ortes plant. Unmittelbar ist die Ausnahmeregelung in Planansatz Z 6.1.1 Satz 3 LEP 2013 also nur auf eine Verletzung des Konzentrationsgebotes, nicht aber auf eine - hier vorliegende - Verletzung des Zentralitätsgebotes anwendbar.

161 Der Anwendungsbereich von Planansatz Z 6.1.1 LEP 2013 kann mangels planwidriger Regelungslücke auch nicht durch Analogie auf das Zentralitätsgebot in Bezug auf die Entwicklung großflächigen Einzelhandels in grundzentralen Verbünden erweitert werden. Vielmehr stellen in Bezug auf die Entwicklung großflächigen Einzelhandels die Planansätze Z 2.3.2.1 und Z 2.3.2.2 LEP 2013 Spezialregelungen dar, welche die Annahme einer - zumal planwidrigen - Regelungslücke sperren. Dass Planansatz Z 2.3.2.2 LEP 2013 in Bezug auf die Entwicklung großflächigen Einzelhandels dabei nicht ausdrücklich (auch) auf grundzentrale Verbünde abstellt, steht der Annahme einer auf den vorliegenden Einzelfall 64 anwendbaren und eine Analogie sperrenden Spezialregelung dabei nicht entgegen. Zwar ist der Antragsgegnerin darin zuzustimmen, dass sich der Planansatz seinem Wortlaut nach auf Grundzentren bezieht. Anders als die Antragsgegnerin meint, schließt der Planansatz mit dieser Formulierung aber grundzentrale Verbünde vom Anwendungsbereich nicht aus. Vielmehr ist dem Planansatz keine Legaldefinition des unbestimmten Rechtsbegriffs „Grundzentrum“ zu entnehmen. Im Rahmen der systematischen Auslegung ist deshalb Kapitel 1.3 LEP 2013 zur Begriffsbestimmung ergänzend heranzuziehen. Zwar lässt sich auch den dortigen Plansätzen keine Legaldefinition des unbestimmten Rechtsbegriffs „Grundzentrum“ entnehmen, in der Begründung zu Kapitel 1.3. LEP 2013 heißt es allerdings:

„Zentrale Orte sind Gemeinden, die über leistungsfähige Versorgungs- und Siedlungskerne (siehe Kapitel 2.2.1 Siedlungswesen) verfügen und die auf Grund ihrer Einwohnerzahl und der Größe ihres Verflechtungsbereiches, ihrer Lage im Raum, ihrer Funktion und der Komplexität ihrer Ausstattung Schwerpunkte des wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebens im Freistaat Sachsen bilden. Sie übernehmen entsprechend ihrer Funktion auch Aufgaben für ihre jeweiligen Verflechtungsbereiche. Der Zentrale Ort wird dem Gebiet einer Gemeinde gleichgesetzt (Würdigung der kommunalen Planungshoheit). Dabei schließt der Verflechtungsbereich eines Zentralen Ortes auch das Gemeindegebiet der jeweiligen zentralörtlichen Gemeinde ein.

Die Zuordnung von Städten und Gemeinden zu einem hierarchisch aufgebauten System von Zentralen Orten ergibt insgesamt das Zentrale-Orte-Konzept. Im Landesentwicklungsplan werden die Oberzentren sowie die Mittelzentren und in den Regionalplänen die Grundzentren festgelegt.“

162 Überschrieben ist dieser Teil der Begründung mit „Begründung zu 1.3 Zentrale Orte und Verbünde“. Mithin ergibt sich aus der Wechselbeziehung von Überschrift und Begründung, dass dem Landesentwicklungsplan ein einheitliches Verständnis von Zentralen Orten und Zentralen Verbünden zugrunde liegt.

163 Bestätigt wird dieses Begriffsverständnis durch die Begründung zu Planansatz Z 1.3.5 LEP 2013, wenn es dort heißt:

„Mittel- oder grundzentrale Verbünde sind zwei oder mehrere Gemeinden, die auf Grund ihrer Nachbarschaftslage oder eines direkten baulichen Zusammenhanges sowie ihrer Funktionsteilung in Bezug auf die zentralörtliche Ausstattung gemeinsam die Funktion eines Zentralen Ortes der jeweiligen Stufe ausüben.“

164 Dieses Regelungsverständnis wird letztlich auch durch die Begründung zu Planansatz Z 6.1.1 Satz 3 LEP 2013 gestützt. Diese führt erläuternd aus:

„Sofern auf Grund fachspezifischer Kriterien Einrichtungen, die nicht allein der örtlichen Versorgung dienen, abweichend vom Konzentrationsgebot in den Zentralen Orten außerhalb dieser vorzuhalten sind, darf deren Ansiedlung nur erfolgen, wenn dadurch nicht die Tragfähigkeit bereits bestehender oder geplanter Einrichtungen in den Zentralen Orten gefährdet ist. So kann es zum Beispiel 65 angesichts der zunehmenden Zahl älterer Menschen sinnvoll sein, stationäre Einrichtungen der Altenpflege auch außerhalb der Zentralen Orte anzusiedeln.

