{"status":"available","doknr":"OLD364759","ecli":null,"court":"Verwaltungsgericht Bremen","senate":null,"decided":"2025-06-13","aktenzeichen":"1 K 2311/22","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen \n1 K 2311/22 \n \nIm Namen des Volkes \nUrteil \nIn der Verwaltungsrechtssache \n1. \n \n, \n \n \n2.\n \n \n \n3.\n \n \n \n4. \n \n \n \n– Kläger – \nProzessbevollmächtigte: \n, \n \n \ng e g e n \ndie Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven, \n \n \n \n– Beklagte – \nProzessbevollmächtigte: \n \n \n \n- \n\n2 \n \nhat das Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 1. Kammer - durch die \nVizepräsidentin des Verwaltungsgerichts Dr. Benjes, den Richter am Verwaltungsgericht \nOetting und den Richter am Verwaltungsgericht Müller sowie die ehrenamtliche Richterin \nAvakgharagelou und den ehrenamtlichen Richter Esper aufgrund der mündlichen \nVerhandlung vom 13. Juni 2025 für Recht erkannt: \nDie Klage wird abgewiesen. \nDie Kosten des Verfahrens trägt die Stadt Bremerhaven. \n \ngez. Dr. Benjes gez. Oetting gez. Müller \n \nTatbestand \nDie Kläger wenden sich gegen die Nichtauszahlung von Geldleistungen an die Fraktion \nder \n) in der Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven \nin der abgelaufenen Legislaturperiode. \n \nDie \n war in der Stadtverordnetenversammlung in der vergangenen Legislaturperiode \n(Juli 2019 bis Juli 2023) bis September/Oktober 2020 zunächst in Fraktionsstärke \nvertreten, sodann bildeten ihre Mitglieder bis zum 31.8.2021 eine Gruppe und ab dem \n1.9.2021 wurde wieder eine \n-Fraktion gebildet. \n \nMit Bescheid vom 17.8.2021 forderte die Beklagte von der Gruppe der \n, vertreten durch \nden Kläger zu 2), die Rückzahlung eines Betrages von 15.765,96 Euro, da als \nFraktion/Gruppe im Kalenderjahr 2020 eine zu hohe Rücklage gebildet worden sei. Unter \nder Bezeichnung Fraktion der \n wurde hiergegen Widerspruch eingelegt und mit \nBescheid vom 21.9.2022, gerichtet an die Fraktion der\n, wurde der Bescheid vom \n17.8.2021 aufgehoben. Gegen diesen Bescheid legte die Fraktion der\n am 14.10.2022 \nWiderspruch ein, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 7.11.2022 mangels \nRechtsbetroffenheit als unzulässig zurückwies. \n \nMit Schreiben des Stadtverordnetenvorstehers vom 26.9.2022 an die Fraktion der \n \nteilte die Beklagte mit, bei einer Kontrolle der Rechnungslegung der Fraktion für das \nKalenderjahr 2021 sei festgestellt worden, dass eine zu hohe Rücklage gebildet worden \nsei. Die Fraktion habe im Jahr 2021 Fraktionsbeiträge in Höhe von 26.464 Euro erhalten. \nDie Rücklagen dürften insgesamt am Ende des Haushaltsjahres 50 v. H. der \nGeldleistungen des vergangenen Haushaltsjahres nicht überschreiten, somit wären im \nJahr 2021 Rücklagen in Höhe von 13.232 Euro zulässig. Zum Ende des Jahres 2021 sei \n\n3 \n \n(inklusive der Überzahlung aus 2020) eine Rücklage in Höhe von 47.118,34 Euro gebildet \nworden. Damit sei der zulässige Höchstbetrag um 33.886,24 Euro überschritten. Dieser \nBetrag werde mit den laufenden Fraktionsbeiträgen bis April 2023 verrechnet. \n \nDie Fraktion der \n hat am 9.12.2022 Klage erhoben, die zunächst gegen den \nWiderspruchsbescheid vom 7.11.2022 gerichtet war. Der Bescheid vom 17.8.2021 und der \nAufhebungsbescheid vom 21.9.2022 seien rechtswidrig. Mit Schriftsatz vom 23.2.2023 ist \ndie Klage hinsichtlich der Kläger zu 2) bis 4) erweitert worden. Diese seien klagebefugt, da \nsie durch die faktische Kürzung der Fraktionsgelder in ihrer politischen Arbeit beschränkt \nund damit in ihren Rechten verletzt seien, zudem werde auf § 13 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 \nSatz 2 EOG hingewiesen. Zudem wurde der Klageantrag ausgewechselt. Die Klage ist \nnunmehr gerichtet auf Zahlung von 26.390,00 Euro, hilfsweise auf Aufhebung des \nBescheides der Beklagten vom 26.9.2022. Die Klageänderung sei sachdienlich, da es \neinen direkten Zusammenhang hinsichtlich der Frage gebe, ob die Beklagte von der\n-\nFraktion gebildete Rücklagen zurückfordern dürfe. Die streitgegenständliche Verrechnung \nsei bereits formell rechtswidrig, da sie nicht durch Verwaltungsakt erfolgt sei. Gehe man \nvom \nVorliegen \neines \nVerwaltungsaktes \naus, \nhabe \ndie \nBeklagte \nihr \nEntschließungsermessen nicht ausgeübt. Schließlich seien die Kläger vor Erlass nicht \nangehört worden. Die streitgegenständliche Verrechnung sei auch materiell rechtswidrig. \nDie Berechnung im Schreiben vom 26.9.2023 sei unbestimmt und für die Kläger nicht \nnachvollziehbar. Zudem habe die\n-Fraktion mit ihren Rücklagen die 50%-Grenze nicht \nüberschritten. Denn bei der Berechnung dürften Rücklagen aus 2020 nicht berücksichtigt \nwerden. Die Beklagte verkenne, dass § 18a EOG erst zum 12.8.2022 eingefügt worden \nsei. Die Vorschrift könne nicht rückwirkend als Rechtsgrundlage für Ansprüche aus \nvorangegangenen Jahren herangezogen werden. Zudem sei der Beschluss zur Änderung \ndes Entschädigungsortsgesetzes durch Einführung des § 18a EOG rechtswidrig. Es \nhandele sich nicht um eine allgemeine Regelung, sondern aus der Beschlussvorlage gehe \neindeutig hervor, dass § 18a EOG nur eingefügt worden sei, um eine Rückforderung \ngegenüber der \n-Fraktion durchführen zu können. Es sei problematisch, dass die \nBeklagte \nunter \nAusnutzung \nder \nderzeitigen \nMehrheitsverhältnisse \nRückforderungsansprüche stelle. Auch sei die bisherige Zuwendungspraxis intransparent \nund verstoße gegen Grundsätze der Buchführung. Es werde nicht zwischen Zuwendungen \nan Fraktionen, Fraktionen in Liquidation und an Gruppen unterschieden. Die Beklagte habe \nzu Unrecht sonstige Einnahmen der \n-Fraktion in die Verrechnung einbezogen; es \nwerde nicht zwischen Rücklagen aus Zuwendungen und sonstigen Einnahmen \nunterschieden. Die Einbeziehung der Rücklagen aus mehreren Jahren ergebe sich nicht \naus der Geschäftsordnung oder dem EOG; die Rechtmäßigkeit dieser Praxis werde daher \nbestritten. Eine Verrechnung sei auch nicht möglich, da eine Rückforderung nicht \n\n4 \n \nverausgabter Zuwendungen etwas anderes sei als die Gewährung von Leistungen für die \nFraktionstätigkeit. Eine gesetzliche Grundlage für einen vollständigen Ausschluss der\n-\nFraktion von den monatlichen Zuwendungen gebe es nicht. Dies dürfe insbesondere nicht \nwegen des (unbestätigten) Vorwurfs des Rechtspopulismus oder –extremismus erfolgen. \nSchließlich werde die Einrede der Verjährung erhoben. \n \nDie Kläger beantragen, \n1. die Beklagte zur Zahlung von 26.390,00 € zu verurteilen, \n2. hilfsweise den Bescheid der Beklagten vom 26.09.2022 zu Aktenzeichen \n00.24.02-2022/004546 aufzuheben. \nDie Beklagte beantragt, \ndie Klage abzuweisen. \n \nSie hat mit Schriftsatz vom 8.6.2023 in die Klageänderung eingewilligt. Sie trägt vor, \nhinsichtlich der Kläger zu 2) bis 4) sei die Klage unzulässig, da keine Rechtsverletzung \nvorliege. Bei dem Schreiben der Beklagten vom 26.9.2022 handele es sich nicht um einen \nVerwaltungsakt. Durch die Verrechnung werde keine Anordnung getroffen, vielmehr \nergebe sich der Erstattungsanspruch unmittelbar aus § 18a Abs. 2 EOG. Es sei auch nicht \nerforderlich, dass die Verrechnung durch Verwaltungsakt erfolge. Die \n-Fraktion habe \nim Jahr 2021 Fraktionsbeiträge in Höhe von 26.464,00 Euro erhalten. Am Ende des \nHaushaltsjahres 2021 hätten die Rücklagen daher 13.232,00 Euro nicht überschreiten \ndürfen. Die \n-Fraktion habe jedoch Rücklagen in Höhe von 47.118,34 Euro gebildet, so \ndass sich ein Erstattungsbetrag in Höhe von 33.886,34 Euro ergebe. Aus dem Wortlaut \ndes § 14 Abs. 2 Satz 3 EOG ergebe sich eindeutig, dass auch Rücklagen aus früheren \nJahren zu berücksichtigen seien. Auch Sinn und Zweck der Vorschrift sprächen für eine \nBerücksichtigung der gesamten Rücklagen. Die Fraktionsbeiträge dienten der Arbeit in der \nStadtverordnetenversammlung und ihren Ausschüssen und nicht dazu, eigenes Vermögen \naus dem Haushalt der Stadt anzusammeln. Bereits vor der Einfügung des Satzes 3 in § 14 \nAbs. 2 EOG zum 12.08.2022 hätten die Fraktionen gemäß § 15 Abs. 1 EOG i. V. m. Nr. 2 \nder Ausführungsbestimmungen zur Haushalts- und Wirtschaftsführung der Fraktionen \nRücklagen nur in einer Höhe von insgesamt 50 v. H. der Geldleistungen des vergangenen \nHaushaltsjahres bilden dürfen. § 18a Abs. 4 EOG habe daher nur klarstellende Funktion. \nZudem handele es sich nicht um einen Fall der echten Rückwirkung. Ein schutzwürdiges \nVertrauen in Bezug auf ein Behaltendürfen der Fraktionsbeiträge sei nicht gegeben. Die \n-Fraktion