{"status":"available","ecli":null,"court":"Oberverwaltungsgericht Bremen","senate":null,"decided":"2014-10-06","aktenzeichen":"2 B 200/14","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen \nOVG: 2 B 200/14 \n(VG: 6 V 646/14) \nBeschluss \nIn der Verwaltungsrechtssache \n \n \nhat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 2. Senat - durch Richterin Meyer, \nRichterin Dr. Jörgensen und Richter Dr. Baer am 6. Oktober 2014 beschlossen: \n \n \nDie Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des \nVerwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen – 6. Kam-\nmer – vom 18. Juli 2014 wird zurückgewiesen. \n \nDer Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens \nmit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, \ndie diese selbst trägt. \n \nDer Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf \n7.290,69 Euro festgesetzt. \n \n \nG r ü n d e \n \nDer Antragsteller begehrt im Konkurrenteneilverfahren die vorläufige Freihaltung der Stelle der \nOrtsamtsleiterin/des Ortsamtsleiters des Ortsamts Horn-Lehe. Gegen den ablehnenden Beschluss \ndes Verwaltungsgerichts wendet er ein, die Wahl hätte nicht aufgrund relativer Mehrheit erfolgen \ndürfen und in der Ausschreibung habe die Anforderung politischer Unparteilichkeit erwähnt werden \nmüssen. \n \nDie Beschwerde hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Die dargelegten Gründe – \nauf deren Prüfung das Oberverwaltungsgericht beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) – er-\ngeben nicht, dass die begehrte einstweilige Anordnung zu erlassen wäre. Weder die auf das bei \nder Wahl geltende Mehrheitserfordernis (1.) noch die auf die Ausschreibung bezogene Rüge (2.) \ngreift durch. \n \n1. Ohne Rechtsfehler ist gemäß § 35 Abs. 2 Satz 2 OBG die Beigeladene als gewählt angesehen \nworden, weil sie von den abgegebenen Stimmen die meisten erhalten hat. Die Bestimmung ver-\nstößt nicht gegen höherrangiges Recht. \n \na. Sie steht mit dem Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 65 Abs. 1 \nBremVerf im Einklang. \n \naa. Nach dem Demokratieprinzip bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter, \ngleich ob unmittelbar außenwirksam oder nicht, der demokratischen Legitimation. Es muss sich \n\n \n- 2 - \nauf den Willen des Volkes - der Gesamtheit der Bürger - zurückführen lassen und, sofern nicht das \nVolk selbst entscheidet, ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszu-\nsammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parla-\nments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch \nden parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Wei-\nsungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt. Ein Amtsträger ist per-\nsonell uneingeschränkt legitimiert, wenn er sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das \nParlament oder durch einen seinerseits personell legitimierten Amtsträger oder mit dessen Zu-\nstimmung erhalten hat. Sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch die Bindung an das Gesetz \nsowie durch Aufsicht und Weisung übergeordneter staatlicher Stellen vermittelt. Entscheidend ist \nnicht die Form der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns, sondern deren Effektivität; \nnotwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau. Für