C.

Die wesentlichen Arbeitsschritte einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase einer finanzwirksamen Maßnahme

C. I. Aussagen zur Analyse der Ausgangslage

Die Ausgangslage ist grundsätzlich bereits im Rahmen der Prüfung der Notwendigkeit (§ 6 BHO) einer finanzwirksamen Maßnahme zu analysieren, da erst auf der Basis dieser Analyse ein Handlungsbedarf erkannt werden kann. Wenn die Notwendigkeit einer finanzwirksamen Maßnahme bejaht wird, d. h. eine Aufgabe des Bundes und ein Handlungsbedarf bestehen, ist eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zur Ermittlung der wirtschaftlichsten Lösungsmöglichkeit durchzuführen und hierbei ggf. die Analyse der Ausgangslage zu vertiefen.

Die gründliche Analyse und für Dritte nachvollziehbare Dokumentation der Ausgangslage erfordert die Erfassung des gegenwärtigen Ist-Zustands und ist eine Grundvoraussetzung für alle weiteren Arbeitsschritte der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Insbesondere müssen die ‑ je nach finanzwirksamer Maßnahme relevanten ‑ Gegebenheiten betrachtet werden, z. B. in rechtlicher, ökonomischer, gesellschaftlicher, sozialer, politischer, technischer oder ökologischer Hinsicht.^[8]

Die folgenden Beispiele bieten, je nach finanzwirksamer Maßnahme, mögliche Anhaltspunkte für eine solche Betrachtung:

Ungeachtet dessen sind mit angemessenem Aufwand alle Gegebenheiten zu ermitteln und zu dokumentieren, die im Zusammenhang mit den Zielen der finanzwirksamen Maßnahme die Höhe der derzeitigen Einnahmen und Ausgaben direkt oder indirekt beeinflussen (z. B. Personal, Material, Infrastruktur, Betrieb, Arbeitsabläufe).

Der gegenwärtige Ist-Zustand muss genau, verständlich und vollständig erfasst werden. Dies muss in der Planungsphase erfolgen. Die sorgfältige Analyse des vor der Umsetzung einer finanzwirksamen Maßnahme bestehenden Ist-Zustandes ist Basis sowohl für die Ableitung der konkreten Ziele und für das Herausarbeiten von Lösungsmöglichkeiten, als auch für die spätere begleitende und/oder abschließende Erfolgskontrolle. Nur wenn der gegenwärtige Ist-Zustand in Bezug auf das Ziel und die relevanten Gegebenheiten ermittelt und dokumentiert worden ist, kann später beispielsweise die Ursächlichkeit der finanzwirksamen Maßnahme für Veränderungen festgestellt werden. Dabei ist das Vorgehen, das zur Analyse des gegenwärtigen Ist-Zustandes verwendet wird, im Idealfall dasselbe, das bei der späteren Erfolgskontrolle anzuwenden ist.

Beispiele:

Der Erfolg einer Organisationsveränderung, die u. a. zu einer Verkürzung einer bestimmten Bearbeitungszeit führen soll, kann nur dann bewertet werden, wenn für Vergleichszwecke auch dokumentiert wird, wie lang die Bearbeitungszeit vor der Organisationsveränderung ist.

Darüber hinaus können jedoch auch die dokumentierten Gegebenheiten, die die finanzwirksame Maßnahme betreffen, bei der späteren Beurteilung der Wirkungen im Rahmen von Erfolgskontrollen von Bedeutung sein. Zielt die Organisationveränderung primär auf die Herstellung eines geringeren Personalbedarfs und soll dies u. a. mittels einer Verkürzung der Bearbeitungszeit pro Antrag erreicht werden, müssen sowohl die Bearbeitungszeiten pro Antrag als auch die bisherigen Antragszahlen vor der Umsetzung der finanzwirksamen Maßnahme ermittelt werden. Es könnten nämlich z. B. steigende Antragszahlen (gegenüber dem ursprünglichen Ist-Zustand) dazu führen, dass trotz der Erreichung des Ziels der Verkürzung der Bearbeitungszeit pro Antrag das übergeordnete Ziel der Verringerung des Personalbedarfs nicht erreicht wird.

Die Darstellung der Ausgangslage ist – aus Gründen der Angemessenheit und Nachvollziehbarkeit – nicht mit unnötigen Details oder Erläuterungen zu überfrachten.

C. II. Ziele, mögliche Zielkonflikte und Konkretisierung von Zielen

Ziele:

Die Ziele (angestrebter Soll-Zustand) bilden die Grundlage jeder Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Eine lösungsneutrale Durchführung einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ist nur möglich, wenn hinreichend konkrete Ziele den Ausgangspunkt der Untersuchungen bilden und nicht eine bereits ins Auge gefasste Lösungsmöglichkeit.

Beispiel:

Ziel ist die Unterbringung/Arbeits- bzw. Einsatzfähigkeit neuen Personals, nicht aber der Bau eines neuen Verwaltungsgebäudes.

Die Formulierung hinreichend konkreter Ziele und die Festlegungen zum methodischen Vorgehen bei der Überprüfung der Zielerreichungs-, Wirkungs- und Wirtschaftlichkeitskontrolle bereits in der Planungsphase finanzwirksamer Maßnahmen sind Voraussetzungen für die Erfolgskontrollen (siehe hierzu Abschnitt D.). Bei der Zielformulierung können auch die aus Erfolgskontrollen vergleichbarer finanzwirksamer Maßnahmen gewonnenen Erkenntnisse mitberücksichtigt werden. Die Ziele müssen unter Beachtung des § 6 BHO aus den Aufgaben des Bundes nachvollziehbar und schlüssig hergeleitet und begründet werden. Der damit verbundene Aufwand sollte im Verhältnis zur finanzwirksamen Maßnahme angemessen sein.

Zusammenhang zwischen Ausgangslage, Zielen und Wirkungen:

Das Ziel einer finanzwirksamen Maßnahme beschreibt einen zukünftigen Zustand, der durch bewusstes Handeln erreicht werden soll. Die Wirkung^[9] beschreibt dagegen eine auf die finanzwirksame Maßnahme zurückzuführende Veränderung der Ausgangslage (beabsichtigte und unbeabsichtigte).

Der Zusammenhang zwischen den eingesetzten Ressourcen und den auf den unterschiedlichen Ebenen angestrebten Zielen wird in der nachstehenden Abbildung dargestellt. Bereits in der Planungsphase ist es zwingend notwendig, plausible Annahmen zu den unterstellten Ursache-Wirkungs-Zusammenhängen (Wirkmodell) zu treffen und der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu Grunde zu legen.^[10]

Zu Beginn steht die Ausgangslage, welche mittels des Einsatzes von Ressourcen (Input) und damit verbunden der Umsetzung einer finanzwirksamen Maßnahme verändert werden soll. Von dem unmittelbaren Resultat der finanzwirksamen Maßnahme (Output) sollen bestimmte Veränderungen bei einer Bezugsgruppe oder einem Bezugssystem (Outcome) ausgehen. Diese können wiederum einen Beitrag zum Erreichen übergeordneter, häufig gesamtwirtschaftlicher Ziele leisten (Impact).

Wenn zu erwarten ist, dass von der finanzwirksamen Maßnahme neben den beabsichtigten auch unbeabsichtigten Veränderungen der Ausgangslage ausgehen, sind diese darzulegen. Die unbeabsichtigten Veränderungen sind nicht Teil des aus Output, Outcome und Impact bestehenden „Zielsystems“ der finanzwirksamen Maßnahme. Im Rahmen der Erfolgskontrolle sind sie damit nicht Gegenstand der Zielerreichungskontrolle. Sie sind jedoch in der Wirkungskontrolle zu ermitteln und damit auch bei der Wirtschaftlichkeitskontrolle zu berücksichtigen.

Grundsätzlich sind Ziele für eine finanzwirksame Maßnahme auf der Ebene des Outcome festzulegen. Diese können zusätzlich um Ziele sowohl auf der Ebene des Output als auch auf der Ebene des Impact ergänzt werden. Bei gesamtwirtschaftlichen finanzwirksamen Maßnahmen ist die Ergänzung um Impact-Ziele regelmäßig geboten. Die Outcome-Ziele sind regelmäßig aus übergeordneten Impact-Zielen abzuleiten. Die Impact-Ziele sind häufig in politischen Strategien oder im Bundeshaushalt festgelegt und aus den Aufgaben des Bundes abgeleitet. Output-Ziele können erst nach Ermittlung der wirtschaftlichsten Lösungsmöglichkeit festgelegt werden.