habe durch ihren Vorsitzenden, den Kläger zu 2), in der Vergangenheit \nbereits eine gegenteilige Rechtsauffassung vertreten. Der Vorstand der Beklagten habe \ndas ihm zustehende Ermessen daher im Sinne der Durchsetzbarkeit der Forderung \n\n5 \n \nordnungsgemäß ausgeübt. Die Verrechnungserklärung sei schließlich auch hinreichend \nbestimmt und die Aufrechnung daher rechtmäßig erfolgt. \n \nAm 14.5.2023 wurde die Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven neu gewählt. Der \nKläger zu 4) gehört dieser Stadtverordnetenversammlung nicht mehr an. Die Kläger zu 2) \nund 3) haben zunächst zusammen mit Herrn \n eine \n-Fraktion gebildet. Im \nFebruar 2024 hat Herr \n die \n-Fraktion verlassen. Die Kläger zu 2) und 3) bilden \nnunmehr eine \n-Gruppe. \n \nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der \nGerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen. \n \nEntscheidungsgründe \nDie Klage bleibt ohne Erfolg. Sie ist hinsichtlich der Kläger zu 2) bis 4) bereits unzulässig. \nHinsichtlich der Klägerin zu 1) als Fraktion in Liquidation ist die Klage mit dem Hauptantrag \nzulässig, in der Sache jedoch unbegründet. Der Hilfsantrag ist unzulässig. \n \nI. 1. \nMit Schriftsatz vom 23.2.2023 haben die Kläger den Klageantrag ausgetauscht und die \nKlage hinsichtlich der Kläger zu 2) bis 4) erweitert. Die Beklagte hat in diese Klageänderung \nmit Schriftsatz vom 8.6.2023 eingewilligt. Damit ist die Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 \n1. Alt. VwGO zulässig. Mit der Klageänderung ist die Rechtshängigkeit des ursprünglichen \nKlagebegehrens entfallen (Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021, § 91, 29). Der \nWiderspruchsbescheid der Beklagten vom 7.11.2022 ist daher nicht mehr Gegenstand des \nKlageverfahrens. \n \n2. \nDie Klägerin zu 1) hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, die Klage als „Fraktion in \nLiquidation“ fortführen zu wollen. Als solche kann sie Beteiligte des vorliegenden \ngerichtlichen Verfahrens sein. \n \nStreitgegenständlich ist eine Forderung aus nicht ausgezahlten Geldleistungen an die \nFraktion der\n in den Monaten September 2022 bis April 2023. Am 14.5.2023 wurde die \nStadtverordnetenversammlung Bremerhaven neu gewählt. Nach der konstituierenden \nSitzung am 4.7.2023 bildete sich zunächst wiederum eine Fraktion der \n, welche gemäß \n§ 18 Abs. 6 Entschädigungsortsgesetz (vom 20.12.2000, zuletzt geändert durch \nOrtsgesetz vom 13.9.2023, BremGBl. S. 509, im Folgenden: EOG) hinsichtlich der \n\n6 \n \nGeldleistungen \nan \nFraktionen \nRechtsnachfolgerin \nder \n-Fraktion \naus \nder \nvorangegangenen Wahlperiode war. Nachdem im Februar 2024 ein Abgeordneter die \nFraktion verlassen hat, ist die AfD in der Stadtverordnetenversammlung nur noch durch die \nKläger zu 2) und 3) vertreten. Da gemäß § 5 Abs. 1 der Geschäftsordnung der \nStadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven (GOStVV, Beschluss vom \n12.4.2018, zuletzt geändert mit Beschluss vom 25.4.2024) Fraktionen Vereinigungen von \nmindestens drei Mitgliedern der Stadtverordnetenversammlung sind, bilden die Kläger zu \n2) und 3) seitdem eine Gruppe gemäß § 5 Abs. 3 GOStVV; eine Fraktion der \n existiert \nin der Stadtverordnetenversammlung derzeit nicht. \n \nDie Klägerin zu 1) besteht als Rechtspersönlichkeit jedoch insoweit fort, als sie mit dem \nZiel der vollständigen Beendigung abgewickelt werden muss. Gemäß § 18 Abs. 1 EOG \nfindet bei Erlöschen des Fraktionsstatus eine Liquidation statt. Eine Fraktion gilt bis zur \nBeendigung der Liquidation als fortbestehend, soweit der Zweck der Liquidation dies \nerfordert. Nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten ist noch keine Liquidation der \n-Fraktion erfolgt. Insoweit kann die Klägerin zu 1) auch Beteiligte eines \nverwaltungsgerichtlichen Verfahrens sein. Die prozessuale Lage kann hierbei nicht anders \nbeurteilt werden als bei Fällen der Auflösung von Vereinen und Gesellschaften. Hier sehen \ndie \neinschlägigen \ngesetzlichen \nBestimmungen \n(vgl. \nz.B. \n§§ \n49 \nAbs. \n2, \n54 Satz 1, 730 Abs. 2 BGB) vor, dass die Personenvereinigungen auch nach ihrer \nAuflösung insoweit noch fortbestehen, als die zum Schutz der Gläubiger und sonstigen \nBerechtigten erforderliche