die Beurteilung, ob ein hinreichendes Ni-\nveau an demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die verschiedenen Formen der Legitima-\ntion nicht je für sich Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken. Das erforderliche Legiti-\nmationsniveau ist abhängig von der Art der zu legitimierenden Entscheidungstätigkeit. Je intensi-\nver die in Betracht kommenden Entscheidungen etwa Grundrechte berühren, desto höher muss \ndas Legitimationsniveau sein (BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2014 – 2 BvR 1139/12, 2 BvR \n1140/12, 2 BvR 1141/12 –, HFR 2014, 745, m.w.N.). Werden im Rahmen der Vermittlung perso-\nneller Legitimation Entscheidungen durch eine organschaftlich verfasste Personenmehrheit getrof-\nfen, so kommt dabei (wenn nicht Einstimmigkeit vorgeschrieben ist) allein die Anwendung des \nMehrheitsprinzips in Betracht, das zu den tragenden Grundsätzen der freiheitlichen Demokratie \ngehört (BVerfGE 112, 118, 140 m.w.N.). \n \nBei dem Begriff der Mehrheit muss näher nach der Art der Mehrheit und der Bezugsgröße unter-\nschieden werden. Auch die in § 35 Abs. 2 Satz 2 OBG für maßgeblich erklärte relative Mehrheit ist \neine Mehrheit (vgl. VerfGH NW, Urteil vom 26. Mai 2009 – 2/09 –, NVwZ 2009, 1096; Heun, Das \nMehrheitsprinzip in der Demokratie, 1983, S. 101; Mehde, NordÖR 2011. 49, 51). Wer mit relativer \nMehrheit gewählt ist, konnte – immerhin – die Mehrheit der abgegebenen Stimmen auf sich verei-\nnigen. Das ist das entscheidende Ergebnis der Wahl. Ob es eine Mehrheit von Stimmen gab, die \nbei unterschiedlicher positiver Stimmabgabe darin einig war, dass derjenige, der die Mehrheit er-\nhalten hat, nicht gewählt werden sollte, ist nicht die Frage, die bei Anwendung des Maßstabs der \nrelativen Mehrheit zur Entscheidung steht. Soweit dem entgegengehalten wird, die Akzeptabilität, \ndie Befolgungswahrscheinlichkeit und die integrative Wirkung politischer Mehrheitsentscheidungen \nhingen davon ab, dass die Opposition nicht größer ist als die Gruppe der Befürworter (so Krüper, \nDÖV 2009, 758, 762), ist dem nicht zu folgen. Bei diesen sind durch das Erreichen der relativen \nMehrheit die Verteilung von Mehrheit und Minderheiten klar ablesbar. Der Zweck der Wahl, Präfe-\nrenzen zu aggregieren, wird gerade erreicht. \n \nJedenfalls in Bezug auf die Wahl des Ortsamtsleiters lässt sich auch nicht davon sprechen, dass \ndas Erfordernis absoluter Mehrheit bei der Besetzung politischer Spitzenämter ein tradiertes Re-\ngelmodell wäre, dem die Vermutung einer spezifischen wahlrechtlichen Rationalität zu eigen wäre \n(so aber Krüper, DÖV 2009, 758; wie hier VerfGH NW, Urteil vom 26. Mai 2009 – 2/09 –, NVwZ \n2009, 1096). Die geforderte Mehrheitsart ist bei der Besetzung von Spitzenämtern nur zum Teil \nlegitimatorisch begründet. Hinzu treten funktionale Aspekte, insbesondere soll die Stabilität der \nRegierung erhöht werden. Auch der nach Art. 63 Abs. 4 GG gewählte Minderheitskanzler ist aus-\nreichend demokratisch legitimiert, die Effektivität des Regierungshandelns ist aber gefährdet (vgl. \nEpping, in: BeckOK GG, Art. 63 Rn. 30). Erst recht gibt es keine hinreichenden Belege aus ande-\nren Rechtsordnungen für die Notwendigkeit einer absoluten Mehrheit bei der