{"status":"available","doknr":"OLD365095","ecli":null,"court":"Verwaltungsgericht Bremen","senate":null,"decided":"2020-04-03","aktenzeichen":"5 V 604/20","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen\n5 V 604/20\nBeschluss\nIn der Verwaltungsrechtssache\n \n \n– Antragstellerin –\nProzessbevollmächtigte:\n \n \ng e g e n\ndie Stadtgemeinde Bremen, vertreten durch den Senator für Inneres, \nContrescarpe 22 - 24, 28203 Bremen\n– Antragsgegnerin –\nProzessbevollmächtigte:\n \n \nhat das Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 5. Kammer - durch Richterin \nDr. Jörgensen, Richterin Dr. Koch und Richter Lange am 3. April 2020 beschlossen:\nDie Anträge werden abgelehnt.\nDie Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.\nDer Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.\n\n2\nGründe\nI. Die Antragstellerin begehrt einstweiligen Rechtsschutz gegen die Schließung ihres \nFliesenmarktes für den Publikumsverkehr aufgrund einer im Zuge der aktuellen Corona-\nPandemie erlassenen Allgemeinverfügung.\n \n Die Antragstellerin bietet in ihrem \nFliesenmarkt in Bremen neben Fliesen auch Zubehör an\n \n \n \n \n \n \n \nAm \n17.03.2020 \ngab \ndas \nOrdnungsamt \nder \nAntragsgegnerin \neine \nerste \n„Allgemeinverfügung über das Verbot von Veranstaltungen, Zusammenkünften und der \nÖffnung bestimmter Betriebe zur Eindämmung des Coronavirus“ bekannt. Darin hieß es \nunter Ziffer 1:\n„Folgende Einrichtungen dürfen nicht für den Publikumsverkehr geöffnet werden: \n[…] \n\nalle weiteren, nicht an anderer Stelle dieser Allgemeinverfügung genannten \nVerkaufsstellen des Einzelhandels, insbesondere Einkaufszentren.\n[…]\nAusdrücklich \nnicht \ngeschlossen \nwird \nder \nEinzelhandel \nfür \nLebensmittel, \nWochenmärkte, \nAbhol- \nund \nLieferdienste, \nGetränkemärkte, \nApotheken, \nSanitätshäuser, Drogerien, Tankstellen, Kioske, Banken und Sparkassen, \nPoststellen, Frisöre, Reinigungen, Waschsalons, der Zeitungsverkauf, Bau-, \nGartenbau- und Tierbedarfsmärkte und der Großhandel.“\nAm 21.03.2020 sprach das Ordnungsamt telefonisch gegenüber der Antragstellerin die \nsofortige Schließung ihres Fliesenmarktes aus und bezog sich dabei auf die \nAllgemeinverfügung vom 17.03.2020. Da es sich bei dem Betrieb der Antragstellerin um \nkeinen Baumarkt handele, liege keine Ausnahme vom Öffnungsverbot vor. Auf Nachfrage \nerklärte das Ordnungsamt, dass eine schriftliche Verfügung nicht ergehen werde.\n\n3\nDas Ordnungsamt aktualisierte die Allgemeinverfügung in den darauffolgenden Tagen. Die \naktuelle Allgemeinverfügung vom 23.03.2020 enthält unter Ziffer 1 Buchstabe d) das \nbereits zuvor angeordnete Öffnungsverbot mit Zusatz unter dem letzten Spiegelstrich, dass \ndie in Ziffer 1 Buchstabe f) genannten Einrichtungen vom Öffnungsverbot ausgenommen \nseien. In Ziffer 1 Buchstabe f) wurde der Begriff „Frisöre“ gestrichen; im Übrigen hat sie in \nZiffer 1 Buchstaben d) und f) den bisherigen Wortlaut. \nMit Schreiben vom 24.03.2020 erhob die Antragstellerin Widerspruch gegen die \n„Anordnung vom 21.03.2020“ und beantragte die Anordnung der aufschiebenden Wirkung \nihres Widerspruchs. Sie betreibe einen Baumarkt im Sinne der Allgemeinverfügung. Sie \nverkaufe im Wesentlichen Fliesen, biete aber auch andere Waren aus dem Sanitärbereich \nan. \nAm 25.03.2020 teilte das Ordnungsamt der Antragstellerin mit, dass sich ihr Widerspruch \ngegen die Allgemeinverfügung vom 23.03.2020 richte und diesem nicht abgeholfen werde. \nAufgrund der fehlenden Sortimentsbreite sei der Fliesenmarkt kein Baumarkt. Die \nGroßhandelstätigkeit sei weiterhin zulässig.\nDie Antragstellerin hat am 31.03.2020 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Sie \nbegehre die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs vom 24.03.2020, \nder sich nicht gegen die Allgemeinverfügung vom 23.03.2020 richte. Die mündliche \nSchließungsanordnung vom 21.03.2020 stelle aus Sicht eines objektiven Empfängers \neinen eigenständigen Verwaltungsakt mit einem eigenständigen Regelungsgehalt und \nnicht lediglich eine Mitteilung über die Rechtslage dar. Sie enthalte ein eigenständiges \nVerbot und ordne konkret die Schließung des Fliesenmarktes an. Dafür sprächen auch der \nWortlaut, der von der „verfügten“ Schließung spreche, sowie Ziffer 3 der \nAllgemeinverfügung, die eine Rechtsgrundlage für derartige Verbotsverfügungen enthalte. \nHilfsweise sei ein Antrag nach § 123 VwGO zulässig und begründet. Da sie nicht auf einen \nvon ihr nicht