Auseinandersetzung es erfordert (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. \n1.10.2020, 7 A 10158/20, juris Rn. 22; OVG Münster, Urt. v. 12.11.1991, 15 A 1046/90, \njuris Rn. 26; VG Hannover, Urt. v. 13.12.2017, 1 A 1289/16, juris Rn. 33). \n \n3. \nHinsichtlich der Kläger zu 2) bis 4) ist die Klage mangels Rechtsbetroffenheit unzulässig. \n \nDies ergibt sich für den Kläger zu 4) bereits aus dem Umstand, dass er in der laufenden \nWahlperiode nicht mehr Abgeordneter in der Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven \nist. Aber auch eine Rechtsbetroffenheit der Kläger zu 2) und 3) bei der Ausübung ihres \nMandates ist nicht ersichtlich. Denn die streitgegenständliche Forderung gehört zur \nLiquidationsmasse der Klägerin zu 1), sie steht für die politische Arbeit der derzeitigen \n-\nGruppe in der Stadtverordnetenversammlung nicht zur Verfügung. \n \nZudem beanspruchen die Kläger zu 2) bis 4) die Durchsetzung eines fremden Rechts. \nDenn nach den Ausführungen unter 2. kann die Klägerin zu 1) als Fraktion in Liquidation \nihre Rechte selbst geltend machen; einer zusätzlichen Geltendmachung durch die \n\n7 \n \nehemaligen Mitglieder der Fraktion bedarf es nicht (vgl. ThVerfGH, Urt. v. 6.7.2022, 39/21, \njuris Rn. 100; VG Minden, Urt. v. 9.9.2021, 2 K 3680/19, juris Rn. 116ff.). \n \n4. \nDie Klage ist als Allgemeine Leistungsklage zulässig. Bei dem Schreiben des \nStadtverordnetenvorstehers vom 26.9.2022, in dem die streitgegenständliche Verrechnung \nvon Geldleistungen an die \n-Fraktion mitgeteilt wurde, handelte es sich nicht um einen \nVerwaltungsakt, \ndaher \nliegt \nnach \nder \nzulässigen \nKlageänderung \nkeine \nAnfechtungssituation i.S.d. § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO (mehr) vor. \n \nDie Geldleistungen nach § 13 EOG erfolgen gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 EOG zur \nDurchführung \nder \nAufgaben \nder \nFraktionen \nbzw. \nGruppen \nin \nder \nStadtverordnetenversammlung. Sie werden damit im kommunalverfassungsrechtlichen \nInnenverhältnis geleistet, so dass mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 \nVwVfG i.V.m. § 1 BremVwVfG vorliegt. Die den Organen innerhalb der Körperschaft \nzugewiesenen Rechtspositionen sind solche, die ihnen zwar zur eigenverantwortlichen \nWahrnehmung übertragen, dennoch aber im ausschließlichen Interesse der juristischen \nPerson selbst begründet worden sind und ausgeübt werden dürfen. Ebenso wie ein \nRechtsstreit über eine solche Rechtsposition im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur \nals Kommunalverfassungsstreit im Innenverhältnis – also zwischen Organen oder \nFunktionsträgern desselben Rechtsträgers – geführt werden kann, handelt es sich auch \nbei der organschaftlichen Rechtsposition selbst um eine Rechtsstellung, die ausschließlich \nim Innenverhältnis besteht (vgl. OVG Münster, Urt. v. 12.11.1991, 15 A 1046/90 –, juris Rn. \n48 ff. m.w.N.; VG Greifswald, Urt. v. 10.10.2023, 2 A 193/23 HGW, juris Rn. 22; VG \nMagdeburg, Urt. v. 1.9.2017, 9 A 51/16 juris Rn. 16; dem folgend VG Düsseldorf, Urt. v. \n25.10.2024, 1 K 996/23, juris Rn. 20; auch: VG Hannover, Urt. v. 13.12.2017, 1 A 1289/16, \njuris, Rn. 37). Anders als bei der Abgeordnetenentschädigung steht hinter den Fraktionen \nauch keine natürliche Person, die in individuellen, das heißt anderen als \nbinnenorganschaftlichen Rechten betroffen sein könnte (VG Stuttgart, Urt. v. 2.6.2022, 10 \nK 4519/19, juris Rn. 48). \n \nDamit ist die Klage hinsichtlich des Hauptantrages zulässig. Der als Anfechtungsantrag \nformulierte Hilfsantrag ist dagegen unzulässig. \n \n5. \nFür die Klage der Klägerin zu 1) besteht schließlich auch ein Rechtsschutzbedürfnis. \n \n\n8 \n \nZwar sind nach § 18 Abs. 3 EOG Geldleistungen nach § 13 EOG, die nach der Beendigung \nder Liquidation verbleiben, an den Haushalt der Stadt zurückzuführen. Die Liquidation der \nKlägerin zu 1) ist jedoch – auch wenn die Frist des § 18 Abs. 5 EOG zwischenzeitlich \nabgelaufen ist – noch nicht abgeschlossen. Es ist daher nicht abzusehen, inwieweit die \nstreitgegenständliche Forderung erforderlich wäre, um Forderungen aus nach § 14 EOG \nzulässigen Verpflichtungen der Klägerin zu 1) zu erfüllen. \n \nII. \nDie Klage bleibt ohne