{"status":"available","doknr":"OLD364929","ecli":null,"court":"Verwaltungsgericht Bremen","senate":null,"decided":"2022-12-14","aktenzeichen":"5 V 1894/22","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen \n5 V 1894/22 \n \nBeschluss \nIn der Verwaltungsrechtssache \n \n \n– Antragstellerin – \nProzessbevollmächtigte: \n \n \n \ng e g e n \ndie Stadtgemeinde Bremen, vertreten durch den Senator für Inneres, \nContrescarpe 22 - 24, 28203 Bremen, \n– Antragsgegnerin – \nProzessbevollmächtigte: \n \n \nhat das Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 5. Kammer - durch die \nPräsidentin des Verwaltungsgerichts Dr. Jörgensen, die Richterin am Verwaltungsgericht \nLammert und den Richter Kaysers am 14. Dezember 2022 beschlossen: \nDer Antrag wird abgelehnt. \nDie Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin. \nDer Streitwert wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt. \n \n\n2 \nGründe \nI. \nDie Antragstellerin begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes eine Duldung ihrer \nWettvermittlungsstelle. \n \nDie \n (fortan: Veranstalterin) ist seit dem 09.10.2020 Inhaberin einer \nKonzession zur Veranstaltung von Sportwetten im Internet und im stationären Bereich. \nUnter dem 16.11.2020 beantragte sie bei der Antragsgegnerin die Erteilung von \nErlaubnissen zur Vermittlung von Sportwetten für eine Vielzahl näher bestimmter \nWettvermittlungsstellen in Bremen, unter anderem für die von der Antragstellerin am \n01.07.2016 als Gewerbe angemeldete Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift \n \n \nin \nBremen. \nZwischen \nder \nAntragstellerin \nals \nBetreiberin \nder \nWettvermittlungsstelle und der Veranstalterin besteht ein Geschäftsbesorgungsvertrag \n(Franchise-Modell). \n \nIm näheren Umkreis der Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin befindet sich die \nebenfalls am 01.07.2016 als Gewerbe angemeldete und von der\n \n betriebene Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift \n. \nVeranstalterin der in dieser Wettvermittlungsstelle vermittelten Wetten ist die \n \n, die seit dem 09.10.2020 Inhaberin einer Konzession für das Veranstalten von \nSportwetten ist. \n \nMit Bescheid vom 21.07.2022 versagte das Ordnungsamt der Antragsgegnerin gegenüber \nder Veranstalterin die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle \nunter der Anschrift\n mit der Begründung, die Unterlagen zur Prüfung der \nrechtmäßigen Herkunft der für die Veranstaltung oder Vermittlung öffentlicher Glücksspiele \nerforderlichen Mittel seien nicht bzw. nicht im zur Prüfung der Voraussetzung erforderlichen \nUmfang eingereicht worden. \n \nZugleich kündigte das Ordnungsamt gegenüber der Antragstellerin unter anderem die \nUntersagung der Vermittlung von Sportwetten in dieser Wettvermittlungsstelle sowie die \nSchließung der Räumlichkeiten an und verwies dabei im Wesentlichen auf die Versagung \nder Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle. Daraufhin beantragte die \nAntragstellerin mit Schreiben vom 05.08.2022 bei der Antragsgegnerin, den Weiterbetrieb \ndes Standorts jedenfalls so lange förmlich zu dulden, bis ihre Unterlagen geprüft worden \nsind. Dabei legte sie weitere Unterlagen zu ihrer Wettvermittlungsstelle vor. \n \n\n3 \nDie unter der Anschrift \n von der \n \nbetriebene Wettvermittlungsstelle erhielt mit an ihre Veranstalterin \n \ngerichtetem Bescheid vom 16.08.2022 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis. \n \nMit Bescheid vom 30.08.2022 wurde gegenüber der Veranstalterin der von der \nAntragstellerin vermittelten Wetten erneut die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der \nWettvermittlungsstelle unter der Anschrift\n versagt. Ein Zugangsnachweis \nist der Behördenakte nicht zu entnehmen. Laut Veranstalterin ist ihr der Bescheid am \n02.09.2022 zugegangen. Das Ordnungsamt begründete die Versagung nun damit, dass \ndie Wettvermittlungsstelle gemäß § 5a Abs. 2 Satz 2 Nr. 1a i.V.m. § 18 Abs. 1 BremGlüG \neinen Mindestabstand von 250 m Luftlinie zu einer anderen Wettvermittlungsstelle \nunterschreite. Sie sei lediglich 42,61 m Luftlinie zu der unter der Anschrift \ntz \n betriebenen Wettvermittlungsstelle entfernt. Gemäß § 5b Abs. 1 BremGlüG sei \nzugunsten desjenigen Antragstellers zu entscheiden, der in der betreffenden \nStadtgemeinde insgesamt die geringere Anzahl an Wettvermittlungsstellen beantragt habe \noder bereits erlaubt betreibe, wenn wegen der Regelung über den Mindestabstand nicht \nallen eine Erlaubnis erteilt werden könne. Die Veranstalterin habe 24 Anträge gestellt. Die \nVeranstalterin (sic!) XTiP, die den Antrag für die Wettvermittlungsstelle\n (Anm. der Kammer: gemeint ist offensichtlich der\n) gestellt habe, \njedoch nur drei. \n \nDie Antragstellerin hat am 04.10.2022 eine auf Erteilung einer Erlaubnis für die \nWettvermittlungsstelle \n gerichtete Verpflichtungsklage sowie eine \nDrittanfechtungsklage gegen die ihrer Konkurrentin erteilte Erlaubnis erhoben (5 K \n1805/22) und am 10.10.2022 den vorliegenden Eilantrag gestellt. Die Veranstalterin hat \nebenfalls Klagen auf Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Erteilung einer Erlaubnis für \ndiese Wettvermittlungsstelle erhoben (5 K 1372/22 und 5 K 1683/22). \n \nZur Begründung trägt die Antragstellerin vor, sie verfolge mit ihrem Eilantrag das Ziel, ihre \nWettvermittlungsstelle so lange fortführen zu können, bis die noch nicht rechtskräftig \ngetroffene (Auswahl-)Entscheidung zu ihren Gunsten getroffen bzw. gerichtlich überprüft \nworden sei. Den Betrieb habe sie aus Angst vor ordnungswidrigkeiten- und strafrechtlichen \nKonsequenzen eingestellt. Sie ist der Ansicht, sie habe einen Anspruch auf Erteilung einer \naktiven Duldung bis zur Entscheidung über die Klage. Ein solcher Anspruch folge aus dem \nRecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG. Dieses \nerfordere jedenfalls in solchen Fällen, in denen alle gesetzlichen Anforderungen an die \nErteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis erfüllt würden und es nach Einlegen eines \nRechtsmittels gegen die im Rahmen der Auswahlentscheidung zwischen zwei \n\n4 \nWettvermittlungsstellen ergangene Ablehnung des Antrags auf Erteilung einer Erlaubnis \noffen sei, ob diese bei gerichtlicher Überprüfung Bestand haben werde, den Ausspruch \neiner verfahrenssichernden Duldung, die eine Fortführung des Betriebs unter Ausschluss \nstraf- oder ordnungswidrigkeitenrechtlicher Konsequenzen sicherstelle. Denn ansonsten \nwäre der unterlegene, die Auswahlentscheidung angreifende Betreiber mit für ihn \nunabsehbaren wirtschaftlichen Konsequenzen vom Markt ausgeschlossen, während die \nim behördlichen Auswahlverfahren erfolgreichen Konkurrenten weiter tätig sein könnten. \nIhr entstünden durch die Schließung ihrer Wettvermittlungsstelle bis zur Überprüfung der \nAuswahlentscheidung unabwendbare Nachteile durch den unwiederbringlichen Verlust \nvon (Stamm-)Kunden und der angemieteten Immobilie. Ein Abwandern von Kunden sei \ninsbesondere zum Konkurrenzbetrieb der Firma \n in der örtlichen Nähe sowie zu \nOnline-Angeboten konkret zu befürchten. Ihre Kostenbelastung betrage ca. 20.000 Euro \nim Monat. Ein monatelanges Vorhalten des Standortes sei wirtschaftlich weder tragbar \nnoch zumutbar. \n \nIm Hinblick auf den Nachweis der rechtmäßigen Mittelherkunft habe sie mit Schreiben vom \n05.08.2022 weitere Unterlagen vorgelegt, deren Art und Umfang in vergleichbaren \nErlaubnisverfahren ihrer Veranstalterin zum erforderlichen Nachweis ausgereicht hätten. \n \nDie Auswahlentscheidung sei offensichtlich rechtswidrig. Es sei derzeit offen, wie eine \nerneute Auswahlentscheidung ausfallen würde. Die gesetzliche Regelung des § 5b Abs. 1 \nBremGlüG führe dazu, dass ihre Veranstalterin als die mit Abstand größte Anbieterin in \nBremen \nim \nVergleich \nzu \nanderen \nVeranstaltern \nüberproportional \nviele \nWettvermittlungsstellen verlieren solle. Der jahrelange Wettbewerb zwischen den seit jeher \nam Markt tätigen alteingesessenen Anbietern in Bremen werde zulasten des \nerfolgreichsten Anbieters manipuliert. Die vom Gesetzgeber damit verfolgte Neuordnung \ndes Marktes in Bremen habe mit den Zielen des GlüStV 2021 nichts zu tun. Sie sei im \nHinblick auf den Kanalisierungseffekt sogar kontraproduktiv, indem der am Markt \nattraktivste Anbieter übermäßig betroffen werde. Die Regelung führe dazu, dem bisherigen \nMarktführer die bestandsgeschützten Wettvermittlungsstellen zu rauben. Damit werde \nletztlich ein wirtschaftspolitisches Anliegen verfolgt, welches nach der Rechtsprechung des \nEuropäischen Gerichtshofs kein legitimes öffentliches Interesse zur Beschränkung einer \nGrundfreiheit darstelle. Eine Beschränkung des Wettbewerbs könne allenfalls dann ein \nzwingender Grund des Allgemeininteresses sein, wenn die Maßnahme anderen legitimen \nZwecken dienen würde, die mit der Beschränkung des Glücksspiels verfolgt würden, indem \netwa aus Gründen des Spielerschutzes die Angebotsvielfalt eingeschränkt werden solle. \nEin solches Ziel verfolge § 5b Abs. 1 BremGlüG jedoch nicht. Im Gegenteil erhöhe die \nRegelung die Angebotsvielfalt und steigere den Wettbewerb um die Aufmerksamkeit der \n\n5 \nKunden. Die wirtschaftspolitische Zielsetzung widerspreche zudem dem unionsrechtlichen \nGrundsatz der offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb. Selbst wenn die \nErmöglichung eines Marktzutritts für kleinere Anbieter durch den Eingriff in bestehende \nMarktstrukturen noch als legitimes Erfordernis des Allgemeininteresses anzusehen wäre, \nwäre dieses Mittel nicht geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Die Firma \n sei das größte \nGlücksspielunternehmen mit mehreren Milliarden Euro Jahresumsatz. Echte „Newcomer“, \ndenen ein Marktzutritt verschafft werden müsste, gäbe es nicht. Die Regelung sei auch \nnicht erforderlich. Es bestehe die Möglichkeit, geeignete Gewerbeflächen für „Newcomer“ \nam Markt auszuweisen. Denkbar sei auch, den Wechsel von Vertriebspartnern zu anderen \nVeranstaltern zu erleichtern. Möglich wäre auch, Ausnahmevorschriften zu schaffen, nach \ndenen „Newcomern“ unter erleichterten Voraussetzungen neue Standorte eröffnen \nkönnten. Schließlich sei die Regelung nicht verhältnismäßig, da sie dazu führe, dass das \nmit erheblichen Investitionen verbundene Wettvermittlungsnetzwerk ihrer Veranstalterin in \nBremen \nohne \nÜbergangsregelung \nflächendeckend \ndezimiert \nwerde. \nAndere \nMarktteilnehmer \nwürden \nim \nGegenzug \nbevorzugt \nwerden, \nohne \ndass \ndiese \nschützenswerter seien als die Antragstellerin oder ihre Veranstalterin. \n \nIm Übrigen könne § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG auch so verstanden werden, dass mit \n„Antragsteller“ nicht die Veranstalterin, sondern die im Hinblick auf die Erteilung einer \nErlaubnis für Wettvermittlungsstellen aktivlegitimierte Wettvermittlerin gemeint sei. Sie – \ndie Antragstellerin – betreibe mit dem streitgegenständlichen Standort nur eine einzige \nWettvermittlungsstelle in Bremen. Ihr wäre damit die begehrte Erlaubnis zu erteilen. \n \nSelbst bei offenen Erfolgsaussichten fiele eine Folgenabwägung aufgrund der drohenden \nfinanziellen Belastung zu ihren Gunsten aus. Demgegenüber hätte die Verhinderung der \nSpiel- und Wettsucht sowie des Jugendschutzes bis zur Hauptsache zurückzutreten, da \neine \nderart \ngravierende \nGefährdung \ndes \nGemeinwohls \nnicht \ndrohe. \nDer \nWettvermittlungsbetrieb an diesem Standort sei bereits seit vielen Jahren geduldet worden. \n \nDie Antragstellerin beantragt, \n \n1. festzustellen, \ndass \nein \ngesetzlich \nmissbilligter \nWeiterbetrieb \nder \nWettvermittlungsstelle an dem Standort\n Bremen, solange \nnicht vorliegt, solange die Antragsgegnerin nicht ein transparentes und \ndiskriminierungsfreies rechtmäßiges Auswahlverfahren durchgeführt hat, in deren \nRahmen der Erlaubnisantrag für ihren Standort beschieden worden ist; \n \n\n6 \n2. hilfsweise die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung bis zum \nErgehen einer Entscheidung über ihre Klage und/oder derjenigen der\n \n gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 30.08.2022 zu verpflichten, \nden weiteren Betrieb der Wettvermittlungsstelle an dem Standort\n \n Bremen zu dulden. \n \nDie Antragsgegnerin beantragt, \n \n \n \nden Antrag abzulehnen. \n \nSie trägt zur Begründung vor, beim Glücksspielrecht handele es sich nicht um \nunionsrechtlich harmonisiertes Recht. Daher könne grundsätzlich jeder Mitgliedstaat \nindividuelle gesetzliche Rahmenbedingungen erlassen. Ein Unionsrechtsbezug sei \nvorliegend nicht erkennbar, da ein deutsches Unternehmen terrestrisch Wetten in Bremen \nanbiete. Das Verfahren sei diskriminierungsfrei und nachvollziehbar gewesen. Die \nzugrundeliegenden Normen und die geforderten Nachweise seien bekannt gewesen. \nSoweit die Antragstellerin von einer bestandsgeschützten Wettvermittlungsstelle spreche, \nsei unklar, welche dies sein solle, da solche in Bremen nicht existierten. Die Antragstellerin \nhabe die Wettvermittlungsstelle betrieben, ohne je eine Erlaubnis hierfür besessen zu \nhaben. Der Markt solle im Übrigen nicht „neu geregelt werden“, sondern überhaupt einer \nwirksamen Kontrolle unterworfen werden, der sich die Anbieter bisher hätten entziehen \nkönnen. Die Verhinderung eines Monopols diene dem Verbraucher- und Spielerschutz. Ein \nMonopol führe zu einem Missverhältnis der Angebotsstruktur und Nachfrage, schädige die \nProduktsicherheit und das Preis-Leistungsverhältnis. Die von der Antragstellerin \nvorgebrachten Ausführungen hätten einen völlig unregulierten Markt zur Konsequenz, in \ndem „an jeder Ecke“ eine Wettvermittlungsstelle aufmachen könnte. Ein derart gefährliches \nProdukt wie Glücksspiel könne jedoch einer Regulierung unterworfen werden, wozu auch \nAbstände zwischen den Wettvermittlungsstellen oder zu Spielhallen ein wirksames und \nverhältnismäßiges Mittel seien. Auf gerichtliche Nachfrage hat die Antragsgegnerin \nklargestellt, die Veranstalterin der Konkurrentin habe drei Wettvermittlungsstellen in der \nStadtgemeinde Bremen beantragt, die sämtlich von der \n \nbetrieben würden. Zudem seien die weiteren vorgelegten Unterlagen, welche die \nrechtmäßige Mittelherkunft für die Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin belegen \nkönnten, aufgrund des mangelnden Abstands zur Konkurrentin nicht mehr vertieft geprüft \nworden. \n \n\n7 \nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der \nGerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin \nverwiesen. \n \nII. \nDer Eilantrag hat keinen Erfolg. \n \nGemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug \nauf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung \ndes bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin vereitelt \noder wesentlich erschwert werden könnte. \n \n1. Der Hauptantrag auf