{"status":"available","doknr":"OLD364692","ecli":null,"court":"Oberverwaltungsgericht Bremen","senate":null,"decided":"2010-03-11","aktenzeichen":"1 B 314/09","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen\nOVG: 1 B 314/09\n(VG: 5 V 1130/09)\nBeschluss\nIn der Verwaltungsrechtssache\nhat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 1. Senat - durch die Richter Göbel, \nProf. Alexy und Dr. Bauer am 11.03.2010 beschlossen: \nDie Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des \nVerwaltungsgerichts Bremen – 5. Kammer – vom 15.09.2009 wird \nzurückgewiesen.\nDie Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.\nDer Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren ebenfalls auf \n7.500,00 Euro festgesetzt.\nG r ü n d e :\nA.\nDie Antragstellerin vermittelt an zwei Standorten in Bremen Sportwetten an den britischen Wettanbieter \n„…“. Die Antragstellerin hat hierfür mit dem Inhaber der Betriebsstätte jeweils sogenannte \nKassenplatzaufstellungsverträge abgeschlossen.\nMit Verfügung vom 12.08.2009 untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin, Sportwetten zu \nvermitteln und zu bewerben, für die von der in der Freien Hansestadt Bremen zuständigen Behörde \nkeine Genehmigung erteilt worden ist. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung wurde weiterhin die \nFestsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,00 Euro angedroht; insoweit wurde die sofortige \nVollziehung angeordnet. \nDie Antragstellerin hat am 20.08.2009 Klage erhoben und zugleich die Aussetzung der sofortigen \nVollziehung beantragt.\nDas Verwaltungsgericht hat den Aussetzungsantrag mit Beschluss vom 15.09.2009 abgelehnt. \nDagegen richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin. \nB.\nDie Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet. Sowohl hinsichtlich der Untersagungsverfügung (I) als \nauch der Zwangsgeldandrohung (II) überwiegt das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der \nsofortigen Vollziehung der angefochtenen Verfügung. \nI.\nGemäß § 9 Abs. 2 des zwischen den Bundesländern abgeschlossenen Glücksspielstaatsvertrags – \nGlüStV –, der am 18.12.2007 von der Bremischen Bürgerschaft ratifiziert worden (BremGBl. Seite 499) \n...\n\n2\nund am 01.01.2008 in Kraft getreten ist, entfalten Rechtsbehelfe gegen Ordnungsverfügungen der \nGlücksspielaufsicht keine aufschiebende Wirkung. Statthafter Rechtsbehelf ist hier die Klage, weil \ngemäß § 21 des Bremischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags vom 18.12.2007 \n(BremGBl. Seite 499), geändert durch Gesetz vom 24.11.2009 (BremGBl. Seite 525), – BremGlüG – \nbei Verwaltungsakten aufgrund des Glücksspielstaatsvertrags ein Vorverfahren nicht durchgeführt wird. \nDas Gericht kann, wenn der Gesetzgeber die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs \nausgeschlossen hat, gemäß § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung anordnen. Das Gericht hat \nin diesem Fall das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehung gegen das \nInteresse des Rechtsbehelfsführers, für die Dauer des Hauptsacheverfahrens von der Durchsetzung \ndes Verwaltungsakts verschont zu bleiben, abzuwägen. In diese Interessenabwägung bezieht das \nGericht die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren ein, soweit sich \ndiesbezüglich im einstweiligen Rechtschutzverfahren bereits eine Aussage treffen lässt. Der Umstand, \ndass der Gesetzgeber die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs ausgeschlossen hat, führt also \nnicht dazu, dass sich das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung gegenüber dem \nAufschubinteresse regelhaft durchsetzt (BVerwG, B. v. 14.04.2005 – 4 VR 1005/04 – NVwZ 2005, 689).\nIm vorliegenden Fall überwiegt das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der sofortigen \nVollziehung, weil, soweit sich das in diesem Eilverfahren bei summarischer Überprüfung überblicken \nlässt, die Klage der Antragstellerin mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erfolglos bleiben wird. Es \nbesteht auch kein Anlass, der Antragstellerin die erstrebte Vermittlungstätigkeit für die Dauer des \nHauptsacheverfahrens unter einschränkenden Auflagen zu gestatten.\n1.\nDie gegen die Antragstellerin ergangene Verfügung, mit der ihr verboten wird, Sportwetten an ein \nWettunternehmen mit Sitz in einem anderen EU-Mitgliedstaat zu vermitteln und zu bewerben, kann sich \nauf § 9 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV stützen. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die \nVermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Der Wettveranstalter, an \nden die Antragstellerin Wetten vermitteln möchte, besitzt für seine Tätigkeit keine Erlaubnis der \nzuständigen bremischen Behörde, so dass die Voraussetzungen für den Erlass einer \nUntersagungsverfügung erfüllt sind. \nFür die Veranstaltung von öffentlichen Glücksspielen besteht gemäß § 10 Abs. 2 GlüStV, § 3 \nAbs. 1 BremGlüG ein staatliches Monopol. Danach dürfen öffentliche Glücksspiele nur von den \nBundesländern selbst, von juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder privatrechtlichen \nGesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar \nmaßgeblich beteiligt sind, durchgeführt werden. Die erforderliche Erlaubnis darf gemäß § 4 \nAbs. 1 GlüStV allein diesen Rechtsträgern erteilt werden. Lediglich für Lotterien mit geringerem \nGefährdungspotenzial, etwa Sozial- oder Sparlotterien, gilt insoweit eine Ausnahme (§ 10 \nAbs. 5 GlüStV).\nDiese Restriktionen erfassen nicht nur die Veranstaltung, sondern auch die Vermittlung und Bewerbung \nvon Glücksspielen: Die erforderliche Erlaubnis darf nur für die Vermittlung und Bewerbung der staatlich \nveranstalteten Spiele erteilt werden (§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV).\nDer Begriff des Glücksspiels wird in § 3 Abs. 1 GlüStV definiert. Ein Glücksspiel liegt nach Satz 1 dieser \nVorschrift vor, wenn für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung \nüber den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Allein vom Zufall hängt die Entscheidung \nüber den Gewinn etwa bei Lotterien ab. \nSatz 3 bestimmt weiter, dass auch Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines \nzukünftigen Ereignisses als Glücksspiele zu qualifizieren sind. Wetten auf Sportereignisse gibt es \neinerseits nach dem Totalisatorprinzip, bei dem ein Teil der Wetteinsätze unter den Gewinnern mit den \njeweils richtigen Ergebnissen aufgeteilt wird, wie dies etwa beim herkömmlichen Fußballtoto der Fall ist. \nDavon unterscheiden sich Wetten nach dem Buchmacherprinzip (Oddset-Wetten), bei denen \nsogenannte „odds“ gesetzt werden, indem der Veranstalter eine feste Gewinnquote festlegt, die er dem \nGewinner auf jeden Fall auszahlen muss, wenn eines oder mehrere Sportereignisse ein bestimmtes \nErgebnis haben. Im vorliegenden Fall geht es um die Vermittlung solcher Wetten nach dem \nBuchmacherprinzip.\n...\n\n3\nDer Hauptzweck des staatlichen Glücksspiels und Wettmonopols besteht nach den gesetzlichen \nBestimmungen darin, durch Ordnung und Lenkung des Spiel- und Wettangebots das Entstehen von \nGlücksspiel- und Wettsucht zu verhindern und die Wettleidenschaft zu begrenzen (§ 1 Nr. 1 und \n2 GlüStV; § 1 Nr. 1 und 2 BremGlüG). Daneben sollen die Spieler vor betrügerischen Machenschaften \ngeschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden (§ 1 \nNr. 4 GlüStV; § 1 Nr. 4 BremGlüG).\nDie Vermittlungstätigkeit, die die Antragstellerin ausüben möchte, scheitert damit am staatlichen \nWettmonopol. Ihre Vermittlungstätigkeit ist ungenehmigt und kann wegen des staatlichen Monopols \nauch nicht genehmigt werden.\n2.\nDas staatliche Monopol greift, indem es eine gewerbliche Wettveranstaltung und eine darauf bezogene \nWettvermittlung nicht zulässt, in die grundrechtlichen Freiheiten ein. Soweit es sich um Deutsche \nhandelt, ist die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG berührt, bei Nichtdeutschen die allgemeine \nHandlungsfreiheit in Art. 2 Abs. 1 GG.\nDer Eingriff ist nur gerechtfertigt, wenn ihm legitime Gemeinwohlziele zugrunde liegen und die \nbeschränkenden Regelungen zudem verhältnismäßig sind. Bei der in einem Eilverfahren allein \nmöglichen summarischen Überprüfung erscheint es überwiegend wahrscheinlich, dass das staatliche \nWettmonopol in seiner derzeitigen Ausgestaltung diesen Anforderungen genügt. \n2.1.\nDas Bundesverfassungsgericht hat in seinem Sportwetten-Urteil vom 28.03.2006 (1 BvR 1054/01, \nBVerfGE 115, 276) entschieden, dass der Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen \nWettmonopols, die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel \ndarstellt. Die Entscheidung betraf, wie im vorliegenden Fall, das Verbot der Vermittlung von \nSportwetten an einen Wettunternehmer mit Sitz in einem anderen EU-Mitgliedstaat. In ihr führt das \nBundesverfassungsgericht aus, dass das Suchtpotenzial von Sportwetten mit festen Gewinnquoten \nderzeit zwar nicht abschließend beurteilt werden kann, der Gesetzgeber aufgrund des gegenwärtigen \nErkenntnisstandes aber mit einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial rechnen und dies mit dem Ziel \nder Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen darf (BVerfG, \na. a. O., <305>). Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Zusammenhang verschiedene von \nSachverständigen erstellte Untersuchungen ausgewertet. \nIm Sportwetten-Urteil wird weiter ausgeführt, dass der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden \nBeurteilungs- und Prognosespielraums die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols grundsätzlich als \nein verhältnismäßiges Mittel ansehen darf, um die vom Wettgeschehen ausgehenden Suchtgefahren zu \nbeherrschen. So könne etwa die Annahme, dass eine Marktöffnung aufgrund des dann entstehenden \nWettbewerbs zu einer erheblichen Ausweitung von Wettangeboten und diese Ausweitung auch zu einer \nZunahme von problematischem und suchtbeeinflusstem Verhalten führen würde, nicht beanstandet \nwerden (BVerfG; a. a. O., <308>).