{"status":"available","doknr":"OLD364550","ecli":null,"court":"Oberverwaltungsgericht Bremen","senate":null,"decided":"2017-10-24","aktenzeichen":"1 LB 17/17","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"- 2 - \n Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen \nOVG: 1 LB 17/17 \n(VG: \n4 K 1984/13) \n \n \nIm Namen des Volkes! \nUrteil \nIn der Verwaltungsrechtssache \n \nKläger und Berufungskläger, \nProzessbevollmächtigte: \n \ng e g e n \ndie Freie Hansestadt Bremen, vertreten durch den Senator für Inneres, Contrescarpe 22 - \n24, 28203 Bremen, \n \nBeklagte und Berufungsbeklagte, \nProzessbevollmächtigte: \n \nhat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 1. Senat - durch die \nRichter Prof. Alexy, Traub und Dr. Harich sowie die ehrenamtlichen Richterinnen \nCynthia Budnick und Bettina Georgus aufgrund der mündlichen Verhandlung vom \n24. Oktober 2017 für Recht erkannt: \nDie Berufung wird zurückgewiesen. \n \nDie Kosten des Berufungsverfahrens hat die Klägerin zu tragen. \n \nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin \nkann die Vollstreckung der Beklagten abwenden durch Sicherheitsleis-\nVerkündet am 24.10.2017 \ngez. Gerhard \nJustizfachangestellte als Urkundsbeamtin \nder Geschäftsstelle \n\n- 2 - \n- 3 - \ntung in Höhe des vollstreckbaren Betrages, wenn nicht die Beklagte zu-\nvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet. \n \nDie Revision wird nicht zugelassen. \n \n \nT a t b e s t a n d : \n \nDie Klägerin, ein eingetragener Verein, begehrt die Einsichtnahme in einen Fragenkata-\nlog, der in Bremen bei Ermittlungen im Falle des Verdachts einer Scheinehe verwendet \nwird. \n \nIm Land Bremen verfügen sowohl der Senator für Inneres als auch die Ausländerbehör-\nden der Stadtgemeinden über einen Pool von Fragen zur Ermittlung so genannter \nScheinehen (Fragenkatalog). Der Fragenkatalog umfasst ca. 100 Fragen. Wer die in ihm \nenthaltenen Fragen ursprünglich erdacht hat, ist nicht mehr bekannt. Besteht der Ver-\ndacht auf Vorliegen einer Scheinehe, werden die Eheleute gegebenenfalls getrennt be-\nfragt. Hierzu werden aus dem Fragenkatalog Fragen ausgewählt. Nachdem die Landes-\nbeauftragte für den Datenschutz einige der verwendeten Fragen beanstandet hatte, wur-\nden diese ab dem Jahr 2011 nicht mehr verwendet. Die Ausländerbehörde Bremerhaven \nhat aus dem verbliebenen Fragenpool 88 Fragen ausgewählt, die gemäß Erlass e12-12-\n03 vom 12.12.2012 durch den Senator für Inneres genehmigt worden sind. Das Migrati-\nonsamt Bremen nutzt derzeit keinen Fragenkatalog. \n \nDer Landesverband Bremen der Klägerin richtete am 14.6.2012 an den Senator für Inne-\nres die Bitte um Zusendung einer Kopie des Fragebogens zur Scheineheermittlung. Zu-\ngleich beantragte er, diesen Fragebogen im Informationsregister zu veröffentlichen. Die \nAnfrage blieb zunächst unbeantwortet. \n \nNachdem der Landesverband Bremen bei der Landesdatenschutzbeauftragten eine Be-\nantwortung seiner Anfrage angemahnt hatte, wurde die Anfrage durch die von der sena-\ntorischen Behörde hiermit beauftragte Leiterin des Stadtamtes Bremen am 27.12.2012 \nabschlägig beschieden. Sie verwies zunächst darauf, dass Ermittlungen hinsichtlich einer \nScheinehe, eines Scheinverwandtschaftsverhältnisses oder einer Zwangsverheiratung \nnach der aktuellen Erlasslage nur erfolgen dürften, wenn im Einzelfall hierfür konkrete \nAnhaltspunkte vorlägen. Da die Fragen dazu dienten, einen bereits aufgrund tatsächli-\ncher Anhaltspunkte bestehenden Anfangsverdacht zu erhärten bzw. zu widerlegen, hät-\nten nur Mitarbeiter der Ausländerbehörde Zugriff auf die Fragen aus dem Fragenpool. \nAus diesem Grund sei auch die erbetene Veröffentlichung im Informationsregister von \nbremen.de nicht möglich. Der Bitte um Übersendung der Fragen und einer Veröffentli-\nchung könne deshalb nicht entsprochen werden. \n \nDer Landesverband Bremen der Klägerin erhob dagegen beim Stadtamt am 27.1.2013 \nWiderspruch. Er rügte die Dauer des Verfahrens und die unzureichende Begründung, \ninsbesondere, dass Normen des IFG nicht herangezogen worden seien. \n \nMit Widerspruchsbescheid vom 23.4.2014 wies der Senator für Inneres und Sport, ge-\nrichtet an die Klägerin, den Widerspruch gegen die Ablehnung des Zugangs zu den von \nder Ausländerbehörde vor 2011 und seit 2011 verwendeten Fragebögen zur Schein-\neheermittlung als unbegründet zurück. Es sei angemessen, erforderlich und auch ver-\nhältnismäßig, den grundsätzlich bestehenden Anspruch auf Informationszugang nach § 1 \nAbs. 1 BremIFG gemäß § 4 BremIFG abzulehnen. Durch die Veröffentlichung des Fra-\ngenkataloges würden