Feststellung, dass ein gesetzlich missbilligter Weiterbetrieb der \nWettvermittlungsstelle der Antragstellerin nicht vorliegt, bis die Antragsgegnerin über den \nErlaubnisantrag in einem transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren entschieden \nhat, ist zwar zulässig (hierzu a.), aber unbegründet (hierzu b.). \n \na. Die Antragstellerin hat im Hinblick auf die wirtschaftlichen Folgen einer Schließung ihrer \nWettvermittlungsstelle bis zu einer (erneuten) Bescheidung ihres Erlaubnisantrags ein \nbesonderes Interesse an der begehrten Feststellung. Diese ist auch nicht subsidiär im \nHinblick auf einen Antrag auf Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Erteilung einer \nDuldung. Mit ihrem Feststellungsantrag stellt sich die Antragstellerin auf den Standpunkt, \ndass sie ihre Wettvermittlungsstelle ohne Erlaubnis und ohne Duldung weiterbetreiben \ndarf, weil kein transparentes und diskriminierungsfreies Erlaubnisverfahren vorliegt. Dies \nfolgt aus dem ausdrücklich lediglich hilfsweise gestellten Antrag auf vorläufige Duldung und \nunter Berücksichtigung dessen, dass andernfalls der Feststellungsantrag keinen Sinn \nmacht. Ein solches Begehren geht über die Erteilung einer Duldung hinaus. \n \nb. Der Feststellungsantrag ist jedoch unbegründet. Der Betrieb der Wettvermittlungsstelle \nder Antragstellerin ohne Erlaubnis oder Duldung durch die Antragsgegnerin ist rechtlich \nmissbilligt. \n \nEine rechtliche Missbilligung des Betriebes einer Wettvermittlungsstelle ohne Erlaubnis \nfolgt aus der Strafandrohung in § 284 Abs. 1 StGB. Danach wird mit Freiheitsstrafe bis zu \nzwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein \nGlücksspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt. Die Vermittlung \nvon Sportwetten im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021 bedarf nach §§ 2 Abs. 6, 4 \nAbs. 1, 21a Abs. 1 GlüStV 2021 und §§ 3 ff. BremGlüG der Erlaubnis. \n\n8 \n \nSoweit nach der Rechtsprechung Wettvermittlern in der Vergangenheit das Fehlen einer \nglücksspielrechtlichen Erlaubnis wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts nicht \nentgegengehalten werden durfte, weil private Veranstalter in Deutschland tatsächlich keine \nKonzession in einem unionrechtskonformen Erlaubnisverfahren erlangen konnten und \ndeshalb auch Vermittlungserlaubnisse weder mit Aussicht auf Erfolg beantragt werden \nkonnten noch erteilt wurden (vgl. etwa OVG NRW, Urt. v. 23.01.2017 – 4 A 3244/06 –, juris \nRn. 37 ff.), hat sich die Sach- und Rechtslage zwischenzeitlich geändert. Inzwischen hat \ndas Regierungspräsidium Darmstadt mehreren Unternehmern – so auch der Veranstalterin \nder \nAntragstellerin \n– \neine \nSportwettenkonzession \nerteilt \n(vgl. \nhttps://rp-\ndarmstadt.hessen.de/sites/rp-darmstadt.hessen.de/files/2022-\n03/whitelistsportwetten.pdf). Die Antragsgegnerin hat die Anträge auf Erteilung von \nErlaubnissen für Wettvermittlungen bearbeitet und – wie auch im Fall der Antragstellerin – \nbeschieden. \n \nDass die Ablehnung der beantragten Erlaubnis zur Wettvermittlung noch nicht \nbestandskräftig ist, weil die Antragstellerin und die Veranstalterin Klage gegen die \nAblehnung \nerhoben \nhaben, \nsteht \neiner \nStrafbarkeit \nnach \nhöchstrichterlicher \nRechtsprechung nicht entgegen. Allein das Handeln ohne die vom Gesetz vorgesehene \nErlaubnis begründet – unabhängig von der Rechtmäßigkeit einer Versagung im Einzelfall \n– die Strafbarkeit nach § 284 Abs. 1 StGB (BGH, Urt. v. 27.02.2020 – 3 StR 327/19 –, juris \nRn. 20). \n \nEine jedenfalls das Strafunrecht ausschließende Wirkung kommt bei fehlender Erlaubnis \nzum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle lediglich in Betracht, wenn die Wettvermittlung \nvon der zuständigen Behörde aktiv geduldet wird. Dies wird in der obergerichtlichen \nRechtsprechung mit der grundlegenden Verwaltungsakzessorität des § 284 Abs. 1 StGB \nbegründet, wonach die Wettvermittlung nicht per se als Handlung strafbar ist, sondern \nlediglich die von der zuständigen Behörde nicht erlaubte Wettvermittlung (OVG NRW, \nBeschl. v. 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris Rn. 37 ff.; VGH BW, Beschl. v. 20.07.2021 – \n6 S 2237/21 –, juris Rn. 7). Daraus folgt jedoch auch, dass eine Wettvermittlung ohne \nErteilung der hierfür erforderlichen Erlaubnis oder einer aktiven Duldung durch die \nzuständige Behörde stets rechtlich missbilligt ist. \n \n2. Der Hilfsantrag auf Verpflichtung der Antragsgegnerin zur vorläufigen Duldung des \nWeiterbetriebs der Wettvermittlungsstelle ist ebenfalls zulässig (hierzu a.), aber \nunbegründet (hierzu b.). \n \n\n9 \na. Die Antragstellerin ist insbesondere antrags- und prozessführungsbefugt. Ihr steht als \nWettvermittlerin materiell-rechtlich der Anspruch auf Erlaubniserteilung für die \nWettvermittlungsstelle zu, welchen sie allein und in eigenem Namen geltend machen kann \n(s. hierzu ausführlich: VG Bremen, Urt. v. 10.11.2022 – 5 K 388/22 –, zur Veröffentlichung \nvorgesehen). Der Anspruch auf vorläufige Duldung bis zur gerichtlichen Überprüfung der \nEntscheidung über den Erlaubnisantrag folgt insoweit dem Anspruch auf Erteilung der \nErlaubnis. \n \nb. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch \nzur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis \nzulässig, wenn diese Regelung vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um \nwesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen \nGründen nötig erscheint. Gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO setzt \nder Erlass einer einstweiligen Anordnung voraus, dass die Antragstellerin einen \nAnordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund, also die besondere Eilbedürftigkeit, \nglaubhaft macht. \n \nDie Antragstellerin hat keinen Anspruch auf vorläufige Duldung ihrer Wettvermittlungsstelle \nglaubhaft gemacht. Ein Anspruch auf vorläufige Duldung eines Betriebes kommt weder \naus Gründen des effektiven Rechtsschutzes noch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit in \nBetracht (vgl. zur vorläufigen Duldung von Spielhallen: OVG NRW, Beschl. v. 30.06.2022 \n– 4 B 1864/21 –, juris Rn. 50 ff.). \n \naa. Ein Anspruch auf Erteilung einer Duldung besteht aus Gründen des effektiven \nRechtsschutzes und zur Wahrung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht bereits \ndeshalb, weil das Erlaubnisverfahren noch nicht bestandskräftig abgeschlossen ist. Denn \nmit Art. 12 Abs. 1 GG ist es vereinbar, den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle auf \ngesetzlicher Grundlage einem Erlaubnisvorbehalt zu unterstellen (BVerwG, Urt. v. \n20.06.2013 – 8 C 17.12 –, juris Rn. 72). Da Zweck des Erlaubnisvorbehalts gerade ist, zum \nSchutz des Geschäftsverkehrs und anderer Rechtsgüter die vorherige behördliche Prüfung \nder Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit \neiner unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren, ist vor der Aufnahme \neiner erlaubnispflichtigen Gewerbetätigkeit in aller Regel der reguläre Abschluss des \nErlaubnisverfahrens \nabzuwarten. \nAngesichts \ndessen \nkann \neine \nDuldung \nzur \nGewährleistung effektiven Rechtsschutzes nur ausnahmsweise geboten sein (OVG NRW, \nBeschl. v. 