gewollten Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung verwiesen werden \nkönne, stehe § 123 Abs. 5 VwGO der Statthaftigkeit nicht entgegen. Bei ihrem Betrieb \nhandele es sich um einen Baumarkt, da sie Baumaterialien – und zwar im Wesentlichen \nFliesen – an gewerbliche Kunden und Endverbraucher verkaufe. Im Hinblick auf die \nVersorgungssicherheit der Bevölkerung mit Baumaterialien komme es nicht darauf an, ob \nein Einzelhandelsgeschäft eine gewisse Sortimentsbreite vorweisen könne. Es gehe \ndarum, dass die Bevölkerung mit Baustoffen jeder Art versorgt werde. In den \nBundesländern Hamburg und Schleswig-Holstein dürften\n Fliesenmärkte bei inhaltlich \ngleichlautenden Regelungen weiter für Endverbraucher geöffnet sein. Dort existierten eine \nsogenannte Positivliste (Schleswig-Holstein) bzw. eine Auslegungshilfe (Hamburg), nach \n\n4\ndenen auch der Baustoffhandel und der Handel mit Tapeten, Teppichen und Homeware \nzu den Baumärkten zählten. Dies müsse auch dann gelten, wenn Fliesen und Zubehör \nangeboten werde. Die Schließungsanordnung greife in die Wettbewerbsverhältnisse auf \ndem Baustoffmarkt in Bremen ein und verschaffe Baumärkten, die weiter geöffnet seien \nund auch Fliesen verkauften, einen Wettbewerbsvorteil. Ihr entstehe täglich ein erheblicher \nfinanzieller Schaden. \nDie Antragstellerin beantragt,\ndie aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den mündlichen \nVerwaltungsakt der Antragsgegnerin vom 21.03.2020 anzuordnen,\nhilfsweise,\nihr zu gestatten, ihren Betrie\n \n für den Publikumsverkehr einstweilen bis zur \nrechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu öffnen.\nDie Antragsgegnerin beantragt,\ndie Anträge abzulehnen.\nDer Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung sei bereits unzulässig; jedenfalls \nsei er unbegründet. Die Schließung des Betriebes der Antragstellerin für den \nPublikumsverkehr sei nach § 28 Abs. 1 Infektionsschutzgesetz (IfSG) rechtmäßig. Ihr \nBetrieb sei kein Baumarkt im Sinne der Allgemeinverfügung, da dort im Wesentlichen mit \nFliesen gehandelt werde. Das Warenangebot sei eng begrenzt und – anders als in üblichen \nBaumärkten – nicht breit aufgestellt. Baumärkte verfügten über ein breites Sortiment aus \nden Bereichen Bauen, Wohnen, Technik und Garten und seien Supermärkte, die sich auf \nMaterialien für Heimwerker spezialisiert hätten. In einem Baumarkt erhalte man heutzutage \nnahezu alles an einem Ort, während man früher den jeweiligen Fachhändler habe \naufsuchen müssen. Die Antragstellerin sei ein auf den Bereich „Fliesen“ spezialisierter \nFachhandel. Zwischen Baumärkten und Fachhändler bestehe ein Unterschied. Dem \nBetrieb der Antragstellerin sei keine notwendige Versorgungsfunktion beizumessen. Der \nBedarf der Bevölkerung an Gegenständen des täglichen Bedarfs werde durch diejenigen \nUnternehmen sichergestellt, die originär der Ausnahmevorschrift in Ziffer 1 Buchstabe f) \nentsprächen. Aufgrund der aktuellen Corona-Pandemie seien Kontakte zwischen \nMenschen auf das absolute Mindestmaß zu begrenzen. Der Antragstellerin sei lediglich \nder Einzelhandel untersagt, während der Großhandel weiterhin erlaubt sei. Die Schließung \nsei auch nicht unverhältnismäßig. \n\n5\nII. Die Anträge bleiben ohne Erfolg.\nWährend der Hauptantrag bereits unzulässig ist (1.), ist der hilfsweise gestellte Antrag \nzulässig, aber unbegründet (2.).\n1. Der auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 24.03.2020 \ngerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Er ist bereits unstatthaft; jedenfalls ist die \nAntragstellerin nicht rechtsschutzbedürftig. Es mangelt an einem Widerspruch gegen einen \nbelastenden Verwaltungsakt, dessen aufschiebende Wirkung angeordnet werden könnte. \nDie statthafte Antragsart im einstweiligen Rechtsschutzverfahren richtet sich nach dem \nBegehren der Betroffenen und bemisst sich regelmäßig danach, welche Klage in der \nHauptsache zu erheben ist. Ist in der Hauptsache eine Anfechtungsklage statthaft, richtet \nsich das einstweilige Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO. Ist dagegen eine \nVerpflichtungs-, eine allgemeine Leistungs- oder eine Feststellungsklage statthaft, bemisst \nsich der einstweilige Rechtsschutz nach § 123 VwGO. Angriffsgegenstand eines Antrags \nnach § 80 VwGO ist ein belastender Verwaltungsakt (BeckOK VwGO/Gersdorf, 52. Ed. \n01.10.2019, VwGO § 80 Rn. 146 f.). \na) Während der Allgemeinverfügung vom 23.03.2020 Verwaltungsaktcharakter im Sinne \ndes § 35 BremVwVfG beizumessen ist, fehlt es im Hinblick auf die „mündliche \nSchließungsanordnung“ vom 21.03.2020 am erforderlichen Regelungsgehalt. Von ihr \ngingen keine über die Allgemeinverfügung hinausgehenden Rechtswirkungen aus. Es \nhandelte sich vielmehr um eine Mitteilung der rechtlichen Lage, wie sie sich aus Sicht der \nAntragsgegnerin aus der Allgemeinverfügung ergab (so bereits VG Bremen, Beschl. v. \n26.03.2020 – 5 V 553/20 –, juris Rn. 20 zu einer Konstellation, in der das Ordnungsamt \nebenfalls wie vorliegend vorgegangen ist). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin \nerschöpfte sich die telefonische Mitteilung darin, sie darauf hinzuweisen, dass ihr \nFliesenmarkt aufgrund der Allgemeinverfügung geschlossen werden müsse. Wenngleich \nweder die Allgemeinverfügung vom 17.03.2020, noch die Allgemeinverfügung vom \n23.03.2020 ausdrücklich die im Zuge des Öffnungsverbotes zu schließenden \nEinzelhandelsgeschäfte benennt, ist in der Mitteilung vom 21.03.2020 keine \nRechtsfolgenentscheidung mit Regelungsgehalt zu sehen. Es handelt sich um ein schlicht-\nhoheitliches Handeln. Vergleichbar mit einem Hinweis auf eine gesetzlich bestehende \nPflicht lag aus Sicht des Ordnungsamtes zwar keine abstrakt-generelle, aber eine konkret-\ngenerelle Festlegung der zu schließenden Einzelhandelsgeschäfte bereits vor. Es bedürfte \nkeiner Allgemeinverfügung, verlangte man trotz der behördlicherseits bereits getroffenen \nEntscheidung jeweils den Erlass eines (Einzel-)Verwaltungsaktes im Hinblick auf den von \n\n6\nder Allgemeinverfügung erfassten Personenkreis. Die „konkrete Anordnung der \nSchließung“, die die Antragstellerin in der telefonischen Mitteilung sieht, wurde bereits mit \nder Allgemeinverfügung ausgesprochen. Ziffer 3 der Allgemeinverfügung stellt auch keine \nRechtsgrundlage für den Erlass einer Verbotsverfügung dar, sondern droht dem von der \nAllgemeinverfügung erfassten Personenkreis für den Fall der Nichtbeachtung der bzw. \nZuwiderhandlung gegen die belastenden Regelungen die Anwendung von Zwangsmitteln \nan. Auch der Hinweis an die Antragstellerin, dass eine schriftliche Verfügung nicht ergehen \nwerde, offenbart, dass das Ordnungsamt der telefonisch erteilten Mitteilung keinen \nRegelungsgehalt beigemessen hat. Der Verweis auf den Wortlaut der telefonisch erteilten \nAuskunft, in der die Schließung „verfügt“ worden sei, verfängt nicht, da der genaue Wortlaut \nder Mitteilung unbekannt ist und auch von der Antragstellerin nicht präzisiert wurde. \nb) Die Antragstellerin hat damit vorliegend zwar am 24.03.2020 einen Widerspruch \nerhoben. \nDiesen \nrichtete \nsie \njedoch \nausdrücklich \ngegen \ndie \n„mündliche \nSchließungsanordnung“, d.h. gegen die telefonische Mitteilung vom 21.03.2020. Sie hat im \nRahmen der Antragsbegründung ausdrücklich der Auffassung der Antragsgegnerin \nwidersprochen, \nder \nWiderspruch \nvom \n24.03.2020 \nrichte \nsich \ngegen \ndie \nAllgemeinverfügung vom 23.03.2020. In der Antragsergänzung vom 01.04.2020 hat sie \nerneut darauf hingewiesen, dass sie keinen Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung \nerheben wolle, weil sie unter die Ausnahmeregelung in Ziffer 1 Buchstabe f) falle. Durch \ndiesen Hinweis hat die Antragstellerin zum Ausdruck gebracht, dass ein auf die Aufhebung \nder belastenden Regelungen der Allgemeinverfügung gerichteter Eilrechtsschutz nicht \nihrem Begehren entspricht. An diesem Begehren ist die Antragstellerin festzuhalten. Zwar \nhat das Gericht nach der Auslegungsregel des § 133 BGB bei der Auslegung von \nWillenserklärungen den wirklichen Willen zu erforschen und darf nicht an dem \nbuchstäblichen Sinn des Ausdrucks haften. An die Auslegung einer Willenserklärung, die \nzum Verlust einer Rechtsposition führt, sind strenge Anforderungen zu stellen; es bedarf \nin der Regel einer insoweit eindeutigen Willenserklärung (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. \n30.10.2013 – 2 C 23/12 –, BVerwGE 148, 217–230, Rn. 15; BGH, Urt. v. 15.10.2014 – XII \nZR 111/12 –, juris Rn. 51; BGH, Urt. v. 30.09.2005 – V ZR 197/04 –, juris Rn. 18; OVG \nBlnBdg, Urt. v. 12.12.2018 – OVG 4 B 20.16 –, juris Rn. 22; OVG Bremen, Urt. v. \n13.03.2019 – 2 LC 332/16 –, juris Rn. 47). Dies gilt auch im Hinblick auf Erklärungen von \nBeteiligten im gerichtlichen Verfahren, die – wie hier – dazu führen, dass das Begehren \ndes Beteiligten die Unzulässigkeit eines Rechtsbehelfs zur Folge hat. Die danach zu \nfordernde eindeutige Erklärung ist hier in den oben dargelegten Äußerungen der \nAntragstellerin zu sehen. Trotz gerichtlichen Schreibens, in dem auf eine etwaige \nUnzulässigkeit des Antrages hingewiesen wurde, hat die Antragstellerin an ihrem \nBegehren festgehalten. Es kam danach nicht auf die Frage an, ob es der Zulässigkeit eines \n\n7\nAntrages nach § 80 Abs. 5 VwGO entgegensteht, wenn nicht zumindest gleichzeitig mit \nder gerichtlichen Antragstellung Widerspruch gegen die belastende Verfügung erhoben \nwurde, oder ob damit eine unzulässige Verkürzung der Widerspruchsfrist einhergeht (siehe \ndazu BeckOK VwGO/Gersdorf, 52. Ed. 01.10.2019, VwGO § 80 Rn. 164).