Erfolg; die Klägerin zu 1) hat keinen Anspruch gegen die Beklagte \nauf Zahlung von 26.390,00 €. \n \nZwar beruhte die Verrechnung einer Rückforderung aus überhöhten Rücklagen mit \nlaufenden Geldleistungen an die \n-Fraktion auf einer unzureichenden Rechnungslegung \nund damit auf einer unrichtigen Grundlage (1.). Die Einbehaltung von Geldleistungen an \ndie \n-Fraktion kann jedoch in die Ausübung eines Zurückbehaltungsrechts umgedeutet \nwerden (2.). \n \n1. a) \nDie Beklagte hat die Erklärung einer Verrechnung im Schreiben vom 26.9.2022 auf \n§ 18a Abs. 2 und 4 EOG i.V.m. § 14 Abs. 2 EOG gestützt. Entgegen der Rechtsansicht der \nKläger stellen diese Vorschriften eine rechtmäßige Ermächtigungsgrundlage dar. \n \nGemäß § 14 Abs. 2 EOG in der ab dem 12.8.2022 geltenden Fassung werden die \nGeldleistungen nach § 13 EOG den Fraktionen zur Selbstbewirtschaftung überwiesen. Sie \ndürfen Rücklagen bilden. Die Rücklagen dürfen insgesamt am Ende des Haushaltsjahres \n50 v.H. der Geldleistungen des vergangenen Haushaltsjahres nicht überschreiten. \nRücklagen, die diese Grenze überschreiten, sind gemäß § 18a Abs. 2 EOG spätestens \neinen Monat nach Rechnungslegung zu erstatten. Erfolgt keine Erstattung, ist gemäß \n§ 18a Abs. 4 EOG eine Verrechnung mit laufenden Leistungen zulässig. \n \nDie Änderung des Entschädigungsortgesetzes hinsichtlich § 14 Abs. 2 und die Einfügung \nvon § 18a EOG wurden von der Stadtverordnetenversammlung als zuständiges Organ \n(§ 23 Abs. 1 VerfBrhV) in der öffentlichen Sitzung vom 5.7.2022 beschlossen. \n \naa) \nAnders als die Kläger meinen, handelt es sich bei § 14 Abs. 2 i.V.m. § 18a Abs. 2 und 4 \nEOG nicht um ein Maßnahme- oder Einzelfallgesetz i. S. d. Rechtsprechung. \n \n\n9 \n \nZunächst findet das Allgemeinheitsgebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG nur auf förmliche, \nvon der Volksvertretung in dem verfassungsrechtlich vorgesehenen Verfahren \nbeschlossene \nGesetze \nAnwendung, \nnicht \naber \nauf \nSatzungen \nwie \ndem \nEntschädigungsortsgesetz (vgl. Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, \nArt. 19 Rn. 45; VG Schleswig, Urt. v. 18.7.2024, 4 A 10040/21, juris Rn. 45). \n \nZum anderen sind § 14 Abs. 2 und § 18a Abs. 2 und 4 EOG abstrakt formuliert und regeln \nallgemein die Höhe der zulässigen Rücklagen und die Rückerstattung der diese \nüberschreitenden Beträge. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG will verhindern, dass der Gesetzgeber \nwillkürlich aus einer Reihe gleichgelagerter Sachverhalte einen Fall herausgreift und zum \nGegenstand einer Sonderregel macht (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.3.2019, 9 C 4/18, juris Rn. \n19). Hiervon kann bei der vorliegenden Regelung keine Rede sein. \n \nbb) \nDie Vorschriften verstoßen auch nicht gegen das im Rechtsstaatsprinzip verankerte \nRückwirkungsverbot. \n \nDas Rückwirkungsverbot enthält für verschiedene Fallgruppen unterschiedliche \nAnforderungen. Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. \nSie liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte \nund Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene \nRechtsposition nachträglich entwertet. Allerdings können sich aus dem Grundsatz des \nVertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen der Zulässigkeit \nergeben. Diese sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte \nRückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder \nwenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers \nüberwiegen. Eine echte Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich \nunzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der \nVergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. Auch in diesem Fall gibt es jedoch \nAusnahmen. Das Rückwirkungsverbot, das im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht \nnur seinen Grund, sondern auch seine Grenzen findet, tritt zurück, wenn sich kein \nschützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Ferner \nkommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn überragende Belange des \nGemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende \nBeseitigung von Normen erfordern (BVerfG, Urt. v. 23.11.1999 – 1 BvF 1/94, juris, m.w.N.) \n \nNach diesen Maßgaben begegnet die Anwendung