{"status":"available","ecli":null,"court":"Oberverwaltungsgericht Bremen","senate":null,"decided":"2026-10-16","aktenzeichen":"1 B 317/26","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen \nOVG: 1 B 317/26 \nVG: \n5 V 2888/26 \nBeschluss \nIn der Verwaltungsrechtssache \n \n \n– Antragstellerin und Beschwerdeführerin – \nProzessbevollmächtigter: \n \n \ng e g e n \ndie Stadtgemeinde Bremen, vertreten durch die Senatorin für Wirtschaft, Häfen und \nTransformation, \nZweite Schlachtpforte 3, 28195 Bremen, \n– Antragsgegnerin und Beschwerdegegnerin – \nProzessbevollmächtigter: \n \n \nhat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 1. Senat - durch die Rich-\nterin am Oberverwaltungsgericht Dr. Koch, den Richter am Oberverwaltungsgericht Lange \nund die Richterin am Oberverwaltungsgericht Dr. Kruse am 16. Oktober 2026 beschlossen: \nAuf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Ver-\nwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen - 5. Kammer - vom \n8. Oktober 2026 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung aufgeho-\nben. Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anord-\nnung verpflichtet, die Anträge der Antragstellerin auf Zulassung \nzum Bremer Freimarkt 2026 mit den Geschäften „A“ und „B“ bis \nzum 19. Oktober 2026, 18.00 Uhr, unter Beachtung der Rechtsauf-\nfassung des Gerichts erneut zu bescheiden. \n\n2 \n \nDie Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen trägt die Antrags-\ngegnerin. \nDer Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren zum Zwecke der \nKostenberechnung ebenfalls auf 43.000 Euro festgesetzt. \n \nGründe \nI. Die Antragstellerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, begehrt im einstweiligen \nRechtsschutzverfahren die Zulassung zum Bremer Freimarkt 2026. \n \nDie Antragstellerin bewarb sich mit den Fahrgeschäften „A“ und „B“ um eine Zulassung \nzum heute beginnenden und bis zum 01.11.2026 stattfindenden Freimarkt. Unter „Angaben \nzur vertretungsberechtigen Person“ und „Ansprechperson vor Ort“ gab sie jeweils Herrn C \nan. Die Antragsgegnerin lehnte die Bewerbungen mit Bescheiden vom 09.07.2026 ab. Die \nGeschäfte könnten wegen Platzmangels nicht zugelassen werden. Aufgrund der Vielzahl \nan Bewerbungen sei anhand der in der Zulassungsrichtlinie festgeschriebenen Kriterien, \nvorrangig anhand der Qualität eines Geschäfts, eine Auswahlentscheidung zu treffen ge-\nwesen, in deren Folge andere Geschäfte innerhalb der Branche ausgewählt worden seien. \n \nNach Klageerhebung und Eilantragstellung wies die Antragsgegnerin in den Hauptsache-\nverfahren darauf hin, dass die Antragstellerin bzw. deren Geschäftsführer Herr C mit dem \nGeschäft „F“ für den Freimarkt 2026 zugelassen worden sei und die zusätzliche Platzierung \nder Geschäfte „A“ und „B“ eine unzulässige Mehrfachzulassung im Sinne der Ziffer 4 der \nZulassungsrichtlinie darstelle. Die Antragstellerin erwiderte, Herr C sei weder Geschäfts-\nführer noch Gesellschafter. Zwischen diesem und der alleinigen Geschäftsführerin und Ge-\nsellschafterin Frau D, die die Marktstände eigenverantwortlich führe, bestehe auch kein \nVerwandtschafts- oder Eheverhältnis. Mit Beschluss vom 09.09.2026 hat das Verwaltungs-\ngericht die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zur Neubescheidung \nverpflichtet. \n \nMit Bescheiden vom 18.09.2026 lehnte die Antragsgegnerin die Zulassungsanträge der \nAntragstellerin erneut ab und führte zur Begründung aus, sie gehe weiterhin davon aus, \ndass Herr C der tatsächliche Bewerber bzw. Betreiber der beiden Geschäfte sei. Sollten \ndie Geschäfte