\n2. Der hilfsweise gestellte Antrag ist auslegungsbedürftig. Bei verständiger Würdigung \n(§§ 88, \n122 \nAbs. \n1 \nVwGO) \nbegehrt \ndie \nAntragstellerin \nim \neinstweiligen \nRechtsschutzverfahren die Feststellung, dass ihr Fliesengeschäft nicht von dem \nÖffnungsverbot aus der Allgemeinverfügung vom 23.03.2020 erfasst ist. Der so \nverstandene Antrag ist zulässig (a), hat aber in der Sache keinen Erfolg (b).\na) Der Hilfsantrag ist nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen \nzulässig. \nDer Statthaftigkeit eines Antrages auf Erlass einer einstweiligen Anordnung steht § 123 \nAbs. 5 VwGO, der die Anwendung des § 123 Abs. 1 VwGO in den Fällen des §§ 80, 80a \nVwGO ausschließt, nicht entgegen. Zwar ist der Rechtsschutz gegen eine \nAllgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 BremVwVfG wie der Rechtsschutz gegen (Einzel-) \nVerwaltungsakte nach § 35 Satz 1 BremVwVfG ausgestaltet, sodass die Antragstellerin in \nder \nHauptsache \ndem \nGrunde \nnach \nmit \nder \nAnfechtungsklage \ngegen \ndie \nAllgemeinverfügung vorgehen müsste (vgl. BeckOK VwVfG/von Alemann/Scheffczyk, \n46. Ed. 01.01.2020, VwVfG § 35 Rn. 271). Vorliegend ist in der Hauptsache jedoch eine \nKlage nach § 43 Abs. 1 VwGO die statthafte Klageart, gerichtet auf die Feststellung, dass \nes sich bei ihrem Fliesenmarkt um einen Baumarkt im Sinne der Ausnahmeregelung in \nZiffer 1 Buchstabe f) der Allgemeinverfügung handelt. Die Frage, ob sie unter den von \nZiffer 1 Buchstabe d) der Allgemeinverfügung erfassten Personenkreis fällt, stellt ein \nfeststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO dar. Anders als ein \n(Einzel-)Verwaltungsakt nach § 35 Satz 1 BremVwVfG richtet sich eine personenbezogene \nAllgemeinverfügung an einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis (BeckOK \nVwVfG/von Alemann/Scheffczyk, 46. Ed. 01.01.2020, VwVfG § 35 Rn. 255). Mithin kann \nsich dann, wenn die Allgemeinverfügung – wie hier – den von ihr erfassten Personenkreis \nnach abstrakten Merkmalen benennt, die Frage stellen, ob eine Person dem \nRegelungsgehalt der Allgemeinverfügung unterfällt. Die Beurteilung, ob die Antragstellerin \neinen „Baumarkt“ betreibt, stellt auch nicht lediglich eine nicht feststellungsfähige Vorfrage \neines Rechtsverhältnisses dar. Denn die Einordnung als Baumarkt begründet nach der \nAllgemeinverfügung unmittelbar Rechte und Pflichten. Die Antragstellerin wendet sich \ndamit – wie dargelegt – nicht gegen die Allgemeinverfügung vom 23.03.2020, da sie sich \nnicht als Adressatin der (belastenden Regelungen der) Allgemeinverfügung erachtet (so \n\n8\nbereits VG Bremen, Beschl. v. 02.04.2020 – 5 V 596/20 –, veröffentlicht auf der Homepage \ndes \nGerichts \nim \nEntscheidungsmodul, \naufrufbar \nunter \nhttps://www.verwaltungsgericht.bremen.de/entscheidungen/entscheidungsuebersicht-\n13039). Fiele sie – ihrer Auffassung folgend – unter die Ausnahmeregelung der Ziffer 1 \nBuchstabe f), bestünde für einen einstweiligen Rechtsschutzantrag nach § 80 Abs. 5 \nVwGO kein Rechtsschutzbedürfnis (vgl. VG Bremen, Beschl. v. 30.03.2020 – 5 V 565/20 –\n , veröffentlicht auf der Homepage des Gerichts im Entscheidungsmodul, aufrufbar unter \nhttps://www.verwaltungsgericht.bremen.de/entscheidungen/entscheidungsuebersicht-\n13039). \n \nDie Antragstellerin ist auch antragsbefugt, da ein Anspruch auf die begehrte Feststellung \nnicht von vornherein ausscheidet. Zudem besteht ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. \nDas Ordnungsamt hat bereits vor der Antragstellung beim Gericht zum Ausdruck gebracht, \ndass sie den Betrieb der Antragstellerin nicht als Baumarkt im Sinne der \nAllgemeinverfügung ansieht; es bedurfte daher keines behördlichen Antrages auf Erlass \neines feststellenden Bescheids. \nb) Der Antrag ist jedoch unbegründet.