{"status":"available","doknr":"OLD487976","ecli":null,"court":"Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen","senate":null,"decided":"2021-03-24","aktenzeichen":"Vf. 121-II-20","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Vf. 121-II-20 \n \n \n \n \n \n \n \nDER VERFASSUNGSGERICHTSHOF \n \nDES FREISTAATES SACHSEN \n \nIM NAMEN DES VOLKES \n \n \nBeschluss \n \nIn dem Verfahren \nder abstrakten Normenkontrolle \n \n \n \nauf Antrag des Abgeordneten André Barth \nund weiterer 37 Mitglieder des 7. Sächsischen Landtages, \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n- Antragsteller - \n \n \nVerfahrensbevollmächtigter: \nProf. Dr. Michael Elicker, \n \n \n \n \n \nhat der Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen durch den Vizepräsidenten des Ver-\nfassungsgerichtshofes Uwe Berlit, die Richterinnen Simone Herberger, Elisa Hoven und die \nRichter Markus Jäger, Klaus Schurig, Stefan Ansgar Strewe, Arnd Uhle und Andreas Wahl \n \n \nam 24. März 2021 \n \nbeschlossen: \n \nDer Antrag wird verworfen. \n\n \n2\n \nGründe: \n \nA. \n \nDie Antragsteller, 38 von 119 Mitgliedern des 7. Sächsischen Landtages, wenden sich mit \nihrem Antrag im Wege der abstrakten Normenkontrolle gegen die Zuweisung von Finanzmit-\nteln an politische bzw. parteinahe Stiftungen und Vereine (im Folgenden: politische Stiftun-\ngen) durch das Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplanes des Freistaates Sachsen für \ndie Haushaltsjahre 2019 und 2020 (Haushaltsgesetz 2019/2020 – HG 2019/2020) vom \n14. Dezember 2018 (SächsGVBl. S. 766). \n \n \nI. \n \n§ 1 HG 2019/2020 lautet: \n \n§ 1 Feststellung des Haushaltsplanes \nDurch dieses Gesetz wird der Haushaltsplan des Freistaates Sachsen für die Haushaltsjahre 2019 \nund 2020 in Einnahmen und Ausgaben auf \n1. 20 240 529 100 Euro für das Haushaltsjahr 2019 und \n2. 21 381 997 600 Euro für das Haushaltsjahr 2020 \nfestgestellt. Der Gesamtplan ist in der Anlage enthalten. \n \nIm Einzelplan 02 Kapitel 02 03 Titel 686 10 (im Folgenden: Titel 686 10) werden für jedes \nder beiden Haushaltsjahre „Zuschüsse zur institutionellen Förderung von Einrichtungen für \npolitische Bildung“ in Höhe von 1.691.900 EUR eingesetzt. Zugleich wird nach § 35 Abs. 2 \nSatz 1 SäHO zugelassen, dass auch projektgebundene Zuwendungen aus anderen Titeln des \nStaatshaushalts gewährt werden. \n \nDie – verbindlichen – Erläuterungen zu Titel 686 10 lauten: \n \n„Zuschüsse zur institutionellen Förderung von Einrichtungen für politische Bildung werden an \nsolche Einrichtungen (Stiftungen und Vereine) gezahlt, die rechtlich und tatsächlich von den \nihnen nahestehenden Parteien unabhängig sind und ihre Aufgaben selbstständig, eigenverant-\nwortlich und in geistiger Offenheit wahrnehmen sowie politische Zielvorstellungen verfolgen, \ndie verfassungskonform sind und einer dauerhaften politischen Grundströmung entsprechen. \nDies setzt ein gewisses Maß an zeitlicher und inhaltlicher Präsenz voraus, die zumindest ein \nmehrjähriges und nachhaltiges verfassungsgemäßes Wirken und Handeln der Stiftung bzw. des \nVereins im Freistaat Sachsen erfordert. Zunächst müssen diejenigen Parteien, die der Stiftung \nbzw. dem Verein nahestehen, in den vorangegangenen zehn Jahren vor Inkrafttreten eines jewei-\nligen Haushaltsgesetzes mindestens fünf Jahre im Sächsischen Landtag mit einer Fraktion vertre-\nten sein. Darüber hinaus kommt eine Förderung nur in Betracht, wenn die Einrichtung in den \nletzten drei Jahren vor Inkrafttreten des jeweiligen Haushaltsgesetzes nachweislich regelmäßige \nAktivitäten der politischen Bildung im Freistaat Sachsen entfaltet hat. Soweit die der Stiftung \noder dem Verein nahestehende Partei im Sächsischen Landtag nicht mehr (mit einer Fraktion) \nvertreten ist, wird die institutionelle Förderung noch bis zum Außerkrafttreten des Haushaltsge-\nsetzes gewährt, in dessen zeitlichem Anwendungsbereich die Wahlperiode, in der diese Partei \nnicht mehr im Sächsischen Landtag vertreten ist, endet. \n\n \n3\nSoweit die grundsätzlichen Voraussetzungen für eine Förderung vorliegen, werden die Zuschüs-\nse den politischen Stiftungen bzw. Vereinen entsprechend der Sitzverteilung der hinter den Stif-\ntungen stehenden Parteien im Sächsischen Landtag und im Deutschen Bundestag zugewiesen. \nBei der Berechnung ist jeweils zu 50 % die Sitzverteilung der beiden letzten Bundes- und Land-\ntagswahlen in der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens eines jeweiligen Haushaltsgesetzes laufenden \nLegislaturperiode des Sächsischen Landtages und des Deutschen Bundestages