In einem weiteren Schritt sind die festgelegten Ziele auf den verschiedenen Ebenen zu konkretisieren. Nur so sind sie als Grundlage für die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase geeignet und in den Erfolgskontrollen überprüfbar. Ziele gelten als hinreichend konkret, wenn sie die SMART-Kriterien erfüllen (dazu unten).

Bei der Abwägung, ob unter dem Gesichtspunkt der Angemessenheit überprüfbare Impact-Ziele für die finanzwirksame Maßnahme festzulegen sind, sollte Folgendes beachtet werden:

Bei gesamtwirtschaftlichen finanzwirksamen Maßnahmen ist die Ergänzung um Impact-Ziele regelmäßig geboten. Dies bedeutet aber nicht, dass bei einzelwirtschaftlichen finanzwirksamen Maßnahmen generell hierauf verzichtet werden könnte.

Auf die Festlegung eines überprüfbaren Impact-Ziels ist zu verzichten, wenn zwischen dem Outcome- und dem Impact-Ziel auch unter Zuhilfenahme wissenschaftlicher Erkenntnisse oder Methoden kein kausaler Zusammenhang mit vertretbarem Aufwand hergestellt werden kann.

Sollte nach dieser Abwägung ein überprüfbares Impact-Ziel nicht zu setzen sein, kann es zur besseren Einordnung der finanzwirksamen Maßnahme dennoch sinnvoll sein, die Impact-Ziele wenigstens zu benennen.

Beispiele:

a) Bei der Analyse von Kriminalitätsstatistiken wird festgestellt, dass eine hohe Anzahl an Diebstahlsdelikten in Bahnhöfen begangen wird. Die Prävention von Straftaten wird als Outcome-Ziel entsprechend der SMART-Kriterien festgelegt (dazu unten). Im Rahmen der lösungsneutral durchgeführten Wirtschaftlichkeitsuntersuchung wird die Durchführung von mehr Streifgängen der Bundespolizei als wirtschaftlichste Lösungsmöglichkeit identifiziert. Hinsichtlich der tatsächlich durchzuführenden Streifgänge können nach den SMART-Kriterien bestimmte Output-Ziele festgelegt werden. Die finanzwirksame Maßnahme trägt zu dem Impact-Ziel „verbesserte Sicherheit“ bei. Da der Aufwand für eine spätere Erfolgskontrolle der Streifgänge in Bezug auf dieses Impact-Ziel nicht angemessen wäre, wird jedoch auf die Festlegung eines überprüfbaren Impact-Ziels hierzu verzichtet.

b) Eine von der Bundeswehr durchgeführte Analyse zu Einsätzen im Ausland ergab, dass ein höherer Bedarf an Transportleistungen (Personal und Material) in das Ausland entstehen wird und hierfür nicht genügend Transportkapazitäten zur Verfügung stehen. Die Steigerung der Transportkapazitäten wird unter Beachtung der SMART-Kriterien (dazu unten) als Outcome-Ziel festgelegt. Eine lösungsneutral durchgeführte Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ergibt, dass der Kauf eines weiteren Transportluftfahrzeugs die wirtschaftlichste Lösungsmöglichkeit darstellt. Das Impact-Ziel der finanzwirksamen Maßnahme ist die Sicherstellung der Bündnis- und Landesverteidigung. Auf die Festlegung eines überprüfbaren Impact-Ziels kann vorliegend aber verzichtet werden, da der Aufwand für eine spätere Erfolgskontrolle in Bezug hierauf nicht angemessen wäre. Auf die Festlegung eines Output-Ziels kann verzichtet werden, weil allein das Vorhandensein eines Transportluftfahrzeugs als denkbares Output-Ziel in Frage käme.

c) Aufgrund zusätzlich hinzugekommener Aufgaben bekommt eine Behörde zusätzliches Personal zur Verfügung gestellt, dessen Arbeitsfähigkeit sichergestellt werden muss. Entsprechend der SMART-Kriterien (dazu unten) wird als ein Outcome-Ziel festgelegt, dass die vorgegebene Personenzahl u. a. sachgemäß untergebracht werden muss. Die lösungsneutral durchgeführte Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ergibt, dass die Anmietung eines Gebäudes die wirtschaftlichste Lösungsmöglichkeit darstellt. Auf die Festlegung von Output-Zielen oder Impact-Zielen wird verzichtet, weil allein die vollzogene Anmietung eines Gebäudes als denkbares Output-Ziel in Frage käme. Die finanzwirksame Maßnahme trägt zu dem Impact-Ziel „Funktionierende Verwaltung“ bei. Da der Aufwand für eine spätere Erfolgskontrolle der Anmietung des Gebäudes in Bezug auf dieses Impact-Ziel nicht angemessen wäre, wird jedoch auf die Festlegung eines überprüfbaren Impact-Ziels hierzu verzichtet.

d) Aufgrund einer Analyse der Arbeitsmarktlage wird die weitere Erschließung von Fachkräftepotenzialen als Impact-Ziel entsprechend der SMART-Kriterien (dazu unten) beschlossen. Gleichzeitig wird auf der Ebene der Impact-Ziele eine weitere Integration von Geflüchteten in Deutschland angestrebt. Als Outcome-Ziel wird die Erwerbsförderung von zugewanderten Müttern mittels der SMART-Kriterien festgelegt. Eine lösungsneutral durchgeführte Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ergibt, dass die Förderung von Kontaktstellen, welche zugewanderte Mütter mit Arbeitgeberinnern und Arbeitgebern vernetzen und vermitteln, die wirtschaftlichste Lösungsmöglichkeit darstellt. Entsprechend der SMART-Kriterien werden Output-Ziele hinsichtlich der Förderung von Kontaktstellen formuliert.

Zielkonflikte:

Häufig verfolgt der Bund mit einer finanzwirksamen Maßnahme nicht nur ein Ziel, sondern mehrere. Die Ziele können dabei konkurrieren. Bei konkurrierenden Zielen erreicht der Bund das eine Ziel oder kommt ihm näher, gleichzeitig verfehlt oder entfernt er sich von einem anderen Ziel.

Beispiel:

Eine Behörde möchte die Stellen von Beschäftigten mit einer bestimmten Aufgabe in einer Organisationseinheit zusammenführen. Dadurch soll ein Effizienzgewinn erreicht werden; in diesem Aufgabenbereich soll eine Stelleneinsparung von 10% (gerechnet in Vollzeitäquivalenten) realisiert werden. Gleichzeitig soll die Mitarbeiterzufriedenheit in diesem Bereich nicht wesentlich absinken.

Aufgabe einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ist es, diejenige Lösungsmöglichkeit zu ermitteln, welche bei Berücksichtigung aller mit der jeweiligen finanzwirksamen Maßnahme verfolgten Ziele die wirtschaftlichste ist. Um dies zu erreichen, muss die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung die erwarteten Wirkungen (beabsichtigte und unbeabsichtigte) der Lösungsmöglichkeiten auf die unterschiedlichen bzw. konkurrierenden Ziele bewerten.

Ein einzelnes Ziel wird im Ergebnis grundsätzlich nur in dem Umfang erreichbar sein, wie dies bei Abwägung mit den durch die finanzwirksame Maßnahme verfolgten übrigen Zielen möglich ist. Werden Ziele, die sich unmittelbar aus der Analyse des Handlungsbedarfs (§ 6 BHO) ableiten lassen, mit einzelnen Lösungsmöglichkeiten voraussichtlich gar nicht erreicht, sind diese auszuschließen.

Beispiel:

Im obigen Beispiel besteht eine Lösungsmöglichkeit darin, dass die betroffenen Beschäftigten generell an ihren bisherigen Arbeitsplätzen bleiben und nur formell der neuen Organisationseinheit zugeordnet werden. Bei dieser Lösungsmöglichkeit könnten keine Effizienzvorteile erreicht werden. Die Mitarbeiterzufriedenheit bleibt bei dieser Lösungsmöglichkeit nahezu unverändert. Da bei dieser Lösungsmöglichkeit keine Stelleneinsparungen realisiert werden, kann sie ausgeschlossen werden.

Wenn zwar das Ziel als solches, aber nicht der angestrebte Zielwert erreicht werden kann, ist vor Ausschluss der Lösungsmöglichkeit nachvollziehbar zu begründen, warum nicht auch ein „Weniger“ ausreicht.