tatsächlich von Frau D betrieben werden, seien die Bewerbungen nach Ziffer \n6.1 Nr. 4 der Zulassungsrichtlinie wegen unzutreffender Angaben zur Betriebsverantwor-\ntung abzulehnen. Die Bewerbungen enthielten gleich mehrere Angaben, wonach Herr C \nInhaber und Betreiber der Geschäfte sei. \n \n\n3 \n \nAuch gegen diese Ablehnungsbescheide hat die Antragstellerin Klage erhoben und um \neinstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Der Antragsgegnerin sei im Zeitpunkt der Neu-\nbescheidung bekannt gewesen, dass Frau D die Geschäfte in eigener Verantwortung \nführe, sodass sich ein etwaiges anfänglich vorliegendes Missverständnis aufgeklärt habe. \nIhre Angaben im Bewerbungsverfahren seien auch nicht unzutreffend gewesen, da es ihr \nunbenommen sei, Vertretungspersonen zu benennen. Sie habe sich zudem mit einem Ver-\nkaufsstand und entsprechenden Angaben für den Weihnachtsmarkt beworben und sei zu-\ngelassen worden, ohne dass ihr dabei Falschangaben entgegengehalten worden seien. \n \nMit Beschluss vom 08.10.2026 hat das Verwaltungsgericht den Eilantrag abgelehnt. Die \nAntragsgegnerin habe die Zulassungsanträge ermessensfehlerfrei abgelehnt. Voraussicht-\nlich ermessensfehlerhaft sei zwar die Annahme der Antragsgegnerin, die Zulassungsan-\nträge seien aufgrund des Verbotes der Mehrfachzulassung nach Ziffer 4 Abs. 1 Satz 1 der \nZulassungsrichtlinie, das für sich genommen keinen rechtlichen Bedenken begegne, ab-\nzulehnen. Denn es sei nicht dargelegt worden, dass es der Ermessenspraxis der Antrags-\ngegnerin entspreche, von einer Führung des Geschäfts in alleiniger Betriebsverantwortung \nnur dann auszugehen, wenn der Bewerber mit seiner Bewerbung die tatsächliche und \nrechtliche Befugnis zum Betreiben des Geschäfts, ggf. die dafür erforderliche Haftpflicht-\nversicherung und die alleinige Betriebsverantwortung nachweise. Ermessensfehlerfrei \nseien die Zulassungsanträge aber auf der Grundlage von Ziffer 6.1 Nr. 4 der Zulassungs-\nrichtlinie abgelehnt worden. Nach dem maßgeblichen Verständnis der Antragsgegnerin lä-\ngen unzutreffende Angaben vor, wenn diese auf einen Betreiber hinwiesen, der tatsächlich \ndas Geschäft nicht betreibe. Daran gemessen habe die Antragstellerin unzutreffende An-\ngaben gemacht. Aus der Perspektive eines objektiven Empfängers habe die Antragsgeg-\nnerin nach einer Gesamtschau davon ausgehen dürfen, dass Inhaber der Geschäfte „A“ \nund „B“ Herr C sei. Das Unternehmen trage seinen Namen, er habe sich in der Vergan-\ngenheit mit diesen Geschäften zu verschiedenen Märkten der Antragsgegnerin beworben \nund er sei in den Bewerbungsunterlagen unter „Angaben zur vertretungsberechtigen Per-\nson“ und „Ansprechperson vor Ort“ unter dem Unterpunkt „Ihre Position“ jeweils als Inhaber \ndes Geschäfts angegeben worden. Den Bewerbungen sei zudem die auf ihn lautende Haft-\npflichtversicherung beigelegt worden und er werde in den Bewerbungsprospekten der Ge-\nschäfte als Inhaber angegeben. Ferner seien seine, auch bei vorherigen Bewerbungen \ngenutzte E-Mail-Adresse und Telefonnummer angegeben worden. Aufgrund der vorange-\ngangenen Entscheidung der Kammer sei die Antragsgegnerin gehindert gewesen, ihren \nEntscheidungen einen Betrieb der Geschäfte durch Herrn C zugrunde zu legen, sie sei \naber nicht daran gehindert, bei ihren Entscheidungen zu berücksichtigen, dass durch die \nAngaben in den Bewerbungen bei ihr der Irrtum erregt worden sei, Herr C betreibe die \nGeschäfte. Dies habe dazu geführt, dass sie andere Geschäfte in der Annahme, es liege \n\n4 \n \neine Mehrfachzulassung vor, ohne Attraktivitätsvergleich