B.

Grundsätzliches zu Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen

B. I. Erforderlichkeit

Gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 BHO sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen.

Finanzwirksam ist eine Maßnahme, wenn sie die Einnahmen oder die Ausgaben des Bundeshaushaltes entweder einzeln oder kumulativ (d. h. entweder nur die Einnahmen oder nur die Ausgaben oder sowohl Einnahmen und Ausgaben des Bundeshaushaltes) unmittelbar oder mittelbar beeinflusst (vgl. VV Nr. 1 zu § 7 BHO). Mit der finanzwirksamen Maßnahme soll ein vorab definiertes Ziel erreicht werden.^[1] Finanzwirksame Maßnahmen sind regelmäßig unter anderem:

Beschaffungen, insbesondere

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Beschaffung und Erwerb von Lieferleistungen, einschließlich alternativer Beschaffungsformen (z. B. Miete, Leasing),

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Beschaffung von Dienstleistungen (z. B. Beauftragung von externer Rechtsberatung oder sonstiger Beratung, Aufträge zur Forschung, Software-Entwicklung, Öffentlichkeitsarbeit, Projektträgerschaften, Wartung, Catering, Reinigung, Sicherheit),

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sonstige Beschaffungen (z. B. Rechte oder Lizenzen),

Nutzung von Immobilien (z. B. Standortentscheidungen und Entscheidungen über die Form der Unterbringung, einschließlich der Abwägung von Baumaßnahmen, des Kaufs oder der Anmietung von Immobilien),

Investitionen, insbesondere Baumaßnahmen (einschließlich Infrastrukturvorhaben), Erwerbe von beweglichen Sachen, unbeweglichen Sachen, Beteiligungen, Forderungen und sonstigen Gütern oder Rechten,

Veräußerungen oder Nutzungsüberlassungen (z. B. Konzessionen) von Vermögensgegenständen,

Zuwendungsrechtliche Fördermaßnahmen (Projektförderungen, institutionelle Förderungen) oder sonstige Fördermaßnahmen,

Gesetze und verwaltungsinterne Regelungen mit finanziellen Auswirkungen,

organisatorische Maßnahmen mit finanziellen Auswirkungen, insbesondere Aufgabenübertragungen, Gründung, Umstrukturierung oder Auflösung von Behörden oder dem Bund nahestehender Einrichtungen wie Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts oder Stiftungen öffentlichen und privaten Rechts,

alternative Formen der Aufgabenerledigung (z. B. Ausgliederung, Privatisierung, Öffentlich-Private-Partnerschaften (ÖPP)).

Als finanzwirksame Maßnahme gilt auch die Begründung eines Rechtsverhältnisses, bei dem noch nicht sicher ist, ob sich dieses tatsächlich entweder einzeln oder kumulativ auf die Einnahmen oder die Ausgaben des Bundeshaushaltes unmittelbar oder mittelbar auswirkt (z. B. Garantien, Bürgschaften oder sonstige Gewährleistungen).

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bilden die Grundlage für die Entscheidung über das „Ob“ und insbesondere das „Wie“ einer finanzwirksamen Maßnahme (z. B. Kauf, Miete, Leasing, eigene Aufgabenwahrnehmung, Ausgliederung, ÖPP).

Vergabeverfahren/Rahmenvereinbarungen/Inhouse-Beauftragungen ersetzen nicht eine vorherige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind vor der Einleitung von Vergabeverfahren durchzuführen. Durch die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung muss festgestellt werden, ob eine Beschaffung tatsächlich die wirtschaftlichste Lösungsmöglichkeit darstellt. Eine Vielzahl der für die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung erforderlichen Annahmen und Prognosen kann – sollte sich eine Beschaffung als wirtschaftlichste Lösungsmöglichkeit erweisen – später für ein Vergabeverfahren genutzt werden.

Wurde zum Beispiel für regelmäßig wiederkehrende (Ersatz-)Beschaffungen für eine angemessene Zeitspanne eine zentrale Wirtschaftlichkeitsuntersuchung erstellt, ist für die hierunter erfassten finanzwirksamen Maßnahmen keine erneute Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchzuführen. Dies gilt nur, wenn sich die in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zugrunde gelegten Rahmenbedingungen und Annahmen nicht wesentlich geändert haben.