zu Grunde zu le-\ngen. In den in der folgenden Tabelle aufgeführten Zuweisungsbeträgen an die politischen Stif-\ntungen bzw. Vereine ist jeweils ein fester Sockelbetrag von 100,0 T€ für die jeweilige politische \nStrömung enthalten. Die Konrad-Adenauer-Stiftung e. V., die Rosa-Luxemburg-Stiftung e. V., \nWeiterdenken-Heinrich Böll Stiftung Sachsen e. V. sowie die Wilhelm-Külz-Stiftung erhalten je \n100,0 T€ als Sockelbetrag und die Friedrich-Ebert-Stiftung e. V. sowie das Herbert-Wehner-\nBildungswerk e. V. gemeinsam einen Sockelbetrag von 100,0 T€. Die Zuschüsse werden an die \nfolgenden politischen Stiftungen bzw. Vereine für Zwecke der politischen Bildung zugewiesen: \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n2019 \n \n2020 \n \n \n \n \n \n \n \n \nT€ \n \nT€ \n1. Konrad-Adenauer-Stiftung e. V. \n \n \n \n633,2 \n \n633,2 \n2. Rosa-Luxemburg-Stiftung e. V. \n \n \n \n310,8 \n \n310,8 \n3. Weiterdenken-Heinrich Böll Stiftung Sachsen e. V. \n \n210,7 \n \n210,7 \n4. Friedrich-Ebert-Stiftung e. V. \n \n \n \n \n180,8 \n \n180,8 \n5. Herbert-Wehner-Bildungswerk e. V. \n \n \n \n180,8 \n \n180,8 \n6. Wilhelm-Külz-Stiftung \n \n \n \n \n175,6 \n \n175,6 \nSumme \n \n \n \n \n \n \n1.691,9 \n1.691,9 \n \nDie Zuwendung erfolgt im Rahmen einer institutionellen Förderung nach Vorlage eines Haus-\nhalts- und Wirtschaftsplanes. Projektgebundene Zuwendungen aus anderen Titeln des Staats-\nhaushaltes werden von der institutionellen Förderung abgegrenzt.“ \n \n \nII. \n \nDie Antragsteller beantragen, \n \ndas Gesetz über die Feststellung des Haushaltplanes des Freistaates Sachsen für die \nHaushaltsjahre 2019 und 2020 (Haushaltsgesetz 2019/2020) vom 14. Dezember 2018 \n(SächsGVBl. S. 766) insoweit für verfassungswidrig und nichtig zu erklären, als es \nsich durch Einzelplan 02, Kapitel 02 03 „Allgemeine Bewilligungen“, Titel 686 10 be-\nrühmt, als Rechtsgrundlage die Vergabe von staatlichen Mitteln an parteinahe Stiftun-\ngen bzw. Vereine zu regeln und abzudecken. \n \nZur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor: \n \n1. Die angegriffene Regelung sei als Teil des Haushaltsplanes von ihrer Rechtsqualität her \nnicht geeignet, die von ihr vorgesehenen Rechtsfolgen anzuordnen. Die Vergabe von staatli-\nchen Mitteln an politische Stiftungen bedürfe von Verfassungs wegen einer ausdrücklichen \nErmächtigung in Form eines formellen und zugleich materiellen Gesetzes („formell-\n \n\n \n4\nmaterielles Gesetz“), die den Umfang der Mittel, deren Empfängerkreis und die übrigen Kri-\nterien, anhand derer sie vergeben werden sollten, hinreichend bestimme bzw. bestimmbar \nfestlege und umschreibe. Zwar sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts \nfür die Zahlung von geldlichen Zuwendungen ein durch Parlamentsbeschluss legitimiertes \nHaushaltsgesetz für den „Regelfall“ als ausreichende Rechtsgrundlage anzusehen. Um einen \nNormalfall im Sinne dieser Rechtsprechung handele es sich bei der Förderung der politischen \nStiftungen jedoch nicht. Vielmehr ergebe sich aus dem aus Art. 3 Abs. 3 SächsVerf abzulei-\ntenden (allgemeinen) Vorbehalt des Gesetzes in Verbindung mit der von der Verfassungs-\nrechtsprechung entwickelten Wesentlichkeitstheorie das Erfordernis, die Gewährung dieser \nZuwendungen durch förmliches und materielles Parlamentsgesetz zu regeln. Eine staatliche \nLeistung sei dann „wesentlich“, wenn sie den grundgesetzlich geschützten Freiheits- und \nGleichheitsanspruch der Bürger berühre bzw. für das Gemeinwesen eine qualifizierte Bedeu-\ntung habe. Dies sei auch der Fall, wenn es für grundgesetzlich geschützte Aktivitäten staatli-\nche Unterstützung gebe, durch die es zu einem staatlichen Eingriff in die Wettbewerbsver-\nhältnisse unter den Grundrechtsträgern komme. Die Gewährung der staatlichen Zuwendungen \nan die politischen Stiftungen berühre das in Art. 3 Abs. 1 SächsVerf verankerte Demokratie-\nprinzip in mehreren von ihm umfassten Aspekten. Der Staat nehme mit der Subventionsver-\ngabe Einfluss auf den für das Demokratieverständnis der Verfassung zentralen Prozess politi-\nscher Willensbildung. Das berühre zugleich das staatliche Neutralitätsgebot und die damit \nzusammenhängende Chancengleichheit im politischen Wettbewerb sowie die Freiheits- und \nGleichheitssphäre der Bürger. Darüber hinaus werfe die hier streitige Subventionierung die \nFrage einer – verfassungsrechtlich nicht unproblematischen – verkappten, weil außerhalb der \nhierfür geschaffenen gesetzlichen Bestimmungen stattfindenden Parteienfinanzierung auf und \nsei schließlich grundrechtsrelevant. \n \nErforderlich