Beispiel:

Bei der obigen Behörde sind die mit der Aufgabe betrauten Beschäftigten auf verschiedene Standorte verteilt, wobei zwei Standorte mit nur wenigen Beschäftigten weit von den anderen Standorten entfernt liegen. Bei einer der von der Behörde untersuchten Lösungsmöglichkeit sollen die Beschäftigten dieser beiden Standorte nicht mit den übrigen Beschäftigten an einem zentralen Standort gebündelt werden. Im Ergebnis können mit dieser Lösungsmöglichkeit nur 9,5 % der Stellen eingespart werden. Die Mitarbeiterzufriedenheit sinkt dabei nur leicht.

Wenn die Behörde auch diese Lösungsmöglichkeit ausschließen wollte, müsste sie nachvollziehbar begründen, weshalb am Zielwert festgehalten wird. Zugleich wäre zu prüfen, ob aufgrund der nur geringfügigen Unterschreitung des Einsparzieles nicht der Zielwert anzupassen ist.

Grundsätzlich steigt die Komplexität der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung mit der Anzahl der Ziele. Je mehr Ziele desto mehr erwartete Wirkungen (beabsichtige und unbeabsichtigte) sind in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung systematisch zu bewerten.

Beispiel:

Neben den bereits dargelegten Zielen „Stelleneinsparungen“ und „Mitarbeiterzufriedenheit“ wird zusätzlich das Ziel verfolgt, die „Sichtbarkeit dieser Aufgabe“ zu erhöhen. Daher soll nun auch untersucht werden, ob hierfür eine neue Abteilung oder eine neue Behörde vorteilhaft ist.

Insbesondere bei gesamtwirtschaftlichen Zielen, die regelmäßig eine gesamtwirtschaftliche Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (siehe Abschnitt C. IV. 2.) erfordern, ist die (monetäre) Bewertung der erwarteten Wirkungen (beabsichtigte und unbeabsichtigte) mit nicht zu unterschätzenden Schwierigkeiten verbunden. Dies sollte bedacht werden, wenn die Ziele einer finanzwirksamen Maßnahme formuliert werden.

Beispiel:

An einer Bundesstraße soll eine Kreuzung umgebaut werden. Hierbei sind verschiedene Lösungsmöglichkeiten denkbar (Installation einer Ampelanlage oder der Bau eines Kreisverkehrs). Die unterschiedlichen Lösungsmöglichkeiten haben nicht nur finanzielle Auswirkungen auf die Bau- und Erhaltungskosten. Sie unterscheiden sich auch im Hinblick auf die verfolgten Ziele Verkehrssicherheit, Reisezeiten, Geräuschbelastung sowie die Abgasbelastungen. Aufbauend auf der Methode des Bundesverkehrswegeplans werden die diesbezüglich erwarteten Wirkungen (beabsichtigte und unbeabsichtigte), wie beispielsweise die Entwicklung der erwarteten Unfälle und die dadurch verursachten Schäden für jede Lösungsmöglichkeit mengenmäßig bestimmt und monetär bewertet.

Konkretisierung von Zielen:

Nur wenn die Ziele spezifisch, messbar, akzeptiert, ambitioniert, realistisch und terminiert sind (SMART – siehe weiter unten), kann hierauf aufbauend im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase geprüft werden, mit welcher relevanten (geeigneten) Lösungsmöglichkeit die Ziele am besten erreicht werden können und welche Lösungsmöglichkeit die wirtschaftlichste darstellt.

Vage, zu allgemeine und unkonkret formulierte Ziele, wie beispielsweise „Optimierung der Prozesse“ sind nicht hilfreich und lassen zu viele Spielräume. Es muss klar sein, was bis wann konkret verbessert und woran die Zielerreichung später gemessen werden soll. Konkrete Ziele für einen „optimierten Prozess“ können beispielsweise geringere Bearbeitungszeiten (und damit ggf. ein geringerer Personalbedarf) und/oder geringere Durchlaufzeiten (Antragsteller erhalten Entscheidung der Verwaltung schneller) und/oder weniger Aufwand für Antragssteller sein.

Zur Systematisierung der Anforderungen an eine Konkretisierung von Zielen – um sie überprüfbar zu machen – sind verschiedene Konzepte entwickelt worden. Das gängigste ist das sogenannte SMART-Konzept. Dieses existiert in verschiedenen Versionen und ist in der Literatur nicht eindeutig definiert. Deshalb können für einzelne Buchstaben des Akronyms auch mehrere, ggf. in einem Spannungsverhältnis stehende Adjektive verwendet werden.

Nach dieser Arbeitsanleitung bedeutet SMART:

Soweit die Zielerreichung nicht direkt beobachtbar oder messbar ist, sind zu den Zielen Indikatoren festzulegen. Unter einem Indikator versteht man ein empirisch erfassbares Merkmal, das ein definiertes, nicht direkt beobachtbares Ziel überprüfbar macht.^[11]

Beispiel:

Eine Behörde möchte im Rahmen einer organisatorischen Maßnahme interne Prozesse verbessern und definiert das Ziel, die Zufriedenheit der Beschäftigten mit dem Service-Telefon zu verbessern. „Zufriedenheit“ kann als solche (unmittelbar) nicht gemessen werden. Die Behörde greift daher auf Indikatoren zurück, die aus ihrer Sicht Rückschlüsse auf eine (vermutlich) gesteigerte Zufriedenheit zulassen.

Im Vorfeld befragt die Behörde ihre Beschäftigten, wovon ihre Zufriedenheit in Bezug auf das Service-Telefon abhängt. Hierauf basierend erhebt sie wie viele Anrufende und wie lange diese bisher in der Warteschlange auf ein Gespräch warten mussten, ob die gestellten Fragen sofort beantwortet wurden und die Anzahl von Beschwerden, die am Telefon oder auf anderem Wege zum Ausdruck gebracht wurden. Nach der Umstellung der bisherigen Organisation des Service-Telefons will sie sodann aktuelle Werte zu den genannten Aspekten (Indikatoren) ermitteln. Einen Rückgang der Wartenden in der Warteschlange sowie der Wartezeit, den Prozentsatz sofort beantworteter Fragen, aber auch einen Rückgang der Beschwerden bewertet sie als Indiz für die Verbesserung der Zufriedenheit.

Indikatoren sollen Aussagen über die Zielerreichung einer finanzwirksamen Maßnahme zulassen, wobei sich die Aussagekraft des Indikators im Laufe der Zeit nicht zu sehr verändern sollte. Bei der Festlegung von geeigneten Indikatoren ist auf deren Validität und Verlässlichkeit zu achten. Der Indikator soll zuverlässige Aussagen über das ermöglichen, was er abbilden soll. Diese Aussagen müssen auch im Wiederholungsfall reproduzierbar sein. Darüber hinaus muss der gewählte Indikator mit vertretbarem Aufwand möglichst präzise bestimmt werden können und sozial akzeptiert sein, damit die Ergebnisse als Entscheidungsgrundlage anerkannt werden.^[12]

Bei der Indikatorenauswahl kann sich (insbesondere bei Impact-Zielen) die Nutzung etablierter bzw. standardisierter Indikatoren anbieten. Die Analyse bzgl. standardisierter Indikatoren kann schon bei der Formulierung der Ziele helfen und sollte bei der Analyse der Ausgangslage regelmäßig mitbedacht werden. Standardisierte Indikatoren sind bereits bestehende Indikatoren, zu denen eventuell bereits Daten erhoben wurden und die die Beurteilung des Ist-Zustandes vereinfachen. Durch die breite Verwendung von Standardindikatoren wird eine Vergleichbarkeit der Ergebnisse unterschiedlicher finanzwirksamer Maßnahmen gefördert.

Beispiele für etablierte bzw. Standardindikatoren sind

die Indikatoren der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie^[13],

die Indikatoren aus dem Frascati-Handbuch der OECD (2015) zu Forschung und Entwicklung^[14],

die EU-Indikatoren für Technologiereifegrade^[15], sowie

die ESF-Indikatoren der EU (2021-2027)^[16].

Des Weiteren kann sich zur Bildung von Indikatoren der Bezug auf Klassifikationen (z. B. Branchenklassifikationen des Statistischen Bundesamtes) oder Kennziffern (z. B. Gemeindekennziffer, Wirtschafts-Identifikationsnummer) anbieten.

Allgemein gilt, dass die zur Beurteilung der finanzwirksamen Maßnahme gewählten Indikatoren – ob selbst erstellt oder etabliert bzw. standardisiert – hinreichend umfassend sein sollten, um als ausreichende Grundlage für die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase und die spätere Erfolgskontrolle zur Verfügung zu stehen. Wenigen aussagekräftigen Indikatoren ist der Vorzug vor einer langen Liste diffuser Indikatoren zu geben. Darüber hinaus sind auch bei der Auswahl von Indikatoren Wirtschaftlichkeitsüberlegungen anzustellen. Die Datenerhebung und die weitere Berechnung der Indikatoren selbst muss effizient sein, also ein angemessenes Mitteleinsatz-Ergebnis-Verhältnis aufweisen.