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris Rn. 53 ff.). \n \n\n10 \nEin ausnahmsweiser Anspruch auf Erteilung einer vorläufigen Duldung aus Gründen des \neffektiven Rechtsschutzes wird in der obergerichtlichen Rechtsprechung in Fällen \nbestehender Wettvermittlungsstellen in Betracht gezogen, wenn nach eingehender \ntatsächlicher und rechtlicher Prüfung des im Hauptsacheverfahrens geltend gemachten \nAnspruchs substantielle Zweifel an der Verfassungs- oder Unionsrechtskonformität der für \ndas Erlaubnisverfahren maßgeblichen Regelung bestehen und daher eine Vorlage an das \nBundesverfassungsgericht bzw. den Europäischen Gerichtshof ernsthaft in Betracht käme, \ndie übrigen Erlaubnisvoraussetzungen aber zweifelsfrei vorliegen und deshalb eine im \nEinzelfall erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung von Grundrechten \ndroht, die durch eine der Klage stattgebende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr \nbeseitigt werden könnte (OVG NRW, Beschl. v. 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris Rn. 60). \nFür bestehende Spielhallen wurde ein Anspruch auf vorläufige Duldung obergerichtlich in \nFällen angenommen, in denen die Auswahlentscheidung zwischen zwei konkurrierenden \nSpielhallen rechtswidrig und offen gewesen ist, wie eine erneute Auswahlentscheidung \nausfällt (OVG NRW, Beschl. v. Beschl. v. 26.09.2019 – 4 B 256/18 –, juris Rn. 74; VGH \nBW, Beschl. v. 25.11.2021 – 6 S 2239/21 –, juris Rn. 37; OVG SL, Beschl. v. 13.12.2018 \n– 1 B 248/18 –, juris Rn. 84). \n \n(1) Ein Anspruch auf vorläufige Duldung der Wettvermittlungsstelle aus Gründen des \neffektiven Rechtsschutzes und der Berufsfreiheit ist vorliegend nicht gegeben. \n \nUnabhängig davon, ob die übrigen Erlaubnisvoraussetzungen zweifelsfrei vorliegen und \ninsbesondere die Antragstellerin die rechtmäßige Herkunft der für die Veranstaltung oder \nVermittlung öffentlicher Glücksspiele erforderlichen Mittel (offensichtlich) nachgewiesen \nhat, steht dem Anspruch der Antragstellerin auf Erteilung einer Erlaubnis für ihre \nWettvermittlungsstelle jedenfalls das Mindestabstandsgebot gemäß §§ 5a Abs. 2 Satz 2 \nNr. 1a, 18 Abs. 1 Satz 1 BremGlüG entgegen. Die deswegen nach § 5b Abs. 1 Satz 1 \nBremGlüG erforderliche Auswahlentscheidung war zugunsten der Konkurrentin der \nAntragstellerin \nzu \ntreffen. \nSubstantielle \nZweifel \nan \nder \nVerfassungs- \noder \nUnionsrechtskonformität der Mindestabstandsregelung bestehen eben so wenig wie an der \nVerfassungs- oder Unionsrechtskonformität der Auswahlregelung selbst. \n \n(a) Gemäß § 5a Abs. 2 Satz 2 Nr. 1a BremGlüG ist die Erlaubnis zum Betrieb einer \nWettvermittlungsstelle \nzu \nversagen, \nwenn \ndie \nWettvermittlungsstelle \neinen \nMindestabstand von 500 m zu einer anderen Wettvermittlungsstelle unterschreitet. Gemäß \n§ 18 Abs. 1 Satz 1 BremGlüG findet diese Vorschrift für die erstmalig zu erteilenden \nErlaubnisse \nmit \nder \nMaßgabe \nAnwendung, \ndass \nder \nAbstand \nzu \nanderen \nWettvermittlungsstellen 250 m nicht unterschreiten darf. \n\n11 \n \nDie Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin unter der Anschrift\n verstößt \ngegen dieses Mindestabstandsgebot. Ausweislich des Bescheids der Antragsgegnerin \nliegt sie 42,61 m zur Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift \n \nentfernt; die Messung der Entfernung anhand der Internetseite Google Maps hat einen \nAbstand von 92 m Luftlinie und einen fußläufigen Abstand von 190 m ergeben. Unabhängig \ndavon, auf welchen Abstand abgestellt wird, ist der Mindestabstand von 250 m damit \nunterschritten. \n \nZweifel an der Vereinbarkeit dieses Mindestabstandsgebots mit Verfassungs- und \nUnionsrecht bestehen nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits festgestellt, dass \nein Abstandsgebot von 500 m zwischen Spielhallen zur Vermeidung und Abwehr der vom \nGlücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren mit dem Grundgesetz vereinbar ist \n(BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris; sich anschließend VG \nBremen, Urt. v. 03.12.2020 – 5 K 226/19 –, juris Rn. 26 zu einem Abstandsgebot von \n250 m). Die Kammer hat keinen Zweifel daran, dass die Erwägungen des \nBundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit des Mindestabstandsgebots \nzwischen Spielhallen entsprechend für das hier in Rede stehende Mindestabstandsgebot \nzwischen Wettvermittlungsstellen gelten (zur Vergleichbarkeit der Gefährlichkeit von \nSpielhallen und Wettvermittlungsstellen: VG Bremen, Urt. v. 10.11.2022 – 5 K 388/22 –, \nzur Veröffentlichung vorgesehen). Unabhängig davon, ob der Gewährleistungsgehalt der \nunionsrechtlichen Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit nach Art. 56, 49 AEUV \nvorliegend eröffnet ist, liegen auch keine Zweifel an der Vereinbarkeit des \nMindestabstandsgebots mit diesen Grundfreiheiten vor. Eine Beschränkung des freien \nDienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung ist dann \ngerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des \nAllgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung \n(einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder Vermeidung \nvon Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und \ngeeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu \nbeiträgt, die Gelegenheit zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in \nkohärenter und systemischer Weise zu begrenzen (vgl. zusammenfassend BVerfG, \nBeschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 124 m.w.N. zu der Rspr. des \nEuGHs). Insoweit gelten im Wesentlichen die Erwägungen zur Vereinbarkeit des \nMindestabstandsgebots mit dem Grundgesetz. \n \n(b) Die in diesem Fall zwischen dem Wettvermittlungsbetrieb der Antragstellerin und dem \nihrer Konkurrentin zu treffende Auswahlentscheidung richtet sich nach § 5b Abs. 1 \n\n12 \nBremGlüG. Danach ist zu Gunsten desjenigen Antragstellers zu entscheiden, der in der \nbetreffenden Stadtgemeinde insgesamt die geringere Anzahl an Wettvermittlungsstellen \nbeantragt hat oder bereits erlaubt betreibt. Bei zahlenmäßiger Gleichheit findet die Auswahl \nzur Auflösung der Konkurrenzsituation per Losentscheid statt, sofern keine überwiegenden \nSachgründe eine Entscheidung vorgeben. \n \nDanach war die Auswahlentscheidung zugunsten der Konkurrentin der Antragstellerin zu \ntreffen. \n \n(aa) Die Veranstalterin der Wettvermittlungen in dem Betrieb der Konkurrentin, die \n., \nhat \nim \nGebiet \nder \nStadtgemeinde \nBremen \ndrei \nWettvermittlungsstellen beantragt, während die Veranstalterin der Wetten, die in dem \nBetrieb der Antragstellerin vermittelt werden, die \n, in diesem Gebiet 24 \nWettvermittlungsstellen beantragt hat. \n \nMit „Antragsteller“ im Sinne des § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG ist nicht der Betreiber der \nWettvermittlungsstelle, sondern der Wettveranstalter gemeint. \n \nDer Wortlaut der Vorschrift ist insoweit nicht eindeutig und bedarf der Auslegung. \nMaßgebend für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der in der Norm zum \nAusdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem \nWortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt. \n \nAls „Antragsteller“ ist für gewöhnlich die Person zu verstehen, die einen Antrag stellt. In \nder Regel ist dies zugleich die Person, die materiell-rechtliche Inhaberin des Anspruchs ist, \nauf den der Antrag gerichtet ist. Materiell-rechtlicher Inhaber einer Erlaubnis und damit \nAnspruchsberechtigter für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle ist der Betreiber der \nWettvermittlungsstelle (s. bereits oben). Dieser stellt allerdings nicht den Antrag