der § 14 Abs. 2 und § 18a EOG auf den \nvorliegenden \nSachverhalt \nkeinen \nrechtlichen \nBedenken, \ninsbesondere \nist \nein \n\n10 \n \nschützenswertes Vertrauen der Kläger nicht ersichtlich. Denn bereits vor Erlass dieser \nVorschriften bestand eine Pflicht zur Rückerstattung überhöhter Rücklagen. Nach Nr. 2 der \nAusführungsbestimmungen zur Haushalts- und Wirtschaftsführung der Fraktionen i.V.m. \n§ 15 Abs. 1 EOG konnten die Fraktionen Rücklagen in Höhe von insgesamt 50 Prozent \nder Geldleistungen nach § 13 EOG des vergangenen Haushaltsjahres bilden. Aus dieser \nHöchstgrenze der zulässigen Rücklagenbildung ergab sich bereits zu der damaligen \nRechtslage im Umkehrschluss ein Rückerstattungsanspruch der Beklagten. Dies folgt aus \ndem Sinn und Zweck der Vorschrift, da diese andernfalls obsolet gewesen wäre. \nAnspruchsgrundlage wäre insoweit der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch gewesen \n(vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 25.10.2024, 1 K 996/23, juris Rn. 40; VG Magdeburg, Urt. v. \n1.9.2017, 9 A 51/16, juris Rn. 22). Die \n-Fraktion konnte daher kein schützenswertes \nVertrauen darauf habe, über die zulässige Grenze gebildete Rücklagen behalten zu dürfen. \n \ncc) \nSoweit die Kläger vortragen, es sei problematisch, dass die Beklagte sie unter Ausnutzung \nder derzeitigen Mehrheitsverhältnisse benachteilige, ist darauf hinzuweisen, dass die \nVorschriften zu den Fraktions- und Gruppenbeiträgen und ihre Verwendung für alle \nFraktionen und Gruppen innerhalb der Beklagten gelten. Die Rechnungsprüfung obliegt \ngemäß § 17 Abs. 1 EOG dem Rechnungsprüfungsamt. Die Pflicht zur Erstattung von \nzweckwidrig verwendeten Geldleistungen und überhöhten Rücklagen ergibt sich direkt aus \ndem Entschädigungsortsgesetz. Insoweit ist eine Schlechterstellung oder Bevorzugung im \nEinzelfall durch die Mehrheitsfraktionen nicht möglich. \n \nb) \nDie auf der Grundlage von § 18a Abs. 4 EOG erfolgte Verrechnungserklärung im Schreiben \nvom 26.9.2022 stützt sich jedoch auf eine unzutreffende Rechnungslegung der \n-\nFraktion. \n \nGemäß § 16 Abs. 1 EOG haben die Fraktionen über die Herkunft und die Verwendung der \nMittel, die ihnen innerhalb eines Kalenderjahres nach § 13 EOG zugeflossen sind, \nöffentlich Rechenschaft zu geben. Die von einem Steuerberater geprüfte Rechnung ist dem \nVorstand der Stadtverordnetenversammlung spätestens zum Ende des vierten Monats \nnach Ablauf des Kalenderjahres oder des Monats vorzulegen, in dem die Geldleistung \nnach § 13 EOG letztmals gezahlt wurde, § 16 Abs. 4 EOG. In der von dem Steuerberater \n erstellten Rechnungslegung für das Kalenderjahr 2021 wird nicht zwischen \nEinnahmen und Ausgaben der \n-Fraktion und der in diesem Jahr zuvor bestehenden \nGruppe unterschieden, zudem wird ein Übertrag aus 2020 aufgeführt, zu dem \nwiederum nicht deutlich ist, ob er aus Fraktions- oder Gruppenmitteln stammt. Diese \n\n11 \n \nAufstellung entspräche nur dann den Vorgaben des § 16 EOG, wenn hinsichtlich des 2020 \nerfolgten Wechsels von der \n-Fraktion zur \n-Gruppe und zurück zur \n-Fraktion im \nSeptember 2021 jeweils eine Rechtsnachfolge eingetreten wäre. Das ist jedoch nicht der \nFall. Vielmehr handelte es sich jeweils um getrennte Rechtspersönlichkeiten. \n \nDie Rechtsstellung von Fraktionen und Gruppen in der Stadtverordnetenversammlung \nBremerhaven unterscheidet sich in mehrfacher Hinsicht. Nach § 5 GOStVV sind Fraktionen \nVereinigungen von mindestens drei Mitgliedern der Stadtverordnetenversammlung. \nMitglieder, die sich zusammenschließen wollen, ohne Fraktionsstärke zu erreichen, \nkönnen als Gruppe anerkannt werden. Fraktionen und Gruppen stehen nach § 14 GOStVV \nunterschiedliche Redezeiten zu und nur für Fraktionsvorsitzende bestehe gemäß § 42 \nGOStVV ein Teilnahmerecht an Ausschusssitzungen. Auch hinsichtlich der Geldleistungen \nnach § 13 EOG wird unterschieden: Gruppen erhalten für jedes Mitglied einen Zuschlag, \naber nicht den Grundbetrag nach § 13 Abs. 1 EOG. Zudem hat gemäß § 18 Abs. 1 EOG \nbei Erlöschen des Fraktionsstatus eine Liquidation zu erfolgen; die Vorschrift gilt gemäß \n§ 19 EOG auch für Gruppen. Eine Rechtsnachfolge ist gemäß § 18 Abs. 6 EOG nur für \nden Übergang in eine neue Wahlperiode