Besetzung von Äm-\ntern, die mit denen des Ortsamtsleiters vergleichbar sind. Der Verweis der Beschwerde auf die \nErnennung hamburgischer Bezirksamtsleiter genügt dafür nicht. \n \nAuch das Bundesverfassungsgericht hat in einer Entscheidung die Anwendbarkeit der relativen \nMehrheit bei Wahlen im Kommunalbereich unterstellt. Im Extremfall sei ein Kandidat mit einer \nStimme gewählt, wenn im Übrigen nur Stimmenthaltungen abgegeben worden seien. Deswegen \ndrohten auch bei einer größeren Anzahl von Fraktionen oder Einzelvertretern in der Gemeindever-\ntretung oder im Kreistag keine nachhaltigen Gefahren für die Fähigkeit der Kommunalvertretung, \nBeschlüsse zu fassen und Wahlen erfolgreich durchzuführen (BVerfGE 120, 82, 119). \n \nWelche Art der Entscheidungsmehrheit erreicht werden muss, ist durch den die Wahl anordnen-\nden Normgeber festzulegen. Er hat dabei einen Gestaltungsspielraum (vgl. VerfGH NW, Urteil \nvom 26. Mai 2009 – 2/09 –, NVwZ 2009, 1096). Der gerichtlichen Kontrolle ist die Frage weitge-\nhend entzogen, ob und inwieweit ein höherer Zustimmungsgrad gefordert werden soll und dafür \n- 3 - \n\n \n- 3 - \ndie erhöhte Schwierigkeit, überhaupt zu einer Entscheidung zu kommen, die verstärkte Notwen-\ndigkeit von Absprachen im Vorfeld der Wahl oder ein Zwang zur Reduzierung der zur Wahl ste-\nhenden Alternativen in Kauf genommen werden sollen. Der Satzungsgeber ist berechtigt, diesen \nAspekten hohes Gewicht beizumessen. Die Wahl findet nicht um ihrer selbst willen statt, sondern \ndamit die gewählte Person das Wahlamt ausübt. Höhere Mehrheiten als die relative können \nschwer zu erreichen sein, wenn eine größere Anzahl von Wahlmöglichkeiten besteht. Werden \naber Optionen nicht zur Wahl gestellt, sondern im Vorfeld ausgesondert, kann das seinerseits \nrechtfertigungsbedürftig sein. Die genannten und ggf. weitere Gesichtspunkte müssen unter Be-\nrücksichtigung des Wahlanlasses, des Wahlgremiums und des bisherigen Wahlverhaltens abge-\nwogen werden. In welcher Weise das im Einzelfall zu geschehen hat, lässt sich aus dem Demo-\nkratie- oder dem Mehrheitsprinzip nicht ableiten. Allenfalls kann das Gericht die Feststellung tref-\nfen, dass das im konkreten Fall erforderliche Legitimationsniveau nicht erreicht ist. \n \nDas gilt insbesondere für die Entscheidung, ob eine Stichwahl erfolgen soll, wenn die absolute \nMehrheit im ersten Wahlgang verfehlt wird. Gerichtlich handhabbare Kriterien für die Frage, ob es \nbei der relativen Mehrheit sein Bewenden haben soll oder zur Ermöglichung der absoluten Mehr-\nheit die Wahlmöglichkeiten auf zwei reduziert werden, gibt es nicht. Insbesondere obliegt dem \nGesetzgeber die Wertung, ob zum Zwecke der Bildung einer solchen Mehrheit die Primär- und \nSekundärpräferenzen der Abstimmenden als gleichgewichtig angesehen werden sollen, was die \nFolge der Anordnung einer Stichwahl ist (vgl. auch Henneke/Ritgen, DÖV 2010, 665, 676; Mehde, \nNordÖR 2011, 49, 51). \n \nbb. § 35 Abs. 2 Satz 2 OBG überschreitet den soeben bezeichneten Gestaltungsspielraum nicht. \nDas für das amtliche Handeln eines Ortsamtsleiters erforderliche Legitimationsniveau ist erreicht. \n \nNach dem soeben Gesagten liegt es im Gestaltungsspielraum des Satzungsgebers, keine Stich-\nwahl anzuordnen, sondern das