\nZugleich hat das Bundesverfassungsgericht die seinerzeitige rechtliche und tatsächliche Ausgestaltung \ndes staatlichen Wettmonopols einer deutlichen Kritik unterzogen. Dieses war nach den Feststellungen \ndes Bundesverfassungsgerichts nicht konsequent und konsistent am Ziel der Begrenzung der \nWettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet. Die Sportwette Oddset wurde \nvielmehr offensiv und expansiv vermarktet; mit ihr wurde erkennbar auch ein fiskalisches Interesse \nverfolgt. In der Entscheidung werden die – gravierenden – Fehlentwicklungen im Einzelnen näher \ndargestellt (BVerfG, a. a. O., <313 – 316>).\nZusammenfassend führt das Bundesverfassungsgericht aus, dass der Gesetzgeber, wenn er an einem \nstaatlichen Wettmonopol festhalten will, er dieses sowohl rechtlich als auch tatsächlich konsequent am \nZiel der Bekämpfung der Wettsucht ausrichten muss. Nur unter dieser Voraussetzung stellt der \nAusschluss gewerblicher Wettveranstalter und der Vermittlung von Wetten an diese Veranstalter einen \nverhältnismäßigen Eingriff in deren grundrechtliche Freiheiten dar. Das Bundesverfassungsgericht hat \nin diesem Zusammenhang verschiedene verfassungsrechtliche Kriterien genannt, denen ein staatliches \nWettmonopol genügen muss, wobei die Umsetzung dieser Anforderungen im Einzelnen und im \nZusammenspiel miteinander dem Gesetzgeber obliege (BVerfG, a. a. O., <318>).\n...\n\n4\nDen Landesgesetzgebern ist in der Entscheidung zur Erfüllung dieser Anforderungen eine Frist bis zum \n31.12.2007 gesetzt worden (BVerfG, a. a. O., <319>).\n2.2.\nDurch den Glücksspielstaatsvertrag und das Bremische Glücksspielgesetz, die beide am 01.01.2008 in \nKraft getreten sind, sollte erklärtermaßen den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts Rechnung \ngetragen werden. Das Oberverwaltungsgericht gelangt nach summarischer Überprüfung zu dem \nErgebnis, dass durch die neuen Vorschriften die grundlegenden Regelungsdefizite, welche die alte \nRegelungslage in Bezug auf das staatliche Wettmonopol kennzeichneten, als grundsätzlich behoben \nangesehen werden können. Auch ist diesbezüglich ein tatsächliches Ausgestaltungsdefizit, bei dem es \nsich angesichts der nunmehr vorhandenen gesetzlichen Gewährleistungen um ein grundlegendes \nhandeln müsste, nicht erkennbar. Das Oberverwaltungsgericht teilt insoweit die Einschätzung, zu der \ndas Bundesverfassungsgericht in einem Kammerbeschluss vom 20.03.2009 (1 BvR 2410/08, \nNVwZ 2009, 1221) bezüglich der in Niedersachsen seit dem 01.01.2008 geltenden Rechtslage, die im \nWesentlichen der in Bremen entspricht, gekommen ist.\na)\nZunächst ist nicht zu beanstanden, dass die Landesgesetzgeber mit den neuen gesetzlichen \nRegelungen am staatlichen Wettmonopol festgehalten haben. Das Bundesverfassungsgericht hat ein \nsolches Monopol – bei konsequenter Ausgestaltung – ausdrücklich als mit der Verfassung vereinbar \nbezeichnet. Die Länder haben sich bei Abschluss des Staatsvertrags auf die verschiedenen, teilweise \nauch schon vom Bundesverfassungsgericht berücksichtigten Untersuchungen über das Suchtpotenzial \nvon Glücksspielen und Wetten gestützt, die gerade auch in Bezug auf Sportwetten von einem \nrelevanten Suchtrisiko ausgehen (Mitteilung des Senats vom 13.02.2007, Bremische \nBürgerschaft/Landtag, Drs. 16/1304, Seite 15, 30 ff.). Das Risiko hängt unter anderem mit der \nAttraktivität des Sportgeschehens, der Überschätzung der Möglichkeit eigener Einflussnahme und der \nSchnelligkeit der Spielfolge zusammen.\nUm sicherzustellen, dass das staatliche Wettmonopol zukünftig konsequent am Ziel der Bekämpfung \nder Wettsucht und Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet ist, enthält das neue Recht folgende \nRegelungen:\n-\n§ 4 Abs. 3 GlüStV / § 9 Abs. 1 BremGlüG (Teilnahmeverbot für Minderjährige und Jugendliche),\n-\n§ 4 Abs. 4 GlüStV (Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot im Internet),\n-\n§ 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV (Beschränkung der Werbung auf Information und Aufklärung über \nWettmöglichkeiten und Ausrichtung auf die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags; deutliche \nHinweise auf die von Wetten ausgehende Suchtgefahr sowie Hilfsmöglichkeiten; Werbeverbot in \nFernsehen, Internet sowie mittels Telekommunikation),\n-\n§ 6 GlüStV (Verpflichtung, die Teilnehmer zu verantwortungsvollem Spiel anzuhalten und der \nEntstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen; Erfüllung der \"Richtlinie zur Vermeidung von \nGlücksspielsucht\"; Personalschulung; Erstellung eines Sozialkonzepts zur Vorbeugung und \nBehebung von sozialschädlichen Auswirkungen des Glücksspiels),\n-\n§ 7 GlüStV (Aufklärung über Gewinn- und Verlustwahrscheinlichkeit, Suchtrisiken, Beratungs- und \nTherapiemöglichkeiten, Teilnahmeverbot Minderjähriger),\n-\n§ 8 GlüStV / § 9 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 und § 10 BremGlüG (übergreifendes Sperrsystem mit der \nMöglichkeit der Selbst- und Fremdsperre; Sperrdatei),\n-\n§ 9 Abs. 6 GlüStV (Trennung der Glücksspielaufsicht von der Finanz- bzw. \nBeteiligungsverwaltung),\n-\n§ 10 Abs. 1 GlüStV / § 1 Abs. 2 BremGlüG (ordnungsrechtliche Ausrichtung staatlicher \nGlücksspielangebote, beratende Begleitung durch Fachbeirat),\n-\n§ 10 Abs. 3 GlüStV / § 5 Abs. 3, 5 und 6 BremGlüG (suchtgefahrbezogene Begrenzung der Zahl \nder Annahmestellen; Verbot der Errichtung einer Annahmestelle in einer Spielhalle oder einem \nähnlichen Unternehmen),\n-\n§ 11 GlüStV / § 1 Abs. 2 BremGlüG (Sicherstellung der wissenschaftlichen Forschung zur \nVermeidung und Abwehr der Suchtgefahren durch Glücksspiele; Sicherstellung der \nSuchtprävention)\nsowie insbesondere\n...\n\n5\n-\n§ 21 Abs. 2 GlüStV / § 16 Abs. 4 BremGlüG (organisatorische, rechtliche, wirtschaftliche und \npersonelle Trennung der Sportwettenveranstaltung und -vermittlung von der Veranstaltung und \nOrganisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Sporteinrichtungen; Verbot der \nVerknüpfung der Übertragung von Sportereignissen in Rundfunk und Telemedien mit der \nSportwettenveranstaltung und -vermittlung; Verbot von Wettmöglichkeiten über \nTelekommunikationsanlagen sowie während des laufenden Sportereignisses; Annahmeschluss \nspätestens 15 Minuten vor Beginn der Sportveranstaltung),\n-\n§ 21 Abs. 3 GlüStV (Teilnahmeverbot für gesperrte Spieler, Identitätskontrolle und \nSperrdateiabgleich).\nDiese Regelungen sind grundsätzlich geeignet, die verfassungsrechtlich geforderten Restriktionen im \nBereich des Vertriebs und des Bewerbens staatlicher Sportwetten herbeizuführen. \nAllerdings könnte fraglich sein, ob sie das Wettangebot in ausreichendem Umfang sachlich begrenzt. \nDas Sportwetten-Urteil zählt zu den erforderlichen Regelungen ausdrücklich inhaltliche Kriterien \nbetreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten. § 21 Abs. 1 GlüStV lässt insoweit Sportwetten nur in \nForm von Kombinations- und Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen zu; weitere \nVorgaben macht die Vorschrift nicht. Das schließt aber immerhin die sogenannten Livewetten aus. In \nVerbindung mit den genannten Regelungen der Vertriebs- und Werbemodalitäten kann ein insoweit \nmöglicherweise bestehendes Regelungsdefizit jedenfalls im Eilverfahren als unerheblich angesehen \nwerden (so auch BVerfG, B. v. 20.03.2009, a. a. O., Rn. 43).\nb)\nDie tatsächliche Ausgestaltung des bremischen Wettmonopols lässt Defizite, die auf einen \ngrundlegenden Mangel bei der Umsetzung der neuen gesetzlichen Regelungen hinweisen könnten, \nnicht erkennen.\nSo sind im Hinblick auf den Jugend- und Spielerschutz praktisch wirksame Vorkehrungen getroffen \nworden, zu denen unter anderen die Einführung einer Kundenkarte zählt, die die Identifizierung der \nWettteilnehmer ermöglicht. Für den Spielerschutz ist die Errichtung einer Sperrdatei von besonderer \nRelevanz. Die Antragsgegnerin hat die Schutzvorkehrungen im Beschwerdeverfahren nochmals im \nEinzelnen dargestellt; hierauf wird Bezug genommen.\nDem Spieler- und Jugendschutz dient ebenfalls, dass über die Risiken von Glücksspiel und Wetten auf \nverschiedene Weise aufgeklärt wird. Die Informationsangebote werden ersichtlich auch \nwahrgenommen und genutzt. Eine soeben erschienene Untersuchung weist ausdrücklich auf die \nWirksamkeit der Aufklärungsmaßnahmen hin (vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, \nGlücksspielverhalten in Deutschland 2007 und 2009, Ergebnisbericht Januar 2010, Seite 70).\nDie Werbung für die vom staatlichen Wettmonopol durchgeführten Sportwetten, die bis zum \nSportwetten-Urteil des Bundesverfassungsgerichts am Ziel einer expansiven Vermarktung orientiert \nwar, ist bereits unmittelbar nach diesem Urteil grundlegend geändert worden (vgl. dazu OVG Bremen, \nB. v. 07.09.2006 – 1 B 273/06 – NordÖR 2006, 398; B. v. 15.05.2007 – 1 B 447/06 – juris). Dass – \nbezogen auf die in Bremen angebotenen Sportwetten – insoweit die in § 5 GlüStV genannten \ngesetzlichen Vorgaben nicht eingehalten würden, trägt die Antragstellerin nicht vor. Soweit es – \nbezogen insbesondere auf Lotterien (etwa den Jackpot) – zu Verstößen gegen § 5 GlüStV gekommen \nsein sollte, berührt das nicht das hier in Rede stehende Sportwettenmonopol, zumal soweit diese \nVerstöße in anderen Bundesländern erfolgt sind.\nSchließlich lässt auch die derzeitige Vertriebsstruktur der Sportwetten jedenfalls kein grundlegendes \nUmsetzungsdefizit erkennen. Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass der Vertrieb der Sportwetten \nüber die herkömmlichen Lotto- und Totoannahmestellen – vor allem in Zeitschriften-, Schreibwaren- \nund Tabakläden – erfolgt. Zutreffend ist darauf hingewiesen worden, dass dieser Vertriebsweg auch \nElemente einer sozialen Kontrolle enthält (vgl. VGH Mannheim, U. v. 10.12.2009 – 6 S 1110/07 – juris, \nRn. 33).