Dies darf jedoch nur dann erfolgen, wenn diese Einrichtungen nicht eine Größenordnung und einen Einzugsbereich haben, der dazu führt, dass für entsprechende Einrichtungen im Zentralen Ort nicht mehr die erforderlichen Belegungszahlen erreicht werden. Vor diesem Hintergrund ist es sinnvoll, dass für überörtlich wirkende Einrichtungen der Daseinsvorsorge, insbesondere solche, die sehr kostenintensiv sind, regional abgestimmte Fachentwicklungspläne aufgestellt werden.“

165 Demnach ist die Ausnahmeregelung schon unmittelbar nur auf Einrichtungen anwendbar, die aus fachspezifischen Kriterien außerhalb von Zentralen Orten vorzuhalten sind. Dies ist ausweislich der Planansätze Z 2.3.2.1 und Z 2.3.2.2 LEP 2013 - wie oben ausgeführt - bei großflächigen Einzelhandelseinrichtungen nicht der Fall. Gegenteilig sind diese nur in Zentralen Orten vorzuhalten. Zudem sind auch keine fachspezifischen Kriterien ersichtlich, welche eine abweichende Bewertung im Einzelfall rechtfertigen würden.

166 Eine planwidrige Regelungslücke ergibt sich auch nicht unter dem Aspekt, dass Planansatz Z 6.1.1 Satz 1 LEP 2013 auf die Sicherung der Daseinsfürsorge in allen Teilräumen abstellt. Soweit die Antragsgegnerin - sich auf diese Formulierung stützend - meint, dass in ihrem Stadtgebiet - als einem der adressierten Teilräume - die zentralörtliche Versorgung nicht sichergestellt sei, wenn man die Ausnahmeregelung nach Planansatz Z 6. 1.1 Satz 3 LEP 2013 nicht jedenfalls im Rahmen einer entsprechenden Anwendung auf die vorliegende Fallkonstellation anwende, folgt der Senat dem nicht.

167 Das Stadtgebiet der Antragsgegnerin stellt schon keinen Teilraum i. S. v. Planansatz Z 6.1.1 LEP 2013 dar. Das Adverb „dazu“ in Satz 2 des Planansatzes verbindet diesen zweiten Satz sprachlich und inhaltlich mit dem ersten. Demnach wird die Daseinsfürsorge in den Teilräumen durch öffentliche Einrichtungen für die örtliche Versorgung in allen Gemeinden und durch zentralörtliche Einrichtungen in den Zentralen Orten entsprechend ihrer zentralörtlicher Funktionszuweisung gesichert. Aus dieser Systematik ergibt sich, dass sich die Teilräume in Gemeinden und Zentrale Orte gliedern und sich nicht etwa umgekehrt Zentrale Orte aus mehreren Teilräumen zusammensetzen. Dieses Ergebnis wird auch durch die Wortlautauslegung von Satz 1 des Planansatzes gestützt, wonach der Planansatz nicht etwa Teilräume von Zentralen Orten, sondern ausdrücklich die Teilräume des Freistaates Sachsen adressiert.

168 Dass es sich bei dem Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht um einen eigenen Teilraum des Freistaates Sachsen i. d. S. handelt, bestätigt sich unter ergänzender, systematischer Heranziehung der Planansätze in Kapitel 1.1 LEP 2013. Demnach sollen sich die Teilräume des Freistaates Sachsen in ihren Funktionen ergänzen. Ihre lokale und regionale Identität soll 66 bewahrt und gestärkt werden. Innerhalb der Teilräume bestehende unterschiedliche infrastrukturelle, wirtschaftliche und naturräumliche Gegebenheiten und Potenziale sollen bei allen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen berücksichtigt und durch den abgestimmten Einsatz der Planungsinstrumente sowie durch eine gezielte Regionalentwicklung erschlossen werden. All diese Grundsätze zielen ihrem Sinn und Zweck nach mithin auf einen deutlich über das Stadtgebiet der Antragsgegnerin hinausreichenden räumlichen Bezugsrahmen ab.