Wahlverfahren mit dem Erreichen der relativen Mehrheit enden zu \nlassen und für den Fall, dass sich dreimal ein Gleichstand ergibt, den Abbruch des Besetzungs-\nverfahrens anzuordnen. \n \nDie demokratische Legitimation des nach § 35 Abs. 2 Satz 2 OVG bestellten Ortsamtsleiters ist \nausreichend. \n \nWesentliche Aufgabe des Ortsamtsleiters ist die Unterstützung des Beirats. Hierzu hat das Ober-\nverwaltungsgericht ausgeführt (OVG Bremen, Beschluss vom 9. Januar 2014 – 2 B 198/13): \n \nZwar nehmen die Ortsämter als örtliche Verwaltungsbehörde die Aufgaben für die Stadt- \noder Ortsteile eigenständig wahr, die ihnen durch Ortsgesetz übertragen werden (§ 30 \nAbs. 1 BremBeirOrtsG), jedoch sind seit 2006 die ehemals bei den Ortsämtern angesie-\ndelten öffentlichen Dienstleistungen, wie bspw. das Meldewesen, auf das Stadtamt über-\ntragen worden. Wesentliche Aufgabe der Ortsamtsleitungen ist daher die Unterstützung \nder bei ihnen wirkenden Beiräte bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und die Vertretung der \nBeschlüsse der Beiräte bei den zuständigen Stellen (§ 29 Abs. 1 BremBeirOrtsG). Die \nOrtsamtsleitungen sind gehalten, bei allen Angelegenheiten von öffentlichem Interesse tä-\ntig zu werden. Bei der Einleitung der erforderlichen Schritte haben die Ortsämter die Be-\nschlüsse der Beiräte und ihrer Ausschüsse zu vertreten und zu beachten (§ 29 \nAbs. 3 Satz 1 und 4 BremBeirOrtsG). Sie haben im Rahmen des Stadtteilmanagements \ninsbesondere die Aufgabe, Maßnahmen und Planungen im Beiratsbereich nach § 8 \nBremBeirOrtsG zusammenzuführen und eine Koordination dieser Maßnahmen und der \nMaßnahmen der zuständigen Stellen anzuregen (§ 29 Abs. 5 BremBeirOrtsG). Nach § 32 \nwirken die Ortsämter an der Aufstellung der Haushaltsvoranschläge mit, indem sie auf-\ngrund von Beschlüssen der Beiräte Anträge bei der fachlich zuständigen Senatorin oder \ndem fachlich zuständigen Senator stellen. Im Verfahren zur Herstellung des Einverneh-\nmens zwischen Beirat und zuständiger Stelle soll das Ortsamt an den Beratungen der De-\nputationen teilnehmen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 BremBeirOrtsG). \n \nDen Beiräten ist die selbständige Wahrnehmung stadtteilbezogener Aufgaben übertragen. \nSie beraten und beschließen nach § 5 Abs. 1 BremBeirOrtsG über die örtlichen Angele-\ngenheiten von öffentlichem Interesse. Ihre Beschlüsse sind von den zuständigen Stellen \nzu berücksichtigen (§ 5 Abs. 2 BremBeirOrtsG). Neben den ihnen zustehenden umfang-\nreichen Beteiligungsrechten (§ 9 BremBeirOrtsG) und Entscheidungsbefugnissen (§ 10 \nBremBeirOrtsG) haben sie Informationsrechte zu Sachthemen mit Bezug auf den Beirats-\n- 4 - \n\n \n- 4 - \nbereich (§ 7 BremBeirOrtsG) und beschließen die Durchführung von Planungskonferen-\nzen, auf denen die zuständigen Stellen gemeinsam ihre Planung für den Beiratsbereich \nrechtzeitig vorstellen. Die Beiräte haben das Recht, eigene Planungsabsichten zu erarbei-\nten (§ 8 BremBeirOrtsG). Sie entscheiden über die Verwendung der Globalmittel für orts- \nund stadtteilbezogene Maßnahmen und die Verwendung von stadtteilbezogenen Mitteln in \nden Einzelplänen der Ressorts, sog. Stadtteilbudgets (§ 10 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 Brem-\nBeirOrtsG). \n \nDemnach