Zum Teil lassen sich finanzwirksame Maßnahmen direkt aus den zu erbringenden Aufgaben des Bundes ableiten, zum Teil sind sie unterstützend erforderlich, um die Aufgabenwahrnehmung des Bundes sicherzustellen (z. B. Unterbringung des zur Aufgabenwahrnehmung notwendigen eigenen Personals oder Materials).

B. II. Angemessenheit

Die gewählte Form der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung soll in Methodik und Aufwand im Verhältnis zur finanzwirksamen Maßnahme angemessen sein („Wirtschaftlichkeit der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung“). Nicht für jede finanzwirksame Maßnahme ist ein gleich großer Aufwand nötig, um für sie die wirtschaftlichste Lösungsmöglichkeit zu identifizieren. Die Angemessenheit der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ist abhängig vom Einzelfall und muss von der mit der finanzwirksamen Maßnahme befassten Organisationseinheit im Gesamtzusammenhang betrachtet und beurteilt werden. Orientierungsgrößen für die Angemessenheit können sein:

Komplexität der jeweiligen finanzwirksamen Maßnahme sowie deren Rahmenbedingungen,

Art der finanzwirksamen Maßnahme und das dazu bereits vorliegende Wissen,

Verhältnis der erforderlichen Ressourcen (zeitlich, finanziell und personell) für die Durchführung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu dem durch die finanzwirksame Maßnahme angestrebten Ziel und dem damit verbundenen prognostizierten Finanzvolumen.

Die Vorgabe von Wertgrenzen für die Angemessenheit von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen ist in dieser Arbeitsanleitung nicht möglich und auch nicht sinnvoll.

Beispiele:

a) Bei einer finanzwirksamen Maßnahme mit nur geringer finanzieller Bedeutung ohne langfristige Wirkungen (z. B. kleinere Beschaffungen von Liefer- oder Dienstleistungen) kann z. B. eine relativ knappe Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ausreichend sein. Zu dieser könnten gehören: Eine kurze Darstellung der Ausgangslage, die Abwägung verschiedener Lösungsmöglichkeiten, ein Einnahmen- und Ausgabenvergleich zur monetären Bewertung sowie ein zusammenfassendes Ergebnis nebst Entscheidungsvorschlag. Der Dokumentationsumfang kann hier auf ein Mindestmaß zur Nachvollziehbarkeit der Entscheidung reduziert werden (vgl. VV Nr. 2.4.2 zu § 4 BHO).

b) Steht z. B. eine Entscheidung darüber an, wie eine bislang von einer Behörde wahrgenommene Aufgabe zukünftig erfüllt werden soll – weiterhin von der Behörde oder durch einen privaten Anbieter –, ist damit gleichzeitig auch die Entscheidung über alle damit zusammenhängenden personellen, infrastrukturellen und organisatorischen Fragestellungen verbunden. Eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung muss sich auch mit diesen Aspekten und den verschiedenen Folgewirkungen beschäftigen.

c) Handelt es sich z. B. um eine finanzwirksame Maßnahme mit weitgehenden Wirkungen (z. B. Maßnahmen zur Umsetzung von Klimaschutzzielen, die verschiedene Bereiche der Wirtschaft oder der Bevölkerung des Landes betreffen werden), so können die Lösungsmöglichkeiten zahlreicher sein. Deren quantitative und qualitative Bewertung benötigt unter Umständen spezifischen Sachverstand, die Verfahren werden komplizierter sein, volkswirtschaftliche Wirkungen lassen sich eventuell nicht durch die mit der finanzwirksamen Maßnahme befasste Organisationseinheit selbst beurteilen, so dass ggf. externer Sachverstand einzuholen ist. Der wesentlich größere Aufwand lässt sich jedoch durch die Komplexität der finanzwirksamen Maßnahme und deren Wirkungen rechtfertigen.

Je nach Zielbildung kann die Zusammenfassung einer Vielzahl von finanzwirksamen Maßnahmen in einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung angemessen sein.

Beispiel:

Bei regelmäßig wiederkehrenden finanzwirksamen Maßnahmen (z. B. Beschaffung von Gegenständen oder Dienstleistungen für Druckleistungen oder Fahrleistungen) kann es zweckmäßig und angemessen sein, für diese ein übergreifendes Konzept zu erarbeiten. Der Vorteil derartiger Konzepte besteht darin, dass nur eine umfassende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchgeführt werden muss, nicht mehr für jede einzelne finanzwirksame Maßnahme gesondert. Die gleiche Erleichterung trifft für spätere Erfolgskontrollen zu.

