{"status":"available","doknr":"OLD364461","ecli":null,"court":"Oberverwaltungsgericht Bremen","senate":null,"decided":"2019-11-20","aktenzeichen":"2 LC 63/18","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen \nOVG: 2 LC 63/18 \nVG: \n6 K 245/15 \nIm Namen des Volkes! \nUrteil \nIn der Verwaltungsrechtssache \n \n \n– Kläger und Berufungskläger – \nProzessbevollmächtigte: \n \n \ng e g e n \ndie Freie Hansestadt Bremen, vertreten durch den Senator für Inneres, \nContrescarpe 22 - 24, 28203 Bremen \n– Beklagte und Berufungsbeklagte – \nProzessbevollmächtigter: \n \n \nhat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 2. Senat - durch Richter \nDr. Maierhöfer, Richterin Stybel und Richter Sieweke sowie die ehrenamtliche Richterin \nIsensee und den ehrenamtlichen Richter Hartmann aufgrund der mündlichen Verhandlung \nvom 20. November 2019 für Recht erkannt: \nDie Berufung wird zurückgewiesen. \nDer Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. \nAbschrift \n\n2 \n \nDas Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der \nKläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe \nvon 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages ab-\nwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit \nin Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. \nDie Revision wird nicht zugelassen. \n \nTatbestand \nDer Kläger möchte eine Verwendungszulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen \nDienstpostens erhalten. \n \nDer geborene Kläger steht seit im Dienst der Beklagten. 2003 erfolgte seine Ernen-\nnung zum Polizeikommissar (Besoldungsgruppe A 9g). Der Kläger wurde durchgängig als \nSachbearbeiter im Einsatzdienst der Wasserschutzpolizei eingesetzt. Mit Wirkung vom \n15.09.2006 erhielt er den Dienstposten „WV 10-27 SB Polizeivollzugsdienst – “. \n \nAusgangspunkt für die Bewertung dieses Dienstpostens war ein 2000 gefasster Beschluss \ndes Senats der Freien Hansestadt Bremen zur Neubewertung der Dienstposten der Polizei \nBremen; dadurch sollte der Abschaffung des mittleren Dienstes bei der Polizei Bremen \nRechnung getragen werden. Das schließlich umgesetzte Konzept zur Neubewertung der \nDienstposten der Polizei Bremen sah vor, dass – mit Ausnahme der Eingangsämter – \nSachbearbeiterdienstposten im Polizeivollzugsdienst mindestens sowohl nach der Besol-\ndungsgruppe A 9 als auch A 10 bewertet werden (sogenannte gebündelte Bewertung). \nBegründet wurde die Bündelung damit, dass die vielfältigen Differenzierungen des bishe-\nrigen Bewertungsmodells vermieden, Beförderungschancen auf dem wahrgenommenen \nDienstposten eröffnet und Fälle von „Stellenhopping“ abgebaut werden sollten. Die Bewer-\ntung der Dienstposten erfolgte anhand eines summarischen Bewertungssystems nach vier \nbzw. bei Dienstposten mit Führungsaufgaben nach fünf einheitlichen Kriterien. Allein nach \nder Besoldungsgruppe A 10 bewertete Dienstposten waren im Bewertungsschema nicht \nvorgesehen. Zuständig für die Bewertung war eine in der Direktion Finanzen/Personal der \nPolizei Bremen angesiedelte Arbeitsgruppe. \n \nDie Ergebnisse der Dienstpostenbewertung wurden der staatlichen Deputation für Inneres \nund dem staatlichen Haushalts- und Finanzausschuss vorgelegt und von diesen Gremien \ngebilligt bzw. zur Kenntnis genommen. In einem ersten Schritt wurden die Neubewertun-\ngen im Bereich der Direktion Schutzpolizei am 16.03.2006 (Deputation für Inneres) und \n05.05.2006 (Haushalts- und Finanzausschuss) vorgelegt. Die Bewertung des klägerischen \nDienstpostens erfolgte am 04.07.2006. Dabei ordnete die Arbeitsgruppe den Dienstposten \n\n3 \n \nsowohl der Besoldungsgruppe A 9 als auch A 10 zu. Die Bewertung beruhte auf vier