Tenor§
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Tatbestand§
Randnummer1
Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Vermarktungsverbots bezüglich eines von ihr hergestellten Bio-Branntweinessigs unter Bezugnahme auf die ökologische Herstellung.
Randnummer2
Die Klägerin betreibt eine Essig-Brauerei in .... Sie stellt Branntweinessig in konventioneller Qualität und in Bio-Qualität her. Zu Beginn des Jahres 2016 produzierte sie eine Partie Bio-Branntweinessig im Umfang von insgesamt 5.300 l, bei dessen Herstellung sie dem (mit Wasser verdünnten) Branntwein das Produkt ... – eine von der Firma ... vertriebene Mischung aus Mineralsalzen, Vitaminen und Spurenelementen und Hefeextrakt und Biodextrose – zugab. Diese Partie wurde aufgrund eines internen Fehler bereits bis auf einen Bestand von 3.570 l vermarktet. Der Restbestand ist noch immer vorhanden.
Randnummer3
Mit Schreiben vom 04.05.2016 hatte das Regierungspräsidium ... auf eine Anfrage der Klägerin vom 01.12.2015 ausgeführt, dass es das bei der Herstellung eingesetzte Produkt ... als unzulässig für die Herstellung von Bio-Branntweinessig ansehe, wenn dieser mit dem Verweis auf die ökologische Produktion vermarktet werden solle. Mit Schreiben vom 20.03.2017 teilte die Klägerin dem Regierungspräsidium ... mit, dass sie dennoch beabsichtige, den restlichen Bestand ab dem 03.04.2017 mit Hinweis auf den ökologischen Landbau zu vermarkten.
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Mit Bescheid vom 30.03.2017, zugestellt am 07.04.2017, wurde der Klägerin vom Regierungspräsidium ... untersagt, in der Kennzeichnung und Werbung der Partie Bio-Branntweinessig, die unter Einsatz von ... hergestellt wurde, Bezug auf die ökologische Produktion zu nehmen; die Untersagung schließt ein, dass diese Angaben weder auf dem Erzeugnis selbst, noch in dessen weiterer Etikettierung oder Lieferscheinen oder Rechnungen oder anderen zur Vermarktung verwendeten Geschäftspapieren verwendet werden dürfen (Nr. 1). Der Klägerin wurde für den Fall, dass sie der Untersagung nicht nachkommt, für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld von 1.000,00 € angedroht (Nr. 2). Für den Bescheid wurde eine Gebühr von 300,00 € festgesetzt (Nr. 3).
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Das Regierungspräsidium begründete die Untersagungsverfügung damit, dass die streitgegenständliche Partie Branntweinessig entgegen Art. 27 der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008 unter Verwendung von nicht im Anhang VIII der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2007 aufgeführter Mineralsalze hergestellt worden sei, die im zugegebenen Produkt ... etwa zu 38 Prozent enthalten seien. Branntweinessig sei ein Lebensmittel im Sinne des Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 (Lebensmittel-Sicherheits-VO). Dieser werde im Gegensatz zu Weinessig nicht aus Wein, sondern aus destilliertem Alkohol gewonnen und sei damit kein Erzeugnis des Wein-Sektors. Deshalb sei für die Beurteilung hinsichtlich der Zulässigkeit der einzelnen Bestandteile des Produktes ... bei der beabsichtigten Verwendung in einem Erzeugnis, welches mit dem Hinweis auf die ökologische Produktion gekennzeichnet werden solle, der Anhang VIII der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008 anzuwenden. Dort würden bestimmte Erzeugnisse und Stoffe zur Herstellung von ökologischen Lebensmitteln sowie von Hefe und Hefeprodukten gemäß Art. 27 Abs. 1 Buchst. a der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008 aufgeführt, die bei der Verarbeitung ökologischer Zutaten landwirtschaftlichen Ursprungs verwendet werden dürften, unterteilt in Abschnitt A (Lebensmittelzusatzstoffe einschließlich Träger) und Abschnitt B (Verarbeitungshilfsstoffe und sonstige Erzeugnisse).
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Die in ... enthaltenen Nährstoffe seien grundsätzlich Verarbeitungshilfsstoffe im Sinne des Abschnitts B, weil sie bei der Verarbeitung des Rohstoffs Alkohol aus technologischen Gründen verwendet würden und unbeabsichtigte Rückstände im Enderzeugnis hinterlassen könnten. Mangels ihrer Aufführung im Anhang VIII der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008 könne Branntweinessig, der unter Verwendung dieser Nährstoffe hergestellt wurde, nicht zulässigerweise mit dem Hinweis auf die ökologische Produktion gekennzeichnet werden.