Beispiele:

a) Mit einem Förderprogramm zum Klimaschutz (Impact-Ziel, u. a. Beitrag zur Minderung von Treibhausgasemissionen in Deutschland (SDG 13)) wird auf Ebene des Outcomes das Ziel verfolgt, dass Zuwendungsempfänger klimaschonendere Produkte bzw. Anlagen verwenden. Dazu werden Investitionen der Zuwendungsempfänger in klimafreundliche Produkte bzw. Anlagen gefördert. Um das Outcome-Ziel überprüfbar zu machen, wird als Indikator die Minderung der Treibhausgasemissionen (THG-Minderung) durch die Nutzung der klimafreundlichen Produkte bzw. Anlagen im Vergleich zu einem vorher definierten Referenzsystem (zeitlich, örtlich, technisch) festgelegt. Der Beitrag zum Impact-Ziel Klimaschutz lässt sich wiederum überprüfbar machen, indem diesem die über alle Förderfälle aggregierten THG-Emissionen bzw. deren Minderung pro Jahr zu Grunde gelegt werden.^[17]

b) Ein Förderprogramm zielt auf Wirtschaftsförderung in bestimmten Branchen und Regionen ab und soll damit auf Ebene des Impact zu menschenwürdiger Arbeit und Wirtschaftswachstum (Impact-Ziele, u. a. SDG 8^[18]) beitragen. Auf Outcome-Ebene wird die Sicherstellung bzw. der Erhalt von Arbeitsplätzen bei den geförderten Unternehmen als Ziel festgelegt. Um dieses Ziel überprüfbar zu machen, kann die Anzahl der Arbeitsplätze (Vollzeitäquivalente) in den geförderten Unternehmen zu Beginn des geförderten Projektes, im Verlauf, am Ende des Betrachtungszeitraums und ggf. zu einem Zeitraum nach Ende des Projektes als Indikator herangezogen werden. Auf Ebene der Impact-Ziele könnte die Erwerbstätigenquote (ggf. differenziert nach weiteren Merkmalen wie zum Beispiel Geschlecht, Alter, Branche, Qualifikation) als Indikator festgelegt werden.

C. III. Relevante (geeignete) Lösungsmöglichkeiten

C. III. 1. Ermittlung der relevanten (geeigneten) Lösungsmöglichkeiten

Um eine wirtschaftliche Lösung zu erzielen, ist es von zentraler Bedeutung, dass zunächst sämtliche zur Zielerreichung grundsätzlich möglichen Lösungsmöglichkeiten ermittelt werden. Dabei sind alle denkbaren Möglichkeiten in Betracht zu ziehen.

Insbesondere bei Daueraufgaben ist auch die gesamte Art und Weise der derzeitigen Aufgabenerledigung kritisch zu hinterfragen.

Anschließend sind diejenigen Lösungsmöglichkeiten als ungeeignet auszusondern, die die Erreichung der Ziele, die aus der Analyse des Handlungsbedarfs abgeleitet wurden

nicht gewährleisten,

rechtlich unzulässig oder

nicht realisierbar sind.

Vorabfestlegungen jährlicher Ausgabenobergrenzen oder fehlende Haushaltsmittel sind kein Aussonderungsgrund.

Die Aussonderung von Lösungsmöglichkeiten ist entsprechend der vorstehenden Ausführungen zu begründen und zu dokumentieren.

C. III. 2. Darstellung der relevanten (geeigneten) Lösungsmöglichkeiten

Die verbleibenden Lösungsmöglichkeiten sind ausführlich darzustellen.

Dabei sind alle entscheidungserheblichen Gesichtspunkte aufzuführen, z. B. auch möglicherweise entstehende Abhängigkeiten von industriellen Partnern. Die voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben dieser Lösungsmöglichkeiten sind vollständig zu ermitteln. Ausgangspunkt einer solchen Ermittlung ist im Regelfall die Ausgangslage. Auf dieser Grundlage ist sodann zu klären, wovon die zukünftigen Einnahmen und Ausgaben der Lösungsmöglichkeiten abhängen.

In geeigneten Fällen ist privaten Anbietern die Möglichkeit zu geben, darzulegen, ob und inwieweit sie staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten nicht ebenso gut oder besser erbringen können (Interessenbekundungsverfahren gem. § 7 Abs. 2 Satz 3 BHO).^[19]

Zu den zu betrachtenden Ausgaben gehören auch die Ausgaben für vorhandene Ressourcen, die auf der Basis der einzelnen Lösungsmöglichkeiten nicht mehr benötigt werden und die nicht sofort oder nur sukzessive abgebaut werden können (sog. „Remanenzausgaben“). Diese sind in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu berücksichtigen, solange sie anfallen (z. B. Ausgaben für vorhandenes Personal, Infrastruktur oder Sonstiges). Sie fallen nicht mehr an, wenn die nicht mehr benötigten Ressourcen haushaltswirksam abgebaut oder für eine andere finanzwirksame Maßnahme benötigt werden, für die andernfalls Neueinstellungen oder Neubeschaffungen vorgenommen werden müssten^[20].

Alle Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen enthalten in der Planungsphase zwingend Annahmen. Alle Annahmen sind als solche ausdrücklich zu nennen. Es ist zu erläutern, warum die getroffenen Annahmen in der gewählten Ausprägung sachgerecht sind. Es sind für alle Lösungsmöglichkeiten einheitliche und vergleichbare Annahmen zu wählen. Ggf. ist darzustellen, warum eine Annahme in einer Lösungsmöglichkeit nicht oder nur in abgewandelter Form zugrunde gelegt werden kann.

C. IV. Wirtschaftlichkeitsberechnung

Zur Verfügung stehen grundsätzlich einzelwirtschaftliche und gesamtwirtschaftlich orientierte Methoden.

C. IV. 1. Einzelwirtschaftliche Methoden

In dieser Arbeitsanleitung wird auf die Kapitalwertmethode (ggf. in Verbindung mit einer Nutzwertanalyse) als die im Regelfall zweckmäßigste Methode näher eingegangen. Dies schließt die Verwendung von anderen Methoden nicht generell aus.

Bei einzelwirtschaftlichen Verfahren sind in der Wirtschaftlichkeitsberechnung die finanziellen Auswirkungen der relevanten (geeigneten) Lösungsmöglichkeiten auf den Bund darzustellen und zu bewerten. Das gilt gleichermaßen für Auswirkungen, die nicht in Geld ausgedrückt werden können.

In den meisten Fällen wird es bei der Durchführung der Wirtschaftlichkeitsberechnung ausreichend sein, wenn sich die Untersuchung auf die finanziellen Auswirkungen für einzelne Organisationseinheiten (z. B. ein Ressort) beschränkt. Ist jedoch erkennbar, dass diese Beschränkung im Hinblick auf den Bundeshaushalt finanzielle Auswirkungen unberücksichtigt lässt und somit ggf. zu insgesamt unwirtschaftlichen finanzwirksamen Maßnahmen führt, ist die Berücksichtigung aller finanzieller Auswirkungen sicherzustellen. Die Ermittlung der finanziellen Auswirkungen, die bei anderen Organisationseinheiten (z. B. Ressorts) eintreten könnten, sollte im Einvernehmen zwischen den Betroffenen erfolgen.

C. IV. 1. a) Kapitalwertmethode als monetäre Berechnungsmethode

Die Kapitalwertmethode ist immer dann anzuwenden, wenn

die Einnahmen und Ausgaben zu mehreren unterschiedlichen Zeitpunkten erfolgen,

die Zahlungsströme bei den betrachteten Lösungsmöglichkeiten unterschiedlich hoch und

mehrjährige Betrachtungen vorzunehmen sind.

In der Regel wird bei unterjährigen finanzwirksamen Maßnahmen ohne Bezug zum Kapitalmarkt mit geringem finanziellem Volumen eine Diskontierung der verschiedenen Zahlungen nicht entscheidungsrelevant sein. In diesen Fällen ist ein reiner Einnahmen- und Ausgabenvergleich ausreichend.

Bei der Kapitalwertmethode werden alle künftigen Ein- und Auszahlungen auf den gleichen Zeitpunkt (i. d. R. der Bezugszeitpunkt im aktuellen Jahr) hin abgezinst und damit als Kapitalwert vergleichbar gemacht. Dabei sollte als Bezugszeitpunkt der Entscheidungszeitpunkt gewählt werden.