sei daher, dass das Parlament in einem regulären Gesetzgebungsverfahren zu \neinem gesonderten formellen und materiellen Gesetz über die im Verfassungssinne „wesentli-\nche“ Angelegenheit berate und ggf. widerstreitende verfassungsrechtliche Positionen im We-\nge praktischer Konkordanz zu einem Ausgleich bringe. Das Bundesverfassungsgericht habe \nin seinem sog. Stiftungsurteil die mit dem Normenkontrollantrag primär aufgeworfene Frage \noffengelassen, ob die Vergabe der Mittel an politische Stiftungen einer besonderen Rechts-\ngrundlage in Gestalt eines formellen und materiellen Gesetzes bedurft hätte, weil diese der \nPrüfung im Organstreitverfahren nicht zugänglich gewesen sei. Das Verfahren der Normen-\nkontrolle biete im Gegensatz hierzu die Möglichkeit, diese verfassungsrechtlich höchst um-\nstrittene Frage objektiv und vollumfänglich einer verfassungsgerichtlichen Klärung zuzufüh-\nren. \n \n2. Die verfassungsrechtlichen Grenzen der staatlichen Finanzierung politischer Parteien dürf-\nten nicht durch eine staatliche Finanzierung von politischen Stiftungen unterlaufen werden. \nHinsichtlich der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insoweit erforderli-\nchen strikten Trennung zwischen Stiftung und der politischen Partei lägen offenkundige Fehl-\nentwicklungen im Freistaat Sachsen vor. Überdies fehle es an einem Verteilungsprogramm in \nfolgerichtiger Umsetzung eines rechtmäßigen und verfassungslegitimen Förderziels. Der \nGleichheitssatz gebiete es dem Zuwendungsgeber, ein an einem verfassungslegitimen Förder-\nziel ausgerichtetes gleichheitsgerichtetes, also systemgerechtes und folgerichtiges Vertei-\n\n \n5\nlungsprogramm zu erstellen, und begründe zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen An-\nspruch darauf, nach diesem einmal aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden. \nDie Vorgabe des Art. 18 Abs. 1 SächsVerf fordere die eindeutige Bestimmung des Förder-\nzwecks und – hiervon abhängig – des Empfängerkreises. Bei der Abgrenzung der Gruppe der \nBegünstigten dürften auch nicht andere Personen von der Begünstigung ausgeschlossen wer-\nden, wenn es für diese Ungleichbehandlung keinen in angemessenem Verhältnis zu dem \nGrund der Ungleichbehandlung stehenden Rechtfertigungsgrund gebe. Es sei schwer vorstell-\nbar, auf Grundlage welchen Förderziels sich ein zu den vorliegend durch die „verbindlichen \nErläuterungen“ zu Titel 686 10 angeordneten Förder-Ergebnissen führendes Verteilungspro-\ngramm folgerichtig und widerspruchsfrei entwickeln ließe. Wenn es tatsächlich um politische \nBildungsarbeit „in geistiger Offenheit“ gehe, sei es nicht folgerichtig, die Förderung des Bil-\ndungsträgers von seiner Benennung durch eine schon länger im Parlament vertretene Partei \nabhängig zu machen und die konkrete Höhe der Förderung noch dazu vom Wahlerfolg der \nbenennenden Partei. Es könne nicht erklärt werden, weshalb außerparlamentarische politische \nStrömungen völlig außen vor gelassen werden. Auch das Ziel der „politischen Bildung in Of-\nfenheit“ sei schon keine hinreichend konkrete Beschreibung des mit der Subventionierung \nGewollten. Ferner fehlten materielle Vorkehrungen gegen Missbrauch. Dass die vom Bun-\ndesverfassungsgericht aufgestellten inhaltlichen Anforderungen nicht erfüllt seien, sei dem \nText der „verbindlichen Erläuterungen“ unschwer zu entnehmen. \n \n \nIII. \n \n1. Der Sächsische Landtag hat von einer Stellungnahme zum Verfahren abgesehen. \n \n2. Die Sächsische Staatsregierung hält den Normenkontrollantrag für unzulässig, jedenfalls in \nvollem Umfang für unbegründet. \n \na) Der Antrag sei schon unzulässig, weil er nicht den Begründungsanforderungen aus § 10 \nAbs. 1 SächsVerfGHG i.V.m. § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG genüge. Soweit die Antragsteller \ngeltend machten, dass es an einer fachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für die Umset-\nzung der Förderung der politischen Stiftungen fehle, erkläre dieses Vorbringen nicht schlüs-\nsig, wie dies zur Verfassungswidrigkeit des – allein verfahrensgegenständlichen – Haushalts-\ngesetzes führen könne. Die im beschlossenen Haushaltsgesetz eingestellten Mittel des Titels \n686 10 bedürften eines Vollzugs durch einen Zuwendungsbescheid der zuständigen Behörde \n(Staatskanzlei), weil sich das Haushaltsgesetz nicht selbst vollziehe (§ 3 Abs. 2 SäHO). Die \nRechtsposition der Antragsteller führe allenfalls dazu, dass die im Haushaltsvollzug exekutiv \nvorzunehmenden konkreten Mittelzuwendungen jeweils für sich rechtswidrig wären. Dies \nwäre jedoch im