selbst, \nsondern die §§ 21a Abs. 1 Satz 1, 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 sehen vor, dass der \nVeranstalter den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis für die in seine Vertriebsorganisation \neingegliederte Vermittler stellt. Nur in den Fällen, in denen der Wettvermittler und der \nWettveranstalter personenidentisch sind, d.h. der Wettveranstalter zugleich die Wetten \nvermittelt, ist der materiell-rechtliche Inhaber des Anspruchs zugleich die antragstellende \nPerson und bereitet die Auslegung des § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG keine Probleme. \n \nDie Frage, welche Person mit „Antragsteller“ in § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG gemeint ist, \nstellt sich jedoch in den in der Praxis weit überwiegenden Fällen, in denen der \nWettveranstalter nicht zugleich der Wettvermittler ist. Die den Antrag stellende Person im \n\n13 \nformellen Sinne ist in diesen Fällen der Veranstalter, der jedoch nach der Konzeption des \nBremGlüG nicht zugleich materiell-rechtlicher Erlaubnisinhaber ist. „Antragsteller“ im Sinne \ndes § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG kann in diesen Fällen damit im formellen Sinne als \nderjenige verstanden werden, der die verfahrensrechtliche Handlung der Antragstellung \nvornimmt, in dem Fall mithin der Veranstalter. Andererseits kann auch derjenige gemeint \nsein, der materiell-rechtlich als Anspruchsinhaber hinter dem Antrag steht, in dem Fall der \nVermittler. \n \nZur Ermittlung des Bedeutungsgehalts des Begriffs „Antragsteller“ ist daher der weitere \nWortlaut des § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG zu berücksichtigen. Die Auswahlregelung sieht \nvor, dass zugunsten „desjenigen Antragstellers zu entscheiden ist, der in der betreffenden \nStadtgemeinde insgesamt die geringere Anzahl an Wettvermittlungsstellen beantragt hat \noder bereits erlaubt betreibt“ (Hervorhebung durch die Kammer). Aus der Alternative \n„beantragt hat“ lässt sich im Hinblick auf den hier problematischen Fall der \nPersonenverschiedenheit von Veranstalter und Vermittler nichts Weitergehendes \nherleiten. Eine Erlaubnis „beantragen“ kann der Veranstalter in formeller und der Vermittler \nin materieller Hinsicht (s.o.). Hingegen scheint die Alternative „bereits erlaubt betreibt“ auf \nden Antragsteller im materiell-rechtlichen Sinne und damit auf den Wettvermittler \nabzustellen. Denn gemäß § 5a Abs. 1 BremGlüG betreibt eine Wettvermittlungsstelle, wer \nSportwetten im Vertriebssystem eines nach § 4a GlüStV 2021 erlaubten Veranstalters in \neiner ausschließlich hierfür bestimmten Räumlichkeit vermittelt (Hervorhebung durch die \nKammer). Dennoch gibt der Wortlaut des Relativsatzes „der (…) die geringere Anzahl an \nWettvermittlungsstellen beantragt hat oder bereits erlaubt betreibt“ nicht zwingend eine \nAuslegung des Begriffs „Antragsteller“ dahingehend vor, dass nur der Wettvermittler \ngemeint sein kann. Zunächst bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der \nGesetzgeber – in der hier interessierenden Fallkonstellation der Personenverschiedenheit \nvon Veranstalter und Vermittler – je nachdem, ob sich die konkurrierenden \nWettvermittlungsstellen im Antragsverfahren befinden oder bereits erlaubt betrieben \nwerden, an unterschiedliche Personen, d.h. in einem Fall an den Veranstalter als \n(formellen) Antragsteller und in dem anderen Fall an den Vermittler als Betreiber abstellen \nwollte. Die Auswahlregelung dient mit ihren beiden Alternativen in erster Linie der Klärung \nihres Anwendungsbereichs. Sie entfaltet Wirkung sowohl in Konkurrenzsituationen mit \nlediglich beantragten, aber noch nicht erlaubten Wettvermittlungsstellen als auch in \nsolchen Fällen, in denen die Wettvermittlungsstellen bereits erlaubt betrieben werden. Dies \ndeckt sich insoweit auch mit der Übergangsregelung des § 18 BremGlüG, die die \ntatsächlichen Gegebenheiten in der Umsetzung des GlüStV 2021 und des BremGlüG \nwiderspiegelt. § 18 BremGlüG regelt in seinem Absatz 1 den Fall der erstmalig zu \nerteilenden Erlaubnisse für Wettvermittlungsstellen mit einer Befristung dieser Erlaubnisse \n\n14 \nbis zum 30.06.2023 und sieht in Absatz 2 Regelungen für Erlaubnisanträge mit einer \nGeltung ab dem 01.07.2023 vor. Danach ist ein solcher Antrag frühestens am 01.10.2022 \nund spätestens am 01.03.2023 unter Beifügung vollständiger Antragsunterlagen zu stellen, \nwobei eine nach Absatz 1 befristete Erlaubnis bis zur Entscheidung über den Antrag als \nfortbestehend gilt. Anträge, die nach dem 01.03.2023 eingehen, sind nach Satz 3 des § 18 \nAbs. 2 BremGlüG im Auswahlverfahren nach § 5b nachrangig zu behandeln. Indem die \nbeiden Alternativen des § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG vorrangig den Anwendungsbereich \nder Auswahlregelung bestimmen sollen, sind sie zwar bei der Auslegung des Begriffs \n„Antragsteller“ zu berücksichtigen, sprechen jedoch nicht zwingend für eine Auslegung \ndahingehend, dass mit „Antragsteller“ die Wettvermittler gemeint sind. \n \nVerbleibt es danach, dass der Begriff des „Antragstellers“ auslegungsbedürftig und -fähig \nist, kann auf die Gesetzesbegründung zu § 5b Abs. 1 BremGlüG Bezug genommen \nwerden. Danach zielt die Regelung auf eine gleichmäßige Verteilung der möglichen \nStandorte „zwischen den verschiedenen Veranstaltern“ ab (Bremische Bürgerschaft, \nDrs. 20/1465, S. 26; Hervorhebung durch die Kammer). Der Gesetzgeber wollte damit \nerkennbar auf die Wettveranstalter abstellen. Auch an anderer Stelle unterscheidet der \nGesetzgeber zwischen den Betreibern einer Wettvermittlungsstelle als „Erlaubnisinhabern“ \nund (formellen) Antragstellern (Bremische Bürgerschaft, Drs. 20/989, S. 6 f.). \n \nGegen die vorgenommene Auslegung spricht nicht, dass für die Alternative „erlaubt \nbetreibt“ kein Anwendungsbereich verbliebe. Sie greift jedenfalls in Fällen, in denen \nWettveranstalter zugleich Wettvermittler sind. Fallen Wettveranstalter und Wettvermittler \nhingegen auseinander, ist hinsichtlich der Anzahl der beantragten oder erlaubten \nWettvermittlungsstellen stets auf den Veranstalter als formellen Antragsteller abzustellen, \nwobei die Antragstellung einem erlaubten Betrieb zwingend vorausgeht. \n \n(bb) Es bestehen auch keine durchgreifenden Zweifel an der Vereinbarkeit der \nAuswahlregelung des § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG mit höherrangigem Recht. \n \nDie Auswahl zwischen zwei konkurrierenden Wettvermittlungsstellen, die wegen des \nMindestabstandsgebots nicht nebeneinander betrieben werden können, stellt einen Eingriff \nin die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG des jeweils unterlegenen Betreibers dar. Bei \nPersonenverschiedenheit von Veranstalter und Vermittler der Sportwetten kommt zudem \nein Eingriff in die Berufsfreiheit bzw. – bei ausländischen Wettveranstaltern – in die \nunionsrechtliche Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit nach Art. 56, 49 AEUV des \nVeranstalters in Betracht. Der Gewährleistungsgehalt der Grundfreiheiten wäre nur dann \neröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorläge. Dies ist bei der \n\n15 \nAntragstellerin, welche als nach deutschen Recht gegründete juristische Person mit Sitz in \nDeutschland handelt, die dort ihre Wettvermittlungsstelle betreibt, nicht ohne Weiteres zu \nbejahen. Doch selbst wenn man einen grenzüberschreitenden Bezug annähme oder \njedenfalls