Für die Berechnung des Kapitalwertes sind alle voraussichtlichen Ein- und Auszahlungen im gesamten Betrachtungszeitraum der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu ermitteln. Annahmen zu Preisentwicklungen, die zum Beispiel über die Ableitung von Indizes des Statistischen Bundesamts ermittelt werden, sind in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung explizit auszuweisen (zu der Behandlung von Restwerten siehe unten).

Die Einzahlungen sollten positiv und die Auszahlungen negativ dargestellt werden.

Der Abzinsungsfaktor (vgl. Abschnitt F., Tabelle 1.1) ergibt sich aus der Formel:

Zahlungen, die vor dem Bezugszeitpunkt fällig sind, müssen entsprechend aufgezinst werden (vgl. Abschnitt F., Tabelle 1.2)^[21]. Bereits getätigte Zahlungen, die nicht entscheidungsrelevant sind, werden nicht einbezogen.

Sofern die laufenden Zahlungen nicht zum Ende des Jahres fällig sind, kann dies durch Multiplikation des Barwertes mit einem Korrekturfaktor berücksichtigt werden (vgl. Abschnitt F., Tabelle 2.2).

Wenn es absehbar entscheidungsrelevant ist, sollten die Abzinsungen genauer (z. B. monatsgenau oder noch präziser) vorgenommen werden.

aa) Diskontierungszinssatz

Der für die jeweilige Fallgruppe anzuwendende nominale Kalkulationszinssatz für die Diskontierung wird vom BMF herausgegeben (siehe Abschnitt B. VII.).

ab) Zahlungen

In der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase sind die erwarteten künftigen Ein- und Auszahlungen (Erwartungswerte) zu den erwarteten Zahlungszeitpunkten abzubilden. Zwar muss hinsichtlich der erwarteten Zahlungen eine gewisse Planungssicherheit vorhanden sein, das heißt aber nicht, dass absolute Sicherheit in Bezug auf ihre Höhe und den Zahlungszeitpunkt bestehen muss.

Bei der Berechnung des Kapitalwertes sind Risiken zu berücksichtigen. Als Risiko wird in der Bundesverwaltung im Zusammenhang mit Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen regelmäßig ein unsicheres Ereignis bezeichnet, zu dessen Abgeltung Auf- oder Abschläge auf die Zahlungen vorgenommen werden, mit dem Ziel, sich dadurch dem Erwartungswert bestmöglich zu nähern (siehe Abschnitt C. V.).^[22]

ac) Restwert

Mitunter unterscheiden sich die Lösungsmöglichkeiten im Einsatz langlebiger Wirtschaftsgüter. In diesen Fällen ist die Vergleichbarkeit der Ergebnisse bei einem einheitlichen Betrachtungszeitraum zu gewährleisten. Dies geschieht bei der Kapitalwertmethode über die Berücksichtigung von Restwerten (am Ende des Betrachtungszeitraums).

Sollen die betrachteten Wirtschaftsgüter am Ende des Betrachtungszeitraums verkauft werden und ist voraussichtlich hierfür ein Markt vorhanden, so ist der erwartete Marktwert (am Ende des Betrachtungszeitraums) als Restwert anzusetzen. Sollen die betrachteten Wirtschaftsgüter über den Betrachtungszeitraum hinaus von der Verwaltung genutzt werden, kann ein fiktiver Restwert beispielsweise auf der Basis des erwarteten Marktwertes (am Ende des Betrachtungszeitraums) oder bei nicht verkäuflichen Gütern auf der Basis des Nutzens (z. B. vermiedene Investition), den die Verwaltung aus den verwendeten Wirtschaftsgütern ziehen kann, für den Zeitraum, der über den Betrachtungszeitraum hinaus reicht, bestimmt und berücksichtigt werden.

ad) Die Berechnung des Kapitalwertes im Einzelnen

(1) Erfassung der einmaligen Ein- und Auszahlungen

Einmalige Ausgaben sind mit dem vollen Betrag im Jahr der Auszahlung anzusetzen. Einzahlungen, z. B. aus dem Verkauf von Gegenständen, sind entsprechend einzutragen. Für jede der Ein- und Auszahlungen ist der Barwert mittels des Abzinsungsfaktors zu ermitteln. Dieser kann aus Tabelle 1.1 (Abschnitt F.) entnommen oder anhand der oben genannten Formel berechnet werden.

Beispiel:

Eine Zahlung über 100 000 €, fällig in zwei Jahren, hat bei 7 % Kalkulationszinssatz einen Barwert von 87 000 € (100 000 € x Abzinsungsfaktor 0,87).

(2) Erfassung der laufenden Ein- und Auszahlungen

Bei jährlich unterschiedlichen Beträgen sind die Jahresbeträge der Einzahlungen und Auszahlungen für jedes Jahr des betrachteten Zeitraumes mit dem für das Jahr geltenden Abzinsungsfaktor aus Tabelle 1.1 (Abschnitt F.) zu multiplizieren und ergeben jeweils wiederum den Barwert des betreffenden Jahres. Die Summe aller Barwerte der einzelnen Jahre ergibt den Barwert der betreffenden Position.

Bei jährlich gleichbleibenden Beträgen vereinfacht sich die Berechnung durch Benutzung des (Renten-)Barwertfaktors (vgl. Abschnitt F., Tabelle 2.1), der die Zwischenberechnung der Barwerte pro Jahr überflüssig macht.

Beispiel:

Eine Gehaltszahlung von 70 000 € jährlich über zehn Jahre hat bei 4 % Abzinsung einen Barwert von 567 700 € (70 000 € x Barwertfaktor 8,11).

(3) Ergebnisermittlung^[23]

Der Kapitalwert der finanzwirksamen Maßnahme ergibt sich als Summe der Barwerte aller Positionen. Ist der Kapitalwert positiv, so ist die finanzwirksame Maßnahme absolut wirtschaftlich. Absolute Wirtschaftlichkeit ist bei finanzwirksamen Maßnahmen der Bedarfsdeckung der Verwaltung in der Regel nicht erreichbar.

Sind zwei oder mehrere Lösungsmöglichkeiten zu vergleichen, so ist diejenige mit dem höchsten Kapitalwert vorteilhafter (relative Wirtschaftlichkeit). Entscheidend ist die relative Wirtschaftlichkeit zwischen mehreren Lösungsmöglichkeiten.

Werden nur Auszahlungen oder negative Kapitalwerte (Auszahlungen sind höher als Einzahlungen) betrachtet, so ist die Lösungsmöglichkeit mit dem betragsmäßig niedrigsten negativen Kapitalwert wirtschaftlicher (z. B. ist -10 > -100). Auch eine Lösungsmöglichkeit mit negativem Kapitalwert kann somit die wirtschaftlichste aller relevanten (geeigneten) Lösungsmöglichkeiten sein. Die relative Wirtschaftlichkeit der Lösungsmöglichkeit mit dem am wenigsten negativen Kapitalwert stellt den Regelfall in der Verwaltung dar.

Beispiel:

Kapitalwertberechnung anhand der oben beschriebenen Vorgehensweise (Schritte (1) bis (3) bei p=4% aus BMF- Rundschreiben):

Barwerte aus Zahlungen Nr. 3 bis 5:

Beispiel:

Ein komplexes Beispiel mithilfe eines Tabellenkalkulationsprogramms unter Anwendung der Zinssätze der Zinsstrukturkurve.

C. IV. 1. b) Nutzwertanalyse als nicht monetäre Methode

Anstelle der ausschließlich rechnerischen Ermittlung werden bei nicht monetären Methoden Vergleiche auf Basis von Bewertungspunkten zur Beurteilung eingesetzt. Bevor diese Überlegungen weiterverfolgt werden, sollte geprüft werden, ob eine Monetarisierung vollständig möglich ist.

Auf den ersten Blick nicht monetäre Aspekte haben vielfach einen monetär erfassbaren Einfluss auf das Ergebnis einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Beispielsweise kann sich die Qualität eines Wirtschaftsgutes auf dessen Langlebigkeit auswirken. Diese Langlebigkeit sollte dazu führen, dass weniger Ersatzbeschaffungen notwendig werden, was sich auch auf die monetäre Betrachtungsweise auswirken sollte.

Teilweise lassen sich jedoch aus übergeordneten (politischen) Zielen nur schwer konkrete Mindestwerte ableiten. In diesem Fall kann die Gegenüberstellung der jeweiligen Zielerreichungsgrade der relevanten (geeigneten) Lösungsmöglichkeiten anhand einer Nutzwertanalyse zweckdienlich sein.