Der Aufwand für die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen kann auch durch die Bereitstellung von Arbeitshilfen, Mustern und Formblättern gesenkt werden.

B. III. Zuständigkeiten

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind grundsätzlich von der Organisationseinheit durchzuführen, die mit der finanzwirksamen Maßnahme befasst ist. Die Beauftragten für den Haushalt (§ 9 BHO) haben insbesondere darauf hinzuwirken, dass der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit beachtet wird. Sowohl hinsichtlich des „Ob“ als auch hinsichtlich der Art und Weise ihrer Beteiligung an Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen verfügen sie über einen Ermessensspielraum, den sie pflichtgemäß auszuüben haben. Daher können sie (beispielsweise über die Festlegung von Wertgrenzen oder hinsichtlich bestimmter Arten von finanzwirksamen Maßnahmen) entscheiden, an welchen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sie zu beteiligen sind (beispielsweise durch aktive Mitwirkung oder im Rahmen einer Mitzeichnung) und über welche Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sie zu unterrichten sind. Sie können die Berücksichtigung einer finanzwirksamen Maßnahme bei der Aufstellung der Voranschläge und bei der Ausführung des Haushaltsplans von der Vorlage von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen abhängig machen.

B. IV. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in den unterschiedlichen Phasen finanzwirksamer Maßnahmen und Anforderungen im Überblick

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind nach der VV Nr. 2 zu § 7 BHO bei der Planung neuer finanzwirksamer Maßnahmen einschließlich der Änderung bereits laufender finanzwirksamer Maßnahmen (Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase), sowie während der Umsetzung (begleitende Erfolgskontrolle) und nach Abschluss von finanzwirksamen Maßnahmen (abschließende Erfolgskontrolle) vorzunehmen. Die Prüfung der Notwendigkeit (§ 6 BHO) ist ein der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vorgelagerter Schritt. Die Notwendigkeit setzt Aufgaben des Bundes und einen auf tatsächlichen Umständen bestehenden Handlungsbedarf voraus.

B. IV. 1. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Planungsphase

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Planungsphase dienen dazu, Entscheidungen vorzubereiten. Sie sind daher durchzuführen, bevor Entscheidungen getroffen werden, die finanzielle Auswirkungen haben. Ändern sich die der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase zu Grunde liegenden Gegebenheiten, Annahmen oder Parameter wesentlich, bevor die finanzwirksame Maßnahme begonnen wurde, ist die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung mit den neuen Annahmen fortzuschreiben.

Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase muss Aussagen zu allen entscheidungsrelevanten Aspekten enthalten. Gemäß VV Nr. 2.1 zu § 7 BHO müssen in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase mindestens Aussagen zu folgenden Aspekten (Mindestaussagen) enthalten sein:

Darstellung aller für die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase relevanten Aspekte aus der Analyse der Ausgangslage und des Handlungsbedarfs,

hinreichend konkrete Ziele und mögliche Zielkonflikte,

Eignung denkbarer Lösungsmöglichkeiten zur Erreichung der Ziele unter Einbeziehung der relevanten Rahmenbedingungen,

relevante (geeignete) Lösungsmöglichkeiten und methodenabhängig entweder die damit verbundenen Einnahmen und Ausgaben oder deren Nutzen und Kosten (einschließlich Folgekosten), auch soweit sie nicht in Geld auszudrücken sind,

Berücksichtigung der Risiken und der Risikoverteilung bei den einzelnen relevanten (geeigneten) Lösungsmöglichkeiten,

finanzielle Auswirkungen auf den Haushalt,

Betrachtungszeitraum der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und Zeitplan für die Umsetzung der finanzwirksamen Maßnahme,

Ergebnis und Entscheidungsvorschlag,

Methoden für Erfolgskontrollen.

Sofern mehr als eine relevante (geeignete) Lösungsmöglichkeit besteht, sind die mit den relevanten (geeigneten) Lösungsmöglichkeiten verbundenen Ausgaben und Einnahmen bzw. Kosten und Nutzen (einschließlich Folgekosten), auch soweit sie nicht in Geld auszudrücken sind, mittels der in der VV Nr. 2.3 zu § 7 BHO genannten Methoden zu vergleichen und ist die wirtschaftlichste Lösungsmöglichkeit zu ermitteln.