\nDas Gericht der Hauptsache kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung zur Regelung \neines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, um \nwesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder wenn die \nRegelung aus anderen Gründen nötig erscheint, § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Gemäß § 123 \nAbs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO sind der Anordnungsanspruch (ein Anspruch \nauf die begehrte Feststellung) und der Anordnungsgrund (die besondere Eilbedürftigkeit) \nglaubhaft zu machen. Ist der Antrag – wie hier – auf eine Vorwegnahme der Hauptsache \ngerichtet, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund \nerhöhte Anforderungen zu stellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt nur \ndann in Betracht, wenn ein Obsiegen der Antragstellerin in der Hauptsache bei \nsummarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und ihr ohne den \nErlass einer einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die \nauch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnten \n(OVG NW, Beschl. v. 29.07.2009 – 13 B 1003/09 –, juris Rn. 4). \nGemessen daran ist es der Antragstellerin nicht gelungen, einen Anordnungsanspruch \nglaubhaft zu machen. Es ist nicht mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit \nanzunehmen, dass sie einen Anspruch auf die begehrte Feststellung hat.\n\n9\naa) Nach Ziffer 1 Buchstabe d) der Allgemeinverfügung vom 23.03.2020 dürfen u.a. \nVerkaufsstellen des Einzelhandels nicht für den Publikumsverkehr geöffnet werden. Von \ndiesem allgemeinen Verbot ist die Antragstellerin erfasst, da es sich bei ihrem Fliesenmarkt \num eine Verkaufsstelle des Einzelhandels handelt, soweit sie Waren an Endverbraucher \nverkauft. Einzelhändler ist, wer überwiegend Endverbraucher mit Waren beliefert, wenn \nnicht ausnahmsweise eine Dienstleistung im Vordergrund steht, wie etwa bei der \nZubereitung von Speisen. Der Begriff des Einzelhandels wird üblicherweise funktional \nverstanden (vgl. VG Weimar, Urt. v. 15.08.2005 – 1 K 1448/03.We –, juris Rn. 28 f.). \nGegenstück des Einzelhandels ist der Großhandel. Diese Differenzierung spiegelt sich \nauch in der Ausnahmeregelung in Ziffer 1 Buchstabe f) der Allgemeinverfügung wider, die \neingangs auf den „Einzelhandel für […]“ und am Ende der Regelung auf den „Großhandel“ \nabstellt. Eine Verkaufsstelle wird als Stelle (Laden, Stand o.Ä.), wo etwas verkauft wird, \ndefiniert \n(https://www.duden.de/rechtschreibung/Verkaufsstelle \n[02.04.2020]). \nDiese \nVoraussetzungen treffen auf den Fliesenmarkt der Antragstellerin zu. \nbb) Der Fliesenmarkt fällt auch nicht unter die Ausnahmeregelung in Ziffer 1 Buchstabe f) \nder Allgemeinverfügung, die u.a. Bau-, Garten- und Tierbedarfsmärkte von dem \nÖffnungsverbot ausnimmt. Es handelt sich bei dem Fliesenmarkt nicht um einen Baumarkt \nim Sinne der Allgemeinverfügung; er ist einem Baumarkt auch nicht gleichzusetzen. \nFür die Auslegung des Inhaltes eines Verwaltungsaktes ist auf die objektive \nErklärungsbedeutung (sog. normative Auslegung), wie sie der Empfänger verstehen \nmusste, abzustellen (BVerwG, Urt. v. 27.06.2012 – 9 C 7/11 –, juris Rn. 18). Die \nAuslegungsregeln insbesondere der §§ 133, 157 BGB finden dabei entsprechende \nAnwendung. Bei der Ermittlung des objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger \nbekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, auch die Begründung des \nVerwaltungsakts (BVerwG, Beschl. v. 30.06.2011 – 3 B 87/10 –, juris Rn. 3 und Urt. v. \n21.06.2006 – 6 C 19/06 –, juris Rn. 52; BeckOK VwVfG/von Alemann/Scheffczyk, 46. Ed. \n01.01.2020, VwVfG § 35 Rn. 46).\n(1) Die Auslegung von Ziffer 1 Buchstabe f) ergibt, dass eine Verkaufsstelle nur dann als \nBaumarkt anzusehen ist, wenn sie über eine nicht gänzlich unbeachtliche Sortimentbreite \nverfügt und ihr damit eine Versorgungsfunktion im Hinblick auf den typischen Bedarf von \nHeimwerkern zukommt. Sie muss über ein gewisses Kernsortiment aus den Bereichen \nHeimwerkerbedarf, Baustoffe und (typischerweise auch) Garten verfügen. Es genügt nicht, \ndass sich die Verkaufsstelle lediglich auf den Verkauf einer bestimmten Warengruppe und \ndas damit unmittelbar im Zusammenhang stehende Zubehör spezialisiert hat. Der \nHandelsverband Heimwerken, Bauen, Garten hält die Bezeichnung als „Bau- und \n\n10\nHandwerkermarkt“ für zulässig, wenn das Sortiment mehrheitlich aus den Warenfeldern \nHeimwerken, Bauen, Wohnen und Garten besteht (https://www.bhb.org/verband/zahlen-\nfakten/branchendefinitionen/ [02.04.2020]). Dies stimmt mit dem Verständnis des Gerichts \nüberein, dass ein Baumarkt typischerweise nicht lediglich ein spezialisiertes \nWarensortiment aus einem Segment des Kernsortiments anbietet, sondern Waren aus \nmehreren Warenfeldern. Ein Baumarkt unterscheidet sich damit von einem Fachhändler, \nder sich auf einen dieser Bereiche und dort auf einen bestimmten Teilbereich spezialisiert \nhat. So gehören zum Kernsortiment eines Baumarktes im „klassischen“ Sinne \nbeispielsweise auch Waren, die für die Reparatur oder den Austausch einer Heizung \nerforderlich sind, während ein Einzelhandelsgeschäft, das sich ausschließlich auf diesen \nTeilbereich spezialisiert hat, bewusst davon absieht, auch Waren des Kernsortiments eines \n„klassischen“ Baumarktes anzubieten. Für das hier vertretene Verständnis spricht auch der \nallgemeine Sprachgebrauch, der im Rahmen der Auslegung ebenfalls heranzuziehen ist. \nDanach geht auch der Laie bei einem Besuch eines Fachgeschäfts nicht davon aus, einen \nBaumarkt zu betreten.\n(2) Gemessen daran handelt es sich bei dem Fliesengeschäft der Antragstellerin nicht um \neinen Bau-, sondern um einen Fachmarkt. Nicht nur die Firmierung der Antragstellerin, \nsondern auch die Angaben ihres Internetauftrittes lassen erkennen, dass sie sich \nausschließlich auf den Heimwerkerteilbereich „Fliesen“ und das für die Arbeit damit \nerforderliche Zubehör spezialisiert hat; sie ist ein Fachgeschäft für Fliesen jeglicher Art. \nDass sie auch andere Waren aus dem Sanitärbereich anbietet, macht sie nicht zu einem \nBaumarkt nach oben dargelegtem Verständnis. Bei diesen Waren dürfte es sich um einen \nuntergeordneten \nTeil \nihres \nSortiments \nhandeln. \nZudem \nwäre \nauch \nein \nEinzelhandelsgeschäft, das ausschließlich Fliesen und Sanitäreinrichtungen im Sortiment \nhat, als Fachhandel anzusehen und mangels Sortimentbreite nicht als Baumarkt. \n(3) Der Begründung der Allgemeinverfügung und dem hinter dem Erlass der \nAllgemeinverfügung stehenden Sinn und Zweck lässt sich nicht entnehmen, dass von der \nAusnahme zugunsten von Baumärkten auch Fachmärkte wie der der Antragstellerin \nerfasst sein sollen. \nIn der Begründung der Allgemeinverfügung heißt es, dass die Ausnahme der aufgezählten \nEinrichtungen erfolge, da sie für die Versorgung der Bevölkerung notwendig seien. Durch \ndas \nallgemeine \nVerbot \nder \nÖffnung \nvon \nEinzelhandelsgeschäften \nund \ndie \nAusnahmeregelung zugunsten einzelner Einzelhandelskategorien soll (auch) verhindert \nwerden, dass mehrere Verkaufsstellen aufgesucht werden, bevor der Kunde das gesuchte \nProdukt erwirbt. Auch dadurch sollen die sozialen Kontakte auf ein absolutes Mindestmaß \n\n11\nbeschränkt werden. Der Ausnahmeregelung zugunsten der aufgezählten Einrichtungen \nliegt erkennbar der Gedanke zugrunde, lediglich den Einrichtungen die Öffnung zu \ngestatten, die lebenswichtige Güter der Bevölkerung bereithalten. Die Antragsgegnerin \nweist zutreffend darauf hin, dass ein Baumarkt als eine Art Supermarkt, der ebenfalls nicht \nlediglich eine bestimmte Art von Lebensmitteln anbietet, für den Heimwerkerbedarf zu \nverstehen ist. Historisch betrachtet eröffneten die ersten Baumärkte, wie sie in der heutigen \nForm bestehen, den Kunden die Möglichkeit, ihren kompletten Bedarf für das jeweils \nanstehende „Projekt“ an einem Ort zu befriedigen und die Einkaufswege insoweit zu \nbündeln. Musste ein Handwerker zuvor die jeweiligen Fachhändler – sei es für Werkzeuge, \nBaustoffe, Hölzer oder Farben – aufsuchen, zeichnen sich Baumärkte durch ein breites \nSortiment aus, das den typischen Heimwerkerbedarf möglichst umfassend bedient. Dies \ndürfte dem Anspruch eines Baumarktes entsprechen. Spezialisierte Fachhändler sind \nhingegen verstärkt darauf ausgerichtet, den Bedarf eines Kunden zu befriedigen, der im \nbreit-, aber oftmals nicht tiefsortierten Baumarkt nicht fündig geworden ist oder nicht fündig \nwerden will. \nDie Aufnahme von Baumärkten in Ziffer 1 Buchstabe f) dürfte daraus resultieren, dass \ndiese zwingend notwendig sind, um anfallende, unaufschiebbare Reparaturen vornehmen \nzu können, wozu beispielsweise undichte Dächer, defekte Leuchten oder ausgefallene \nHeizungen zählen. Der Erwerb der dafür erforderlichen Materialien und Werkzeuge ist \nzwingend notwendig, um nicht im Nassen, Dunkeln oder Kalten zu sitzen. Dies rechtfertigt \nauch die von der Antragstellerin angenommene Ungleichbehandlung im