\nAllerdings erscheint fraglich, ob die Umsetzung im Hinblick auf die Zahl dieser Annahmestellen \nhinreichend den gesetzlichen Regelungen Rechnung trägt. Gemäß § 5 Abs. 5 Satz 3 BremGlüG ist der \n...\n\n6\nGlücksspielveranstalter verpflichtet, der zuständigen Behörde ein jährlich vorzulegendes Konzept zur \nVerminderung der Zahl der Annahmestellen vorzulegen. Der Senator für Inneres und Sport wird gemäß \n§ 5 Abs. 5 Satz 4 BremGlüG weiter ermächtigt, durch Rechtsverordnung nähere Einzelheiten zur \nAnzahl der Annahmestellen und ihrer Verminderung festzulegen. In verschiedenen Bundesländern ist \neine solche Verordnung erlassen worden bzw. in Vorbereitung (vgl. OVG Lüneburg, B. v. 16.02.2009 – \n11 ME 367/08 – juris, Rn. 16; OVG Hamburg, B. v. 27.02.2009 – 4 Bs 235/08 – juris, Rn. 21). Ob der \nErlass einer solchen Verordnung geboten ist oder ob es auch zulässig ist, die Verminderung der Zahl \nder Annahmestellen im Rahmen der Erteilung der Glücksspielerlaubnis durchzusetzen (so im Ergebnis \nVGH Mannheim, U. v. 10.12.2009 – 6 S 1110/07 – juris; Rn. 36), lässt sich dem Gesetz nicht eindeutig \nentnehmen. Das Bundesland Bremen hat sich jedenfalls ersichtlich für den zweiten Weg entschieden. \nDie Antragsgegnerin hat dazu vorgetragen, dass am 01.01.2008 insgesamt 199 Annahmestellen in \nBremen existierten. Durch Auflagen in der Veranstaltererlaubnis werde sichergestellt, dass sich deren \nZahl bis 2011 auf 193 reduziere. Ob diese vergleichsweise geringe Verminderung der gesetzlichen \nVorgabe entspricht, könnte zweifelhaft sein. Andererseits stellt sich die Frage, welche Relevanz die \nAnzahl der Annahmestellen hat, wenn Vertrieb und Werbung im Übrigen konsequent am Ziel der \nKanalisierung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet sind. Diese Frage \nkann nur im Hauptsacheverfahren geklärt werden. Ein grundlegendes Umsetzungsdefizit, das die \nKohärenz des Gesamtskonzepts in Zweifel ziehen könnte, kann in diesem Punkt im Rahmen des \nvorliegenden Eilverfahrens nicht gesehen werden.\nDarüberhinaus könnte fraglich sein, ob derzeit der Forderung des Bundesverfassungsgerichts nach \nTrennung zwischen Glücksspielaufsicht und staatlichem Wettmonopol hinreichend Rechnung getragen \nwird. Im Sportwetten-Urteil wird verlangt, dass durch Schaffung einer geeigneten Kontrollinstanz, die \neine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates aufweisen muss, die Einhaltung \nder rechtlichen Beschränkungen des Wettmonopols überwacht wird. Der Glücksspielstaatsvertrag \nnimmt diese Forderung in § 9 Abs. 6 auf; es heißt dort, dass die Glücksspielaufsicht sowohl von der \nFinanzverwaltung als auch von der Beteiligungsverwaltung der Lotto- und Totogesellschaften zu \ntrennen ist. In dieser Hinsicht könnte bedenklich sein, dass der gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 1 BremGlüG für \ndie Glücksspielaufsicht zuständige Senator für Inneres und Sport offenbar zugleich Vorsitzender des \nAufsichtsrats der Bremer Lotto und Toto GmbH ist, die entsprechend § 10 Abs. 2 GlüStV in Bremen das \nWettmonopol ausübt (vgl. die Senatorin für Finanzen, Beteiligungsbericht der Freien Hansestadt \nBremen 2008/2009, Seite 172). Das wirft die Frage einer ausreichenden Trennung von \nGlücksspielaufsicht und Beteiligungsverwaltung auf. Bedenklich könnte ebenfalls sein, dass – auch \nnach der mit Gesetz vom 24.11.2009 (BremGBl. Seite 525) erfolgten Änderung von § 13 BremGlüG – \nder Senator für Inneres und Sport bei der Verteilung der Glücksspieleinnahmen weiterhin anteilmäßig \nersichtlich am stärksten berücksichtigt wird (vgl. Mitteilung des Senats vom 16.06.2009, Bremische \nBürgerschaft/Landtag, Drs. 17/838). Dies könnte die Frage einer ausreichenden Trennung von \nGlücksspielaufsicht und fiskalischem Interesse aufwerfen. Beide Punkte können indes, auch im Hinblick \ndarauf, ob sie die Schlüssigkeit des Gesamtkonzepts berühren, nur im Hauptsacheverfahren geklärt \nwerden. Dass insoweit ein Umsetzungsdefizit vorliegt, das bereits jetzt die tatsächliche Ausgestaltung \ndes Wettmonopols grundlegend in Zweifel ziehen würde, kann im vorliegenden Eilverfahren nicht \nangenommen werden. \n3.