Für finanzwirksame Maßnahmen mit nur geringer finanzieller Bedeutung und ohne langfristige Wirkungen oder in vergleichbaren Fällen kann auf die oben beschriebenen Mindestaussagen – allerdings nur, soweit diese nicht für die Entscheidung oder die Erfolgskontrolle relevant sind – verzichtet werden. Auf eine angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchung darf in keinem Fall gänzlich verzichtet werden.

Gemäß VV Nr. 2.4.2 zu § 7 BHO sind alle Arbeitsschritte einschließlich Annahmen, Datenherkunft und Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung nachvollziehbar zu dokumentieren und zu den Akten zu nehmen.

B. IV. 2. Erfolgskontrollen

Die Erfolgskontrollen dienen dazu, ggf. während der Umsetzung (begleitende Erfolgskontrolle) und stets nach Abschluss (abschließende Erfolgskontrolle) einer finanzwirksamen Maßnahme ausgehend von der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase festzustellen, ob und in welchem Ausmaß, d. h. mit welchem Zielerreichungsgrad die angestrebten Ziele erreicht wurden, ob die finanzwirksame Maßnahme ursächlich für die Zielerreichung war und ob die finanzwirksame Maßnahme wirtschaftlich war (VV Nr. 2.2 zu § 7 BHO).

Erfolgskontrollen sind ein wichtiges Instrument, um auf der Basis empirischer Erkenntnisse aus den eigenen Erfahrungen/Fehlern zu lernen und die gesetzten Ziele bestmöglich zu erreichen. Sie sind eine wesentliche Grundlage dafür, sachgerecht und zielorientiert über den Einsatz öffentlicher Mittel zu entscheiden und das Verwaltungshandeln stetig zu verbessern. Erfolgskontrollen sind auch für die parlamentarische Kontrolle und die Ausübung des Budgetrechts von wesentlicher Bedeutung.

Begleitende Erfolgskontrollen

Begleitende Erfolgskontrollen sind bei finanzwirksamen Maßnahmen durchzuführen, die sich über mehr als zwei Jahre erstrecken, und in Fällen, in denen Anhaltspunkte auf einen erforderlichen Nachsteuerungsbedarf hindeuten (u. a. aufgrund von unerwarteten Veränderungen oder Fehleinschätzungen). In beiden Fällen sind sie nach individuell festzulegenden Zeiträumen oder zu Zeitpunkten durchzuführen, an denen abgrenzbare Ergebnisse oder Teilrealisierungen einer finanzwirksamen Maßnahme zu erwarten sind (vgl. VV Nr. 2.2 zu § 7 BHO). Ein Umsteuern kann beispielsweise angezeigt sein, wenn sich Gegebenheiten oder Rahmenbedingungen wesentlich ändern, signifikante Abweichungen von den geplanten Zielen oder dem geplanten Mittelbedarf festgestellt werden oder bei der Umsetzung der finanzwirksamen Maßnahme Schwierigkeiten auftreten.

Die begleitenden Erfolgskontrollen dienen insbesondere dazu, Erfordernisse und Möglichkeiten des Um- und Nachsteuerns rechtzeitig (während der Umsetzung der finanzwirksamen Maßnahme) zu erkennen. Gerade bei langlaufenden finanzwirksamen Maßnahmen oder solchen, bei denen Wirkungen erst sehr spät ablesbar wären, ist es erforderlich, frühzeitig erste Erkenntnisse auszuwerten, um z. B. sinnvoll nachsteuern zu können oder die gewonnenen Erkenntnisse zur Optimierung der Planung weiterer Projekte zu berücksichtigen. Wie oft diese durchzuführen sind, ist von den Erfordernissen des Einzelfalls abhängig, insbesondere auch im Hinblick auf die Gesamtausgaben der finanzwirksamen Maßnahme.

Beispiele:

Bei einer Behörde sind die mit einer bestimmten Aufgabe betrauten Beschäftigten auf zehn Standorten verteilt. Die Behörde möchte die Stellen an zwei Standorten zusammenführen. Dadurch soll ein Effizienzgewinn erreicht werden; in diesem Aufgabenbereich soll eine Stelleneinsparung von 10% (gerechnet in Vollzeitäquivalenten) realisiert werden. Die Zusammenführung soll in zwei Schritten erfolgen, wobei zunächst die eine Hälfte der Standorte zentralisiert werden soll. In einem solchen Fall bietet es sich an, im Rahmen einer begleitenden Erfolgskontrolle zu überprüfen, ob die erste Teilzentralisierung wirksam und wirtschaftlich war. Auf Basis dieser Erkenntnisse kann dann die Behörde entscheiden, ob und wie sie mit der weiteren Zentralisierung fortfährt.