169 Dieses weiträumigere Verständnis vom unbestimmten Rechtsbegriff des Teilraums im Landesentwicklungsplan wird zudem durch die Begründung zu Kapitel 1.3 LEP 2013 bestätigt, wenn es dort in Bezug auf Zentrale Orte und Verbünde heißt:

„Sie übernehmen entsprechend ihrer Funktion auch Aufgaben für ihre jeweiligen Verflechtungsbereiche. Der Zentrale Ort wird dem Gebiet einer Gemeinde gleichgesetzt (Würdigung der kommunalen Planungshoheit). Dabei schließt der Verflechtungsbereich eines Zentralen Ortes auch das Gemeindegebiet der jeweiligen zentralörtlichen Gemeinde ein.“

170 Zentrale Orte umfassen räumlich mithin ihren Verflechtungsbereich. Und ihr Verflechtungsbereich setzt sich wiederum aus dem Gemeindegebiet des Zentralen Ortes selbst - oder im Falle eines zentralörtlichen Verbundes aus den Gemeindegebieten der Mitgliedsgemeinden - und dem weiterhin zugewiesenen Verflechtungsbereich zusammen. Die Begrifflichkeit des Teilraums greift der Landesentwicklungsplan bei der Definition des räumlichen Umgriffs Zentraler Orte damit gerade nicht auf.

171 Aber selbst, wenn man die analoge Anwendbarkeit dieser Ausnahmeregelung auf die Planung der Antragsgegnerin annehmen wöllte, wäre festzustellen, dass auch die weitere tatbestandliche Voraussetzung der Ausnahmeregelung vorliegend nicht erfüllt ist. Denn die Planung der Antragsgegnerin hat, entgegen ihrem Rechtsvortrag, negative Auswirkungen auf die Tragfähigkeit der zentralörtlichen Einzelhandelseinrichtungen im grundzentralen Verbund.

172 Der von der Antragsgegnerin in der Auswirkungsanalyse selbst herangezogene Entwurf eines verbundweiten Einzelhandelskonzeptes weist den A...-Bestandsmarkt in W...... als strukturprägenden Lebensmittelmarkt innerhalb des grundzentralen Verbundes aus, welchem hinsichtlich der Wahrnehmung der grundzentralen Versorgungsfunktion des Städte- und Gemeindeverbundes zentrale Bedeutung beizumessen ist. Er ist auf die Nahversorgung der Bevölkerung im Städte- und Gemeindeverbund ausgerichtet, unterstützt aber auch die Grundversorgung in den umliegenden Gemeinden (vgl. Seite 37f. und 75 im Entwurf des verbundweiten Einzelhandelskonzeptes). Zweifel an der Richtigkeit und Tragfähigkeit dieser 67 tatsächlichen Feststellung im Entwurf eines verbundweiten Einzelhandelskonzeptes wurden weder vorgetragen noch sind solche Zweifel für den Senat ersichtlich.

173 Die Antragsgegnerin geht aber entgegen der Zielsetzung des Entwurfs für ein verbundweites Einzelhandelskonzept ausweislich ihrer Auswirkungsanalyse selbst davon aus, dass der A...- Standort aus dem Stadtgebiet der Antragstellerin in ihr eigenes verlagert werden wird, wenn es - wie schon oben dargestellt - in der Auswirkungsanalyse heißt:

(Ortsteil S............) ist eine neue „In der Stadt S..................... Standortagglomeration aus einem E....-Lebensmittelmarkt und einem A...- Lebensmitteldiscounter geplant. (…) Folgende Einzelhandelsnutzungen sind in der aktuellen Planung vorgesehen: (…) Verlagerung Lebensmitteldiscounter A... aus der Nachbarstadt W...... bei gleichzeitiger Verkaufsflächenerweiterung auf zukünftig ca. 952 m² Verkaufsfläche.“

174 Diese - mit der Schließung des A...-Bestandsmarktes auf dem Stadtgebiet der Antragstellerin verbundene - Verlagerung stellt eine negative Auswirkung auf die Tragfähigkeit des im grundzentralen Verbund bereits vorhandenen A...-Bestandsmarktes i. S. v. Planansatz Z 6.1.1 LEP 2013 dar, weil es sich rechtlich bei dem nicht großflächigen Bestandsmarkt und dem geplanten großflächigen Markt um zwei unterschiedliche Einzelhandelseinrichtungen handelt. Ungeachtet der Wortwahl in der Auswirkungsanalyse zielt die Planung der Antragsgegnerin nicht nur auf die räumliche Verlagerung des Standortes einer bestehenden Einzelhandelseinrichtung, sondern auch auf deren Schließung ab. Dass es sich bei der Schließung des A...-Bestandsmarktes letztlich um eine unternehmerische Entscheidung handelt, ändert an dieser rechtlichen Beurteilung nichts. Denn ausweislich der oben zitierten Passage in der Auswirkungsanalyse zielt die Antragsgegnerin mit ihrer Planung gerade auf die Verlagerung des A...-Bestandsmarktes ab und will mit dem streitbefangenen Bebauungsplan die planerischen Voraussetzungen für die von ihr angestrebte räumliche Verlagerung des A...-Bestandsmarktes in ihr eigenes Stadtgebiet schaffen.