\nSchließlich steht der Verfassungsmäßigkeit des staatlichen Wettmonopols nicht entgegen, dass \nbestimmte Bereiche des Glücksspielmarktes weniger strengen Beschränkungen unterliegen, als sie für \ndie Glücksspiele und Wetten gelten, die vom staatlichen Monopol angeboten werden. Dies betrifft \nzunächst die Spielbanken, für die gemäß § 2 Satz 2 GlüStV nur bestimmte Vorschriften des Vertrages \ngelten; im Übrigen kommen spezielle landesrechtliche Vorschriften zur Anwendung (Bremisches \nSpielbankgesetz vom 20.02.1978, BremGBl. Seite 67, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.12.2007, \nBremGBl. Seite 499). Speziellen bundesgesetzlichen Regelungen unterliegt das gewerbliche Spiel an \nAutomaten, Spielhallen und Gaststätten (§§ 33 c bis g GewO; Spielverordnung i. d. F. der \nBekanntmachung vom 27.01.2006, BGBl. I Seite 280). Mit dem gewerblich betriebenen Automatenspiel \nwird eine Glücksspielform, die erwiesenermaßen ein hohes Suchtpotenzial besitzt und deren Anteil am \nGlücksspielmarkt über 20 % beträgt (vgl. OVG Lüneburg, B. v. 08.07.2008 – 11 MC 71/08 – juris, Rn. \n99), im Grundsatz den Marktgesetzen und deren Dynamik überlassen. Demgegenüber besitzen die \nebenfalls bundesrechtlich geregelten Pferdewetten (Rennwett- und Lotteriegesetz vom 08.04.1922 \ni. d. F. des 2. Rechtsbereinigungsgesetzes vom 16.12.1986, BGBl. I Seite 2441) eine eher zu \nvernachlässigende Bedeutung.\n...\n\n7\nInsbesondere die zwar nicht vollkommen fehlende (vgl. dazu OVG Münster, B. v. 18.12.2009 – \n4 B 298/08 – juris Rn. 62 ff.; VGH Mannheim, U. v. 10.12.2009 – 6 S 1110/07 – juris, Rn. 65), \ninsgesamt aber deutlich weniger restriktive gesetzliche Regelung der gewerblichen Automatenspiele \nhat die Frage nach Konsistenz und Systematik des staatlichen Ordnungskonzepts für den \nGlücksspielmarkt aufgeworfen. Dem Sportwetten-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom \n28.03.2006 lässt sich indes ausreichend deutlich entnehmen, dass es aus verfassungsrechtlicher Sicht \nauf eine Kohärenz des gesamten Glücksspielmarktes einschließlich des Automatenspiels für die \nVereinbarkeit eines staatlichen Wettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht ankommt. \nVielmehr verlangt die Verfassung insoweit nur eine konsequente und konsistente Ausgestaltung des \naus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierten Wettangebots. Der Kammerbeschluss \ndes Bundesverfassungsgerichts vom 20.03.2009 (1 BvR 2410/08, NVwZ 2009, 1221) hat dies \nausdrücklich bestätigt. Die Kohärenzforderung erstreckt sich aus grundrechtlicher Sicht mithin nur auf \ndenjenigen Sektor des Glücksspielmarktes, von dem der betroffene Grundrechtsinhaber im konkreten \nFall ausgeschlossen ist. \nDer Sektor der Sportwetten, zu dem die Antragstellerin einen Zugang erstrebt, ist aber, wie oben \ndargelegt, in seinen Grundelementen konsistent und systematisch ausgestaltet. Die Erfüllung der \nKohärenzforderung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass im Bereich der neuen Bundesländer \naufgrund von insgesamt drei im Jahr 1990 nach dem Gewerberecht der DDR erteilten Erlaubnissen – \neine vierte Erlaubnis ist inzwischen erloschen – Sportwetten vertrieben werden. Diese Erlaubnisse \nkönnen für das Bundesland Bremen keine Geltung beanspruchen. Ihre Wirksamkeit ist im Übrigen \numstritten und noch nicht abschließend geklärt. Bei ihnen handelt es sich um Sonderfälle, die aufgrund \neiner Übergangsrechtslage entstanden sind. Sie sind sowohl rechtlich als auch faktisch nicht dazu \ngeeignet, das dem Glücksspielstaatsvertrag und den Glücksspielgesetzen der Länder zugrunde \nliegende Ordnungskonzept in Frage zu stellen (so auch VGH Mannheim, U. v. 10.12.2009 – \n6 S 1110/07 – juris, Rn. 60 ff.).\nSchließlich steht der Konsistenz der derzeitigen Ausgestaltung des Wettmonopols nicht entgegen, dass \ndas Land Schleswig-Holstein offenbar beabsichtigt, den Glücksspielstaatsvertrag mit Ablauf des Jahres \n2011 in seiner derzeitigen Fassung nicht zu verlängern. Das ändert nichts daran, dass gegenwärtig ein \nschlüssiges Ordnungskonzept verfolgt wird.\nNach dem Sportwetten-Urteil des Bundesverfassungsgerichts kann zugleich davon ausgegangen \nwerden, dass das staatliche Wettmonopol mit dem allgemeinen Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG zu \nvereinbaren ist. Zwischen den verschiedenen Segmenten des Glücksspielmarktes bestehen sachliche \nUnterschiede, die unterschiedliche rechtliche Regelungen rechtfertigen. Dies gilt auch in Bezug auf den \nspeziellen Sektor der Pferdewetten. Besonders gelagerte Verhältnisse bestehen, wie dargelegt, auch \nhinsichtlich der nach dem Gewerberecht der DDR erteilten Buchmachererlaubnisse.\n4.\nDem Oberverwaltungsgericht scheint es weiterhin überwiegend wahrscheinlich, dass das staatliche \nWettmonopol in seiner derzeitigen Ausgestaltung entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht gegen \nUnionsrecht verstößt.\n4.1.\nBeschränkungen, die Wettunternehmen aus einem anderen EU-Mitgliedstaat den Zugang zu einem \nnationalen Glücksspielmarkt verwehren, berühren in jedem Fall die Dienstleistungsfreiheit des \nArt. 56 AEUV (Art. 49 EGV). Der Glücksspielsektor ist gegenwärtig im Unionsrecht nicht harmonisiert. \nDie Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über \nDienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376, Seite 36) schließt in Art. 2 Abs. 2 Glücksspiele \nausdrücklich von ihrem Anwendungsbereich aus. Das hat unter anderem zur Folge, dass die \nMitgliedstaaten nicht verpflichtet sind, die einem Wettunternehmen in einem anderen Mitgliedstaat \nerteilte Glücksspielerlaubnis für ihr Hoheitsgebiet anzuerkennen. Wegen des fehlenden Sekundärrechts \nhat der Gerichtshof der Europäischen Union als Maßstab zur Überprüfung von Beschränkungen der \nDienstleistungsfreiheit im Bereich des Glücksspiel- und Wettrechts auf das Primärrecht zurückgegriffen. \n4.2.