mit den Geschäften der Antrag-\nstellerin zugelassen habe und sie nun einen bereits abgeschlossenen Attraktivitätsver-\ngleich öffnen müsse, mit der Gefahr, sich ggf. schadensersatzpflichtig zu machen, würde \nsie die Zulassung für ein anderes Geschäft als Folge dieses neuen Attraktivitätsvergleichs \naufheben. Alternativ wäre sie gezwungen, ihre Platzkonzeption zu ändern, um das oder \ndie Geschäfte der Antragstellerin noch auf dem Freimarkt unterzubringen. \n \nDagegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde vom 15.10.2026, der die \nAntragsgegnerin mit Schriftsatz vom 16.10.2026 entgegengetreten ist. Wegen der weiteren \nEinzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der \nbeigezogenen Behördenakten Bezug genommen. \n \nII. Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig und begründet. \n \nDie Antragstellerin kann sich erfolgreich darauf berufen, dass die mit Bescheiden vom \n18.09.2026 erfolgte Ablehnung ihrer Anträge auf Zulassung zu dem Bremer Freimarkt 2026 \nmit den Geschäften „A“ und „B“ ermessensfehlerhaft war. Der angefochtene Beschluss des \nVerwaltungsgerichts, mit dem ihre Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ab-\ngelehnt wurden, erweist sich daher als rechtsfehlerhaft. \n \n1. Anspruchsgrundlage für die Zulassung zum Bremer Freimarkt ist § 70 Abs. 1 GewO. \nDanach ist jedermann, der – wie die Antragstellerin – dem Teilnehmerkreis der festgesetz-\nten Veranstaltung angehört, nach Maßgabe der für alle Veranstaltungsteilnehmer gelten-\nden Bestimmungen zur Teilnahme an der Veranstaltung berechtigt. \n \nDer nach § 70 Abs. 1 GewO zur Teilnahme an der Veranstaltung berechtigende Anspruch \nwird durch die Regelung des § 70 Abs. 3 GewO eingeschränkt. Danach darf der Veranstal-\nter aus sachlich gerechtfertigten Gründen, insbesondere wenn der zur Verfügung stehende \nPlatz nicht ausreicht, einzelne Aussteller, Anbieter oder Besucher von der Teilnahme aus-\nschließen. Der Zulassungsanspruch nach § 70 Abs. 1 GewO wandelt sich dann nach § 70 \nAbs. 3 GewO in einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung unter Berücksich-\ntigung von sachlichen Gründen (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.04.1984 - 1 C 24.82, juris Rn. 12). \nDie gerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung beschränkt sich nach § 114 Satz 1 \nVwGO nur darauf, ob die gesetzlichen Grenzen überschritten worden sind oder von dem \nErmessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise gebraucht \ngemacht wurde. Letzteres ist vorliegend nicht der Fall. \n \n\n5 \n \n2. Zu Recht beruft sich die Antragstellerin in ihrem Beschwerdevorbringen darauf, dass \nsich die Ablehnungsbescheide vom 18.09.2026 als ermessensfehlerhaft erweisen. \n \na) Auf den Ablehnungsgrund des Verbots der Mehrfachzulassung, das für sich genommen \nals Auswahlkriterium nicht zu beanstanden ist (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 15.10.2026 - \n1 B 287/26, z.V.v.), konnte sich die Antragsgegnerin im Fall der Antragstellerin nicht beru-\nfen. Insoweit wird auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen (S. 7 f. \ndes angefochtenen Beschlusses). \n \nb) Das Verwaltungsgericht hat fehlerhaft angenommen, dass die Antragsgegnerin die An-\nträge der Antragstellerin auf der Grundlage von Ziffer 6.1 Nr. 4 der Zulassungsrichtlinie \nermessensfehlerfrei abgelehnt hätte. \n \nGrundsätzlich kann der Antragstellerin aus Sicht des Senats zwar entgegengehalten wer-\nden, dass sie in ihrer Bewerbung „unzutreffende Angaben“ gemacht hat (aa)). Insoweit \nfehlt es aber an (eigenen) Erwägungen