die dort aufgeführten Fragen im Rahmen der Sachverhaltsermitt-\nlung unbrauchbar, da dann eine Vorbereitung oder Absprache der befragten Personen \n\n- 3 - \n- 4 - \nnicht ausgeschlossen werden könne. Der Erfolg der behördlichen Maßnahme würde da-\nmit vereitelt werden. Da der Sachverhalt bei begründetem Verdacht auf das Vorliegen \neiner Scheinehe auch kaum anders zu ermitteln sei, als durch die Befragung der be-\ntroffenen Personen, wäre damit faktisch jegliche Möglichkeit zur Sachverhaltsermittlung \nin diesem Bereich abgeschnitten. \n \nDie Klägerin hat bereits am 29.10.2013, gerichtet an die „Freie Hansestadt Bremen, ver-\ntreten durch den Senator für Inneres und Sport“, Klage erhoben. Es bestehe ein An-\nspruch nach §§ 1 Abs. 1 und 2, 7 Abs. 1 BremIFG. Der Fragenkatalog sei weder Entwurf \nnoch Notiz. Durch § 4 Abs. 1 BremIFG würden nur konkrete – laufende oder unmittelbar \nbevorstehende – Verwaltungsverfahren geschützt. Der Schutz der Informationen sei nach \nder Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zeitlich begrenzt und ende nach \nAbschluss des Verfahrens. Für den alten, ursprünglich aus 2009 stammenden Fragebo-\ngen bestehe kein schützenswertes Interesse mehr. Bei dem aktuellen Fragebogen han-\ndele es sich nicht um ein Dokument, das zur Durchführung eines konkreten Verwaltungs-\nverfahrens verwendet werde. Möglicherweise auftretende „Fälle begründeten Verdachts“ \nseien zu unbestimmt. Die zu befürchtende Vereitelung des Erfolgs der Maßnahme sei im \nEinzelnen zu begründen. Es sei aber zweifelhaft, ob der Einsatz des Fragebogens der \nErmittlung einer vermeintlichen Scheinehe dienlich sei. Dokumente, die der Vorbereitung \neines behördlichen Entscheidungsvorgangs dienten, seien nur dann geschützt, wenn ihre \nVerwendung zu einem verfassungsmäßigen Zweck erfolge. Die (teilweise intimen) Fra-\ngen verstießen jedoch gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und gegen \ndas Gleichbehandlungsgebot. Personen, die von im Ausländerrecht erfahrenen Anwälten \nvertreten würden, die einen Teil der Fragen oder das Fragemuster kennten, seien im Vor-\nteil. \n \nDas Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 25.7.2014 die Beklagte verpflichtet, der Kläge-\nrin insoweit Einsicht in den vom Stadtamt Bremen verwendeten Fragenkatalog zur Ermitt-\nlung einer Scheinehe zu gewähren, als es sich um Fragen handelt, die von der Landes-\nbeauftragten für den Datenschutz beanstandet und daher nicht in den aktuell verwende-\nten Fragenkatalog zur Ermittlung von Scheinehen übernommen worden sind. Im Übrigen \nhat es die Klage abgewiesen. \n \nBei den Fragenkatalogen handele es sich um amtliche Informationen. Sie dienten jeden-\nfalls der Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen in Fällen eines Anfangsverdachts \neiner Scheinehe als Ausgangspunkt zur weiteren Sachverhaltsermittlung. Die Beklagte \nsei hinsichtlich der Fragenkataloge nach den Maßstäben der Rechtsprechung des \nBVerwG verfügungsberechtigt nach § 7 Abs. 2 Satz 1 BremIFG. Die Beklagte verfüge \nüber die Fragenkataloge. Ein vorrangberechtigter Urheber sei nicht vorhanden. \n \nDer grundsätzlich nach § 1 Abs. 1 Satz 1 BremIFG bestehende Auskunftsanspruch wer-\nde größtenteils durch § 4 Abs. 1 Satz 1 BremIFG ausgeschlossen. Der Wortlaut der Vor-\nschrift sei zwar in erster Linie auf Informationen zugeschnitten, die individuell in einem \nbestimmten Verwaltungsverfahren einer Behörde des Rechtsträgers entstanden seien, \ndem gegenüber die Akteneinsicht beantragt worden sei. Dies schließe es aber nicht aus, \ndie Vorschrift auch auf Informationen anzuwenden, die in einer Vielzahl von Verfahren \nvon anderen Rechtsträgern verwendet werden sollen. Schutzgut seien nicht nur laufende \nVerwaltungsverfahren sondern auch zukünftige Verfahren, jedenfalls insoweit als die ge-\nschützten behördlichen Maßnahmen konkret bevorstünden. Diese Voraussetzungen \nwürden im Fall des nunmehr verwendeten Fragebogens erfüllt. \n \nAuf den Antrag der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom \n25.1.2017 die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen. \n \nAm 28.2.2017 hat die Klägerin die Berufung begründet. Passivlegitimiert sei die Beklagte. \nEs gehe um Fragen bzw. Fragebögen, die in einer Vielzahl von Fällen Anwendung finden \n\n- 4 - \n- 5 - \nsollten. Diese seien nicht nur vom Migrationsamt der Stadtgemeinde Bremen, sondern \ngemeinsam mit dem Senator für Inneres erarbeitet worden. Die Fragen seien auch – wie \nim Bescheid vom 27.12.2012 ausgeführt – in einer landesrechtlichen Regelung zu Ziff. \n27.1a.1.1.2 AVV AufenthG genannt und seien als