eine inzidente Prüfung der Dienstleistungsfreiheit der Wettveranstalterin für \nerforderlich hielte (vgl. insoweit BayVGH, Urt. v. 18.04.2012 – 10 BV 10.2273 –, juris \nRn. 62), liegt ein Verstoß gegen die unionrechtlichen Grundfreiheiten nicht vor. Soweit der \nEingriff aus dem Abstandsgebot selbst folgt, bestehen wie bereits festgestellt keine \nverfassungs- oder unionsrechtlichen Bedenken. Das mangels bereits erlaubt betriebener \nWettvermittlungsstellen im vorliegenden Fall einschlägige Auswahlkriterium der Anzahl der \nbeantragten Wettvermittlungsstellen eines Veranstalters im Stadtgebiet ist am \nGleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu messen, wobei auch die \nBetroffenheit des Art. 12 GG bzw. Art. 56, 49 AEUV zu würdigen ist (vgl. zu Spielhallen: \nVG Bremen, Urt. v. 17.03.2020 – 5 K 2875/18 –, juris Rn. 69 unter Bezugnahme auf \nHmbOVG, Beschl. v. 09.07.2018 – 4 Bs 12/18 –, juris Rn. 81; HessVGH, Beschl. v. \n27.09.2018 – 8 B 432/18 –, juris Rn. 27). \n \nArt. 3 Abs. 1 GG gebietet es, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches \nungleich zu behandeln, wobei er dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung verwehrt. \nEine solche bedarf jedoch einer Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem \nDifferenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei \ngilt \nein \nstufenloser, \nam \nGrundsatz \nder \nVerhältnismäßigkeit \norientierter \nverfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann \nsich insbesondere aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Seinem \nErmessen sind umso strengere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung \nauf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, zu denen auch Art. 12 Abs. 1 GG \nzählt, nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.01.2012 – 1 BvL 21/11 –, juris \nRn. 41; Beschl. v. 21.06.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris Rn. 65 m.w.N.). Zwar ist es \ngrundsätzlich Sache des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er \ndieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich oder ungleich ansehen \nwill. Er muss allerdings seine Auswahl sachgerecht treffen. Der Gleichheitssatz ist verletzt, \nwenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache ergebender oder anderweitig \neinleuchtender Grund für die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung oder \nUngleichbehandlung nicht finden lässt (HmbOVG, Beschl.v. 09.07.2018 – 4 Bs 12/18 –, \njuris Rn. 82). \n \nDie Regelung des § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG ist unter Beachtung des Art. 3 Abs. 1 \ni.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 56, 49 AEUV verfassungsgemäß. Die Differenzierung \nnach der Anzahl der beantragten Wettvermittlungsstellen eines Veranstalters in der \n\n16 \nbetreffenden Stadtgemeinde folgt einem sachlichen Grund. Eine Verpflichtung, andere \noder weitere Kriterien bei der Auswahlentscheidung zu berücksichtigen, besteht nicht. Für \ndie Frage, ob die sich aus § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG ergebende Ungleichbehandlung \nsachlich gerechtfertigt ist, kommt es nicht (allein) auf die Erwägungen des Gesetzgebers \nan, sondern auf die objektive Unangemessenheit der Norm im Verhältnis zu der \ntatsächlichen Situation, die sie regeln soll (VG Bremen, Urt. v. 17.03.2020 – 5 K 2875/18 \n–, juris Rn. 71; HmbOVG, Beschl. v. 09.07.2018 – 4 Bs 12/18 –, juris Rn. 84 m.w.N). \n \nDie Differenzierung danach, welcher Veranstalter im Gebiet der jeweiligen Stadtgemeinde \neine geringere Anzahl an Wettvermittlungsstellen beantragt hat, soll ausweislich der \nGesetzesbegründung einer gleichmäßigen Verteilung der möglichen Standorte zwischen \nden verschiedenen Veranstaltern dienen. Indem in Konkurrenzsituationen demjenigen \nVeranstalter der Vorzug gegeben wird, der in der jeweiligen Stadtgemeinde die geringere \nAnzahl an Wettvermittlungsstellen beantragt hat, wird eine höhere Angebotsvielfalt an \nWettvermittlungen im Gebiet der jeweiligen Stadtgemeinde geschaffen. Denn die \nDienstleistung, den Kunden gegen Entgelt die Teilnahme an einem Glücksspiel zu \nermöglichen, wird im Wesentlichen durch die Veranstalter der vermittelten Sportwetten \nbestimmt. Diese bestimmen das konkrete Sportwettangebot und erstellen die Wettquoten; \ndie Wettverträge kommen zwischen den Kunden und den Veranstaltern zustande. Der \nVeranstalter ist in diesem Sinne sachnäher am angebotenen Glücksspiel. Die Schaffung \neines breiteren Angebots ist für das Verhältnis von Angebot und Nachfrage grundsätzlich \nförderlich und in letzter Konsequenz geeignet, ein Monopol zu verhindern. Gerade in \nFällen, in denen ein Markt staatlich reguliert wird und wie hier Standortkapazitäten \nbeschränkt werden, stellt das Abstellen auf die Anzahl bereits beantragter \nWettvermittlungsstellen zur Schaffung eines breiteren Angebots damit weder ein \nsachwidriges Kriterium dar, noch fehlt es an hinreichenden und nachvollziehbaren \nGründen für eine danach zu treffende Auswahl. \n \nEs kann dahinstehen, ob mit dem Auswahlkriterium des § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG auch \nden wirtschaftlichen Interessen desjenigen Veranstalters Rechnung getragen werden soll, \nder weniger Anträge in der jeweiligen Stadtgemeinde gestellt hat und damit an weniger \nStandorten in der jeweiligen Stadtgemeinde Gewinne erwirtschaften kann. Insoweit ist zu \nbeachten, dass die Auswahlregelung auf das Gebiet der jeweiligen Stadtgemeinde abstellt \nund damit auch zugunsten eines Veranstalters greifen würde, der zwar im Gebiet der einen \nStadtgemeinde weniger, im Gebiet des Landes Bremen insgesamt jedoch mehr Anträge \nals sein Konkurrent gestellt hat. Da es sich beim § 5b BremGlüG um ein Landesgesetz \nhandelt, ist bei der Beurteilung der Ungleichbehandlung und des Gewichts des Eingriffs in \ndie Berufsfreiheit auf das Landesgebiet abzustellen. \n\n17 \n \nDas Kriterium der geringeren Anzahl an beantragen Wettvermittlungsstellen eines \nVeranstalters ist auch wegen seiner Transparenz, Vorhersehbarkeit und objektiven \nMessbarkeit ein sachgerechtes und besonders praktikables Auswahlkriterium. Es \nermöglicht \nder \nVerwaltung \neine \nrechtssichere \nund \nzeitnah \numsetzbare \nAuswahlentscheidung. Verwaltungspraktikabilität kann vom Gesetzgeber im Rahmen \nseines Gestaltungsspielraums bei der Entscheidung zugunsten eines Auswahlkriteriums \nberücksichtigt werden (vgl. HmbOVG, Beschl. v. 09.07.2018 – 4 Bs 12/18 –, juris Rn. 101). \nAuch der Grundsatz der Rechtssicherheit stellt einen sachlichen Grund für die \nAuswahlregelung dar. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die \nAntragsgegnerin zu erwarten hatte, mit einer großen Zahl konkurrierender Bewerber \nkonfrontiert zu sein, welche sich in einer Vielzahl von Faktoren wie etwa ökonomischen \nKennziffern, Zahl der (bis dato faktisch geduldeten) Standorten, mietvertraglichen \nAusgestaltungen, Amortisation/Abschreibung des Inventars, Zahl der Beschäftigten, \nVerstöße gegen gewerberechtliche Vorschriften etc. unterschieden. Gerade angesichts \ndieser komplexen Gemengelage war das Abstellen auf ein einfach anzuwendendes \nAuswahlkriterium nicht „unterkomplex“ und daher sachwidrig, sondern ein legitimes Mittel, \num den zu treffenden Auswahlprozess handhabbar und – auch für die konkurrierenden \nBetriebe – vorhersehbar zu machen (vgl. VG Bremen, Urt. v. 17.03.2020 – 5 K 2875/18 –, \njuris Rn. 75, zu dem Auswahlkriterium lange Standortbetriebsdauer und Inhaberkontinuität \nbei Spielhallen). \n \nDer Berufsfreiheit bzw. der Dienstleistungsfreiheit der Veranstalter wird dadurch Rechnung \ngetragen, dass die Veranstalter, zu deren Lasten das Auswahlkriterium geht, im \nStadtgebiet jedenfalls eine weitere Wettvermittlungsstelle beantragt haben und damit mit \nihrer Berufsausübung oder ihrer Dienstleistung im jeweiligen Stadtgebiet nicht \nausgeschlossen sind. Dass in Fällen, in denen Wettveranstalter und Wettvermittler nicht \npersonenidentisch sind, daneben den Interessen der Wettvermittler nicht gesondert \nRechnung getragen wird, ist durch das sachlich gerechtfertigte Anknüpfen an die \nVeranstalterin als diejenige, die das Wettangebot maßgeblich bestimmt, gerechtfertigt. \n \nMit der Auswahlregelung des § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG wird entgegen der Ansicht der \nAntragstellerin keine Neuordnung des Marktes zulasten des attraktivsten Anbieters \nbezweckt. Die „Neuordnung des Marktes“ ist Folge der Anwendung des mit höherrangigem \nRecht in Einklang stehenden und dem Spielerschutz dienenden Mindestabstandsgebots. \nDie Anwendung des Mindestabstandsgebots führt dazu, dass einige der – bisher geduldet \n– betriebenen Wettvermittlungsstellen, die den Mindestabstand unterschreiten, keine \nErlaubnis erhalten können. Damit wird zwangsläufig der freie Wettbewerb beschränkt. Die \n\n18 \nAnwendung des Mindestabstandsgebots geht mit der Notwendigkeit einher, eine Auswahl \nzwischen den Konkurrenten zu treffen, wobei für die Auswahlentscheidung ein sachlicher \nGrund genügt. Der Gesetzgeber stellt dabei nicht auf die Attraktivität oder den Erfolg eines \nVeranstalters ab, sondern formal auf die Anzahl seiner Anträge. Aus denselben Gründen \ndient die Auswahlregelung auch nicht primär dazu, „Newcomern“ einen Marktzutritt zu \nermöglichen. Vielmehr dient sie dazu, im Rahmen einer aufgrund eines Verstoßes gegen \ndas Mindestabstandsgebot erforderlichen Auswahlentscheidung eine Angebotsvielfalt zu \nfördern. Soweit das Auswahlkriterium dazu führen kann, dass Veranstalter zugunsten von \nVeranstaltern mit weniger Anträgen aus wirtschaftlich attraktiven Bereichen im Stadtgebiet \nin weniger attraktive Bereiche des Stadtgebiets verdrängt werden können, so kann dem im \nRahmen des behördlichen Verfahrens begegnet werden, indem es den Veranstaltern \nüberlassen bleibt, Anträge zu – aus ihrer Sicht weniger attraktiven – Standorten zugunsten \nvon Standorten, die vom Mindestabstandsgebot betroffen sind, zurückzuziehen und damit \ndie Anzahl ihrer Anträge zu reduzieren. \n \nDer Gesetzgeber war nicht gehalten, ein am Spieler- und Jugendschutz ausgerichtetes \nAuswahlkriterium zu wählen. Eine Differenzierung danach, in welchem qualitativen Umfang \nWettveranstalter und Wettvermittler die normativen Vorgaben an die Bekämpfung und \nVermeidung der Spielsucht oder an den Spielerschutz (überobligatorisch) erfüllen und \ndamit den Anforderungen des § 1 GlüStV 2021 ggf. in größerem Maße als ihre \nKonkurrenten Rechnung tragen, würde zwischen Betreibern differenzieren, die je für sich \ngesehen die Anforderungen an Spieler- und Jugendschutz bereits erfüllen und damit \nrechtlich „auf gleicher Stufe“ stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 –, juris \nRn. 55; HmbOVG, Beschl. v. 09.07.2018 – 4 Bs 12/18 –, juris Rn. 106; vgl. auch HessVGH, \nBeschl. v. 27.09.2018 – 8 B 432/18 –, juris Rn. 41; SächsOVG, Beschl. v. 22.12.2017 – 3 \nB 320/17 –, juris Rn. 18). Insofern ist auch zu beachten, dass der Mindestabstand bereits \ndem Spielerschutz dient. Eine weitergehende Verschärfung der Anforderungen an die \nBetriebsführung war, soweit ersichtlich, nicht vorgesehen (zur Berücksichtigung der \nQualität des Betriebes einer Spielhalle, wenn die Auswahlentscheidung gesetzlich nicht \nvorgegeben ist: OVG SL, Beschl. v. 13.12.2018 – 1 B 248/18 –, juris Rn. 58 ff.; OVG NRW, \nBeschl. v. 10.11.2021 – 4 A 4184/19 –, juris Rn. 10). Zum anderen dürften solche Kriterien \nin vielen Fällen zu lediglich marginalen Unterschieden zwischen konkurrierenden Betrieben \nführen und in viel stärkerem Maße klärungsbedürftig und streitbefangen sein (vgl. zu \nSpielhallen: VG Bremen, Urt. v. 17.03.2020 – 5 K 2875/18 –, juris Rn. 74; HmbOVG, \nBeschl. v. 09.07.2018 – 4 Bs 12/18 –, juris Rn. 105). Da dem Spieler- und Jugendschutz \nbereits mit den bestehenden gesetzlichen Anforderungen Rechnung getragen wird, \nwiderspricht die Regelung auch nicht den Zielen des § 1 GlüStV, indem aufgrund eines \nbreiteren \nAngebots \nvon \nunterschiedlichen \nWettveranstaltern \nin \nder \njeweiligen \n\n19 \nStadtgemeinde der Wettbewerb zwischen den Wettvermittlungsstellen um die Kunden \nerhöht werden könnte. Indem das Auswahlkriterium in letzter Konsequenz auch ein \nMonopol eines Veranstalters in Gebiet der jeweiligen Stadtgemeinde verhindert, ist es \njedenfalls in solchen Fällen dem Spieler- und Jugendschutz zudem förderlich. Ein Monopol \nwäre jedenfalls aufgrund des Wegfalles einer faktischen Kontrolle der Einhaltung der \nSpieler- und Jugendschutzvorschriften durch andere Anbieter am Markt dem Spieler- und \nJugendschutz abträglich. \n \nDer \nGesetzgeber \nwar \nebenfalls \nnicht \ngehalten, \nein \nan \nBestands- \noder \nVertrauensschutzbelangen ausgerichtetes Auswahlkriterium zu wählen. Es ist zu \nbeachten, dass die Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin – wie auch die übrigen im \nLand Bremen betriebenen Wettvermittlungsstellen – in der Vergangenheit nie über eine \nglücksspielrechtliche Erlaubnis verfügt hat, die formellen Bestandsschutz im engeren \nSinne hätte vermitteln können. Bereits der Glücksspielstaatsvertrag vom 15.12.2011 \n(Brem.GBl. S. 241) sah in § 10a Abs. 5 Satz 2 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 die \nErlaubnispflichtigkeit des Betriebs von Wettvermittlungsstellen vor. Letztlich konnten \nsolche Erlaubnisse aber nicht erteilt werden, da das Konzessionierungsverfahren für die \nVeranstalter von Sportwetten nicht beendet wurde. Der Betrieb entsprechender \nEinrichtungen wurde deshalb mit Blick auf den Anwendungsvorrang des Unionsrechts \nlediglich (faktisch) geduldet. Ein Vertrauen auf den weiteren längerfristigen oder gar zeitlich \nunbefristeten \nBetrieb \nder \nWettvermittlungsstelle \nkonnten \nWettveranstalter \nund \nWettvermittler damit aber von vornherein nicht bilden (vgl. OVG NRW, Beschl. v. \n30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris Rn. 102 ff.). Sofern über den Bestandsschutz im engeren \nSinne hinaus bisher geduldeten Wettvermittlungsstellen ein Vertrauensschutz im Hinblick \nauf den bereits aufgenommenen Wettvermittlungsbetrieb zukommen könnte, weil \nBetreiber \neiner \nWettvermittlungsstelle \nin \nAnbetracht \ndes \nFehlens \neines \nunionsrechtskonformen Erlaubnisverfahrens von vornherein nicht in der Lage waren, eine \nErlaubnis zu erhalten, so ist zu beachten, dass einer Erlaubniserteilung bereits seit dem \nJahr 2012 gemäß § 5 Abs. 4 Nr. 1 BremGlüG in der Fassung der Bekanntmachung vom \n12.06.2012 (Brem.GBl. S. 255) die Unterschreitung des Mindestabstands von 250 m zu \neiner \nanderen \nWettvermittlungsstelle \nentgegenstand. \nDie \nden \nMindestabstand \nunterschreitenden Wettvermittlungsstellen konnten damit im Zeitpunkt der Aufnahme des \nWettvermittlungsbetriebs unabhängig von der fehlenden Konzessionierung ihres \nVeranstalters