der Antragsgegnerin dazu, aus welchen Gründen \nsie diesen Punkt der Antragstellerin noch im Zeitpunkt der Neubescheidung der Anträge \nheranzog, obwohl sie im Rahmen dieser Erwägungen unterstellte, dass allein die Ge-\nschäftsführerin der Antragstellerin die Betriebsführung innehat und sie demnach nicht mehr \nvon der Gefahr einer Mehrfachzulassung im Sinne der Zulassungsrichtlinie ausgehen \nkonnte (bb)). \n \naa) Nach Ziffer 6.1 Nr. 4 der Zulassungsrichtlinie können Bewerbungen außer wegen Platz-\nmangels insbesondere abgelehnt werden, wenn die Bewerbung unzutreffende Angaben \nenthält, insbesondere, wenn das Geschäft dem Bewerber/der Bewerberin nicht gehört oder \nes durch diesen nicht in alleiniger Betriebsverantwortung geführt wird. Die Antragstellerin \nhat unzutreffende Angaben in diesem Sinne gemacht. \n \nDie Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Auslegung dieses in einer Verwaltungsvor-\nschrift enthaltenen Begriffs begegnen keinen Rechtsfehlern. Eine Verwaltungsvorschrift ist \nals Willenserklärung der anordnenden Stelle unter Berücksichtigung der tatsächlichen \nHandhabung auszulegen. Es ist zu erforschen, in welchem Sinne die betreffende Behörde \ndie von ihr herausgegebene Richtlinie in einem maßgebenden Punkt verstanden wissen \nwollte und tatsächlich verstanden und angewandt hat (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2020 - 2 \nB 63.20, juris Rn. 25). Ausgehend von dem danach maßgeblichen Verständnis der An-\ntragsgegnerin sind unzutreffende Angaben im Sinne der Ziffer 6.1 Nr. 4 der Zulassungs-\nrichtlinie anzunehmen, wenn diese auf einen Betreiber hinweisen, der tatsächlich nicht das \n\n6 \n \nGeschäft betreibt. Dass die Antragsgegnerin die von der Antragstellerin gemachten Anga-\nben zu Recht als unzutreffend qualifizieren durfte, ergibt sich aus den überzeugenden Aus-\nführungen des Verwaltungsgerichts (S. 9 des angefochtenen Beschlusses). \n \nSoweit die Antragstellerin mit der Beschwerde rügt, ihre Angaben in den Bewerbungen \nseien nicht uneindeutig, und dabei im Wesentlichen auf das Bewerbungsformular abstellt, \nübersieht sie, dass das Verwaltungsgericht seine Annahme zutreffend auf eine Gesamt-\nschau der vorliegenden Anhaltspunkte gestützt hat. Dabei hat es mit Recht Umstände be-\nrücksichtigt, die das Beschwerdevorbringen außenvorlässt. So geht die Antragstellerin \netwa nicht darauf ein, dass sich Herr C in der Vergangenheit mit den Geschäften „A“ und \n„B“ zu verschiedenen Märkten der Antragsgegnerin beworben hat und den Bewerbungen \neine auf ihn lautende Haftpflichtversicherung beigelegt wurde. \n \nDie Antragstellerin zeigt auch nicht auf, dass die Antragsgegnerin nach deren Verwaltungs-\npraxis systematisch unzutreffende Angaben unberücksichtigt ließe und nur bei der Antrag-\nstellerin anders handele. Soweit sie moniert, dass der Bewerbung der H GbR die Reisege-\nwerbekarte von Frau E beigefügt worden sei, unterschlägt sie, dass auch die Reisegewer-\nbekarte der Frau G vorgelegt wurde. \n \nbb) Die in den angefochtenen Bescheiden enthaltenen Ermessenserwägungen zu Zif-\nfer 6.1 Nr. 4 der Zulassungsrichtlinie lassen jedoch nicht erkennen, dass sich die Antrags-\ngegnerin damit befasst hätte, ob bzw. aus welchem Grund eine Ablehnung der Geschäfte \nder Antragstellerin auf deren unzutreffenden Angaben gestützt werden durfte, obwohl im \nZeitpunkt der Neubescheidung bereits ersichtlich war, dass die Gefahr eines Verstoßes \ngegen das Mehrfachzulassungsverbot nach Ziffer 4 der Zulassungsrichtlinie nicht mehr \nbestand. Die Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin bezogen sich ausdrücklich auf \nden Fall einer Betriebsführung durch Frau D. Gleichwohl hat die Antragsgegnerin lediglich \nausgeführt, dass der Angabe zur Betriebsführung eine besondere Bedeutung zukomme, \nFalschangaben zu einer Mehrfachzulassung führen könnten und im Fall der Antragstellerin \ngleich mehrere unzutreffende Angaben vorlägen. Aus diesen Erwägungen geht nicht her-\nvor, dass die Antragsgegnerin überhaupt Überlegungen dazu angestellt hat, dass im Fall \nder Antragstellerin nicht (mehr) von einer möglichen Mehrfachzulassung auszugehen war \nund ob eine Ablehnung aufgrund unzutreffender Angaben in einem solchen Fall noch ge-\nrechtfertigt sein kann. Ausgehend von den dokumentierten Gründen erweist sich die Er-\nmessensausübung somit als defizitär, weil nicht erkennbar ist, dass die Antragsgegnerin \nihrer Entscheidung einen zutreffenden Sachverhalt zugrunde gelegt hat (vgl. hierzu Schö-\nnenbroicher, in: NK-VwVfG, 3. Aufl. 2025, VwVfG, § 40 Rn. 205). \n \n\n7 \n \nDie hierzu von dem Verwaltungsgericht angestellten Erwägungen hinsichtlich des bereits \nabgeschlossenen Attraktivitätsvergleiches und des fehlenden Mitverschuldens an der \nNichteinbeziehung der Geschäfte der Antragstellerin in diesen (S. 10 des angefochtenen \nBeschlusses) hält der Senat zwar für schlüssig und geeignet, eine entsprechende Ent-\nscheidung zu tragen. Zutreffend weist die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren jedoch \ndarauf hin, dass sich den streitgegenständlichen Bescheiden nicht entnehmen lässt, dass \ndie Antragsgegnerin diese Erwägungen im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung tat-\nsächlich selbst angestellt hätte. Auch hat sie in ihrer Antragserwiderung ihre Ermessens-\nerwägungen nicht entsprechend ergänzt. \n \nDie Verwaltungsgerichte dürfen die behördliche Entscheidung jedoch nur anhand derjeni-\ngen Erwägungen überprüfen, die die Behörde tatsächlich angestellt hat. Tragen diese Er-\nwägungen nicht, so ist die Entscheidung rechtswidrig. Das Gericht ist nicht befugt, die be-\nhördliche Entscheidung aus Gründen, die für die Verwaltung nicht (allein) ausschlagge-\nbend waren, im Ergebnis aufrecht zu erhalten (BVerwG, Urt. v. 11.05.2016 - 10 C 8.15, \njuris Rn. 13). In diesem Sinne kommt es auf die tatsächlichen Gründe für die Entscheidung \nan, nicht auf ihre Begründbarkeit (NdsOVG, Beschl. v. 14.07.2010 - 2 ME 167/10, juris \nRn. 6; Kraft, in: Eyermann, 17. Aufl. 2026, VwGO § 114 Rn. 43). Denn aus Gründen der \nGewaltenteilung kann ein Gericht die der Exekutive vorbehaltene Ermessensausübung \nnicht ersetzen. Eine Ausnahme besteht nur bei einer Ermessensreduzierung auf Null, für \ndie vorliegend keine Anhaltspunkte ersichtlich sind. \n \nIII. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streit-\nwerts ergibt sich aus § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG und folgt der erstin-\nstanzlichen Festsetzung, gegen die keine Einwendungen erhoben wurden. \n \nHinweis: \nDieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 \nAbs. 3 Satz 3 GKG). \ngez. Dr. Koch \ngez. Lange \nDr. Kruse \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \nFrau Dr. Kruse, die an der \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \nEntscheidung mitgewirkt \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \nhat, ist aufgrund tech- \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \nnischer Probleme an \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \nder Signatur gehindert. \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \ngez. 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