Ein Bundesministerium initiiert ein mehrjähriges Förderprogramm, welches in zwei Förderphasen gegliedert ist. In diesem Fall sollte z. B. nach zwei Jahren, d. h. rechtszeitig vor Start der zweiten Förderphase, im Rahmen einer begleitenden Erfolgskontrolle überprüft werden, in welchem Umfang die Ziele bis dahin erreicht wurden, ob zu erwarten ist, dass die Ziele nach dem Ende der 2. Förderphase vollständig erreicht werden sowie die Förderung hierfür ursächlich und wirtschaftlich ist. Auf Basis dieser Erkenntnisse muss das Bundesministerium entscheiden, ob die Förderung fortgeführt bzw. die 2. Förderphase in der derzeitigen Form oder aber in etwas anderer Ausgestaltung begonnen werden kann.

Zum Zwecke von Erfolgskontrollen ist es regelmäßig notwendig, durch eine fortlaufende und gezielte Sammlung von Informationen zur Entwicklung einer finanzwirksamen Maßnahme und ggf. des Umfelds (laufende Beobachtung bzw. Monitoring, vgl. VV Nr. 2.2 zu § 7 BHO) die notwendige Grundlage für Erfolgskontrollen zu schaffen. Die laufende Beobachtung ist jedoch im Gegensatz zur begleitenden Erfolgskontrolle kein umfassendes und systematisch angelegtes Prüfverfahren.^[2]

Abschließende Erfolgskontrollen

Für alle finanzwirksamen Maßnahmen, unabhängig von ihrer Laufzeit, dem Umfang oder der Komplexität, sind Erfolgskontrollen vorzunehmen (abschließende Erfolgskontrolle). Zielerreichungs-, Wirkungs- und Wirtschaftlichkeitskontrolle sind dabei je nach finanzwirksamer Maßnahme in angemessenem Umfang durchzuführen. Die abschließende Erfolgskontrolle ist am Ende des Betrachtungszeitraums durchzuführen, der in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase festzulegen ist (siehe Abschnitt B. V.).

Dies gilt auch für solche finanzwirksamen Maßnahmen, deren Lebenszyklus zeitlich über den Betrachtungszeitraum der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase hinausgeht, so etwa bei langlebigen Investitionen (z. B. bei Infrastrukturprojekten) oder Daueraufgaben. In diesen Fällen würde eine abschließende Erfolgskontrolle am Ende des Lebenszyklus bedeuten, dass diese ggf. erst nach Jahrzehnten oder bei Daueraufgaben praktisch gar nicht durchgeführt würde. Dadurch könnten deren Erkenntnisse kaum noch sinnvoll zur Optimierung der Planung weiterer finanzwirksamer Maßnahmen genutzt werden. Der Nutzen der Erfolgskontrolle würde dadurch erheblich eingeschränkt.

Eine abschließende Erfolgskontrolle am Ende des Betrachtungszeitraums macht solche Erkenntnisse möglich. Sie setzt jedoch voraus, dass die Ergebnisse der begleitenden Erfolgskontrolle den Schluss zulassen, dass die nach dem Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase wesentlichen erwarteten Wirkungen (beabsichtigte und unbeabsichtigte) bis zum Ende des Betrachtungszeitraums tatsächlich erreichbar sind. Ansonsten ist ein anderer geeigneter Zeitpunkt für die abschließende Erfolgskontrolle festzulegen und zu begründen.

Sofern nach Umsetzung der finanzwirksamen Maßnahme noch Haushaltsmittel (z. B. für den weiteren Erhalt eines Gebäudes) benötigt werden, handelt es sich hierbei um eine neue finanzwirksame Maßnahme, die mit einer neuen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase zu unterlegen ist. Ungeachtet dessen ist stets kritisch zu hinterfragen, ob der ursprüngliche Handlungsbedarf unverändert fortbesteht oder ob sich dieser zwischenzeitlich wesentlich verändert hat. Ist dies der Fall, ist dies selbstverständlich in der neuen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase zu berücksichtigen.