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Am 28.04.2017 hat die Klägerin vorliegende Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben.
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Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, dass sie hochprozentigen Essig, also Essig mit hohem Säureanteil, herstelle. Dieser werde von ihren Kunden besonders nachgefragt. Die Herstellung des Essigs erfolge dergestalt, dass durch Bakterien der Alkohol in Säure verwandelt werde. Dazu werde Branntwein aus der Landwirtschaft in Bio-Qualität erworben. Dieser Alkohol werde durch die Zugabe von vorhandenem Essig vergällt und sodann zur Essigherstellung verwendet.
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Um Essig mit einem hohen Säureanteil von 20 - 22 Prozent zu erhalten, müssten die Bakterien bestimmte Nahrung zusätzlich zum Alkohol erhalten. Diese werde in Form der Nährstoffmischung ..., bestehend aus Mineralien, Hefeextrakt, Vitaminen und Dextrose, beigegeben. Nach Abschluss der Tätigkeit der Bakterien sei der Alkohol nahezu vollständig in Säure umgewandelt. Die zugegebene Nahrung werde von den Bakterien bei der Umwandlung des Alkohols in Säure vollständig verwertet. Die Bakterien würden vor dem Abfüllen des fertiggestellten Essigs abfiltriert. Das Produkt ... sei dabei weder ein Lebensmittelzusatzstoff im Sinne des Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008 noch ein Verarbeitungshilfsstoff im Sinne des Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008. Denn die Nährstoffe würden vollständig von den Bakterien verwertet und seien im Endprodukt nicht mehr vorhanden. Die Nährstoffe dienten auch keiner technologischen Funktion für den Essig, sondern allein der Ernährung der Bakterien.
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Diese Essigsäurebakterien seien hierbei Mikroorganismen im Sinne des Art. 27 Abs. 1 Buchst. b der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008, die – da sie üblicherweise bei der Lebensmittelherstellung verwendet werden – bei der Verarbeitung von Biolebensmitteln eingesetzt werden dürften. Weder die Essigsäurebakterien noch deren Nährstoffe seien dabei Zutaten des fertigen Essigs, da sie nach Abschluss des Gärprozesses abfiltriert würden. Das zugesetzte Nährstoffmittel werde nur als Nahrungsquelle für die Bakterien und somit aus ernährungsphysiologischen und nicht aus technologischen Gründen eingesetzt. Könnten die Bakterien die Nährstoffe vor ihrer Zugabe zum Alkohol aufnehmen, wäre ihr Einsatz zulässig. Daher müsse gleiches auch gelten, wenn der Nährstoff zur Ernährung der Bakterien dem Alkohol zugegeben werde. Für diese Auslegung spreche auch der Umgang mit gentechnisch veränderten Nährsubstraten beim Vollzug des Art. 2 Buchst. v der Verordnung (EG) Nr. 834/2007. Denn dabei seien nach der Interpretation (Version 10.1.2014 – Anlage 2) der Assoziation ökologischer Lebensmittelhersteller (AÖL) die als Nährboden verwendeten Substratbestandteile oder die bei der Aufarbeitung verwendeten technischen Hilfsstoffe nicht zu beachten.
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Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid des Regierungspräsidiums ... vom 30.03.2017 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung wiederholt und vertieft der Beklagte seine Ausführungen im Bescheid vom 30.03.2017. Ergänzend führt er aus, dass im Bescheid keine Klassifizierung der Nährstoffe als Lebensmittelzusatzstoff erfolgt sei. Auch sei der Verweis der Klägerin auf Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008 unzutreffend, da die Begriffsbestimmung in Art. 2 Buchst. y der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 lex specialis sei.
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Die verwendeten Nährstoffe seien Verarbeitungshilfsstoffe, da ihre technologische Funktion während der Be- oder Verarbeitung des Rohstoffs, vorliegend des Branntweins, zum Tragen komme. Dabei komme es nicht auf die direkte Wirkung auf den Branntwein an, sondern darauf, ob unter zeitlichem Aspekt während der Verarbeitung von Branntwein zu Branntweinessig eine Verwendung aus technologischen Gründen erfolge. Bereits die Verwendung der Essigsäurebakterien erfolge aus technologischem Grund, nämlich der zielgerichteten Vergärung der Zutat Branntwein zu Branntweinessig. Wenn für den Erfolg einer solchen Vergärung (und ohne dass ein anderer Grund erwiesen sei) zusätzlich die Verwendung von ... unverzichtbar sei, dann sei diese Verwendung ebenfalls dem technologischen Grund für die Verwendung der Essigsäurebakterien zuzurechnen.