175 Im Ergebnis der vorstehenden Ausführungen kann deshalb der gegensätzlichen Rechtsaufassung der Antragsgegnerin zur entsprechenden Anwendbarkeit der Ausnahmeregelung nach Planansatz Z 6.1.1 Satz 3 LEP 2013 nicht gefolgt werden.

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO, § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 709 ZPO.

III. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung

Die Nichtzulassung der Revision in diesem Urteil kann durch Beschwerde angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Sächsischen Oberverwaltungsgericht, Ortenburg 9, 02625 Bautzen, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils schriftlich einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht schriftlich einzureichen.

Die Schriftform ist auch bei Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) sowie der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) vom 24. November 2017 (BGBl. I 3803), die durch Artikel 6 des Gesetzes vom 5. Oktober 2021 (BGBl. I S. 4607, 4611) zuletzt geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung gewahrt. Verpflichtet zur Übermittlung als elektronisches Dokument in diesem Sinne sind ab 1. Januar 2022 nach Maßgabe des § 55d VwGO Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse; ebenso die nach der Verwaltungsgerichtsordnung vertretungsberechtigten Personen, für die ein sicherer Übermittlungsweg nach § 55a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur Verfügung steht. Ist eine Übermittlung aus technischen Gründen vorübergehend nicht möglich, bleibt die Übermittlung nach den allgemeinen Vorschriften zulässig. Die vorübergehende Unmöglichkeit ist bei der Ersatzeinreichung oder unverzüglich danach glaubhaft zu machen; auf Anforderung ist ein elektronisches Dokument nachzureichen.

In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden. In Rechtstreitigkeiten aus dem Beamtenverhältnis und Disziplinarrecht kann auch die Abweichung des Urteils von einer Entscheidung eines anderen Oberverwaltungsgerichts vorgetragen werden, wenn es auf dieser Abweichung beruht, solange eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in der Rechtsfrage nicht ergangen ist.

Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen.

des Sinne In Angelegenheiten, die ein gegenwärtiges oder früheres Beamten-, Richter-, Wehrpflicht-, Wehrdienst- oder Zivildienstverhältnis oder die Entstehung eines solchen Verhältnisses betreffen, in Personalvertretungsangelegenheiten und in Angelegenheiten, die in einem Zusammenhang mit einem gegenwärtigen oder früheren Arbeitsverhältnis von Arbeitnehmern im einschließlich Prüfungsangelegenheiten, sind auch Gewerkschaften und Vereinigungen von Arbeitgebern sowie Zusammenschlüsse solcher Verbände für ihre Mitglieder oder für andere Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder vertretungsbefugt. Vertretungsbefugt sind auch juristische Personen, deren Anteile sämtlich im wirtschaftlichen Eigentum einer dieser Organisationen stehen, wenn die juristische Person ausschließlich die Rechtsberatung und Prozessvertretung dieser Organisation und ihrer Mitglieder oder anderer Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder Arbeitsgerichtsgesetzes stehen, des § 5 69 entsprechend deren Satzung durchführt, und wenn die Organisation für die Tätigkeit der Bevollmächtigten haftet. Diese Bevollmächtigten müssen durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten einschließlich der von Zusammenschlüsse vertreten lassen.

ihnen zur Erfüllung Ein Beteiligter, der zur Vertretung berechtigt ist, kann sich selbst vertreten. Meng Gretschel Reichert Frenzel Kober

vom 21. November 2025 Der Streitwert wird auf 60.000 € festgesetzt.

Bei der Bestimmung der Höhe des Streitwerts nach § 52 Abs. 1 und Abs. 8 GKG berücksichtigt der Senat die Empfehlung Nr. 9.8.3 des bei Antragstellung geltenden Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Fassung 11/2013 (SächsVBl. 2014, Heft 1, Sonderbeilage). Darin wird für Normenkontrollverfahren einer Nachbargemeinde gegen einen Bebauungsplan, einen Flächennutzungsplan oder einen Raumordnungsplan ein Streitwert von 60.000 € vorgeschlagen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Meng Gretschel Reichert Frenzel Kober