B. V. Betrachtungszeitraum

Die Festlegung des Betrachtungszeitraums ist für die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung von besonderer Bedeutung. Hierdurch wird nicht nur das Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase wesentlich beeinflusst, sondern insbesondere auch der Zeitpunkt für die abschließende Erfolgskontrolle definiert. Bei der Bestimmung des Betrachtungszeitraums sind daher folgende Gesichtspunkte zwingend zu berücksichtigen:

Der Betrachtungszeitraum ist so festzulegen, dass in dieser Zeit die gesetzten Ziele realistischer Weise erreicht werden können.

Der Betrachtungszeitraum ist mindestens so zu wählen, dass in ihm alle wesentlichen finanziellen Auswirkungen der relevanten (geeigneten) Lösungsmöglichkeiten einschließlich der wesentlichen erwarteten Wirkungen (beabsichtigte und unbeabsichtigte) transparent dargestellt und bewertet werden können.

Bei Aufgaben, die über einen sehr langen Zeitraum wahrgenommen werden müssen (Daueraufgabe), ist ein angemessen repräsentativer und ökonomisch sinnvoller Zeitraum zu wählen.

Der gewählte Betrachtungszeitraum ist der gesamten Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und damit allen Lösungsmöglichkeiten gleichermaßen zugrunde zu legen.

Je länger der Betrachtungszeitraum ist, desto mehr Informationen können in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung mitberücksichtigt werden. Dies erhöht einerseits die Aussagekraft der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, andererseits wird die Datengrundlage bzw. die Genauigkeit von Prognosen regelmäßig umso weniger belastbar sein, je länger der Betrachtungszeitraum ist. Allein aus dem Umstand, dass die nach einigen Jahren realistischerweise zu erwartenden Ausgaben sowie die eintretenden Wirkungen schwieriger zu schätzen sind, darf jedoch nicht geschlossen werden, dass der Betrachtungszeitraum verkürzt werden kann. Dass Ausgaben, die weiter in der Zukunft liegen, mit mehr Unsicherheit verbunden sind, ist der Regelfall. Für diese Prognosen zu Ausgaben und erwarteten Wirkungen (beabsichtigte und unbeabsichtigte) müssen auf Basis der heutigen Erkenntnisse plausible Annahmen getroffen bzw. Erwartungswerte gebildet und in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung berücksichtigt werden.

Tendenziell sollte der Betrachtungszeitraum eher länger als kürzer gewählt werden, damit alle finanziellen Auswirkungen und erwartbaren Wirkungen (beabsichtigte und unbeabsichtigte) in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung abgebildet werden können und eine Vergleichbarkeit der Lösungsmöglichkeiten hergestellt werden kann. Die Festlegung auf einen zu kurzen Betrachtungszeitraum kann zu einem falschen Ergebnis führen. So könnte ein zu kurzer Betrachtungszeitraum beispielsweise einen im Vergleich zur Miete wirtschaftlichen Neubau unwirtschaftlich erscheinen lassen.

Mit Blick auf die Vergleichbarkeit der einzelnen Lösungsmöglichkeiten sind erforderlichenfalls die am Ende des Betrachtungszeitraums bestehenden Restwerte, insbesondere bei langlebigen Wirtschaftsgütern, im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsberechnung zu berücksichtigen.

B. VI. Überblick über Methoden

Welche Methode für die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung anzuwenden ist, bestimmt sich nach der Art der finanzwirksamen Maßnahme, hierbei insbesondere anhand der mit ihr verbundenen erwarteten Wirkungen (beabsichtigte und unbeabsichtigte).

Je nach Art der Wirkungen lassen sich die Methoden grundsätzlich einteilen in:

einzelwirtschaftliche Methoden für finanzwirksame Maßnahmen mit Wirkungen allein auf den Bund oder nur geringen und damit zu vernachlässigenden gesamtwirtschaftlichen Wirkungen (z. B. Bedarfsdeckung für die eigene Verwaltung bzw. den Bund) und

gesamtwirtschaftliche Methoden für finanzwirksame Maßnahmen mit nicht zu vernachlässigenden gesamtwirtschaftlichen Wirkungen (z. B. Bundesverkehrswegeplanung^[3] oder Förderprogramme^[4]).