\nDer Gerichtshof hat anerkannt, dass solche Beschränkungen aus zwingenden Gründen des \nAllgemeininteresses zulässig sein können. Er hat in diesem Zusammenhang den Verbraucherschutz \nund die Betrugsvorbeugung, aber auch die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten \n...\n\n8\nAusgaben für die Spiele sowie die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen als \nlegitime Ziele, die derartige Beschränkungen rechtfertigen können, genannt (st. Rspr., vgl. zuletzt U. v. \n08.09.2009, Liga Portugesa, C-42/07, Rn. 56 m. w. N.). \nEr hat weiter hervorgehoben, dass die ergriffenen Maßnahmen im Hinblick auf das jeweils verfolgte Ziel \nverhältnismäßig, d. h. geeignet und erforderlich sein müssen. In diesem Zusammenhang hat der \nGerichtshof insbesondere die Forderung nach einer Kohärenz und Systematik der jeweiligen \nBeschränkung erhoben. Das bedeutet, dass mit der betreffenden Beschränkung auch tatsächlich das \ngeltend gemachte Ziel verfolgt werden muss und dies nicht etwa vorgeschoben wird, um in Wahrheit \nfiskalische Interessen durchzusetzen. So hat der Gerichtshof wiederholt die Praxis von Mitgliedstaaten \nbeanstandet, die die nationalen Beschränkungen damit begründet hatten, die Glücksspiel- und \nWettsucht bekämpfen und die Wettleidenschaft begrenzen zu wollen, tatsächlich aber selbst eine \nexpansive Politik in diesem Bereich betrieben haben, um damit die Staatseinnahmen zu erhöhen (U. v. \n06.11.2003, Gambelli, C-243/01, Rn. 69; U. v. 06.03.2007, Placanica, C-2338/04 u. a., Rn. 54; zur \nKohärenzforderung vgl. auch U. v. 10.03.2009, Hartlauer, C-169/07, Rn. 55). Das \nBundesverfassungsgericht hat sich in seinem Sportwetten-Urteil vom 28.03.2006 ausdrücklich auf \ndiese Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union bezogen. \nIm Übrigen hat der Gerichtshof aber anerkannt, dass die Regelung der Glücksspiele und Wetten zu \ndem Bereich gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den \nMitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets sei es \nSache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesem Bereich in Einklang mit der eigenen Wertordnung zu \nbeurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (st. Rspr., \nvgl. zuletzt U. v. 08.09.2009, Liga Portugesa, C-42/07, Rn. 57 m. w. N.). Das kann auch die Bildung \neines staatlichen Monopols beinhalten, das die Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung von \nGlücksspielen und Wetten durch private Unternehmer ausschließt (vgl. EuGH, U. v. 21.09.1999, Läärä, \nC-124/97, Rn. 37).\nNach diesem Maßstab kann kein Zweifel daran bestehen, dass das staatliche Wettmonopol in der \nAusgestaltung, die es durch den Glücksspielstaatsvertrag und das Bremische Glücksspielgesetz \ngefunden hat, eine verhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit darstellt. Mit dem \nMonopol wird ein legitimes, unionsrechtlich anerkanntes Ziel verfolgt, nämlich die Bekämpfung der \nWettsucht und die Begrenzung der Wettleidenschaft. Im Hinblick auf die Gefahrenprognose und die \nBestimmung des Schutzniveaus ergeben sich insoweit für den Gesetzgeber aus dem Unionsrecht keine \nanderen Anforderungen als aus dem nationalen Verfassungsrecht. Insbesondere kann dem Lindmann-\nUrteil des Gerichtshofs (U. v. 13.11.2003, C-42/02, Rn. 26) insoweit nichts Gegenteiliges entnommen \nwerden.\nDie Ausgestaltung des Wettmonopols ist – wie oben im Einzelnen ausgeführt – grundsätzlich kohärent \nund systematisch auf dieses Ziel hin ausgerichtet. \n4.3.\nUmstritten ist allerdings, ob die Kohärenzforderung sich auf die einzelnen Sektoren des Glücksspiel- \nund Wettmarktes oder auf diesen Markt im Ganzen bezieht. Diese Frage ist Gegenstand verschiedener \nVorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union (Vorlagebeschlüsse des VG \nGießen vom 07.05.2007 und vom 03.09.2007 sowie des VG Stuttgart vom 24.07.2007, C-316/07 u. a.; \nVorlagebeschluss des VG Schleswig vom 08.02.2008, C-46/08). Das Oberverwaltungsgericht ist der \nAnsicht, dass sich der Rechtsprechung des Gerichtshofs eindeutige Hinweise darauf entnehmen \nlassen, dass es in dieser Hinsicht – nicht anders als nach nationalem Verfassungsrecht – auf die \nKohärenz innerhalb des betreffenden Sektors ankommt.