Verwaltungsstreitverfahren auszutragen, wobei die Verwaltungsgerichte von \ndenjenigen Organisationen angerufen werden könnten, die sich durch die tatsächliche Zuwen-\ndung an eine politische Stiftung in eigenen Rechten verletzt sähen. Verfassungsrechtlich und \nverfassungsprozessual seien Haushaltsgesetz und Sachgesetz zu trennen. Ansprüche auf Zu-\nwendungen entstünden nie durch die Bereitstellung im Haushaltsplan; relevant sei die Verga-\nbepraxis der Verwaltung. Verstoße der Vollzug seitens der Regierung gegen die Verfassung, \nführe dies keinesfalls zur Teilnichtigkeit des Haushaltsgesetzes. Das Haushaltsgesetz sei der \n\n \n6\nübrigen Rechtsordnung zwar insoweit „untergeordnet“, als es oftmals in Sachgesetzen ge-\ntroffene ausgabenrelevante politische Entscheidungen durch Mittelbereitstellung vollziehen \nund damit erfüllen müsse. Den Antragstellern gehe es aber gerade umgekehrt darum, den \nSächsischen Landtag zum Erlass eines Sachgesetzes über die Förderung politischer Stiftungen \nzu zwingen. Die abstrakte Normenkontrolle sei dafür das falsche Verfahren. Ein gesetzgeberi-\nsches Unterlassen könne nicht mit der sächsischen abstrakten Normenkontrolle angegriffen \nwerden. Auch das zweite Argument der Antragsteller sei nicht geeignet, die Verfassungswid-\nrigkeit gerade des Haushaltsgesetzes herbeizuführen. Das Wesentlichkeitsgebot bestehe aus \nzwei Komponenten: ob der Gesetzgeber eine Materie regeln müsse und wie er sie regeln müs-\nse. Beides betreffe das Sachgesetz. Im Haushaltsgesetz könne der Fehler von vornherein nicht \nliegen. \n \nb) Abgesehen davon griffen die geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken auch in \nder Sache nicht durch. Die haushaltsgesetzliche Bereitstellung von Mitteln für sechs politi-\nsche Stiftungen sei schon deshalb unter dem Aspekt des Gesetzesvorbehalts nicht verfas-\nsungswidrig, weil jede Regelung durch ein formelles Gesetz des Sächsischen Landtages als \nGrundlage für den Einsatz staatlicher Mittel für politische Stiftungen ausreiche. Das gelte \njedenfalls, wenn wie bei der hier angegriffenen Einzelregelung des Haushaltsgesetzes exeku-\ntives Gestaltungsermessen durch die Nennung von sechs konkreten Adressaten und der jewei-\nligen Förderhöhen in den für verbindlich erklärten Erläuterungen sicher ausgeschlossen sei. \nWeitergehende Anforderungen ergäben sich aus der Wesentlichkeitstheorie nicht. Ganz au-\nßerhalb der Wesentlichkeitstheorie lägen Fälle, in denen das Haushaltsgesetz für verfas-\nsungswidrig erklärt worden sei, weil die darin bewilligte Förderung als solche verfassungs-\nwidrig gewesen sei, wie beispielhaft in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur \nParteienfinanzierung (BVerfGE 20, 56). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-\nrichts sei im Bereich der Leistungsverwaltung überdies eine schlichte Mittelbereitstellung im \nHaushaltsgesetz nur in Fällen einer gezielten Beeinträchtigung der Grundrechte von am Sub-\nventionsverhältnis nicht beteiligten Dritten nicht ausreichend. Ein solcher Fall liege nach der \nRechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im hier interessierenden Zusammenhang der \nFörderung politischer Stiftungen jedoch nicht vor, wenn diese auf solche beschränkt werde, \ndie dauerhafte und ins Gewicht fallende politische Grundströmungen in der Bundesrepublik \nDeutschland repräsentierten. Schließlich enthalte der Titel 686 10 in den für verbindlich er-\nklärten Erläuterungen ein abstraktes und sachgerechtes Verteilungsprogramm und wende dies \nauch transparent an. Die Antragsteller wüssten nicht zu sagen, was in einem Sachgesetz zu-\nsätzlich noch hätte geregelt werden müssen. Ferner verkennten sie, dass durch die bundesge-\nsetzlichen Regelungen in §§ 31c, 25 Abs. 2 Nr. 2 PartG sichergestellt sei, dass die politischen \nStiftungen nicht gegen das Verbot verstießen, den ihnen nahestehenden Parteien geldwerte \nLeistungen oder Wahlkampfhilfen zuzuwenden. \n \n \nB. \n \nDer Antrag ist unzulässig. \n \n \n \n\n \n7\nI. \n \nDie von den gemäß Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 SächsVerf, § 21 SächsVerfGHG antragsberechtigten \nAntragstellern zur Prüfung gestellten haushaltsrechtlichen Bestimmungen – § 1 HG \n2019/2020 insoweit, als diese Vorschrift die Staatskanzlei ermächtigt, gemäß Titel 686 10 des \nLandeshaushaltsplanes „Zuschüsse zur institutionellen Förderung von Einrichtungen für poli-\ntische Bildung“ in Höhe von jeweils 1.691.900 EUR zu vergeben – können als „Ermächti-\ngungsvorschriften im organschaftlichen Rechtskreis“ bzw. als „formelle Gesetze“ im