sind große Bereiche der Tätigkeit des Ortsamtsleiters dadurch geprägt, dass sachlich-\ninhaltliche Legitimation nicht nur durch die Bindung an das Gesetz sowie durch die Aufsicht der \nSenatskanzlei gemäß § 34 OBG vermittelt wird. Handeln mit Eingriffscharakter kommt kaum vor. \nIn vielen Fällen entscheidet er nicht selbst, sondern bereitet die Entscheidung im Beirat vor oder \nvollzieht die dort gefassten Beschlüsse. Die Beiratsmitglieder sind aber aufgrund ihrer unmittelba-\nren Volkswahl in herausgehobener Weise legitimiert. Ein nicht unbeachtliches Maß an personeller \nLegitimation wird bereits über die Ernennung des Ortsamtsleiters durch den Senat erreicht (OVG \nBremen, Beschluss vom 9. Januar 2014 – 2 B 198/13). Vor diesem Hintergrund ist nichts dafür \nersichtlich, dass in Bezug auf die Art der zu legitimierenden Entscheidungstätigkeit eine qualifizier-\nte Mehrheit erforderlich sein könnte. \n \nb. § 35 Abs. 2 Satz 2 OBG verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 2 GG. \n \naa. Die Ausgestaltung der Ortsamtsleitung als Wahlbeamtenverhältnis entzieht die Stellenbeset-\nzung nicht dem Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG. Allerdings kann das in Art. 20 Abs. 1 \nGG verankerte Demokratieprinzip zur Einschränkung der Anwendung des Leistungsgrundsatzes \nführen. Die Auswahlentscheidung wird für die Berücksichtigung des Erfordernisses vertrauensvol-\nler Zusammenarbeit zwischen Beirat und Ortsamtsleitung geöffnet, wobei dahingestellt bleiben \nkann, ob diese Erwägungen als Gesichtspunkt der persönlichen Eignung der Bewerber im Sinne \ndes Art. 33 Abs. 2 GG Berücksichtigung finden oder ob ihnen ein gegenüber den Kriterien der \nEignung, Befähigung und fachlichen Leistung nach Art. 33 Abs. 2 GG eigenständiger, im Demo-\nkratieprinzip wurzelnder Gehalt zukommt (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 9. Januar 2014 – 2 B \n198/13). \n \nRechtmäßig erfolgt die Berücksichtigung des Erfordernisses vertrauensvoller Zusammenarbeit, \nwenn das Wahlverfahren geeignet ist, diesen Gesichtspunkt neben Eignung, Befähigung und fach-\nlicher Leistung im engeren Sinne angemessen zur Geltung zu bringen. Auch insoweit besteht ein \nGestaltungsspielraum des Ortsgesetzgebers, der insbesondere zu entscheiden hat, wie weitge-\nhend durch das Mehrheitserfordernis eine Gleichgestimmtheit zwischen Ortsamtsleitung und Bei-\nrat gesichert werden soll. \n \nbb. Danach ist es nicht zu bemängeln, wenn nach § 35 Abs. 2 Satz 2 OBG die zumindest erforder-\nliche Gleichgestimmtheit schon dann als vorhanden angesehen wird, wenn der Bewerber die \nmeisten der abgegebenen Stimmen erhalten hat. Dies ist auch konsequent. Der Ortsgesetzgeber \nhat keine dem parlamentarischen Regierungssystem vergleichbare Regelung geschaffen, wonach \nder Ortsamtsleiter jederzeit vom Vertrauen des Beirats abhängig wäre. Die Amtszeit des haupt-\namtlichen Ortsamtsleiters ist noch nicht einmal an die Dauer der Wahlzeit des Beirats gekoppelt, \n§ 35 Abs. 2 Satz 5 OBG (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 9. Januar 2014 – 2 B 198/13). Ob dies \neine hinreichende Basis für eine langfristig vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Beirat und \nOrtsamtsleitung bildet, kann nur der Satzungsgeber beurteilen. Er hat