nicht sicher absehen, ob ihr Wettvermittlungsbetrieb erlaubnisfähig ist. Denn \ndie Erlaubnisfähigkeit hing auch schon zu diesem Zeitpunkt materiell-rechtlich von einer \nAuswahlentscheidung \nzwischen \nihrem \nWettvermittlungsbetrieb \nund \ndem \nWettvermittlungsbetrieb des Konkurrenten ab. Die auf dieser Grundlage erfolgten \nInvestitionen in den Betrieb haben die Betreiber trotz des Risikos getätigt, dass eine wegen \n\n20 \ndes Verstoßes gegen das Mindestabstandsgebot erforderliche Auswahlentscheidung nicht \nzu ihren Gunsten ausfällt. Aus diesen Gründen gebieten Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 \nAbs. 1 GG nicht zwingend, dem Vertrauen der Betreiber in den Weiterbetrieb ihrer \nWettvermittlungsstelle bei der Regelung eines Auswahlkriteriums Rechnung zu tragen. \n \nIm Übrigen würde auch ein am Vertrauensschutz orientiertes Kriterium, das auf die \nStandortbetriebsdauer abstellt, der Antragstellerin vorliegend nicht zum Erfolg verhelfen, \nda ihre Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift \n am selben Tag als \nGewerbe angemeldet wurde wie die konkurrierende Wettvermittlungsstelle. \n \nOb die Auswahlregelung des § 5b Abs. 1 Satz 1 BremGlüG auch in den Fällen mit Art. 12 \nAbs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar ist, in denen bereits (befristet) erlaubte \nWettvermittlungsstellen mit neu hinzukommenden Wettvermittlungsstellen um eine \nErlaubnis konkurrieren, kann dahinstehen, da es sich im vorliegenden Fall nicht um eine \nsolche Konstellation handelt. \n \nSchließlich ist nicht erkennbar oder substantiiert vorgetragen, dass die bei Beachtung der \nMindestabstände und Anwendung des Auswahlkriteriums des § 5b Abs. 1 Satz 1 \nBremGlüG verbleibende Standortkapazität nicht ausgeschöpft wird und nach einer \nanderen Auswahlmethode eine höhere Zahl an Wettvermittlungsstellen den Betrieb \n(weiter-)führen könnte (zur bestmöglichen Ausschöpfung der Standortkapazitäten bei der \nFestlegung eines Fixpunktes: BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris \nRn. 185). Zudem ist nicht ersichtlich, dass dies im hiesigen Fall zu einem anderen Ergebnis \nführen und somit eine Verletzung der Rechte der Antragstellerin begründen könnte (vgl. \nHmbOVG, Beschl. v. 09.07.2018 – 4 Bs 12/18 –, juris Rn. 110). \n \n(2) Auch eine vorläufige Duldung des Wettvermittlungsbetriebs der Antragstellerin \naufgrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes kommt nicht in Betracht. \n \nAus Gründen der Verhältnismäßigkeit kann sich eine Pflicht ergeben, eine ohne Erlaubnis \nund damit formell illegal betriebene Wettvermittlungsstelle bis zu einer Entscheidung über \nden Erlaubnisantrag zu dulden. Dies ist aber lediglich dann anzunehmen, wenn die formell \nillegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt und dies offensichtlich, \nd.h. ohne weitere Prüfung erkennbar ist, sodass auch eine Untersagung der Tätigkeit zur \nGefahrenabwehr nicht mehr erforderlich ist. Die Erlaubnispflicht der Aufnahme des \nWettvermittlungsbetriebs \ndient \ndazu, \ndie \npräventive \nbehördliche \nPrüfung \nder \nErlaubnisfähigkeit der geplanten Gewerbetätigkeit zu sichern, um mögliche Gefahren \nbereits im Vorfeld abzuwehren. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung \n\n21 \nder Erlaubnisvoraussetzungen gehen daher zu Lasten der Antragstellerin (vgl. OVG NRW, \nBeschl.v. 30.06.2022 – 4 B 1864/21 –, juris Rn. 63; zur glücksspielrechtlichen \nUntersagungsverfügung: BVerwG, Urt. v. 16.05.2013 – 8 C 40.12 –, juris Rn. 52). \n \nEine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit der Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin liegt, \nwie bereits festgestellt, nicht vor. Sie verstößt jedenfalls gegen das Mindestabstandsgebot \nzu einer anderen Wettvermittlungsstelle und die Auswahl ihrer Konkurrentin ist nicht zu \nbeanstanden. \n \n3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht \nauf §§ 53 Abs. 2, 52 GKG i.V.m. Ziffer 54.2.1 und 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die \nVerwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Die Anträge zu 1. und 2. der Antragstellerin sind mit dem \nvorläufigen Weiterbetrieb ihrer Wettvermittlungsstelle auf dasselbe Interesse gerichtet, \nsodass der Streitwert nicht zu erhöhen ist (§ 39 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 1.1.1 des \nStreitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013). \n \nRechtsmittelbelehrung \nGegen diesen Beschluss ist - abgesehen von der Streitwertfestsetzung - die Beschwerde \nan das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen statthaft. Die Beschwerde \nist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Beschlusses bei dem \n \nVerwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, \n(Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich) \n \neinzulegen und innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Beschlusses zu \nbegründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt \nworden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, \n28195 Bremen, einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe \ndarlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der \nangefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. \n \nVor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch einen Rechtsanwalt \noder eine sonst nach § 67 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO zur Vertretung \nberechtigte Person oder Organisation vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag, durch \nden ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. \n \nGegen die Streitwertfestsetzung ist die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht der \nFreien Hansestadt Bremen statthaft, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 \nEuro übersteigt oder das Verwaltungsgericht die Beschwerde zugelassen hat. Die \nBeschwerde ist spätestens innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in \nder Hauptsache Rechtskraft erlangt hat oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, \nbei dem \n \nVerwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, \n(Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich) \n\n22 \n \neinzulegen. \nDr. Jörgensen \nLammert \nKaysers","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/364929","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-bremen/2022-12-14/5-v-1894-22","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":8},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 123","ref_norm":"123","n":3},{"jurabk":"StGB","ref":"§ 284","ref_norm":"284","n":3},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 14","ref_norm":"14","n":2},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 53","ref_norm":"53","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 39","ref_norm":"39","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 19","ref_norm":"19","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 294","ref_norm":"294","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 920","ref_norm":"920","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 52","ref_norm":"52","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/364929","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/364929","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-bremen/2022-12-14/5-v-1894-22","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/364929","retrieved":"2026-07-09 04:52:35.965487+00:00"}}