Nor-\nmenkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit der Sächsischen Verfassung überprüft wer-\nden (Rozek in: Baumann-Hasske/Kunzmann, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, \n3. Aufl., Art. 81 Rn. 38 und 43; vgl. zu Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG: BVerfG, Urteil vom 9. Juli \n2007, BVerfGE 119, 96 [117]; Urteil vom 18. April 1989, BVerfGE 79, 311 [326]; Urteil \nvom 19. Juli 1966, BVerfGE 20, 56 [89 ff.]). \n \nAuch die nur zeitlich befristete Wirkung des Haushaltsgesetzes 2019/2020 und des von ihm \numfassten Haushaltsplanes steht der Zulässigkeit des Antrags nicht entgegen. Grundsätzlich \nist ausreichend, dass von einer Norm noch Rechtswirkungen ausgehen (vgl. BVerfG, Urteil \nvom 9. Juli 2007, BVerfGE 119, 98 [116]; Urteil vom 18. April 1989, BVerfGE 79, 311 \n[327 f.]; Urteil vom 19. Juli 1966, BVerfGE 20, 56 [93 f.]). Dies ist bei einem Haushaltsge-\nsetz allgemein bis zur Entlastung der Landesregierung durch den Landtag der Fall (vgl. \nBVerfG ebd.). Ungeachtet dessen besteht für zulässig erhobene Normenkontrollanträge, die \nsich auf Bestimmungen eines Haushaltsgesetzes beziehen, im Hinblick auf den objektiven \nCharakter des Normenkontrollverfahrens ein Entscheidungsinteresse über den Zeitraum von \nderen eigener rechtlicher Wirkung hinaus (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. April 1989, BVerfGE \n79, 311 [327]). \n \n \nII. \n \nDer Antrag genügt nicht den Begründungsanforderungen (§ 10 Abs. 1 SächsVerfGHG i.V.m. \n§ 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG). \n \n1. Die Zulässigkeit der abstrakten Normenkontrolle setzt eine substantiierte Darlegung der \nbehaupteten Verfassungswidrigkeit durch den Antragsteller voraus (vgl. Rozek in: \nMaunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand September 2017, § 76 Rn. 61; \nGraßhof in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 76 Rn. 46). Es ist substan-\ntiiert darzulegen, aus welchen rechtlichen Erwägungen die angegriffene Norm mit wel-\nchem höherrangigem Recht für unvereinbar gehalten wird (vgl. BVerfG, Urteil vom \n24. November 2010, BVerfGE 128, 1 [32]). Die Substantiierungsanforderungen gemäß \n§ 10 Abs. 1 SächsVerfGHG i.V.m. § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG gebieten auch, dass der \nverfassungsrechtliche Bezug unter Rückgriff auf verfassungsgerichtlich entwickelte Maß-\nstäbe herzustellen ist; erforderlich ist eine Auseinandersetzung mit der einschlägigen ver-\nfassungsgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2020 \n– 2 BvC 46/19 – juris Rn. 39; Beschluss vom 19. September 2017, BVerfGE 146, 327 \n[343 ff.] – jeweils in Verfahren der Wahlprüfungsbeschwerde). Dies gilt insbesondere \n\n \n8\ndann, wenn eine von bisheriger verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung abweichende \nBeurteilung als geboten erachtet wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2020 – \n2 BvC 46/19 – juris Rn. 39; Beschluss vom 19. September 2017, BVerfGE 146, 327 \n[344 f.]). \n \n2. Dem Antrag kann eine nach diesen Grundsätzen schlüssige Darlegung der Verfassungs-\nwidrigkeit der angefochtenen haushaltsrechtlichen Bestimmungen nicht entnommen wer-\nden. \n \na) Soweit sich die Argumentation der Antragsteller im Kern darauf stützt, dass es mit \nBlick auf die Wesentlichkeitstheorie an einer erforderlichen sachgesetzlichen Ermäch-\ntigungsgrundlage für die Zuweisung von Finanzmitteln an politische Stiftungen fehle, \nlässt dies nicht erkennen, weshalb dies zur Verfassungswidrigkeit des Haushaltsgeset-\nzes führen soll. \n \naa) Der durch das Haushaltsgesetz festgestellte Haushaltsplan entfaltet keine unmittel-\nbare Außenwirkung, sondern hat allein Innenwirkung im „organschaftlichen Rechts-\nkreis“ zwischen Parlament und Regierung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Mai 2019 \n– 2 BvR 649/19 – juris Rn. 9 m.w.N.; Kube in: Maunz/Dürig, GG, Stand Dezember \n2013, Art. 110 Rn. 64; Heun in: Dreier, GG, 3. Aufl., Art. 110 Rn. 31). Er enthält die \nErmächtigung an die Regierung, die in den Titeln ausgebrachten Beträge für die fest-\ngelegten Zwecke auszugeben (Hillgruber/Drüen in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, \n7. Aufl., Art. 110 Rn. 67). Eine Verpflichtung, die bewilligten Ausgaben zu leisten, \nbegründen die Haushaltstitel indes nicht (Hillgruber/Drüen, a.a.O. Rn. 69; Kube, \na.a.O. Rn. 66). Umgekehrt hat die Verwaltung grundsätzlich unabhängig davon tätig \nzu werden, ob der Haushaltsplan entsprechende Mittel bereitstellt, wenn das Sachrecht \ndie Verwaltung zu einem bestimmten