Verwaltungsanweisungen anzusehen. \nDie Klägerin habe den Antrag nach dem IFG bei der senatorischen Behörde gestellt; die-\nse habe nicht zu erkennen gegeben, dass sie sich nicht für zuständig halte. Die Ent-\nscheidung des Stadtamtes sei überraschend gekommen. \n \nDie gesetzlichen Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 BremIFG lägen nicht vor. Es handele \nsich unstreitig um einen allgemein in einer Vielzahl von Fällen zu verwendenden Fragen-\nkatalog. Ein solcher Fragenkatalog betreffe eine allgemeine Verwaltungspraxis, die auch \nbisher schon dem grundsätzlichen Informationsanspruch nach dem IFG unterfallen sei. \nAntragsteller hätten Anspruch auf Einsicht in jegliche Formulare, die von Behörden ver-\nwendet würden. Auch die von Migrationsbehörden allgemein verwendeten Formulare zur \nBeantragung von Aufenthaltserlaubnissen müssten in jedem Fall auf Antrag nach dem \nIFG zugänglich gemacht werden. Ein Formular mit Fragen an die Bürger sei nichts ande-\nres als ein Fragenkatalog in einer bestimmten Gestaltung. Es bestehe kein rechtlicher \nUnterschied. Deshalb sei hier auch § 4 Abs. 1 Satz 1 BremIFG nicht anwendbar. Fragen-\nkataloge, die für eine potentielle Vielzahl von Fällen vorrätig gehalten und dann im Einzel-\nfall angewandt würden, seien Werkzeuge der Verwaltung, die per se nicht durch § 4 \nBremIFG gemeint seien, weil der Gesetzgeber nur den konkreten internen Entschei-\ndungsprozess eines konkreten Verwaltungsverfahrens habe schützen wollen. \n \nSollten andere Gründe für eine Ablehnung des nach dem Gesetz grundsätzlich beste-\nhenden Auskunftsanspruchs in Betracht kommen, müssten diese von der Behörde gel-\ntend gemacht werden. Es handele sich um „Einreden“, die nicht von Amts wegen zu prü-\nfen seien. Intern habe das Justiziariat der Beklagten ursprünglich vertreten, dass § 3 \nBremIFG nicht einschlägig sei. \n \nAuf § 3 Ziff. 1a BremIFG (nachteilige Folgen für die Beziehungen zum Bund) könne sich \ndie Beklagte nicht berufen. Die Auslandsvertretungen des Bundes verwendeten eigene \nFragen, die den Fragen der Beklagten zwar ähneln aber nicht gleichen würden. Würde \nman die bloße Ähnlichkeit genügen lassen, dann wäre eine Auskunft nach dem BremIFG \nbei fast allen allgemeinen Vorgängen ausgeschlossen. \n \nAuch eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit (§ 3 Nr. 2 BremIFG) stehe einer Aus-\nkunftserteilung nicht entgegen. Das Bundesverfassungsgericht habe den Auskunftsan-\nspruch nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zu einem Anspruch mit Verfassungsrang erhoben. \nDies habe Konsequenzen für den Umfang der gerichtlichen Überprüfung. Das Gericht \nmüsse prüfen, ob der verfolgte Zweck legitim sei und ob die Versagung der Auskunft zu \ndiesem Zweck geeignet, erforderlich und angemessen sei. Es fehle schon an einem kon-\nkreten legitimen Zweck, denn es spreche nichts dagegen, die betroffenen Eheleute offen \nzu befragen, zu welchem Zweck sie die Ehe geschlossen hätten und ob eine eheliche \nLebensgemeinschaft bestehe und von diesen zu fordern, die Angaben glaubhaft zu ma-\nchen. Es sei nicht zwingend erforderlich „verdeckte“ Fragen zu stellen, deren „richtige“ \nAntwort nur der Befrager kenne. Im Übrigen seien die Ermittlungen bei einem bestehen-\nden Anfangsverdacht den dafür zuständigen Ermittlungsbehörden vorbehalten. \n \nWürde das Bekanntwerden des Fragenkataloges die öffentliche Sicherheit gefährden, \nhätte die Beklagte diesen als Verschlusssache definieren müssen. Die Fragenkataloge \nseien auch nicht wirklich vertraulich, da sie bestimmten interessierten Kreisen immer \nschon bekannt seien. Gleichwohl sei es für die Klägerin wesentlich, „offiziell“ Auskunft zu \nerhalten, weil nur so die öffentliche politische Diskussion stattfinden könne, die der Kläge-\nrin wichtig sei. Der Fragebogen sei in Bremen zur Ermittlung von Scheinehen nicht erfor-\nderlich. Allein schon die Drohung mit einem solchen Fragebogen erzeuge einen psycho-\nlogischen Druck auf alle binationalen Ehepaare, indem diese einem Generalverdacht \n\n- 5 - \n- 6 - \nausgesetzt würden. Die Wirkung der Existenz der Fragebögen sei bereits eine Art der \nstaatlichen Überwachung, die einen Eingriff in die Menschenwürde und in das Recht auf \ninformationelle Selbstbestimmung darstelle. Deshalb bedürfe es dringend einer öffentli-\nchen Diskussion, die auf Fakten beruhen sollte, mit denen auch Gerüchte über möglich-\nerweise unzulässige Fragen ausgeräumt werden könnten. \n \nDie Klägerin beantragt, \ndas Urteil des Verwaltungsgerichts Bremen vom 25.07.2014 abzuändern und die \nBeklagte zu verurteilen, der Klägerin Einsicht in den bei der