Nicht zu vernachlässigende gesamtwirtschaftliche Wirkungen liegen in der Regel vor, wenn nicht nur geringe Wirkungen zu erwarten sind, die sich z. B. auf die gesamte oder Teile der Volkswirtschaft, andere Gebietskörperschaften oder eine Region beziehen können. Solche Wirkungen können z. B. rechtlicher, ökonomischer, gesellschaftlicher, sozialer, politischer, technischer oder ökologischer Natur sein. Die Entscheidung darüber, ob Wirkungen zu vernachlässigen sind oder nicht, trifft die für die Durchführung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung fachlich zuständige Stelle. Die Entscheidung ist nachvollziehbar zu begründen.

Bei der Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen ist stets die nach den Erfordernissen des Einzelfalls einfachste und wirtschaftlichste Methode anzuwenden (Aspekt der Wirtschaftlichkeit der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung). Gesamtwirtschaftliche Methoden sind in der Regel komplexer als einzelwirtschaftliche Methoden. Daher sind bei finanzwirksamen Maßnahmen, die keine oder nur zu vernachlässigende Wirkungen außerhalb der Bundesverwaltung entfalten, einzelwirtschaftliche Methoden zu verwenden.

Bestehen nicht zu vernachlässigende gesamtwirtschaftliche Wirkungen, ist die angemessene Berücksichtigung dieser Wirkungen im Rahmen gesamtwirtschaftlicher Methoden erforderlich. Dies ist regelmäßig aus den Zielen (siehe Abschnitt C. II.) der finanzwirksamen Maßnahme bereits ableitbar. Das Gleiche gilt, wenn erst im Laufe der Untersuchung festgestellt wird, dass nicht zu vernachlässigende gesamtwirtschaftliche Wirkungen außer Acht gelassen worden sind bzw. erst im Laufe der Untersuchung bekannt werden. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob diese Wirkungen beabsichtigt oder unbeabsichtigt sind.

Zusätzlich ist zwischen monetären und nicht monetären Methoden zu unterscheiden.

Typische einzelwirtschaftliche monetäre Methoden sind solche der finanzmathematischen Investitionsrechnung, im Regelfall die Kapitalwertmethode^[5]. Eine typische nicht monetäre einzelwirtschaftliche Methode ist die Nutzwertanalyse. Eine Nutzwertanalyse ohne die Verbindung mit einer monetären Bewertung ist im Regelfall nicht ausreichend.

Als eine gesamtwirtschaftliche Methode kann beispielsweise die Kosten-Nutzen-Analyse angewendet werden. Auch die Kosten-Nutzen-Analyse kann mit nicht monetären Methoden wie der Nutzwertanalyse kombiniert werden. Soweit geeignet, können auch andere wissenschaftlich fundierte gesamtwirtschaftliche Methoden angewendet werden.

Die Berücksichtigung gesamtwirtschaftlicher Wirkungen in einer einzelwirtschaftlichen Methode ist unzulässig, da dies zu Ergebnissen führen würde, die keine belastbare Aussagekraft haben.

Diese Arbeitsanleitung behandelt im Wesentlichen die einzelwirtschaftlichen Methoden. Sie kann durch ressortspezifische Arbeitshilfen unterlegt werden.

Bei der Durchführung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen kann in geeigneten Fällen auf standardisierte Werte zurückgegriffen werden, wenn dies sachgerecht und angemessen ist.^[6] Ebenso können begründete eigene Schätzwerte zugrunde gelegt werden. Für die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen können des Weiteren grundsätzlich alle belegbaren und mit angemessenem Aufwand nutzbaren Quellen (z. B. wissenschaftliche Publikationen, Berichte, Erkenntnisse aus vorherigen Phasen einer finanzwirksamen Maßnahme (Erfolgskontrolle, Evaluationen), statistische Daten) herangezogen werden, sofern die daraus gewonnenen Daten für den Zweck sachgerecht und angemessen sind.

B. VII. Diskontierungszinssatz

Der anzuwendende Kalkulationszinssatz für die Diskontierung bei einzelwirtschaftlichen finanzwirksamen Maßnahmen wird vom BMF mittels Rundschreiben herausgegeben^[7].

Entsprechend dieses Rundschreibens sollen die Zinssätze für gleiche Laufzeiten und Stichtage immer dann zugrunde gelegt werden, wenn es sich um finanziell bedeutsame und längerfristige finanzwirksame Maßnahmen handelt, für die Lösungsmöglichkeiten mit einem wesentlichen privaten Finanzierungsanteil infrage kommen. Andernfalls kann der im Rundschreiben aufgeführte Durchschnittszinssatz verwendet werden.