Handeln verpflichtet (Kube, a.a.O. Rn. 72; \nHeun, a.a.O. Rn. 31). Materiellrechtliche Verpflichtungen und haushaltsrechtliche \nErmächtigungen stehen grundsätzlich selbständig und unverbunden nebeneinander \n(v. Lewinski/Burbat, BHO, 2013, § 3 Rn. 9; vgl. auch Heintzen in: Isensee/Kirchhof, \nHStR V, 3. Aufl., § 120 Rn. 53 f.). Ansprüche oder Verbindlichkeiten gegenüber Drit-\nten werden auch einfachrechtlich (§ 3 Abs. 2 SäHO) durch den Haushaltsplan nicht \nbegründet (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 20. Mai 2019 – 2 BvR 649/19 – juris \nRn. 9; Beschluss vom 16. Dezember 1980, BVerfGE 55, 349 [362]). \n \nSofern das Haushaltsgesetz in Verbindung mit einem einschlägigen Titel im Haus-\nhaltsplan die Rechtsgrundlage für die Bereitstellung von Fördermitteln oder Subven-\ntionen bildet, stellt er die „Legitimationsgrundlage der Exekutive gegenüber dem Par-\nlament“ dar, entsprechende Ausgaben zu tätigen (Hillgruber/Drüen, in: v. Man-\ngoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl., Art. 110 Rn. 68). Ob solche finanziellen Zuwendun-\ngen an Private außer der haushaltsgesetzlichen noch einer besonderen sachgesetzli-\nchen Ermächtigung bedürfen (vgl. hierzu Ossenbühl in: Isensee/Kirchhof, HStR V, \n3. Aufl., § 101 Rn. 25 ff. m.w.N.), ist hiervon zu unterscheiden (vgl. BVerfG, Be-\nschluss vom 22. Oktober 1974, BVerfGE 38, 121 [126]; Heintzen in: v. Münch/Kunig, \nGG, 7. Aufl., Art. 110 Rn. 36; Hillgruber/Drüen, a.a.O. Rn. 68). Nach höchstrichterli-\ncher Rechtsprechung kann in den Fällen, in denen der Haushaltsplan in Verbindung \n\n \n9\nmit dem Haushaltsgesetz keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für entspre-\nchende Zuwendungen darstellt, die Regierung „die ihr erteilte haushaltsrechtliche Er-\nmächtigung nicht ausnutzen, solange der Gesetzgeber die dafür erforderlichen gesetz-\nlichen Grundlagen nicht geschaffen hat“ (BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 – 7 C \n21/90 – juris Rn. 40); die haushaltsgesetzliche Regelung selbst berührt dies nicht. \n \nbb) Mit diesen Rechtswirkungen von Haushaltsgesetz und Sachgesetz setzen sich die \nAntragsteller nicht auseinander. Ihre Argumentation beschränkt sich auf die Darle-\ngung der Gründe, die aus ihrer Sicht ein materielles (Leistungs-)Gesetz gebieten. Sie \ntragen indes keine Gesichtspunkte vor, warum das Fehlen einer besonderen gesetzli-\nchen Ermächtigung nicht lediglich – auf der Ebene des Haushaltsvollzugs – zur \nRechtswidrigkeit einer gleichwohl durch die Exekutive vorgenommenen finanziellen \nFörderung, sondern zur Verfassungswidrigkeit des Haushaltsgesetzes selbst führen \nsoll. Es fehlt damit bereits an einer schlüssigen Darlegung der Verfassungswidrigkeit \ndes Haushaltsgesetzes. \n \ncc) Soweit die Antragsteller beanstanden, dass der Gesetzgeber es unterlassen habe, \ndie Finanzierung der politischen Stiftungen durch ein materielles (Leistungs-)Gesetz \nzu regeln, kann ein gesetzgeberisches Unterlassen als solches nicht Gegenstand der \nabstrakten Normenkontrolle sein (SächsVerfGH, Urteil vom 20. April 1995 – Vf. 18-\nII-93). Diese dient prinzipiell nicht dazu, ein vom Antragsteller von Verfassungs we-\ngen für geboten gehaltenes allgemeines gesetzgeberisches Tätigwerden zu erzwingen \n(Rozek in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand September 2017, \n§ 76 Rn. 19). Es kann lediglich zur Prüfung gestellt werden, ob der Gesetzgeber einen \nGesetzgebungsauftrag der Sächsischen Verfassung unvollständig erfüllt hat \n(SächsVerfGH, Urteil vom 20. April 1995 – Vf. 18-II-93; vgl. auch BVerfG, Urteil \nvom 19. Oktober 2006, BVerfGE 116, 327 [375 f.]; StGH Hessen, Urteil vom 12. Feb-\nruar 2020 – P.St. 2610 – juris Rn. 78; VerfGH NRW, Urteil vom 1. Juli 2014 – 21/13 \n– juris Rn. 49; Degenhart in: ders./Meissner, Handbuch der Verfassung des Freistaates \nSachsen, 1997, § 18 Rn. 14; Rozek in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVer-\nfGG, Stand September 2017, § 76 Rn. 19; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, \n3. Aufl., § 8 Rn. 10; Karpenstein in: BeckOK, BVerfGG, Stand Januar 2020, § 76 \nRn. 32; a.A. Kees in: Barczak, BVerfGG, 2018, § 76 Rn. 39; Graßhof in: \nBurkizcak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 76 Rn. 27). \n \nb) Die Antragsteller haben auch nicht substantiiert dargelegt, weshalb die Ermächtigung \nzur Förderung im Haushaltsgesetz als solche verfassungswidrig sein und aus diesem \nGrund die Nichtigkeit der angegriffenen Regelungen zur Folge haben soll (vgl. hierzu \netwa BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966, BVerfGE 