vorgesehen. Zu einer mit § 18 Abs. 6 EOG \nvergleichbaren Regelung im Abgeordnetengesetz des Bundes führt Waldhoff (in: \nAustermann/Schmahl, Abgeordnetenrecht, 2. Aufl. § 62, Rn. 5) aus, arbeiteten \nAbgeordnete nach Verlust des Fraktionsstatus als Gruppe fort, so trete wohl eine \npolitische, jedoch keine Rechtsnachfolge im technischen Sinne ein (vgl. auch ThVerfGH, \nUrt. v. 6.7.2022, 39/21, juris Rn. 134). Eine weitergehende Rechtsnachfolge ist nach den \nbenannten Vorschriften nicht ersichtlich. Vielmehr wird durch § 5 GOStVV klargestellt, dass \nFraktionen \nund \nGruppen \nVereinigungen \nvon \nMitgliedern \nder \nStadtverordnetenversammlung und nicht Vereinigungen von Parteien innerhalb der \nStadtverordnetenversammlung sind (vgl. OVG Schl-H., Urt. v. 9.11.2022, 3 LB 3/21, juris \nRn. 47ff.). \n \nRichtigerweise hätte daher zum 31.8.2021 eine Liquidation der \n-Gruppe erfolgen \nmüssen mit einer Rückführung der ggf. verbliebenen Geldleistungen nach § 13 EOG an \nden Haushalt, § 18 Abs. 3 EOG. Da der Gruppenstatus seit 2020 bestand, wären insoweit \nauch Rücklagen aus Gruppenmitteln zu berücksichtigen gewesen. Rückforderungen des \nHaushaltes aus dieser Zeit können der späteren \n-Fraktion nicht entgegen gehalten \nwerden. Getrennt davon hätte eine Rechnungslegung der Fraktion ab 1.9.2021 erfolgen \nmüssen. Nur auf der Grundlage dieser Aufstellung hätte sich ggf. eine Rückforderung \ngemäß §§ 14 Abs. 2, 18a Abs. 2 EOG ergeben können, mit der die Beklagte gemäß § 18a \nAbs. 4 EOG hätte aufrechnen können. Der Umstand, dass nach dem Vortrag der Kläger \n\n12 \n \ndie Rechnungslegung als Fraktion/Gruppe nie vom Rechnungsprüfungsamt gerügt worden \nsei, bindet das Gericht insoweit nicht. \n \nMangels einer ordnungsgemäßen Rechnungslegung der \n-Fraktion für 2021 bestand für \ndie im Schreiben vom 26.9.2022 erklärte Verrechnungserklärung keine hinreichende \nGrundlage, sie war daher rechtswidrig. \n \n2. \nDie Erklärung der Verrechnung im Schreiben vom 26.9.2022 kann jedoch in eine Ausübung \ndes Zurückbehaltungsrechts gemäß § 16 Abs. 5 EOG umgedeutet werden. Nach dieser \nVorschrift sind Geldleistungen nach § 13 EOG zurückzuhalten, solange eine Fraktion mit \nder Rechnungslegung in Verzug ist. \n \na) \nDie Voraussetzungen des § 16 Abs. 5 EOG lagen im September 2022 vor. Die\n-Fraktion \nhatte nach dem oben gesagten (1. b)) keine ordnungsgemäße Abrechnung für 2021 \nvorgelegt. Diese Schlechtleistung ist nach Sinn und Zweck des § 16 EOG einer \nNichtleistung gleichzustellen. Die Vorschrift zur Rechnungslegung der Fraktionen und \nGruppen soll sicherstellen, dass Geldmittel nach § 13 EOG zweckgerichtet verwendet und \nkeine überhöhten Rücklagen gebildet werden (vgl. § 14 EOG). Dies ist nur möglich, wenn \ndie Fraktionen und Gruppen ihrer Pflicht zur Rechnungslegung nach § 16 Abs. 1 und 2 \nEOG vollständig nachkommen. § 16 Abs. 5 EOG soll sicherstellen, dass dies fristgemäß \nerfolgt. Die Rechnungslegung hat gemäß § 16 Abs. 4 Satz 2 EOG spätestens zum 30. April \ndes folgenden Jahres zu erfolgen. Im September 2022 war die \n-Fraktion daher mit der \nVorlage einer ordnungsgemäßen Rechnungslegung für 2021 in Verzug, § 286 Abs. 1 und \n2 BGB. Auch in der Folgezeit wurde keine ordnungsgemäße Abrechnung für 2021 \nvorgelegt. \n \nb) \nBei Vorliegen eines Verwaltungsaktes besteht nach der Rechtsprechung kein \nAufhebungsanspruch, wenn sich der angefochtene fehlerhafte Verwaltungsakt nach der \nverwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschrift des § 47 VwVfG in einen rechtmäßigen \nVerwaltungsakt umdeuten lässt, d. h. wenn die getroffene Regelung durch eine andere \nersetzt werden kann. Zur Umdeutung ist nicht nur die Behörde, sondern auch das Gericht \nbefugt. § 47 Abs. 1 VwVfG fordert, dass der umgedeutete Verwaltungsakt auf das gleiche \nZiel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und \nForm rechtmäßig hätte erlassen werden können und dass die Voraussetzungen für dessen \nErlass erfüllt sind. Als unproblematisch erweisen sich diese Konstellationen allerdings nur \n\n13 \n \nbei \neiner \nErmessensreduzierung \nauf \nNull \noder \nbei \nder \nUmdeutung \neiner \nErmessensentscheidung in eine gebundene Entscheidung (Schoch/Schneider/Riese, 46. \nEL August 2024, VwGO § 113 Rn. 