Es kann für den Entscheidungsträger daneben hilfreich sein, wenn zusätzlich zu deren prognostizierten finanziellen Auswirkungen die Darstellung von einzelnen Aspekten anhand einer Nutzwertanalyse erfolgt (z. B. Entfernung einer Dienststelle von einer anderen, vorgegebene Wartungsintervalle, usw.).

Der Einfluss nicht monetärer Aspekte auf das monetäre Ergebnis sollte in jedem Fall mit angemessenem Aufwand prognostiziert werden.

Die Durchführung einer Nutzwertanalyse umfasst folgende Schritte:

(1) Festlegung und Gewichtung der Bewertungskriterien

Die Kriterien, die zur Beurteilung der finanzwirksamen Maßnahme dienen, sind bereichsspezifisch festzulegen und entsprechend ihrer Bedeutung zu gewichten (Summe der Gewichte = 100) und zu dokumentieren. Die einzelnen Bewertungskriterien sollen sich nach Möglichkeit nicht überschneiden, da ansonsten eine unbeabsichtigte Mehrfachanrechnung erfolgen könnte. Die einzelnen Kriterien sollten sich zudem nicht widersprechen. Der je Kriterium benutzte Maßstab zur Beurteilung ist so genau wie möglich festzuhalten.

(2) Beurteilung der Lösungsmöglichkeiten

Für jede Lösungsmöglichkeit wird beurteilt, ob ein Kriterium zutrifft, teilweise zutrifft oder nicht zutrifft. Entsprechend sind zwischen 0 und 10 Punkte zu vergeben. Es ist empfehlenswert, die Beurteilung von mindestens zwei Personen(-gruppen) unabhängig voneinander durchführen zu lassen und die Ursachen von ggf. auftretenden Abweichungen zu ermitteln und zu dokumentieren.

(3) Berechnung des Ergebnisses

Der Teilnutzen einer Lösungsmöglichkeit hinsichtlich eines Kriteriums ergibt sich durch Multiplikation der Punkte und deren Gewichtung. Der Nutzwert einer Lösungsmöglichkeit errechnet sich aus der Addition aller zugehörigen Teilnutzen und dient als Vergleichsmaßstab zur Bewertung der Lösungsmöglichkeiten untereinander.

Beispiel:

Nutzwertanalyse (Teilnutzen = Gewicht x Punkte)

C. IV. 1. c) Zusammenfassung der monetären und der nicht monetären Bewertung

Im Anschluss ist die monetäre Bewertung mit den Ergebnissen der Nutzwertanalyse zusammenzufassen.

Um dem Entscheidungsträger eine ausreichende Grundlage für seine Entscheidung zu unterbreiten, sind die Ergebnisse der monetären Betrachtung und der Nutzwertanalyse darzustellen und eine beschreibende Begründung für den Entscheidungsvorschlag damit zu verbinden. Dabei ist darauf zu achten, dass die Gewichtung der monetären Bewertung in einem angemessenen Verhältnis zu der Gewichtung der qualitativen Bewertung steht. Sofern das Ergebnis nach Nutzwerten konträr zum Ergebnis bei der monetären Bewertung ausfällt, ist ein darauf beruhender Entscheidungsvorschlag vertieft zu begründen.

Eine Verrechnung der monetären Werte mit den Ergebnissen der Nutzwertanalyse der einzelnen Lösungsmöglichkeiten ist nicht zulässig.

C. IV. 2. Gesamtwirtschaftliche Methoden

Anders als bei den einzelwirtschaftlichen Methoden findet im allgemeinen eine gesamtwirtschaftliche Betrachtung statt, das heißt, alle positiven wie negativen Wirkungen der finanzwirksamen Maßnahme sind in Ansatz zu bringen, unabhängig davon, wo und bei wem sie anfallen. Je nach dem Grad der Erfassbarkeit und der Möglichkeit zur Monetarisierung lassen sich die aufzunehmenden Positionen gliedern in:

direkte Kosten/Nutzen, die aufgrund verfügbarer Marktpreise direkt ermittelbar sind (z. B. die Investitionskosten beim Autobahnbau),

indirekte Kosten/Nutzen, die erst über Vergleichsabschätzungen monetär zu ermitteln sind (z. B. die Lärmbelästigung durch eine Autobahn) und

nicht monetarisierbare Kosten/Nutzen, die über eine Vorteils-/Nachteilsdarstellung

oder eine Nutzwertanalyse zu bewerten sind (z. B. Veränderung des Landschaftsbildes).

Die Kosten-Nutzen-Analyse ist die umfassendste gesamtwirtschaftliche Methode zur Wirtschaftlichkeitsberechnung.

Ist für den Einsatz der Kosten-Nutzen-Analyse in einem bestimmten Bereich eine spezifizierte Vorgabe entwickelt worden, welche die Ziele, die zu erfassenden erwarteten Wirkungen, Bewertungsmaßstäbe usw. enthält, um die Erstellung einer Kosten-Nutzen-Analyse zu vereinfachen, so ist diese auch anzuwenden. Dies ist eine notwendige Voraussetzung, um eine übergreifende Vergleichbarkeit der Ergebnisse in diesem Bereich zu erreichen.

Zeitlich unterschiedlich anfallende Kosten und Nutzen sind durch eine Rechnung mit Kapitalwerten (Abschnitt C. IV. 1. a)) zu berücksichtigen.

Dabei gilt auch hier – wie bei den einzelwirtschaftlichen Methoden – (Abschnitt C. IV. 1. b)), dass geprüft werden sollte, ob eine Monetarisierung nicht vollständig möglich ist (zum Diskontierungszinssatz siehe Abschnitt B. VII.).

Exkurs: Fördermaßnahmen^[25]

Soweit ein Handlungsbedarf im Aufgabenbereich des Bundes besteht, bei dem eine Fördermaßnahme eine relevante (geeignete) Lösungsmöglichkeit ist, sind in der Regel gesamtwirtschaftliche Methoden angemessen, da in diesen Fällen regelmäßig nicht zu vernachlässigende gesamtwirtschaftliche Wirkungen (beabsichtigte und unbeabsichtigte) von der finanzwirksamen Maßnahme erwartet werden. Fördermaßnahmen haben in der Regel mehrere Förderziele, die zu übergeordneten politisch-strategischen Zielen beitragen, so dass das gesamte Zielsystem zu betrachten ist.

Rechtlich unterliegen Fördermaßnahmen häufig dem Zuwendungsrecht gemäß §§ 23, 44 BHO. Sofern Unternehmen gefördert werden können, sind zudem Regelungen des europäischen Beihilferechts zu beachten.

Eine monetäre Bewertung unter Einsatz gesamtwirtschaftlicher Methoden ist oftmals herausfordernd. Diese sollte mit angemessenem Aufwand erfolgen. Der Vollzugsaufwand für die Umsetzung einer Fördermaßnahme ist zu berücksichtigen und regelmäßig auch in Bezug auf den gesamten Aufwand der Fördermaßnahme zu bewerten. Ressortspezifische Anforderungen oder Arbeitshilfen können dabei Hilfestellung leisten und vertiefende Hinweise geben.

C. V. Berücksichtigung von Risiken und Risikoverteilung

Eine Bewertung der Risiken oder Risikokategorien^[26] und deren finanzielle Auswirkungen ist notwendig, um die erwarteten, in der Kapitalwertmethode zu berücksichtigenden Ein- und Auszahlungen realitätsnah bestimmen zu können.

In der Planungsphase sind die realistischerweise zu erwartenden Werte für Ein- und Auszahlungen (Erwartungswerte)^[27] mit angemessenem Aufwand zu ermitteln. Der „Erwartungswert“ soll das im Durchschnitt zu erwartende projektspezifische Risiko beinhalten. Damit soll eine Über- oder Unterschätzung der zu erwartenden Ein- und Auszahlungen vermieden werden. Im Falle empirisch hergeleiteter Daten ist die Verwendung von Werten, die vom historischen (statistischen) Durchschnitt abweichen, zu begründen und zu dokumentieren.

Im Hinblick auf die Angemessenheit der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung („Wirtschaftlichkeit der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung“) ist zwischen der Vorgehensweise bei finanziell bedeutsamen finanzwirksamen Maßnahmen und finanzwirksamen Maßnahmen mit geringerer finanzieller Bedeutung zu unterscheiden.