Beklagten vorhande-\nnen Fragenkatalog zur Ermittlung einer Scheinehe zu gewähren. \n \nDie Beklagte beantragt, \ndie Berufung zurückzuweisen. \n \nDem Informationszugang stehe der Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses \nnach § 4 Abs. 1 BremIFG entgegen. Der Fragenpool diene der weiteren Sachverhaltser-\nmittlung, wenn bereits konkrete Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Scheinehe vorlä-\ngen. Die Vorschrift schütze auch die Effektivität des Verwaltungshandelns. Durch die \nVeröffentlichung des Fragenpools wären die dort aufgeführten Fragen zur Sachverhalts-\nermittlung unbrauchbar und der Kontrollzweck gefährdet, da die Eheleute sich gezielt \nvorbereiten und die Antworten aufeinander abstimmen könnten. Daher seien die Frage-\nbögen auch nicht mit den Formularen der Sozial- oder Baubehörden vergleichbar. \n \nSollte die auf § 4 BremIFG fußende Begründung nicht haltbar sein, sei das Oberverwal-\ntungsgerichtgericht verpflichtet zu prüfen, ob das erstinstanzliche Urteil aus anderen \nGründen bestehen bleiben müsse. Dem Informationszugang stehe auch der Schutz von \nbesonderen öffentlichen Belangen nach § 3 Nr. 1a BremIFG entgegen. Es bestehe die \nkonkrete Möglichkeit von nachteiligen Auswirkungen auf die Beziehungen zum Bund, da \ndurch Bekanntwerden der Fragen, die den von den Auslandsvertretungen in Visaverfah-\nren verwendeten Fragen entsprächen, die Sachverhaltsermittlung der Auslandsvertretun-\ngen vereitelt werde. \n \nDas Bekanntwerden würde auch die öffentliche Sicherheit im Sinne von § 3 Nr. 2 \nBremIFG gefährden. Aufenthaltstitel würden zu einem konkreten Aufenthaltszweck erteilt. \nBerufe sich ein Antragsteller auf den Schutz des Art. 6 GG und es liege tatsächlich keine \nschützenswerte eheliche Lebensgemeinschaft vor, so würde die Aufenthaltserlaubnis zu \nUnrecht erteilt und rechtwidrig ein vermeintliches Aufenthaltsrecht erworben. Rechtswid-\nriges Verwaltungshandeln gefährde die öffentliche Sicherheit. Im Übrigen drohe ein Ver-\ngehen nach § 95 Abs. 2 Nr. 2 AufenthG. Der Fragenpool komme nur dann zur Anwen-\ndung, wenn bereits konkrete Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Scheinehe vorhanden \nseien. Wenn in einer solchen Situation aufgrund der Bekanntgabe der Fragen die Mög-\nlichkeit bestünde, die Antworten aufeinander abzustimmen, wäre die Wahrscheinlichkeit \ndes Schadenseintritts konkret erhöht. \n \nDie das Verfahren betreffenden Verwaltungsvorgänge haben dem Oberverwaltungsge-\nricht vorgelegen. Ebenfalls vorgelegen hat dem Gericht die Antwort des Senats auf eine \nKleine Anfrage der Bürgerschaftsfraktion der CDU zum Thema Scheinehen (Bremische \nBürgerschaft Drs. 19/992 vom 21.3.2017). Soweit in diesem Urteil auf den Inhalt der ge-\nnannten Dokumente verwiesen wird, war dieser Gegenstand der mündlichen Verhand-\nlung. \n \nE n t s c h e i d u n g s g r ü n d e : \n \nDie Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu \nRecht abgewiesen. Zwar richtet sich der geltend gemachte Anspruch auf Einsichtnahme \nin den Fragenkatalog zur Ermittlung einer Scheinehe, der nach § 1 Abs. 1 BremIFG auch \n\n- 6 - \n- 7 - \nvon der Klägerin geltend gemacht werden kann, zutreffend gegen die beklagte Freie \nHansestadt Bremen (1.). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann die \nVersagung des Informationszugangs nicht auf § 4 Abs. 1 BremIFG gestützt werden (2.). \nDer Anspruch auf Informationszugang ist jedoch nach § 3 Nr. 2, 2. Alt. BremIFG ausge-\nschlossen (3.). Ob dem Informationszugang darüber hinaus auch noch der Ausschluss-\ngrund des § 3 Nr. 1 Buchstabe a) BremIFG entgegen steht, kann offen bleiben (4.). \n \n1. \nDer Klägerin steht als eingetragenem Verein und damit als juristischer Person grundsätz-\nlich ein Recht auf Zugang zu amtlichen Informationen nach § 1 Abs. 1 BremIFG zu. An-\nspruchsberechtigt ist „jeder“ im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 BremIFG. Der Anspruch gilt \njedenfalls auch für juristische Personen des Privatrechts (Gesetzesbegründung, Brem. \nBürgerschaft Drs. 16/1000 S. 8; vgl. auch Gesetzesbegründung zu § 1 des IFG des Bun-\ndes; Drucksache 15/4493). \n \nNach der Begriffsbestimmung in § 2 Nr. 1 BremIFG ist amtliche Information jede amtli-\nchen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung; Ent-\nwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, gehören nicht \ndazu. Bei dem Fragenkatalog handelt es sich um Informationen in Sinne dieser Begriffs-\nbestimmung. \n \nRichtige Beklagte ist die Freie Hansestadt Bremen, vertreten durch den Senator für Inne-\nres. Der Antrag vom 14.6.2012 war an die senatorische Behörde