A.

Allgemeiner Teil

I. Ziel der Verwaltungsvorschrift

Die 26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über elektromagnetische Felder – 26. BImSchV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. August 2013 (BGBl. I S. 3266, 3942) legt in § 4 Absatz 2 fest, dass bei Errichtung und wesentlicher Änderung von Niederfrequenz- und Gleichstromanlagen die Möglichkeiten auszuschöpfen sind, die von der jeweiligen Anlage ausgehenden elektrischen und magnetischen Felder nach dem Stand der Technik unter Berücksichtigung von Gegebenheiten im Einwirkungsbereich zu minimieren. Mit dieser Verwaltungsvorschrift, die auf Grundlage des § 48 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) erlassen wird, wird diese Anforderung konkretisiert (§ 4 Absatz 2 Satz 2 26. BImSchV).

II. Rahmenbedingungen der Minimierung

Im Mittelpunkt der Minimierungsbetrachtung steht die allgemeine Bevölkerung. Diese soll durch geeignete technische Maßnahmen an der Anlage so wenig wie möglich von den hiervon ausgehenden elektrischen und magnetischen Feldern exponiert werden. Ob und in welcher Form eine Minimierungsmaßnahme an einer Anlage notwendig ist, hängt jedoch von den Gegebenheiten im Einwirkungsbereich der Anlage ab. Nur wenn sich dort Personen für längere Zeit aufhalten, bedarf es einer Minimierungsprüfung. Dazu werden gezielt die Orte im Einwirkungsbereich einer Anlage betrachtet, an denen sich Menschen bevorzugt längere Zeit oder dauerhaft aufhalten.

Eine Minimierungsmaßnahme kommt nur in Betracht, wenn die Bevölkerung an allen maßgeblichen Minimierungsorten innerhalb des Einwirkungsbereiches davon profitiert, also an keinem der maßgeblichen Minimierungsorte eine Felderhöhung bewirkt wird.

Diese Verwaltungsvorschrift legt die Prüfanforderungen an die nach § 4 Absatz 2 26. BImSchV gebotene Minimierung fest.

III. Erfüllungsaufwand

Die nachfolgenden Ausführungen betreffen einerseits den Erfüllungsaufwand der 26. BImSchVVwV. Darüber hinaus enthalten sie andererseits auch Aussagen zum Erfüllungsaufwand des Minimierungsgebotes nach § 4 Absatz 2 26. BImSchV, das mit Inkrafttreten der Novelle der Verordnung am 22. August 2013 neu in die Verordnung aufgenommen worden ist. Seinerzeit konnte diesbezüglich keine fundierte Kostenaussage gemacht werden, da die Konkretisierung der Minimierungspflicht fehlte.

1.

Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft

Die 26. BImSchVVwV legt ein einheitliches Prüf- und Bewertungsschema für die Minimierung nach § 4 Absatz 2 26. BImSchV fest. Sie führt daher selbst nicht zu einem zusätzlichen Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft.

Durch die Minimierungspflicht nach § 4 Absatz 2 26. BImSchV kann dagegen Erfüllungsaufwand im Sinne von § 2 Absatz 1 des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates vom 14. August 2006 (BGBl. I S. 1866) für Unternehmen (Betreiber von Stromnetzen) entstehen. Dieser Aufwand für die Netzbetreiber entsteht bei jedem Neubau und wesentlicher Änderung durch Prüfung der Notwendigkeit einer Minimierung, Prüfung der in Frage kommenden Minimierungsmöglichkeiten, ihre Bewertung sowie gegebenenfalls ihre Durchführung. Durch die technische Umsetzung der Maßnahmen zur Minimierung können Kosten entstehen, die ohne Minimierung nicht angefallen wären. Diese fließen in die Netzausbaukosten ein und werden letztendlich über die Netzentgelte von den Stromverbrauchern getragen.

Es können nur allgemeine Aussagen zu der Höhe der Erfüllungskosten gemacht werden, da diese Verwaltungsvorschrift lediglich die Kriterien der Minimierung für den jeweiligen Einzelfall beschreibt. Ohne jeweilige Einzelfallprüfung der Anlagen können der Umfang der Minimierung und der damit verbundenen Erfüllungsaufwand vorab nur grob abgeschätzt werden. Grundlage dafür sind die Dena-Netzstudie II, die Dena-Verteilnetzstudie, die BMWi-Verteilernetzstudie, die Netzstrukturkennzahlen der Bundesnetzagentur (Stand 2013) sowie Angaben der Netzbetreiber.