20, 56). \n \naa) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stellt die Gewährung \nvon Globalzuschüssen an politische Stiftungen keine verdeckte Parteienfinanzierung \ndar und verletzt nicht das Recht auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 GG (vgl. \nBVerfG, Beschluss vom 19. September 2017, BVerfGE 146, 327; Beschluss vom \n15. Juli 2015, BVerfGE 140, 1; Urteil vom 14. Juli 1986, BVerfGE 73, 1). Das Bun-\ndesverfassungsgericht begründet dies u.a. wie folgt: \n\n \n10\n \n„Die Stiftungen erfüllen ihre satzungsgemäßen Aufgaben in hinrei-\nchender organisatorischer und personeller Unabhängigkeit von den \nihnen nahestehenden Parteien; eine verdeckte Parteienfinanzierung wird \ndadurch nicht bewirkt. Die Tätigkeiten der politischen Parteien und der \nStiftungen verfolgen verschiedene, voneinander abgrenzbare Ziele. Die \npolitische Bildungsarbeit der Stiftungen hat sich weitgehend verselb-\nständigt und einen hohen Grad an Offenheit gewonnen. Einzelne miß-\nbräuchliche Maßnahmen der Stiftungen rechtfertigen nicht die Annah-\nme, es handle sich bei den Globalzuschüssen um eine verdeckte Partei-\nenfinanzierung.“ (BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986, BVerfGE 73, 1 \n[31]) \n \nbb) Der Vortrag der Antragsteller lässt nicht erkennen, aus welchen Gründen eine von \nder Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts abweichende Beurteilung oder \nzumindest deren neuerliche Überprüfung geboten sein soll. \n \n(1) Soweit die Antragsteller eine gegenüber dem „Stiftungsurteil“ veränderte inhaltli-\nche Ausrichtung der Arbeit der politischen Stiftungen im Freistaat Sachsen rügen, er-\nschöpfen sich die Ausführungen in allgemein gehaltenen Behauptungen, wonach die \nSituation deutlich von dem durch das Bundesverfassungsgericht gezeichneten „Ideal-\nbild“ einer von der „nahestehenden“ Partei gleichwohl distanzierten und in Offenheit \ntätigen Stiftung abweiche und die im „Stiftungsurteil“ gezogenen Schlussfolgerungen \nfür die Betätigung der politischen Stiftungen im Freistaat Sachsen bereits aufgrund ei-\nnes \nGrobüberblicks über die aus öffentlich zugänglichen Quellen zu erhaltenden tatsächli-\nchen Informationen über deren Tätigkeit offenkundig nicht gelten könnten. Als Beleg \nverweisen die Antragsteller auf verschiedene von den Stiftungen organisierte Bil-\ndungsveranstaltungen sowie auf eine Auswahl von durch Stiftungsgelder finanzierte \nPublikationen. \n \nDieses Vorbingen lässt nicht im Ansatz erkennen, dass die politischen Stiftungen im \nFreistaat Sachsen ihre satzungsgemäßen Aufgaben nicht in hinreichender organisatori-\nscher und personeller Unabhängigkeit von den ihnen nahestehenden Parteien erfüllen \nnoch dass sie in den Wettbewerb der politischen Parteien eingreifen, indem sie etwa \nim Auftrag der und für die ihnen nahestehenden Parteien geldwerte Leistungen oder \nWahlkampfhilfe erbringen. Auch kann dem Vortrag der Antragsteller nicht entnom-\nmen werden, dass die Ergebnisse der in den Stiftungen geleisteten Arbeit nicht der Öf-\nfentlichkeit und damit auch allen Parteien zugänglich sind. Denn auch wenn aus der \nspezifischen, jeweils der Interessenlage einer bestimmten Partei zugewandten Aufga-\nbenstellung folgt, dass diese aus der geleisteten Arbeit regelmäßig einen größeren \nVorteil ziehen wird als andere, bestehen nach der Rechtsprechung des Bundesverfas-\nsungsgerichts keine Bedenken gegen die Gewährung von Zuschüssen an die politi-\nschen Stiftungen, solange eine solche Förderung alle dauerhaften, ins Gewicht fallen-\nden politischen Grundströmungen angemessen berücksichtigt (vgl. BVerfG, Beschluss \nvom 15. Juli 2015, BVerfGE 140, 1 [38]; Urteil vom 14. Juli 1986, BVerfGE 73, \n1 [38]). \n \n\n \n11\nEine andere Bewertung ergibt sich auch nicht mit Blick auf die Rüge, dass sich ein-\nzelne durch Stiftungsgelder finanzierte Publikationen explizit kritisch mit der Partei, \nder die Antragsteller angehören, auseinandersetzen. Dass es sich hierbei um den allei-\nnigen „Vereinszweck“ handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 – 7 C 21/90 \n– juris Rn. 29) und sich vom Umfang her nicht mehr im Rahmen der allgemeinen \nZwecksetzung politischer Stiftungen hält, die Beschäftigung der Bürger mit politi-\nschen Sachverhalten anzuregen und den Rahmen zu bieten für eine – allen interessier-\nten Bürgern zugängliche – offene Diskussion politischer Fragen (vgl. BVerfG, Urteil \nvom 14. Juli 1986, BVerfGE 73, 1 [33]), ist nach dem Vorbringen der Antragsteller \nnicht erkennbar. Ungeachtet dessen legen die Antragsteller