adressiert. Grundsätz-\nlich besteht der Informationsanspruch nach § 1 Abs. 1 Satz 1 BremIFG gegenüber den \nBehörden des Landes, der Gemeinden und der sonstigen der Aufsicht des Landes unter-\nstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und deren Vereinigungen. Die \nVorschrift enthält zwar nach ihrem Wortlaut – wie auch § 1 Abs. 1 IFG des Bundes – kei-\nne Verknüpfung zwischen der begehrten Information und der auskunftsverpflichteten \nStelle (anders bspw. § 4 Abs. 1 IFG NRW, der den Informationsanspruch auf die bei „der \nStelle vorhandenen amtlichen Informationen“ beschränkt). Rechtsprechung und Lehre \nverstehen den Anspruch auf Informationszugang nach § 1 Abs. 1 IFG jedoch als grund-\nsätzlich begrenzt auf die bei den informationspflichtigen Stellen vorhandenen Informatio-\nnen (BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2017 – 1 BvR 1978/13 –, Rn. 23, juris mwN). Dass \nder streitgegenständliche Fragenkatalog bei der Beklagten (und nicht nur bei den Stadt-\ngemeinden Bremen und Bremerhaven) vorhanden ist, wird von dieser nicht in Abrede \ngestellt. Die Beklagte ist auch im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 BremIFG zur Verfügung \nüber die begehrten Informationen berechtigt. Dies wird im Urteil des Verwaltungsgerichts, \nauf das insoweit verwiesen werden kann, im Einzelnen ausgeführt. \n \n2. \nAuf § 4 Abs. 1 BremIFG kann die Ablehnung des Informationsbegehrens der Klägerin \nnicht gestützt werden. Nach dieser Vorschrift soll der Antrag auf Informationszugang ab-\ngelehnt werden für Entwürfe zu Entscheidungen sowie Arbeiten und Beschlüsse zu ihrer \nunmittelbaren Vorbereitung, soweit und solange durch die vorzeitige Bekanntgabe der \nInformationen der Erfolg der Entscheidung oder bevorstehender behördlicher Maßnah-\nmen vereitelt würde. Schutzgegenstand der Norm ist der behördliche Entscheidungspro-\nzess (Gesetzesbegründung, Brem. Bürgerschaft Drs. 16/1000, S. 10). Sie dient der un-\ngestörten behördlichen Entscheidungsfindung. Die Befugnis zur Informationsverweige-\nrung ist jedoch zeitlich limitiert. Sie ist nur berechtigt, solange die Gefahr einer Vereite-\nlung der geplanten Entscheidung oder sonstigen behördlichen Entscheidung droht. Dau-\nerte die Befugnis, die Information zu verweigern über den Abschluss des jeweiligen Ver-\nfahrens hinaus an, ergäbe die in § 4 Abs. 2 BremIFG verankerte Informationspflicht ge-\ngenüber dem Antragsteller keinen Sinn. Rechtlich bedeutsam ist die zeitliche Nähe der \nVorbereitungsmaßnahmen (Entwürfe, Arbeiten und Beschlüsse) zur jeweiligen Entschei-\ndung. Insbesondere bei „Arbeiten“ zur Vorbereitung einer Entscheidung ist eine sachliche \n\n- 7 - \n- 8 - \nEingrenzung schwierig, weshalb umso mehr darauf abzustellen ist, dass die Entschei-\ndung konkret bevorsteht (Schoch IFG 2. Aufl. § 4 Rn. 23). \n \nAuf den Fall, dass Vorarbeiten für eine unbestimmte Zahl von behördlichen Entscheidun-\ngen vorrätig gehalten werden, ist die Vorschrift nicht zugeschnitten. Sie geht idealtypisch \nvon einem konkreten Verwaltungsverfahren zur Entscheidung über einen Einzelfall aus, \ndas irgendwann einmal abgeschlossen ist und in Folge dessen die Schutzbedürftigkeit \ndes Entscheidungsprozesses entfällt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2011 – 7 B \n14/11 –, Rn. 5, NVwZ 2011, 1072-1073 zu § 4 IFG). Deshalb müssen die geschützten \nEntwürfe zu Entscheidungen sowie Arbeiten und Beschlüsse zu ihrer unmittelbaren Vor-\nbereitung auf die konkrete Einzelfallentscheidung bezogen sein. Entgegen der Auffas-\nsung des Verwaltungsgerichts spricht das Tatbestandsmerkmal „bevorstehender behörd-\nlicher Maßnahmen“ nicht für eine Aufweichung des Unmittelbarkeitserfordernisses. Hier-\nmit sollte lediglich der Anwendungsbereich auf Realakte erweitert werden. Im Falle der \nAnwendung des Fragenkataloges kämen als zur unmittelbaren Vorbereitung der Ent-\nscheidung dienende Arbeiten erst die im konkreten Einzelfall eines aufenthaltsrechtlichen \nVerfahrens durch die Ausländerbehörden aus dem Katalog ausgewählten Fragen und die \ndarauf gegebenen Antworten in Betracht. Auch der Umstand, dass der Fragenkatalog \n(auch) bei der Beklagten vorliegt und nicht nur bei der zur Erstentscheidung berufenen \nAusländerbehörde, belegt, dass es an einem Zusammenhang zu einer konkret zu tref-\nfenden Verwaltungsentscheidung fehlt. \n \n3. \nDem geltend gemachten Anspruch auf Informationszugang steht jedoch § 3 Nr. 2 2. Alt \nBremIFG entgegen. § 3 Nr. 2 BremIFG schließt den Informationszugang aus, wenn und \nsolange das Bekanntwerden die äußere oder die öffentliche Sicherheit gefährden kann. \n \nEntgegen der Auffassung der Klägerin kommt es für die Anwendung der Vorschrift nicht \ndarauf an, ob und ggf. wann sich die auskunftsverpflichtete Stelle auf das Vorliegen eines \nnach § 3 BremIFG bestehenden Ausschlussgrundes berufen hat. Die in § 3 BremIFG \ngenannten Gründe stellen anspruchsvernichtende Tatbestandsmerkmale dar; diese sind \nvom Gericht zu beachten. Dies ergibt sich aus dem insoweit eindeutigen Wortlaut des \n§ 3: „der Anspruch auf Informationszugang besteht nicht…“. Dafür, dass die in § 3 \nBremIFG genannten Ausschlussgründe – wie die Klägerin meint – lediglich im Fall der \nErhebung einer entsprechenden „Einrede“ zu beachten wären, ist nichts ersichtlich. Das \nwiderspräche auch dem Zweck der Norm, nämlich öffentliche Belange zu schützen. Be-\nstimmte öffentliche Belange sind nach § 3 IFG einem absoluten Schutz unterstellt; es \nbesteht weder ein Abwägungsvorbehalt noch ist der informationspflichtigen Stelle \n(Rechtsfolge-)Ermessen eingeräumt (Schoch, NVwZ 2013, 1033; vgl. hierzu auch aus-\nführlich Schoch IFG, 2. Aufl. Vorb. §§ 3-6 Rn. 49ff). Für die entsprechende landesrechtli-\nche Regelung gilt nichts anderes. Im vorliegenden Fall hat die Behörde die sachlichen \nGründe, die sie zur Versagung des Informationszugangs veranlasst haben, bereits mit \nBescheid vom 27.12.2012 dargelegt. Sie hat diese im weiteren Verfahren konkretisiert. \nDie Sachgründe greifen durch. Dass sie rechtlich nicht unter § 4 Abs. 1 BremIFG, son-\ndern unter § 3 Nr. 2 BremIFG zu subsumieren sind, ändert nichts daran, dass sie im kon-\nkreten Fall dem Informationszugang entgegen stehen. \n \nDie Erteilung der beantragten Information an die Klägerin kann die öffentliche Sicherheit \nim Sinne von § 3 Nr. 2 2. Alt. BremIFG gefährden. Dabei ist am Wortlaut der Vorschrift \nfestzuhalten. Die Verknüpfung von äußerer und öffentlicher Sicherheit im BremIFG ist \nzwar ungewöhnlich, da üblicherweise das Begriffspaar „äußere“ und „innere“ Sicherheit \nverwendet wird (so auch in § 3 Nr. 1 Buchstabe c IFG des Bundes; die Gefährdung der \nöffentlichen Sicherheit hat im IFG unter § 3 Nr. 2 einen eigenen Gliederungspunkt erhal-\nten). Es kann jedoch nicht angenommen werden, dass es sich bei der Gesetzesformulie-\nrung um ein Redaktionsversehen handelt. Dies würde dem Landesgesetzgeber zu Un-\nrecht unterstellen, er habe nur den sehr viel engeren Begriff der inneren Sicherheit (im \n\n- 8 - \n- 9 - \nSinne der Sicherheit des Staates) verwenden und den Schutz öffentlicher Belange im \nVergleich zum Bundesrecht erheblich absenken wollen. Auch nach Auffassung von \nSchoch (IFG, 2. Aufl. § 3 Rn. 150) stimmt die Rechtslage in Bremen mit § 3 Nr. 2 IFG \nüberein. Wie die dortigen rechtsvergleichenden Betrachtungen zeigen, bleibt in keinem \nder Informationsfreiheitsgesetze der Länder die öffentliche Sicherheit als Schutzgut un-\nerwähnt. Lediglich im Hamburgischen Transparenzgesetz vom 19. Juni 2012, dem Nach-\nfolger des HmbIFG, fehlt ein entsprechender Verweis auf die öffentliche Sicherheit. \n \n§ 3 Nr. 2 BremIFG nimmt mit der öffentlichen Sicherheit einen Begriff des Gefahrenab-\nwehrrechts auf. Daran anknüpfend umfasst die öffentliche Sicherheit die Unversehrtheit \nder Rechtsordnung und der grundlegenden Einrichtungen und Veranstaltungen des Staa-\ntes sowie von Gesundheit, Ehre, Freiheit, Eigentum und sonstigen Rechtsgütern der Bür-\nger (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 – 7 C 20/15 –, Rn. 12, juris). \n \nBei den Fragekatalogen handelt es sich bei einer Verwendung im Einzelfall um ein Mittel \nder Gefahrenabwehr. Sie dienen der Verwaltung zum ordnungsgemäßen Vollzug des \nAufenthaltsgesetzes, im konkreten Fall dem anerkannten staatlichen Interesse an einer \nSteuerung der Zuwanderung ins Bundesgebiet. Den Ausländerbehörden wird mit dem \nzum Zweck der getrennten Befragung von Ehepaaren entwickelten Fragenkatalog ein \nInstrument an die Hand gegeben, um zu verhindern, dass an Personen, die nur vorge-\nben, einen Aufenthalt zum Zweck der Führung einer ehelichen Lebensgemeinschaft an-\nzustreben, zu Unrecht eine entsprechende Aufenthaltserlaubnis erteilt wird. Die Herstel-\nlung und Wahrung der familiären Lebensgemeinschaft ist Zweck der in §§ 27 f. AufenthG \ngeregelten Aufenthaltstitel. § 27 Abs. 1a Nr. 1 AufenthG verbietet es, einen Familien-\nnachzug zuzulassen, wenn feststeht, dass die Ehe oder das Verwandtschaftsverhältnis \nausschließlich zu dem Zweck geschlossen oder begründet wurde, dem Nachziehenden \ndie Einreise in das und den Aufenthalt im Bundesgebiet zu ermöglichen. \n \nLiegen im konkreten Einzelfall tatsächliche Anhaltspunkte dafür