Das deutsche Übertragungsnetz hat insgesamt eine Länge von rund 35 000 km und wird von vier Unternehmen betrieben. Der aktuell bestätigte Netzentwicklungsplan Strom mit dem Zieljahr 2024 umfasst rund 3 050 km an Optimierungs- und Verstärkungsmaßnahmen in bestehenden Trassen und zusätzlich rund 2 750 km an kompletten Neubauvorhaben. Der zusätzliche Erfüllungsaufwand durch das Minimierungsgebot des § 4 Absatz 2 26. BImSchV wird von den Übertragungsnetzbetreibern mit ca. 5 % der Projekt- und Planungskosten abgeschätzt. Dabei wird nicht dargelegt, wie weit diese Kosten mit den Kosten identisch sind, die auf der nach dem Fachplanungsrecht vorzunehmenden Abwägung beruhen, also nicht zusätzlich entstehen. Denn bereits vor Inkrafttreten des § 4 Absatz 2 26. BImSchV hatte eine Minimierung unterhalb der Grenzwerte der 26. BImSchV planungsrechtlich zu erfolgen. Aufgrund dessen sind keine ins Gewicht fallenden zusätzlichen Kosten zu erwarten.

Gleiches gilt für die Freileitungen auf der 110-kV-Hochspannungsebene, die nach § 43 des Energiewirtschaftsgesetzes ebenfalls planfeststellungspflichtig sind.

Das Verteilernetz in Deutschland umfasst auf der Mittelspannungsebene insgesamt rund 405 000 km Erdkabel und 109 000 km Freileitungen. Im Bestand werden voraussichtlich bis 2020 ca. 2 000 km der Erdkabel und 2 200 km der Freileitungen aufgrund von wesentlichen Änderungen von dem Minimierungsgebot des § 4 Absatz 2 26. BImSchV betroffen sein. Bis 2020 ist von einem Neubau von insgesamt ca. 34 000 km Erdkabeln und ca. 9 000 km Freileitungen auszugehen. Davon werden voraussichtlich 10 100 km der Erdkabel und 900 km der Freileitungen von dem Minimierungsgebot betroffen sein. Daneben existieren in Deutschland ca. 560 000 Ortsnetzumspannstationen, die sich auf ca. 900 Verteilernetzbetreiber verteilen. Die Betreiber gehen davon aus, dass ca. 5 % der Bestandsanlagen wesentlich geändert werden müssen und somit ca. 28 000 der bestehenden Ortsnetzumspannstationen unter das Minimierungsgebot fallen werden. Dazu kommen ca. 5 500 der ca. 11 000 geplanten neuen Ortsnetzumspannstationen, die bis 2020 errichtet werden sollen. Zusätzlich sind ca. 180 km Erdkabel auf der 110-kV-Hochspannungsebene zu berücksichtigen, da diese im Gegensatz zu den 110-kV-Freileitungen nicht planfestzustellen sind und daher bislang keine Minimierung unterhalb der Grenzwerte der 26. BImSchV planungsrechtlich zu erfolgen hatte.

Im Vergleich zu den Investitionskosten wird der Erfüllungsaufwand bei Freileitungen auf Mittelspannungsebene von den Verteilnetzbetreibern grundsätzlich als sehr gering angesehen. Bei den Erdkabeln und Ortsnetzumspannstationen wird von den Betreibern u. a. aufgrund der großen Anzahl der geplanten Projekte für möglich gehalten, dass die Kosten im Vergleich zu den Investitionskosten um bis zu ca. 50 % steigen könnten. Insgesamt könnten sich nach den Schätzungen der Betreiber bis 2020 zusätzliche Kosten von bis zu 300 Millionen € pro Jahr ergeben. Bei diesem Maximumwert wird jedoch nicht der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz berücksichtigt. Es ist daher davon auszugehen, dass die Kosten für die Minimierung voraussichtlich deutlich niedriger ausfallen, weil aufgrund der Verhältnismäßigkeitsabwägung im Einzelfall die Investitionskosten nicht mehr als 33 % betragen werden. Der Erfüllungsaufwand wird daher maximal 200 Millionen€ pro Jahr betragen.