C. V. 1. Vorgehensweise bei finanziell bedeutsamen finanzwirksamen Maßnahmen

Bei finanziell bedeutsamen finanzwirksamen Maßnahmen (z. B. Infrastruktur, Rüstung) sind die Erwartungswerte für die Ein- und Auszahlungen unter Berücksichtigung der zu erwartenden projektspezifischen Risiken zu bestimmen.

Bei finanziell bedeutsamen finanzwirksamen Maßnahmen mit langem Betrachtungszeitraum kann es im Einzelfall erforderlich sein, neben den sogenannten unsystematischen auch sogenannte systematische Risiken zu berücksichtigen.

C. V. 1. a) Unsystematische Risiken

Anhand der im Folgenden beschriebenen Vorgehensweise sollen die Erwartungswerte für Ein- und Auszahlungen so gebildet werden, dass zum Entscheidungszeitpunkt nur noch zufällige positive oder negative Abweichungen von ihnen erwartet werden, das heißt, dass sie nur noch mit unsystematischen Risiken behaftet sind.

(1) Auflistung projektspezifischer Risiken^[28]

Zu Beginn der Risikoanalyse sollten die mit den Lösungsmöglichkeiten verbundenen relevanten Risiken identifiziert und dokumentiert werden.

(2) Darstellung projektspezifischer Risiken anhand einer Risiko-Matrix

a.

Festlegung der Bewertungsskalen

Zunächst sind Bewertungsskalen sowohl für die mögliche Eintrittswahrscheinlichkeit als auch für die potenzielle Schadenshöhe der einzelnen Risiken zu definieren, um auf einen einheitlichen Maßstab beruhende und nachvollziehbare Bewertungen sicherzustellen.

Beispiel einer Risiko-Matrix mit dreiteiliger Bewertungsskala (gering, mittel, hoch)

b.

Kategorisierung der Risiken

In einem nächsten Schritt sind sowohl Eintrittswahrscheinlichkeiten als auch Schadenshöhe auf Basis der zuvor festgelegten Bewertungsskalen einzuschätzen. Aus der Kombination der Bewertungen von Eintrittswahrscheinlichkeit und Schadenshöhe lässt sich die Zuordnung der Einzelrisiken zu einer der zuvor definierten Risikogruppen (z. B. C-Risiken) vornehmen; die projektspezifischen Risiken können demzufolge in bedeutende (A-Risiken) und weniger bedeutende Risiken (C-Risken) eingeteilt werden.

(3) Quantifizierung der monetär bewertbaren Risiken

In einem weiteren Schritt ist zu entscheiden, welche Risiken im weiteren Verlauf quantitativ zu analysieren sind. Dies ist insbesondere bei Risiken der Fall, die in der Risikomatrix als bedeutend ausgewiesen sind.

Bei der Quantifizierung der Risiken sollte – sofern möglich – auf statistisch gesicherte Daten zurückgegriffen werden. Die Datenbasis, die der Quantifizierung zugrunde liegt, ist in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung nachvollziehbar darzustellen.

Zur Quantifizierung von Risiken können folgende Orientierungsgrößen herangezogen werden:

-

möglicher Schaden bei Eintritt des Risikos, multipliziert mit der – ggf. abgeschätzten – Eintrittswahrscheinlichkeit

-

Versicherungsprämien, soweit das Risiko durch Versicherungen versicherbar ist (unabhängig vom geltenden Grundsatz der Selbstdeckung, vgl. VV Nr. 11 zu § 34 BHO)

(4) Anpassung der Wirtschaftlichkeitsberechnung

Sofern und soweit die monetär betrachteten Risiken nicht in dem in (3) ermittelten Umfang bereits in den Erwartungswerten berücksichtigt wurden, sind die Erwartungswerte durch Risikozu- oder Risikoabschläge zu korrigieren. Die Risikozu- bzw. -abschläge sind bei den jeweiligen Positionen der Wirtschaftlichkeitsberechnung entsprechend ihres zeitlichen Auftretens zu berücksichtigen. Sodann ist die Wirtschaftlichkeitsberechnung mit den derart angepassten Werten erneut durchzuführen.

Bei Risiken, die in einer Lösungsmöglichkeit selbst getragen werden, im Regelfall allerdings zu versichern sind (z. B im Bereich der Infrastruktur: Gebäudeschäden/Untergang wegen Feuer, usw.), könnte eine monetäre Berücksichtigung durch den Ansatz entsprechender Versicherungsprämien (ggf. abzüglich von Verwaltungspauschalen) erfolgen. Die Herleitung der projektspezifischen Risikozu- und -abschläge ist in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung nachvollziehbar darzustellen.

Beispiel [zu (1) bis (4)]:

In einer relevanten (geeigneten) Lösungsmöglichkeit werden die projektspezifischen Risiken zunächst identifiziert und dokumentiert. Anhand einer Risikomatrix wird aufgrund der Eintrittswahrscheinlichkeit und der damit verbundenen Schadenshöhe unter anderem das Risiko der „Überschreitung der Bauzeit“ als bedeutendes Risiko eingeschätzt und nachfolgend quantitativ analysiert.

Aus der Analyse ergibt sich:

Sofern und soweit diese finanziellen Auswirkungen durch die Über-/Unterschreitung der Bauzeit nicht in dem ermittelten Umfang bereits in den in die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung eingestellten Werten berücksichtigt wurden, sind diese Werte durch Risikozu-

oder Risikoabschläge zu korrigieren. Die Risikozu- bzw. -abschläge sind bei den jeweiligen Positionen der Wirtschaftlichkeitsberechnung entsprechend ihres zeitlichen Auftretens zu berücksichtigen. Durch dieses Vorgehen werden Erwartungswerte gebildet, von denen zum Entscheidungszeitpunkt nur noch zufällige positive oder negative Abweichungen erwartet werden.

Die Wahrscheinlichkeit der Bauzeitüberschreitung und die Schadenshöhe sind vorab ungewiss und müssen daher – beispielsweise auf der Grundlage von vorhandenen Datenbeständen – geschätzt werden.

(5) Abgleich der Erwartungswerte

Abschließend ist nochmals kritisch zu hinterfragen, ob die so ermittelten „neuen“ Erwartungswerte unter Berücksichtigung aller Umstände, das heißt, nicht nur der hier im Einzelnen anhand der monetären Risikobetrachtung [siehe oben (3) und (4)] betrachteten Risiken, realistisch sind.

Im Ergebnis sollen möglichst nur noch zufällige Abweichungen von den Erwartungswerten für die Ein- und Auszahlungen zu erwarten sein.

Andernfalls sind die „neuen“ Erwartungswerte erneut entsprechend zu korrigieren, und die Wirtschaftlichkeitsberechnung ist mit den korrigierten Werten nochmals durchzuführen.

C. V. 1. b) Systematische Risiken

Neben den direkt mit der Realisierung des Projekts in Zusammenhang stehenden Risiken können auch solche Risiken eine Rolle spielen, die von den Projektbeteiligten nicht beeinflusst werden können und von gesamtwirtschaftlicher Relevanz sind. Diese sind allerdings nur in wenigen Ausnahmefällen – zum Beispiel bei großen Infrastrukturprojekten – von Bedeutung und im Einzelfall zu prüfen.

Systematische Risiken können über sogenannte „Sicherheitsäquivalente“ (durch pauschale Zu- und Abschläge) berücksichtigt werden. Diese sind zu begründen. Wie die unsystematischen Risiken sind auch die systematischen Risiken über die Zahlungsströme zu berücksichtigen. Dabei sollten die systematischen Risiken aus Transparenzgründen separat ausgewiesen werden.

Zu- oder Abschläge zum Diskontierungszinssatz sind keine methodisch akzeptable Alternative.

C. V. 2. Vorgehensweise bei finanzwirksamen Maßnahmen mit geringerer finanzieller Bedeutung

Auch bei finanzwirksamen Maßnahmen mit geringerer finanzieller Bedeutung (z. B. Beschaffungsmaßnahmen aus dem Bereich Materialverwaltung) sind die Erwartungswerte für die Ein- und Auszahlungen unter Berücksichtigung der zu erwartenden projektspezifischen Risiken zu ermitteln (siehe Abschnitt C. V. 1. a) oben).

Für die Ermittlung der Erwartungswerte kann in diesen Fällen auf angemessen begründete Einschätzungen zurückgegriffen werden. Es kann auch ausreichend sein, wenn die finanziellen Auswirkungen von Risiken oder Risikokategorien dabei (teilweise) zusammengefasst werden und keine durchgehende Trennung nach den finanziellen Auswirkungen einzelner Risiken oder Risikokategorien erfolgt.