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Die Anreicherung des Ausgangserzeugnisses Branntwein mit ... sei unzulässig, weil die darin enthaltenen Mineralstoffe nicht – wie in Art. 27 Abs. 1 Buchst. f der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008 vorgesehen – für die Herstellung von Branntweinessig gesetzlich vorgeschrieben seien.
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Die Darstellung der Klägerin, dass der Einsatz der Nährstoffe zulässig wäre, wenn die Essigsäurebakterien sie vor der Zuführung zum Alkohol aufnehmen würden, sei außerdem irreführend, da die Essigsäurebakterien nicht die Fähigkeit besäßen, Mineralstoffe einzuspeichern.
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Die Zugabe von Mineralstoffen sei darüber hinaus nach Art. 19 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 unzulässig. Denn danach sei die Verwendung von solchen Stoffen verboten, die bei der Verarbeitung ökologischer/biologischer Lebensmittel verloren gegangene Eigenschaften wiederherstellten. Durch die Destillation des Weins zu Branntwein gingen nahezu alle Mineralstoffe verloren. Die Vorschrift des Art. 19 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 sei anwendbar, denn sie nenne „Allgemeine Vorschriften für die Herstellung verarbeiteter Lebensmittel“. Damit sei der gesamte Prozess auf allen Stufen der Herstellung gemeint. Dies ergebe sich auch aus Art. 1 Abs. 1 Unterabsatz 2 Buchst. a i.V.m. Art. 2 Buchst. i der Verordnung (EG) Nr. 834/2007, der die „Aufbereitung" nenne. Es gehe im Blick auf den Schutz vor Irreführung also darum, dass Stoffe und Verfahren, die in irgendeiner Stufe des gesamten Prozesses der Verarbeitung und Lagerung verloren gegangene Eigenschaften wiederherstellen, nicht verwendet werden dürften. Deshalb sei die Zugabe von ... auch dann unzulässig, wenn die darin enthaltenen Stoffe im Erzeugnis, das vermarktet werden solle, nicht mehr vorhanden sein sollten.
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Replizierend hat die Klägerin hierzu vorgetragen, dass Art. 19 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 nur angebe, was für die Zusammensetzung verarbeiteter ökologischer/biologischer Lebensmittel gelte. Das ökologisch/biologisch bezeichnete Lebensmittel sei der Branntweinessig und nicht der Branntwein. Die streitigen Nährstoffe würden aber nicht Bestandteil des Lebensmittels Branntweinessig. Der Begriff der Zusammensetzung sei in der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 nicht definiert. Darunter werde aber die Verwendung von Zutaten verstanden, die in dem Lebensmittel enthalten seien. Zutaten seien nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. f der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 (Verbraucherinformations-VO über Lebensmittel) Stoffe, die bei der Herstellung eines Lebensmittels verwendet würden und im Enderzeugnis vorhanden blieben. ... sei im Endprodukt aber gerade nicht mehr vorhanden und damit keine Zutat im Sinne des Art. 19 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007.
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Es sei letztlich unerheblich, ob die Definition des Verarbeitungshilfsstoffs der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008 oder der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 zugrunde gelegt werde. Denn Verarbeitungshilfsstoffe hätten sowohl nach Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008 als auch nach Art. 2 Buchst. y der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 die gleichen Merkmale. Bereits das erste Merkmal, dass die Verarbeitungshilfsstoffe nicht als Lebensmittel verzehrt würden, liege nicht vor, da ... als solches wie ein Lebensmittel verzehrt werden könne. Auch liege bei der Verwendung von ... kein technologischer Zweck im Sinne des Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008 vor. Allen im Anhang genannten Funktionen sei gemein, dass entsprechende Auswirkungen an Zutaten erfolgten. Der Gärprozess, den der Beklagte als technologischen Zweck ansehe, sei aber nicht im Anhang I genannt.
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Der von dem Beklagten vorgebrachte Art. 27 Abs. 1 Buchst. f der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008 sei ebenfalls nicht anwendbar. Denn die Zugabe der in ... enthaltenen Vitamine und Mineralstoffe erfolge nicht, um das Enderzeugnis zu vitaminisieren oder zu mineralisieren. Insoweit sei auch der Vortrag in der Klage zu präzisieren, dass keine Anreicherung erfolge. Denn eine solche bedinge, dass im Enderzeugnis der Gegenstand der Anreicherung feststellbar sein müsse. Im Zeitpunkt der Vermarktung des Branntweinessigs seien die Vitamine und Mineralstoffe aber eben nicht mehr vorhanden.