Die im Internetangebot der Deutschen Bundesbank verfügbaren Zinssätze der Zinsstrukturkurve werden täglich aktualisiert. Der Durchschnittszinssatz wird regelmäßig mit dem BMF - Rundschreiben angepasst. Eine Aktualisierung des in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung verwendeten Zinssatzes ist zeitnah vor der Entscheidung erforderlich.

Bei monetärer Betrachtung von finanzwirksamen Maßnahmen mit nicht zu vernachlässigenden gesamtwirtschaftlichen Wirkungen sind gesonderte Zinssätze zugrunde zu legen, die von den Ressorts aus gesamtwirtschaftlichen Kriterien abzuleiten und mit dem BMF abzustimmen sind.

B. VIII. Abgrenzung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zur Kosten- und Leistungsrechnung

Sowohl Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen als auch Kosten- und Leistungsrechnungen dienen dem Ziel der Verbesserung der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenwahrnehmung des Bundes.

Aufgabe der Kosten- und Leistungsrechnung ist die Erfassung, Verteilung und Zurechnung der Kosten, die bei der Erstellung bzw. Verwertung der Verwaltungsleistungen anfallen.

Unter Kosten versteht man den Wert verbrauchter Güter und in Anspruch genommener Dienstleistungen zur Erstellung von Leistungen. Ob dabei „Geld“ ausgegeben wird oder nicht, ist für den Kostenbegriff unwesentlich.

Leistung ist Ausdruck für die Menge und den Wert der erzeugten Güter und Dienstleistungen. Dazu zählen Leistungen für Dritte (andere Verwaltungseinheiten, Bürger), aber auch solche, die intern selbst benötigt werden (z. B. Produkte der Hausdruckerei, des Archivs usw.).

Der Erfolg einer Periode kann durch die Gegenüberstellung von Kosten und Leistungen ermittelt werden.

Während die Kapitalwertberechnung im engeren Sinne im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung unmittelbar entscheidungsorientiert ist, bildet die Kosten- und Leistungsrechnung den periodischen Ressourcenverbrauch ab und dient somit der permanenten Kostenkontrolle und der Kalkulation bestimmter Leistungen. Ein definierter „Betrachtungszeitraum“ ist ihr deshalb fremd.

Werden Entscheidungen über finanzwirksame Maßnahmen getroffen, geht es um Entscheidungen über zukünftige Einnahmen und Ausgaben. Daten aus der Kosten- und Leistungsrechnung sollen daher für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Regel nicht eingesetzt werden.

Die Kosten- und Leistungsrechnung kann dazu herangezogen werden, möglicherweise vorhandenen Optimierungsbedarf frühzeitig zu erkennen, welcher dann mithilfe einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung geprüft werden kann.

B. IX. Vorgehensweise / Dokumentation

Durch die Dokumentation soll der sich aus der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ergebende Entscheidungsvorschlag nachvollziehbar und verständlich erläutert werden. Es empfiehlt sich gemäß der im Folgenden (siehe Abschnitt C.) beschriebenen Schritte bei der Durchführung einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vorzugehen und dies entsprechend darzustellen. Die Dokumentation soll die erforderliche Transparenz für die Entscheidung schaffen. Es muss nachvollziehbar sein, wovon der Entscheidungsvorschlag abhängt. Insbesondere muss deutlich werden, wie sich aus den Zielen die relevanten (geeigneten) Lösungsmöglichkeiten ableiten. Die Dokumentation der Arbeitsschritte, der Annahmen, der Datenherkunft und des Ergebnisses der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ist Voraussetzung für die anstehende Entscheidung sowie deren ggf. notwendiger Begründung, z. B. im Haushaltsaufstellungsverfahren gegenüber dem BMF oder dem Haushaltsgesetzgeber.

Es empfiehlt sich, insbesondere bei größeren Vorhaben, bereits zu einem frühen Zeitpunkt alle von der finanzwirksamen Maßnahme mittelbar oder unmittelbar betroffenen Bereiche zu beteiligen. Ressourcenengpässen, Fehleinschätzungen und ungenügender Berücksichtigung von Lösungsmöglichkeiten kann so frühzeitig entgegengewirkt werden.

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