\nDer Glücksspiel- und Wettmarkt stellt ein komplexes und differenziertes Wirtschaftsgeschehen dar, in \ndem spezifische nationale Überlieferungen eine nicht zu unterschätzende Bedeutung besitzen. Die \neinzelnen Sektoren dieses Marktes unterscheiden sich hinsichtlich ihres Gegenstandes, ihrer Regeln \nsowie der Einzelheiten ihrer Durchführung. In diesem Sinne hat der Gerichtshof im Hinblick auf die \nKohärenz und Verhältnismäßigkeit jeweils auf die konkret in Rede stehende Beschränkung abgestellt \n(vgl. U. v. 24.03.1994, Schindler, C-275/92 – Rn. 51; U. v. 06.03.2007, Placanica, C 338/04 u. a., \nRn. 49; U. v. 08.09.2009, Liga Portugesa, C-42/07, Rn. 69). Der Gedanke, die Mitgliedstaaten in Bezug \nauf die Ordnung des Glücksspiel- und Wettmarktes vor ein „alles oder nichts“ zu stellen, ist der \nRechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union fremd. Nur eine sektorale \n...\n\n9\nBetrachtungsweise wird im Übrigen auch dem Umstand gerecht, dass der Europäische Gerichtshof für \ndie Mitgliedstaaten eine Einschätzungsprärogative anerkannt hat, die zum Schutz der Spieler und \nSozialordnung erforderlichen Beschränkungen entsprechend ihrer eigenen Wertordnung zu bestimmen. \nDie Generalanwälte Mazák (Schlussantrag vom 23.02.2010 in der Rechtssache C-64/08, Rn. 90) und \nMengozzi (Schlussantrag vom 04.03.2010 in der Rechtssache C-316/07 u. a., Rn. 72) haben jüngst \nzudem auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 13.07.2004 (C-262/02, KOM ./. \nVereintes Königreich, Rn. 37) hingewiesen, die den Mitgliedstaaten in Bezug auf den Schutz der \nBevölkerung die Möglichkeit eines differenzierten Vorgehens zugesteht. Das Oberverwaltungsgericht \nteilt die rechtliche Einschätzung der genannten Generalanwälte, dass die betreffenden \nBeschränkungen jeweils einer auf den spezifischen Sektor des Glückspiel- und Wettmarktes \nbezogenen Überprüfung zu unterziehen sind, also eine sektorale Betrachtungsweise geboten ist. Das \nentspricht dem Standpunkt, der überwiegend auch in der obergerichtlichen Rechtsprechung vertreten \nwird (vgl. etwa BayVGH, U. v. 18.12.2008 – 10 BV 07.558 – juris, Rn. 109; OVG Hamburg, B. v. \n27.02.2009 – 4 Bs 235/08 – juris, Rn. 26; VGH Mannheim, U. v. 10.12.2009 – 6 S 1110/07 – juris, \nRn. 58; OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 12.01.2010 – 1 S 55.09 – juris, Rn. 20 ff.).\nDas Oberverwaltungsgericht hält es nach Vorstehendem nicht für erforderlich, mit Rücksicht auf die \nnoch ausstehende Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union in den genannten \nVorabentscheidungsverfahren im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO – \nlosgelöst von den Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens – in eine allgemeine \nInteressenabwägung einzutreten. Dass die Antragstellerin mit dem von ihr eingenommenen Standpunkt \ndurchdringen wird, wonach die sie treffende Beschränkung unionsrechtlich nur zulässig sei, wenn nicht \nnur im Bereich der Sportwetten, sondern in allen übrigen Bereichen des Glücksspiel- und Wettmarktes \nebenfalls solche Beschränkungen gelten würden, erscheint wenig wahrscheinlich. Sofern der \nGerichtshof gleichwohl, ungeachtet der vorstehenden Erwägungen, den Standpunkt der Antragstellerin \nim Ergebnis teilen sollte, bleibt es ihr unbenommen, einen Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO zu stellen.\n5.\nBesondere Umstände, die bei der Antragstellerin die berechtigte Erwartung hervorrufen durften, sie \nwerde für die Dauer des Hauptsacheverfahrens das unerlaubte Vermittlungsgeschäft weiter ausüben \nkönnen, sind ersichtlich nicht gegeben.\nII.\nHinsichtlich der Zwangsgeldandrohung überwiegt ebenfalls das öffentliche Interesse an der sofortigen \nVollziehung. Dabei lässt das Oberverwaltungsgericht es im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens \ndahinstehen, ob der Ausschluss des Vorverfahrens in § 21 BremGlüG sich auch auf die ergangene \nZwangsgeldandrohung erstreckt. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der \nAndrohung bleibt hiervon unberührt. Im Übrigen weist das Oberverwaltungsgericht die Beschwerde aus \nden zutreffenden Gründen des angefochtenen Beschlusses zurück (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung auf §§ 53 Abs. 2, \n52 Abs. 1 GKG.\ngez. Göbel\ngez. Alexy\ngez. Dr. Bauer\n...","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/364692","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-bremen/2010-03-11/1-b-314-09","cited_norms":[{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 80","ref_norm":"80","n":3},{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":2},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 53","ref_norm":"53","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 122","ref_norm":"122","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 52","ref_norm":"52","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 2","ref_norm":"2","n":1},{"jurabk":"AEUV","ref":"Art 56","ref_norm":"56","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/364692","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/364692","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-bremen/2010-03-11/1-b-314-09","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/364692","retrieved":"2026-07-09 04:52:27.346378+00:00"}}