65, beck-online). Auch für sonstiges staatliches Handeln \nkann der Rechtsgedanke der Umdeutung entsprechend § 140 BGB berücksichtigt werden \n(BeckOGK/Beurskens, 1.2.2025, BGB § 140 Rn. 33, beck-online). \n \nGemessen an diesen Vorgaben liegen die Voraussetzungen für eine Umdeutung vor. Das \nZurückbehaltungsrecht nach § 16 Abs. 5 EOG wird in gleicher Zuständigkeit und im \ngleichen Verfahren erklärt wie eine Verrechnung nach § 18a Abs. 4 EOG. Zuständig zur \nVertretung \nder \nStadtverordnetenversammlung \nist \ngemäß \n§ \n3 \nGOStVV \nder \nStadtverordnetenvorsteher. \nAls \nRegelung \nim \nkommunalverfassungsrechtlichen \nInnenverhältnis (vgl. oben I. 4.) erfolgt die Ausübung des Zurückbehaltungsrechts ebenso \nwie Verrechnung nach § 18a Abs. 4 EOG nicht in Form eines Verwaltungsakts. \n§ 16 Abs. 5 EOG ist auch auf das gleiche Ziel gerichtet wie § 18a Abs. 4 EOG. Beide \nVorschriften sollen sicherstellen, dass Geldleistungen nach § 13 EOG entsprechend den \nVorgaben des § 14 EOG verwendet werden. Schließlich steht die Ausübung des \nZurückbehaltungsrechts nach § 16 Abs. 5 EOG nicht im Ermessen der Beklagten, so dass \neine Umdeutung auch aus diesem Gesichtspunkt nicht ausgeschlossen ist. Vor diesem \nHintergrund misst die Kammer dem Umstand, dass die Verrechnung nur bis zum April 2023 \nerfolgte und das Zurückbehaltungsrecht demgegenüber zumindest bis zum Ende der \nLegislaturperiode hätte ausgeübt werden können, keine entscheidende Bedeutung zu. \nDenn dies führte nicht zu einer weiteren Belastung der Klägerin zu 1). Zudem ist zu \nberücksichtigen, dass die Ausübung eines Zurückbehaltungsrechts für die Gegenseite \nweniger belastend ist, als die Erklärung einer Verrechnung. Die streitgegenständliche \nVerrechnung hätte zum Erlöschen der Ansprüche der Klägerin zu 1) auf die Geldleistungen \nfür September 2022 bis April 2023 geführt, während sie bei der Ausübung des \nZurückbehaltungsrechts \ndie \nMöglichkeit \nhat, \ndurch \neine \nordnungsgemäße \nRechnungslegung die Auszahlung der Geldmittel zu bewirken. \n \n3. \nEinem Anspruch der Klägerin zu 1) auf Auszahlung der streitgegenständlichen 26.390,00 \nEuro steht damit ein Zurückbehaltungsrecht der Beklagten aus § 16 Abs. 5 EOG entgegen. \nDie Klägerin zu 1) hat unstreitig keine ordnungsgemäße Rechnungslegung für die \n-\nFraktion für das Jahr 2021 vorgelegt und damit ihre Pflichten aus § 16 Abs. 1 bis 4 EOG \n(noch) nicht erfüllt. Die Klage ist daher mit dem Hauptantrag abzuweisen. \n \n \n \n\n14 \n \nIII. \nDie Kosten des Verfahrens hat die Stadt Bremerhaven zu tragen. Nach der ständigen \nRechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Bremen, der die Kammer folgt, kommt eine \nKostenerstattung gemäß § 154 VwGO in einem \"Insichprozess\" zweier Funktionsträger \neiner öffentlich-rechtlichen Körperschaft grundsätzlich nicht in Betracht. Vielmehr sind die \nVerfahrenskosten grundsätzlich der Körperschaft aufzuerlegen, der die streitenden \nFunktionsträger angehören. Etwas anderes gilt nur dann, wenn das Verfahren \"ohne \nvernünftigen Grund\" eingeleitet worden ist, wofür vorliegend jedoch keinerlei \nAnhaltspunkte bestehen (vgl. bspw. OVG Bremen, B.v. 05.04.2011 – 1 B 15/11, juris). \n \nRechtsmittelbelehrung \nGegen dieses Urteil kann die Zulassung der Berufung beantragt werden. \n \nDer Antrag ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim \n \nVerwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, \n(Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich) \neinzulegen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. \n \nInnerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, \naus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit \ndem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt \nBremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, einzureichen. \n \nVor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch einen Rechtsanwalt \noder eine sonst nach § 67 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO zur Vertretung \nberechtigte Person oder Organisation vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag, durch \nden ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. \n \n \ngez. Dr. Benjes gez. Oetting gez. 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