Die Stromleitungen der Deutschen Bahn AG umfassen insgesamt ca. 7 700 km 110-kV-Bahnstromleitungen und ca. 31 000 km elektrifizierte Streckenlänge mit Oberleitungen. Die Deutsche Bahn AG kalkuliert, dass von den Bahnstromleitungen ca. 120 km pro Jahr erneuert und davon ca. 20 % von dem Minimierungsgebot betroffen sein werden. Im Bereich der Oberleitungen sind für den Zeitraum von 2016 bis 2020 und darüber hinaus zusammen ca. 1 600 km Neubau und wesentliche Änderungen geplant. Der zusätzliche Erfüllungsaufwand wird von der Deutschen Bahn AG ohne Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeitsabwägung für die 110-kV-Bahnstromleitungen mit ca. 2 Millionen € pro Jahr und für Oberleitungen mit bis zu 150 Millionen € pro Jahr abgeschätzt. Bei diesem Maximumwert werden aber Minimierungskosten von 150 % über den Investitionskosten zugrunde gelegt. Dies würde jedoch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der eine wirtschaftliche Vertretbarkeit zugrunde legt, widersprechen. Es ist daher davon auszugehen, dass aufgrund der Verhältnismäßigkeitsabwägung im Einzelfall die Investitionskosten nicht mehr als 45 % betragen werden. Insoweit werden die Kosten für die Minimierung voraussichtlich deutlich niedriger ausfallen und für die 110-kV-Bahnstromleitungen bis zu ca. 1 Million € pro Jahr und für Oberleitungen bis zu ca. 45 Millionen € pro Jahr betragen. Insgesamt werden die Kosten im Bereich von maximal 46 Millionen € pro Jahr liegen.

2.

Erfüllungsaufwand für die Verwaltung

Diese Verwaltungsvorschrift legt für die Verwaltung ein einheitliches Prüf- und Bewertungsschema für die Minimierung fest. Die Vollzugsbehörden werden dadurch in die Lage versetzt, die Anforderungen des § 4 Absatz 2 26. BImSchV zeitnah und abschließend zu prüfen. Die allgemeine Verwaltungsvorschrift selbst führt daher nicht zu einem zusätzlichen Erfüllungsaufwand der Verwaltung.

Die aufgrund von § 23 Absatz 1 Nummer 1, 2 und 4 in Verbindung mit § 48b BImSchG erlassene Verordnung über elektromagnetische Felder gilt für immissionsschutzrechtlich nichtgenehmigungsbedürftige Anlagen. Die Verordnung enthält dementsprechend keine Vorgaben für die Überprüfung der Einhaltung des § 4 Absatz 2 26. BImSchV. Die Minimierungsregelung hat daher nur dann Erfüllungsaufwand zur Folge, wenn eine Vollzugsbehörde anlassbezogen die Einhaltung des § 4 Absatz 2 26. BImSchV überwacht. Damit ist nur ein Teil der von den Betreibern bis 2020 geschätzten 75 000 Einzelprojekte von einer Prüfung betroffen. Wie hoch dieser Anteil ist, kann nicht beziffert werden, da die Entscheidung einer Prüfung jeweils durch die zuständige Vollzugsbehörde erfolgt. Dabei ist zu unterscheiden, ob eine vereinfachte Prüfung der Minimierungsmaßnahmen nur an den Bezugspunkten oder eine individuelle Minimierungsprüfung durchgeführt wird. Konservativ betrachtet können für eine vereinfachte Prüfung pauschal zwei Sachbearbeiterstunden und für eine individuelle Minimierungsprüfung pauschal acht Sachbearbeiterstunden kalkuliert werden. Nach dem Leitfaden zur Ermittlung und Darstellung des Erfüllungsaufwands in Regelungsvorhaben der Bundesregierung (Stand Oktober 2012) betragen die Kosten pro Sachbearbeiterstunde im gehobenen Dienst der Länder 35,10 €. Somit können die Kosten für eine vereinfachte Prüfung bis zu 70,20 € und für eine individuelle Prüfung bis zu 280,80 € betragen. Es ist davon auszugehen, dass sich dieser Prüfaufwand aufgrund von möglichen Anlagenstandardisierungen verringert.

Wird das Minimierungsgebot im Rahmen von Planfeststellungsverfahren geprüft, geht die Überprüfung in die fachplanungsrechtliche Prüfung ein. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Möglichkeit der Minimierung der elektrischen und magnetischen Felder auch unterhalb der Grenzwerte der 26. BImSchV in die planungsrechtlich vorzunehmende Abwägungsentscheidung einzubeziehen. Das heißt bereits vor Inkrafttreten des Minimierungsgebotes nach § 4 Absatz 2 26. BImSchV wurde im Rahmen von Planfeststellungsverfahren für Stromnetzanlagen die Möglichkeit einer Feldminimierung planungsrechtlich geprüft. Es lässt sich insoweit nicht feststellen, ob und wenn ja in welcher Höhe das Minimierungsgebot nach § 4 Absatz 2 auf der Basis des nach dieser Verwaltungsvorschrift vorgesehenen Prüfschemas zu einem zusätzlichen Erfüllungsaufwand der Verwaltung in Planfeststellungsverfahren führen wird.

IV. Evaluation

Die Ziele und tatsächlich erzielte Wirkung dieser 26. BImSchVVwV sowie die damit einhergehenden Folgekosten werden fünf Jahre nach Inkrafttreten der 26. BImSchVVwV evaluiert.

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