vor, dass zumindest ein \nEhegatte – entgegen seiner Aussage – keine eheliche Gemeinschaft herstellen will, kann \ndie Ausländerbehörde weitere Ermittlungen anstellen. Die Ausländerbehörden können \ndabei gemäß § 86 AufenthG im geeigneten und erforderlichen Umfang personenbezoge-\nne Daten erheben und den Ehepartnern die Beibringung geeigneter Nachweise aufge-\nben, die ihre Absicht belegen, eine familiäre Lebensgemeinschaft in Deutschland herzu-\nstellen (vgl. Ziff. 27.1a.1.1.2 der allgemeinen Verwaltungsvorschrift – AVV – zum Auf-\nenthG). Die Gegenstände der Sachverhaltsermittlung (genannt werden beispielweise die \nUmstände des persönlichen Kennenlernens, die Umstände der Hochzeit, Kenntnis über \nFamilienverhältnisse des Ehegatten, gemeinsame Lebensplanung in Deutschland) und \nderen Grenzen (Intimsphäre der Ehegatten) sowie in Betracht kommende Umstände, die \nfür bzw. gegen die beabsichtigte Herstellung einer ehelichen Lebensgemeinschaft spre-\nchen können, werden in der AVV zum AufenthG unter Ziff. 27.1.a.1.1.2 f. ausführlich be-\nschrieben. Dabei wird auch die zeitgleiche getrennte Befragung der Ehegatten als mögli-\nches Erkenntnismittel genannt. \n \nDer Senat hat keine Zweifel daran, dass es sich bei der getrennten Befragung der Ehe-\ngatten unter den Voraussetzungen und in dem Umfang, wie sie in der AVV zum Auf-\nenthG beschrieben sind, um ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel zur Sachver-\nhaltsaufklärung durch die Ausländerbehörden handelt. Um getrennte Befragungen der \nEhegatten sinnvollerweise durchführen zu können, bedarf es notwendigerweise eines \nvorformulierten jeweils identischen Fragenkatalogs. \n \nHinsichtlich der Eintrittswahrscheinlichkeit eines Schadens für die öffentliche Sicherheit \nverlangt § 3 Nr. 2 BremIFG, dass das Bekanntwerden der Information die öffentliche Si-\ncherheit „gefährden kann“. Das Bundesverwaltungsgericht führt in seiner jüngeren \nRechtsprechung zur Auslegung des insoweit gleichlautenden § 3 Nr. 2 IFG (BVerwG, \nUrteil vom 20.10.2016 – 7 C 20/15 -, juris - Diensttelefonlisten der Jobcenter) zum Maß-\n\n- 9 - \n- 10 - \nstab aus, eine Gefährdung liege vor, wenn aufgrund einer auf konkreten Tatsachen beru-\nhenden prognostischen Bewertung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, \ndass das Bekanntwerden der Information das Schutzgut beeinträchtigt (vgl. BVerwG, \nUrteile vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 38 ff. und vom \n27. November 2014 - 7 C 18.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 13 Rn. 17). Danach setzt die \nFeststellung der konkreten Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen voraus, dass die infor-\nmationspflichtige Stelle Tatsachen darlegt, aus denen sich im jeweiligen Fall eine Beein-\nträchtigung des Schutzgutes ergeben kann. Diese Einschätzung kann insbesondere bei \nVorgängen, die eine typisierende Betrachtungsweise ermöglichen, auch auf allgemeinen \nErfahrungswerten beruhen (BVerwG, Urteil vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buch-\nholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 41). Das Vorliegen des Ablehnungsgrundes hängt dabei nicht \nvon der Person des konkreten Antragstellers ab; maßgeblich ist, ob das Bekanntwerden \nder Information objektiv geeignet ist, sich nachteilig auf das Schutzgut auszuwirken \n(BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 12.13 - BVerwGE 150, 383 Rn. 37). \n \nDieser erforderliche Grad der Eintrittswahrscheinlichkeit wäre bei einer Bekanntgabe des \nFragenkataloges erreicht. Den Eheleuten werden unabhängig voneinander gleichlauten-\nde Fragen zu ihren persönlichen Verhältnissen gestellt. Ziel ist es, nach dem Inhalt und \ndem Grad der Übereinstimmung der Antworten einschätzen zu können, mit welcher Moti-\nvation die Ehe geschlossen wurde und ob die Befragten ernsthaft anstreben, im Inland \neine eheliche Lebensgemeinschaft zu führen. Die getrennte Befragung mit gleichlauten-\nden Fragen ist ein geeignetes Mittel, um bei konkreten Anhaltspunkten, die den Verdacht \neiner Scheinehe begründen, den Sachverhalt weiter aufzuklären. Sie bietet eine Möglich-\nkeit, Falschangaben aufzudecken. Der Zweck der Befragung würde vereitelt, könnten die \nBetreffenden sich zielgerichtet auf sie vorbereiten. Wüssten die Betreffenden, welche \nFragen im Einzelfall aus dem Fragenpool ausgewählt werden, liegt dies auf der Hand. \nNichts anderes gilt für den Fall, dass alle Fragen aus dem Fragenpool bekannt wären. \nDie Fragen wären letztlich „verbraucht“ und könnten ihren Zweck nicht mehr erfüllen, weil \nes Betroffenen, bei denen tatsächlich eine Scheinehe