auch nicht dar, weshalb \nentgegen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits einzelne – ver-\nmeintlich – missbräuchliche Maßnahmen der politischen Stiftungen zur Verfassungs-\nwidrigkeit des Haushaltsgesetzes führen sollen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli \n2015, BVerfGE 140, 1 [25]; Urteil vom 14. Juli 1986, BVerfGE 73, 1 [31]). \n \n(2) Soweit die Antragsteller das Fehlen eines folgerichtigen und widerspruchsfreien \nVerteilungsprogramms sowie unzureichende Vorkehrungen zur tatsächlichen Absiche-\nrung des Förderzwecks rügen, legt dies eine mögliche Verfassungswidrigkeit des \nHaushaltsgesetzes nicht schlüssig dar. \n \nDie Antragsteller zeigen nicht substantiiert auf, weshalb das in den verbindlichen Er-\nläuterungen zu Titel 686 10 – in Anlehnung an die vom Bundesverfassungsgericht \nentwickelten Maßstäbe (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. September 2017, BVerfGE \n146, 327; Beschluss vom 15. Juli 2015, BVerfGE 140, 1 [38]; Urteil vom 14. Juli \n1986, BVerfGE 73, 1 [32, 38]) – festgelegte Verteilungsprogramm verfassungsrechtli-\nchen Bedenken begegnen soll (vgl. hierzu etwa ThürOVG, Urteil vom 26. November \n2008 – 3 KO 363/08 – juris Rn. 31 ff., 43). Die nicht hinreichend auf die sich stellen-\nden Gleichheitsprobleme bezogenen, allgemeinen und abstrakten Ausführungen zum \nGleichheitsgrundsatz sowie pauschale Erwägungen zu einer aus Sicht der Antragstel-\nler fehlenden Folgerichtigkeit lassen auch in Verbindung mit dem Verweis auf eine \nEntscheidung des Verwaltungsgerichts Hannover zur Förderung von Jugendorganisa-\ntionen politischer Parteien (Urteil vom 19. März 2014 – 11 A 3631/10 – juris) nicht \nerkennen, dass und aus welchen Gründen die Kriterien für eine Förderung dem Grun-\nde nach oder das konkrete Verteilungsprogramm gleichheitswidrig sein sollten. \n \nDie bloße Behauptung, dem Text der verbindlichen Erläuterungen lasse sich „un-\nschwer entnehmen“, dass die vom Bundesverfassungsgericht formulierten inhaltlichen \nAnforderungen an ein gesetzliches Regelungskonzept zur Verhinderung von Miss-\nbrauch nicht erfüllt seien, weil „dort (eine entsprechende Regelung) schlicht nicht \nexistent“ sei, wird den Anforderungen an die schlüssige Darlegung der Verfassungs-\nwidrigkeit des Haushaltsgesetzes nicht gerecht. Das Bundesverfassungsgericht hat \nzwar – jeweils im Rahmen von Organstreitverfahren – entschieden, dass dem „Haus-\nhaltsgesetzgeber“ eine zweckwidrige, Art. 21 Abs. 1 GG missachtende Verwendung \nstaatlicher Mittel durch den Zuwendungsempfänger dann „zugerechnet“ werden kann, \nwenn bereits durch die Bewilligung der staatlichen Zuschüsse der zweckwidrigen \n\n \n12\nVerwendung Tür und Tor geöffnet und so der Weg für eine verfassungswidrige Par-\nteienfinanzierung geebnet wird (BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2015, BVerfGE 140, \n1 [25]; Urteil vom 13. Juni 1988, BVerfGE 80, 188 [214]). Hiervon ist auszugehen, \nwenn Mittel in einem überhöhten, durch die Zweckbindung nicht gerechtfertigten Um-\nfang zur Verfügung gestellt oder unzureichende Vorkehrungen zur Verhinderung einer \nzweckwidrigen Verwendung dieser Mittel getroffen werden (vgl. BVerfG, Beschluss \nvom 15. Juli 2015, BVerfGE 140, 1 [25]). Dem Vorbringen der Antragsteller lässt sich \nnicht entnehmen, dass die im Titel 686 10 bewilligten Mittel eine die Wahrnehmung \nder Aufgaben der Stiftungen überschreitende und damit nicht mehr zu rechtfertigende \nHöhe erreicht hätten oder dass ein „erhebliches Kontroll- oder strukturelles Vollzugs-\ndefizit hinsichtlich der ordnungsgemäßen Verwendung“ (vgl. BVerfG, Beschluss vom \n15. Juli 2015, BVerfGE 140, 1 [31]) vorläge. Die Antragsteller setzen sich weder mit \nder im Haushaltsgesetz festgelegten Zweckbindung noch mit den Regelungen in \n§§ 31c, 25 Abs. 2 Nr. 2 PartG auseinander, wonach Parteien die Annahme von Spen-\nden von politischen Stiftungen untersagt ist und ein Verstoß hiergegen sanktioniert \nwird. \n \n \nC. \n \nDer Verfassungsgerichtshof ist zu dieser Entscheidung einstimmig gelangt und trifft sie daher \ndurch Beschluss nach § 10 Abs. 1 SächsVerfGHG i.V.m. § 24 BVerfGG. \n \n \nD. \n \nDie Entscheidung ergeht kostenfrei (§ 16 Abs. 1 Satz 1 SächsVerfGHG). Die Erstattung der \nnotwendigen Auslagen der Antragsteller erscheint nicht geboten (§ 16 Abs. 4 \nSächsVerfGHG). \n \n \n \n \ngez. Berlit \n \n \n \ngez. Herberger \n \n \ngez. Hoven \n \n \n \n \ngez. Jäger \n \n \n \ngez. Schurig \n \n \ngez. Strewe \n \n \n \n \ngez. Uhle \n \n \n \ngez. 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