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Auch greife der Tatbestand des Art. 19 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 nicht. Denn Schutzzweck der Norm sei ausschließlich die Irreführung. Eine solche sei aber hier ausgeschlossen. Denn ... sei in dem in den Verkehr gebrachten Produkt Branntweinessig nicht mehr vorhanden, da die Bakterien bei der Umwandlung von Branntwein in Essig den Stoff verbrauchen würden. Es würden also keine verlorengegangenen Eigenschaften im Enderzeugnis wiederhergestellt.
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Durch die Untersagung der Bio-Auslobung entstehe der Klägerin ein Wettbewerbsnachteil, der sie in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit, der Berufsfreiheit, der Nutzung des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs und in ihrer Eigentumsfreiheit ungerechtfertigt einschränke.
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Der Beklagte trägt hiergegen weiter vor, die Argumentation, ... könne als solches wie ein Lebensmittel verzehrt werden und erfülle deshalb nicht Art. 2 Buchst. y der Verordnung (EG) Nr. 834/2007, sei ihrerseits irreführend. Denn es gehe bei dieser Begriffsbestimmung nicht darum, ob es grundsätzlich rechtlich zulässig sei, ... als Lebensmittel in Verkehr zu bringen, sondern um die Bewertung, ob seine Verwendung bei der Herstellung von Ökologischem Branntweinessig nach Art. 19 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 zulässig sei.
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Der Bezug auf den Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008 sei ebenfalls nicht nachvollziehbar. Denn dieser trage den Titel „Funktionsklassen von Lebensmittelzusatzstoffen in Lebensmitteln und Lebensmittelzusatzstoffen in Lebensmittelzusatzstoffen und -enzymen“. Er beziehe sich also offenkundig auf Lebensmittelzusatzstoffe im Gegensatz zu den hier betrachteten Verarbeitungshilfsstoffen. Offenkundig würden mit Verarbeitungshilfsstoffen aber andere Zwecke verfolgt, als nur die für Lebensmittelzusatzstoffe im Anhang l genannten. Ein solcher andere Zweck sei z. B. die tatbestandliche Vergärung mithilfe von Essigsäurebakterien.
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Auch die Argumentation, ... habe am Branntwein als tatbestandlicher Rohstoff keine technologische Wirkung, sei irreführend. Denn nicht die direkte Wirkung auf den Branntwein sei tatbestandsmäßig, sondern ob unter zeitlichem Aspekt während der Verarbeitung von Branntwein zu Branntweinessig eine Verwendung aus technologischen Gründen erfolge. Bereits die Verwendung der Essigsäurebakterien erfolge aus technologischem Grund, nämlich der zielgerichteten Vergärung der Zutat Branntwein zu Branntweinessig. Wenn für den Erfolg einer solchen Vergärung (und ohne dass ein anderer Grund erwiesen ist) zusätzlich die Verwendung von ... unverzichtbar sei, dann sei diese Verwendung ebenfalls dem technologischen Grund für die Verwendung der Essigsäurebakterien zuzurechnen.
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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie auf die beigezogene Akte des Beklagten (1 Heft) verwiesen.
Entscheidungsgründe§
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Die zulässige Klage ist unbegründet.
I.
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Die Anfechtungsklage gegen den Bescheid des Regierungspräsidiums ... vom 30.03.2017 ist nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO zulässig. Insbesondere war im vorliegenden Fall kein Vorverfahren erforderlich, da es nach § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO bei Verwaltungsakten, die das Regierungspräsidium erlassen hat, keines Vorverfahrens bedarf.
II.
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Die Klage ist aber unbegründet.
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Der Bescheid des Regierungspräsidiums ... vom 30.03.2017 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, da es sich bei der angefochtenen Untersagungsverfügung um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt (BVerwG, Urteil vom 19.09.2013 – 3 C 15.12 –, juris Rn. 9). Als Dauerverwaltungsakt entfaltet dieser seine Regelungswirkung ständig neu und das zu Grunde liegende Verwaltungsrechtsverhältnis wird ständig neu konkretisiert (Schoch/Schneider/Bier/Riese, 36. EL Februar 2019, VwGO, § 113 Rn. 264).
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