zudem die Entwicklung zu \nbeobachten. Zeigte sich in der Zukunft, dass die Erwartung, die gewählte Ausgestaltung des \nWahlbeamtenverhältnisses werde durch das Erfordernis dieser vertrauensvollen Zusammenarbeit \ngerechtfertigt, nicht erfüllt wird, hätte er das Ortsgesetz nachzubessern. Anlass, es zum gegen-\nwärtigen Zeitpunkt insoweit als nichtig anzusehen, besteht dagegen nicht ansatzweise. \n \nc. Die Ausführungen der Beschwerde zum Vorschlag des Senats im Vorfeld des Erlasses des \ngegenwärtig geltenden § 35 Abs. 2 Satz 2 OBG, zur politischen Umstrittenheit dieser Regelung, zu \nfrüheren Regelungen oder zum hamburgischen Recht führen nicht auf rechtliche Prüfungsmaß-\nstäbe. Soweit die Beschwerde Art. 28 Abs. 2 und 3 GG zitiert, geht das Gericht davon aus, dass \nArt. 28 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG gemeint ist. Dass Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auf die Ortsteile nicht \nanwendbar ist, weil es sich nicht um zur Selbstverwaltung fähige Gebietskörperschaften handelt, \nhat das Oberverwaltungsgericht bereits entschieden (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 9. Januar \n2014 – 2 B 198/13). \n \n- 5 - \n\n \n- 5 - \n2. Ohne Erfolg wendet sich die Beschwerde dagegen, dass im Ausschreibungstext das Merkmal \n„politische Neutralität“ nicht ausdrücklich erwähnt worden ist. \n \nDie Formulierung des mit der Ausschreibung veröffentlichten Anforderungsprofils steht im Organi-\nsationsermessen des Dienstherrn und kann gerichtlich nur auf missbräuchliche bzw. sachfremde \nErwägungen oder das Ausgehen von einem unrichtigen Sachverhalt überprüft werden (vgl. \nNdsOVG, Beschluss vom 11. März 2008 – 5 ME 346/07 –, RiA 2008, 236). \n \nEs ist nicht ersichtlich, warum es auf missbräuchlichen oder sachfremden Erwägungen beruhen \nsollte, in dem Anforderungsprofil nicht ausdrücklich auf das Erfordernis politischer Neutralität hin-\nzuweisen. Soweit damit die Pflichten aus § 33 Abs. 1 Satz 1, 2 BeamtStG gemeint sind, dem gan-\nzen Volk und nicht einer Partei zu dienen und die Aufgaben unparteiisch zu erfüllen, musste sich \ndie Antragsgegnerin ebensowenig wie hinsichtlich der übrigen Grundpflichten aus dem Beamten-\nverhältnis gedrängt fühlen, auf deren Geltung eigens hinzuweisen. Zur Vermeidung von Missver-\nständnissen ist im Übrigen klarzustellen, dass sich die Pflichten aus § 33 Abs. 1 Satz 1, 2 Be-\namtStG und die beim Ortsamtsleiter gesetzgeberisch für wünschenswert gehaltene Gleichge-\nstimmtheit mit dem Beirat nicht ausschließen. Wie auch bei anderen Wahlbeamten muss im Ein-\nzelfall austariert werden, wo eine für die Wünsche des Beirats offene Haltung, die in den Grund-\nannahmen und verfolgten Zielen, soweit sie rechtmäßigerweise in Entscheidungsprozesse einflie-\nßen, mit der Beiratsmehrheit übereinstimmt, aufhört, und wo eine einseitige, andere Kräfte oder \nPersonen benachteiligende Amtsführung beginnt. \n \nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung \nauf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2, Satz 4 GKG (vgl. OVG Bremen, Be-\nschluss vom 9. Januar 2014 – 2 B 198/13). \n \nDieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). \n \n \ngez. Meyer \ngez. Dr. Jörgensen \ngez. 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