Eine kurze Darstellung der mit den Lösungsmöglichkeiten verbundenen Risiken im Einzelnen [ggf. anhand einer Risiko-Matrix, siehe Abschnitt C. V. 1. a) (2)] ist jedoch in jedem Fall erforderlich.

Eine gesonderte Berücksichtigung systematischer Risiken ist nicht erforderlich.

C. V. 3. Berücksichtigung der Risikoverteilung

Gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 BHO ist die mit einer finanzwirksamen Maßnahme verbundene Risikoverteilung in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu berücksichtigen. Diese Vorschrift wurde mit Art. 4 Abs. 1 Nr. 1 des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes vom 1. September 2005 eingeführt. Eine faire und angemessene Risikoverteilung zwischen der öffentlichen Hand und privaten Vertragsparteien im Sinne des § 7 Abs. 2 Satz 2 BHO ist Teil des Projektmanagements.

Grundsätzlich sollten die Risiken jeweils dem Partner zugeordnet werden, der sie auf Grund seiner Kompetenz am besten einschätzen und steuern kann.

Die Verteilung von Risiken zwischen der öffentlichen Hand und privaten Vertragsparteien setzt eine Analyse der Risiken selbst voraus (siehe Abschnitt C. V. 1. oben).

C. VI. Sensitivitätsanalyse und Szenarioanalyse

C. VI. 1. Sensitivitätsanalyse

Wenn das Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung entscheidend von vergleichsweise unsicheren Annahmen abhängt, ist im Rahmen einer Sensitivitätsanalyse darzustellen,

wann,

wie und

unter welchen Umständen

sich infolge der Abhängigkeit von getroffenen Annahmen das Ergebnis verändert und die Vorteilhaftigkeit der als wirtschaftlichste ermittelten Lösungsmöglichkeit zu Gunsten einer anderen Lösungsmöglichkeit verloren geht.

Im Rahmen der Sensitivitätsanalyse geht es nicht darum, die eigenen Annahmen wieder in Frage zu stellen. Es erfolgt daher auch keine Veränderung oder Anpassung der Wirtschaftlichkeitsberechnung; diese bleibt unverändert bestehen. Vielmehr soll ermittelt und dargestellt werden, ob und ggf. wann sich der Entscheidungsvorschlag zu Gunsten einer anderen Lösungsmöglichkeit ändern würde. Sind solche „sensitiven“ Annahmen vorhanden, ist dies im Anschluss an das ermittelte Ergebnis darzustellen. Auf diese Weise schafft die Sensitivitätsanalyse Transparenz darüber, wie weit der Entscheidungsvorschlag von den in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung getroffenen Annahmen abhängt, bzw. wie weit die Werte von den angenommenen Werten abweichen dürfen, ohne dass sich das Ergebnis ändert.

Die Untersuchung der Empfindlichkeiten des Ergebnisses auf die Veränderung der wenig gesicherten Parameter der Rechnung über eine Skalierung (Abweichung um 5 %, 10 %, usw.) kann hilfreich sein.

Diese Überprüfung der getroffenen Annahmen setzt eine vollständige Dokumentation aller Annahmen voraus. Im Regelfall wird es angemessen sein, die jeweiligen Annahmen gesondert voneinander zu betrachten und auf deren ggf. vorhandene Abhängigkeit zueinander kurz einzugehen.

C. VI. 2. Szenarioanalyse

Bei finanziell bedeutsamen finanzwirksamen Maßnahmen empfiehlt sich die Durchführung einer Szenarioanalyse, um die Beziehung der Annahmen zueinander besser darstellen zu können.

Bei der Szenarioanalyse werden für ausgewählte Szenarien die bei den vergleichsweise unsicheren Annahmen zu berücksichtigenden Auf- und Abschläge festgelegt und im Zahlungsstrom rechnerisch berücksichtigt. Ratsam ist zumindest die Darstellung eines „Best-Case-Szenarios“ zur Beschreibung der unter realistischen Annahmen voraussichtlich günstigsten Projektentwicklung sowie eines „Worst-Case-Szenarios“.

C. VI. 3. Abgrenzung der Sensitivitätsanalyse und der Szenarioanalyse von der Berücksichtigung der Risiken und Risikoverteilung

Die monetäre Berücksichtigung der Risiken und Risikoverteilung wird regelmäßig eine erhebliche Anzahl von Annahmen enthalten, z. B. Eintrittswahrscheinlichkeit eines Risikos oder voraussichtliche Höhe eines Schadensereignisses. Erst nach Abschluss der Wirtschaftlichkeitsberechnung einschließlich Berücksichtigung der Risikoverteilung steht die wirtschaftlichste Lösungsmöglichkeit fest.

Danach wird auf dieser Grundlage im Rahmen der Sensitivitätsanalyse bzw. Szenarioanalyse geprüft, ob und wie Abweichungen von den getroffenen Annahmen den Entscheidungsvorschlag beeinflussen. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse müssen im Rahmen einer Gesamtabwägung hinsichtlich der darin betrachteten Annahmen gewürdigt werden.

Die Sensitivitätsanalyse und Szenarioanalyse ändern den Entscheidungsvorschlag als solchen im Regelfall jedoch nicht.

C. VII. Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und Entscheidungsvorschlag

Zu jeder finanzwirksamen Maßnahme müssen dem Entscheidungsträger das Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und darauf basierend ein Entscheidungsvorschlag unterbreitet werden.

Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung:

Das Ergebnis fasst die wesentlichen Erkenntnisse aus der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung für die einzelnen relevanten (geeigneten) Lösungsmöglichkeiten zusammen. Hierbei ist für jede relevante (geeignete) Lösungsmöglichkeit darzulegen, ob und ggf. in welchem Ausmaß die beabsichtigten Ziele erreicht werden können.

Das Ergebnis muss auch die jeweiligen finanziellen Auswirkungen auf den Haushalt darstellen. Auch bei politischen Vorgaben ist es Aufgabe der Verwaltung, im Entscheidungsprozess alle Lösungsmöglichkeiten und ihre wirtschaftlichen Folgen aufzuzeigen und zu dokumentieren.

Auf die Aktualität der

Ziele

Datenbasis (einschließlich der Diskontierungszinssätze) und

Annahmen

zum Entscheidungszeitpunkt ist zu achten, um eine belastbare Entscheidungsgrundlage zu erhalten. Ggf. ist die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung kurzfristig anzupassen.

Entscheidungsvorschlag:

Der Entscheidungsvorschlag wird auf der Basis des Ergebnisses der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung erstellt. Mit ihm wird diejenige relevante (geeignete) Lösungsmöglichkeit vorgeschlagen, die die wirtschaftlichste Umsetzung der finanzwirksamen Maßnahme zur beabsichtigten Zielerreichung erwarten lässt. Der Entscheidungsvorschlag dient dem Entscheidungsträger dazu, eine fundierte Entscheidung zur Realisierung der finanzwirksamen Maßnahme zu treffen. Umfang, Inhalt und Form des Entscheidungsvorschlages können u. a. von der Komplexität der finanzwirksamen Maßnahme abhängen.

Der Entscheidungsvorschlag muss Aussagen zu der von der fachlich zuständigen Stelle festgestellten wirtschaftlichsten Lösungsmöglichkeit und den finanziellen Auswirkungen auf den Haushalt enthalten. Hierzu gehört auch, das Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung im Rahmen der Haushaltslage zu beurteilen. Stellt sich heraus, dass die wirtschaftlichste Lösungsmöglichkeit aufgrund von fehlenden Haushaltsmitteln nicht verfolgt werden kann, ist darzustellen, ob diesem Umstand durch Umschichtung von Haushaltsmitteln oder durch zeitliche Priorisierung von finanzwirksamen Maßnahmen begegnet werden könnte. Ist das angestrebte Ziel nach dem Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung oder aus finanziellen Gründen nicht in vollem Umfang zu verwirklichen, so ist zu prüfen und darzustellen, ob eine anteilige Zielerreichung den Einsatz von Mitteln überhaupt rechtfertigt und ob die geplante finanzwirksame Maßnahme besser zu einem späteren Zeitpunkt durchgeführt werden sollte. Wenn die mit der finanzwirksamen Maßnahme verbundenen finanziellen Auswirkungen einschließlich der Folgekosten unverhältnismäßig zu der erwartbaren Zielerreichung erscheinen, ist die Notwendigkeit noch einmal kritisch zu hinterfragen.

Soweit entscheidungsrelevant, sind weitere Aspekte darzustellen (z. B. besondere Risiken, hohe Sensitivität o. ä.).

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