vorliegt, ermöglicht wäre, die Ant-\nworten aufeinander abzustimmen und ihnen hierdurch eine erhöhte Glaubhaftigkeit zu \nverleihen. \n \nDas Bedürfnis, den in Bremen verwendeten Fragenkatalog geheim zu halten, wird nicht \ndadurch relativiert, dass im Internet bereits entsprechende Fragenkataloge veröffentlicht \nwurden. Die Wahrscheinlichkeit, dass es bei getrennten Befragungen von Ehegatten zu \nabgesprochenen Antworten kommt, ist umso größer, je konkreter den Befragten die in \nBetracht kommenden Fragen vorher bekannt sind. So bieten beispielsweise die in der \nAVV zum AufenthG aufgeführten Themenbereiche und Beispiele noch keinen konkreten \nAnsatzpunkt für eine gezielte Vorbereitung, weil diese zu vielgestaltig sind, um glaubhaft \nabgesprochene und auswendig gelernte Antworten auf im Einzelnen nicht vorher bekann-\nte Fragen geben zu können. Bei den im Internet veröffentlichten Fragenkatalogen ist \nnicht erkennbar, inwieweit es inhaltliche Überschneidungen mit den in Bremen verwende-\nten Fragen gibt. Erst wenn den Befragten der in Bremen verwendete überschaubare Fra-\ngenkatalog vorläge, bei dem feststeht, dass daraus in Bremen die konkret gestellten Fra-\ngen ausgewählt werden, bestünde eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass sich Be-\ntroffene gezielt und mit Aussicht auf Erfolg auf die Befragung vorbereiten. \n \nDie Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass der Fragenkatalog derzeit \nvon der Ausländerbehörde in Bremerhaven verwendet wird. Dagegen nutzt das Migrati-\nonsamt Bremen derzeit keinen Fragenkatalog, hat aber dessen Verwendung in der Zu-\nkunft nicht ausgeschlossen. Dies entspricht auch dem Inhalt der Antwort des Senats auf \neine Kleine Anfrage der Fraktion der CDU in der Bremischen Bürgerschaft (Drs. 19/992 \nvom 21.3.2017). \n \n4. \n\n- 10 - \n \nOb darüber hinaus der Anspruch auf Informationszugang auch nach § 3 Nr. 1 Buchstabe \na BremIFG ausgeschlossen ist, kann dahinstehen. Danach besteht der Anspruch auf \nInformationszugang nicht, wenn das Bekanntwerden der Information nachteilige Auswir-\nkungen u.a. auf die Beziehungen zum Bund haben kann. Schutzzweck der Norm sind die \nzahlreichen Fälle der fachlichen Zusammenarbeit und des kooperativen Regierungshan-\ndelns selbst, die Gegenstand und Mittel der Beziehungen zum Bund und zu den anderen \nLändern sind. Der Tatbestand ist nicht auf den „diplomatischen Aspekt“ beschränkt (zum \nHamburger IFG, VG Hamburg, Urteil vom 26. September 2012 – 20 K 3636/09 –, Rn. 62, \njuris). \n \nDie Beklagte trägt insoweit zwar vor, die im Rahmen von Visaverfahren von den Aus-\nlandsvertretungen des Bundes verwendeten Fragen entsprächen zum größten Teil den-\njenigen des Fragenpools. Bei Bekanntwerden der Fragen aus dem bremischen Fragen-\npool würden auch die entsprechenden Fragen der Auslandsvertretungen unbrauchbar. \n \nOb die Beklagte damit einen Sachverhalt dargelegt hat, der unter den Versagungsgrund \nder nachteiligen Auswirkungen auf die Beziehungen zum Bund im Sinne von § 3 Nr. 1a \nBremIFG zu subsumieren ist, kann offen bleiben. Denn dem Informationszugang steht \nbereits § 3 Nr. 2 BremIFG entgegen. \n \nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vor-\nläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. \n \nGründe, die es nach § 132 Abs. 2 VwGO rechtfertigen würden, die Revision zuzulassen, \nliegen nicht vor. \n \n \nR e c h t s m i t t e l b e l e h r u n g \nDie Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden. \n \nDie Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim \n \nOberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, \n28195 Bremen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbe-\nreich) \n \neinzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Beschwerde ist in-\nnerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei \ndem oben genannten Gericht einzureichen. In der Begründung muss die grundsätzliche Bedeu-\ntung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der \nVerfahrensmangel bezeichnet werden. \n \nFür das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Be-\nschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt \noder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit-\ngliedsstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den \nEuropäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als \nBevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden \nkönnen sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomju-\nristen im höheren Dienst vertreten lassen. \n \ngez. Prof. Alexy \ngez. Traub \ngez. 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