Hinblick auf die \n„klassischen“ Baumärkte. Insoweit fehlt es schon an vergleichbaren Sachverhalten. Die \nWaren, die in Fachgeschäften wie dem der Antragstellerin verkauft werden, werden \njedenfalls dem Grunde nach und in einem für die Behebung notwendiger \nHandwerkerarbeiten ausreichendem Ausmaß auch in „klassischen“ Baumärkten verkauft. \nEs sind bezogen auf die Spezialisierung der Antragstellerin zudem schwerlich \nKonstellationen vorstellbar, in denen der Erwerb und das Verarbeiten von Fliesen für die \nVersorgung der Bevölkerung zwingend notwendig wäre. Tritt solch ein Fall doch ein, wird \nein Kunde – wenn auch nicht mit derselben Auswahl wie bei der Antragstellerin – auch in \neinem Baumarkt fündig. Es kommt daher auch nicht darauf an, ob eine Verkaufsstelle –\n wie im Falle der Antragstellerin – ausschließlich Waren anbietet, die auch in Baumärkten \nverkauft werden. Zwar unterscheidet sie sich insoweit von Gemischtwaren- oder \nSonderpostenläden, die gerade Waren aus verschiedenen, in Ziffer 1 Buchstabe f) \naufgezählten Kategorien anbieten. Die Allgemeinverfügung zählt in Ziffer 1 Buchstabe f) \njedoch explizit die einzelnen Einzelhandelskategorien und nicht die dort verkauften Waren \nauf („Drogerien“ anstatt „Drogerieartikel“; „Bau-, Gartenbau- und Tierbedarfsmärkte“ \nanstatt „Bau- und Gartenbauartikel und Artikel für den Tierbedarf“). Der Aufzählung in \n\n12\nZiffer 1 Buchstabe f) der Allgemeinverfügung wohnt nach Auffassung der Kammer ein \nformelles Verständnis inne.\nEs begegnet auch keinen rechtlichen Bedenken, dass sich das Ordnungsamt in der noch \nimmer andauernden frühen Phase der Bekämpfung des Covid-19-Virus entschieden hat, \nlediglich die für die Versorgung der Bevölkerung mit den lebenswichtigen Gütern \nnotwendigen Einrichtungen vom allgemeinen Öffnungsverbot auszunehmen, um nicht \nnotwendige soziale Kontakte weitestgehend zu unterbinden. Durch das weitreichende \nVerbot wird eine Ansammlung von Personen an Verkaufsorten vermieden, denen keine \nelementare Versorgungsfunktion beizumessen ist. Spezialisierte Fachmärkte leisten zwar \neinen wichtigen Beitrag für die Versorgung mit Waren, die für die Renovierung oder \nSanierung von Räumen erforderlich ist. Dies betrifft aber regelmäßig Vorhaben, die gerade \nnicht unaufschiebbar und damit lebenswichtig für die Versorgung der Bevölkerung sind. \nDie Schwere der mit dem allgemeinen Öffnungsverbot einhergehenden Belastungen wird \nbei Fachmärkten, die ihre Waren – wie die Antragstellerin – auch an gewerbliche Kunden \nveräußern, dadurch abgemildert, dass der Großhandel nach Ziffer 1 Buchstabe f) am Ende \nausdrücklich vom Öffnungsverbot ausgenommen ist. Auch der Antragstellerin ist der \nGroßhandel nicht untersagt, worauf das Ordnungsamt sie auch hingewiesen hat. Das \nallgemeine Öffnungsverbot ist Teil eines aktuell dynamischen Prozesses, bei dem die \ngetroffenen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr nahezu täglich neu überdacht und \nangepasst werden. Die Schließungsanordnung aus Ziffer 1 Buchstabe d) der \nAllgemeinverfügung ist vorerst bis zum 19.04.2020 befristet. Diese Befristung stellt sicher, \ndass die neuen Entwicklungen der Corona-Pandemie stets berücksichtigt werden und aus \nSicht der Kammer auch berücksichtigt werden müssen. Dies kann zur Folge haben, dass \ndie Einschränkungen gegebenenfalls wieder zu lockern sind und sich ein weiter \naufrechterhaltenes allgemeines Öffnungsverbot mit nur wenigen Ausnahmen als \nunverhältnismäßigen Eingriff in die Rechte der Betroffenen darstellen könnte.\n(4) Die Verweise der Antragstellerin auf sogenannte Positivlisten und Auslegungshilfen \nanderer Bundesländer führt zu keinem anderen Ergebnis. Diese sind nicht für die \nAuslegung der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin heranzuziehen. Es lässt sich \nweder der Begründung, die sich an die Allgemeinverfügung vom 23.03.2020 anschließt, \nnoch aus einem anderen Kontext entnehmen, dass die Antragsgegnerin ihrer \nAllgemeinverfügung ein (weitergehendes) Verständnis zugrunde gelegt hat (vgl. VG \nBremen, Beschl. v. 02.04.2020 – 5 V 596/20 –, veröffentlicht auf der Homepage des \nGerichts \nim \nEntscheidungsmodul, \naufrufbar \nunter \nhttps://www.verwaltungsgericht.bremen.de/entscheidungen/entscheidungsuebersicht-\n13039). \n\n13\ncc) Fällt die Antragstellerin danach nicht als Baumarkt unter die Ausnahmeregelung in \nZiffer 1 Buchstabe f), ist die sie belastende Regelung in Ziffer 1 Buchstabe d) der \nAllgemeinverfügung nicht auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen. Ihr unmittelbar gegen die \nSchließungsverfügung gerichteter Antrag ist – wie dargelegt – unzulässig. Die \nUnzulässigkeitsentscheidung kann nicht dadurch umgangen werden, dass im Rahmen des \nVerfahrens nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Prüfung erfolgt, die im Rahmen eines \nVerfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmen wäre. \n3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der festgesetzte Streitwert folgt \naus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Das Gericht sieht von einer Herabsetzung des für \ndas Hauptsacheverfahren geltenden Streitwerts nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs \n2013 ab. Eine Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren kommt einer \nVorwegnahme der Hauptsache gleich. Es ist nicht zu erwarten, dass die \nAllgemeinverfügung bis zu einer Entscheidung über den Widerspruch der Antragstellerin \noder den Abschluss eines gerichtlichen Verfahrens Geltung haben wird. Die Aufhebung \nvorheriger und der Erlass angepasster Allgemeinverfügungen hat gezeigt, dass in kurzen \nZeitabständen eine Überprüfung der Entscheidungsträger im Hinblick auf die \nErforderlichkeit etwaiger Einschränkungen des öffentlichen Lebens stattfindet (VG \nBremen, Beschl. v. 26.03.2020 – 5 V 553/20 –, juris Rn. 46).\nRechtsmittelbelehrung\nGegen diesen Beschluss ist - abgesehen von der Streitwertfestsetzung - die Beschwerde \nan das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen statthaft. Die Beschwerde \nist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Beschlusses bei dem\nVerwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, \n(Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich)\neinzulegen und innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Beschlusses zu \nbegründen. Die Beschwerde muss von einem Rechtsanwalt oder einem sonst nach \n§ 67 Abs. 4 VwGO zur Vertretung berechtigten Bevollmächtigten eingelegt werden.\nDie Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei \ndem \nOberverwaltungsgericht \nder \nFreien \nHansestadt \nBremen, \nAm \nWall \n198, \n28195 Bremen, einzureichen. Die Beschwerde muss einen bestimmten Antrag enthalten, \ndie Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und \nsich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.\nGegen die Streitwertfestsetzung ist die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht der \nFreien Hansestadt Bremen statthaft, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 \nEuro übersteigt oder das Verwaltungsgericht die Beschwerde zugelassen hat. Die \nBeschwerde ist spätestens innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in \n\n14\nder Hauptsache Rechtskraft erlangt hat oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, \nbei dem\nVerwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, \n(Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich)\neinzulegen.\nDr. Jörgensen\nDr. Koch\nLange","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/365095","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-bremen/2020-04-03/5-v-604-20","cited_norms":[{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 123","ref_norm":"123","n":9},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 80","ref_norm":"80","n":6},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":2},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 133","ref_norm":"133","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 122","ref_norm":"122","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 294","ref_norm":"294","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 920","ref_norm":"920","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 52","ref_norm":"52","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 80a","ref_norm":"80a","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 67","ref_norm":"67","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 157","ref_norm":"157","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 53","ref_norm":"53","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 88","ref_norm":"88","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/365095","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/365095","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-bremen/2020-04-03/5-v-604-20","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/365095","retrieved":"2026-07-09 04:52:47.888903+00:00"}}