Krite-\nrien: Das Kriterium „Ausbildung/Wissen“ wurde dem unteren Bereich der Besoldungs-\ngruppe A 11 und die weiteren Kriterien „Erfahrung“, „Denken/Informationsverarbeitung“ \nund „Handlungsspielraum/Verantwortung“ dem oberen Bereich der Besoldungsgruppen \nA 9/A 10 zugeordnet. Die gebündelte Dienstpostenbewertung wurde auf einem formalisier-\nten Bewertungsbogen dokumentiert, der dem Kläger nicht bekanntgegeben wurde. Das \nBewertungsergebnis findet sich darüber hinaus in dem der Deputation für Inneres am \n19.04.2007 und dem Haushalts- und Finanzausschuss am 20.04.2007 vorgelegten Kon-\nzept zur Neubewertung der Dienstposten der Direktionen Bereitschaftspolizei, Wasser-\nschutzpolizei sowie Zentrale Einsatzsteuerung. Danach sind 15 von 15 Sachbearbeiter-\nfunktionen „ “ mit A 9/A 10 bewertet. \n \nMit Schreiben vom 20.07.2011 beantragte der Kläger die Zahlung einer Verwendungszu-\nlage in Höhe der Differenz des Grundgehalts zwischen der Besoldungsgruppe A 9 und \nA 10. Seit 2006 übe er einen nach der Besoldungsgruppe A 10 bewerteten Dienstposten \naus. Er beanspruche daher die Verwendungszulage rückwirkend ab 16.04.2008. \n \nDie Polizei Bremen lehnte den Antrag mit Bescheid vom 23.05.2012 ab. Zwar sei der \nDienstposten des Klägers nach der Besoldungsgruppe A 10 bewertet, so dass der Kläger \nein höherwertiges Amt wahrnehme. Allerdings seien die weiteren Voraussetzungen für \neine Verwendungszulage, u.a. die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, nicht erfüllt. \nHiergegen legte der Kläger am 12.06.2012 Widerspruch ein. Diesen wies der Senator für \nInneres und Sport mit Widerspruchsbescheid vom 22.06.2012 zurück. \n \nNachdem die Aufgabe des Umweltschutzes dem Dienstposten des Klägers zusätzlich zu-\ngeordnet worden war, wurde der neu bezeichnete Dienstposten „WV 12-31 SB Polizeivoll-\nzugsdienst “ mit Wirkung vom 02.10.2012 neu bewertet und der Besoldungsgruppe A \n11 \nzugeordnet. \nZum \n05.01.2016 \nerhielt \nder \nDienstposten \ndie \nBezeichnung \n„WS 12-31 SB “. \n \nDer Kläger hat bereits am 23.05.2012 Klage erhoben und vorgetragen, dass die An-\nspruchsvoraussetzungen erfüllt seien. Das gelte insbesondere auch für die haushaltsrecht-\nlichen Voraussetzungen. Es bedürfe keiner Zuordnung des Dienstpostens zu einer konkre-\nten Planstelle. Er habe Anspruch auf die volle Verwendungszulage, weil diese nach Aus-\nkunft des Senats der Freien Hansestadt Bremen in 25 anderen Fällen gezahlt worden sei. \n \nDer Kläger hat erstinstanzlich beantragt. \n\n4 \n \ndie Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 23.05.2012 in Gestalt des Wi-\nderspruchsbescheids vom 22.06.2012 zu verpflichten, an den Kläger rückwirkend \nab dem 16.04.2008 bis zum 31.12.2017 eine Verwendungszulage nach § 46 \nBBesG in Höhe der monatlichen Differenz der Besoldungsgruppen A 9 und A 10 zu \nzahlen und die Beträge jeweils pro rata ab Rechtshängigkeit mit fünf Prozentpunk-\nten über dem Basiszinssatz zu verzinsen; \nhilfsweise, \n1. festzustellen, dass der langjährige Einsatz des Klägers auf einem über seinem \nStatusamt angesiedelten Dienstposten rechtswidrig war und \n2. seit Zuspruch des unter 1. genannten Hilfsantrags die Beklagte zu verurteilen, \nan ihn einen Betrag in Höhe des geltend gemachten Stellenzulagendifferenzbetra-\nges nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszins-\nsatz seit Rechtshängigkeit im Wege eines Schadensersatzes wegen Fürsorge-\npflichtverletzung zu zahlen. \n \nDie Beklagte hat erstinstanzlich beantragt, \ndie Klage abzuweisen. \n \nSie hat geltend gemacht, dass es sich bei dem vom Kläger wahrgenommenen Dienstpos-\nten WV 10-27 bzw. WV 12-31 bis 01.10.2012 um einen nach den Besoldungsgruppen A 9 \nund A 10 gebündelten Dienstposten gehandelt habe; der Kläger habe somit kein höher-\nwertiges Amt wahrgenommen. Die Dienstpostenbündelung sei nur in den Unterlagen er-\nkennbar, die im Rahmen der Dienstpostenbewertung erstellt worden seien. In der Perso-\nnaldatenbank, bei Ausschreibungen und bei Beurteilungen sei nur die Bewertung „A 10“ \naufgeführt. Dies beruhe auf einer Forderung des Personalrats. Dass der klägerische \nDienstposten zum 02.10.2012 neu bewertet und der Besoldungsgruppe A 11 zugeordnet \nworden sei, begründe ebenfalls keinen Anspruch auf Verwendungszulage. Ab diesem Zeit-\npunkt habe der Kläger zwar ein höherwertiges Amt wahrgenommen, jedoch scheitere der \nAnspruch daran, dass zwischen Statusamt und Dienstposten mehr als eine Besoldungs-\ngruppe liege. \n \nDas Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 16.01.2018 abgewiesen. Zur Begrün-\ndung hat es im Wesentlichen ausgeführt, für den Zeitraum vom 16.04.2008 bis 01.10.2012 \nscheitere ein Anspruch auf Verwendungszulage daran, dass der Kläger keinen höherwer-\ntigen Dienstposten wahrgenommen habe. Daran fehle es, wenn der übertragene Dienst-\nposten aufgrund einer gebündelten Bewertung mehreren Besoldungsgruppen zugeordnet \nsei und der Beamte eines der von der Bündelung betroffenen Statusämter innehabe. Der \nKläger verfüge über ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 9g. Den ihm seit 2006 zuge-\nwiesenen Dienstposten habe die Beklagte im Rahmen einer Dienstpostenbewertung mit \nder Wertigkeit A 9/A 10 gebündelt. Diese Bewertung bedürfe als innerorganisatorischer Akt \nkeiner Bekanntmachung, um wirksam zu werden. Der Wirksamkeit stehe auch nicht ent-\ngegen, dass die Wertigkeit des Dienstpostens in Beurteilungen und in der Personaldaten-\n\n5 \n \nbank mit A 10 angegeben worden sei; die unrichtigen Angaben hätten keinen Regelungs-\ncharakter. Die vorgenommene Dienstpostenbündelung sei nicht zu beanstanden. Der da-\nfür notwendige sachliche Grund liege darin, dass die Polizei Bremen eine Massenverwal-\ntung sei. Die Bündelung diene dem Ziel, häufige Dienstpostenwechsel und die damit ver-\nbundenen organisatorischen Belastungen zu vermeiden. Nicht beabsichtigt sei gewesen, \ndamit Beamten im Statusamt A 9 einen Anspruch auf Verwendungszulage zu verwehren. \nIm Zeitraum 02.10.2012 bis 31.12.2017 habe der Kläger nach der Neubewertung seines \nDienstpostens zwar einen höherwertigen Dienstposten wahrgenommen. Allerdings habe \ner nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen erfüllt, um in ein Statusamt der Besol-\ndungsgruppe A 11 befördert zu werden. Der Gesetzgeber habe den Anspruch auf Verwen-\ndungszulage ausdrücklich an die Beförderungsreife geknüpft. Das gelte auch, wenn der \nDienstherr Beamte systematisch höherwertig einsetze. Die Hilfsanträge seien unzulässig \nbzw. aus prozessualen Gründen nicht entscheidungsfähig. \n \nDas Urteil des Verwaltungsgerichts ist dem Kläger in berichtigter Fassung am 21.02.2018 \nzugestellt worden. Der Kläger hat die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Be-\ndeutung zugelassene Berufung am 28.02.2018 eingelegt. Er trägt hinsichtlich des Zeit-\nraums vom 16.04.2008 bis 01.10.2012 vor, die Dienstpostenbewertung der Beklagten sei \nrechtsmissbräuchlich. Das Bewertungskonzept der Beklagten habe vorgesehen, dass bei \nder Polizei Bremen eine weitgehende Bündelung der Dienstposten im Bereich der Besol-\ndungsgruppen A 9/A 10 und ein vollständiger Verzicht auf allein nach der Besoldungs-\ngruppe A 10 bewertete Dienstposten erfolge. Dadurch würden Polizeibeamte mit dem Sta-\ntusamt A 9 benachteiligt, weil diese damit in keinem Fall die Anspruchsvoraussetzungen \nfür eine Verwendungszulage erfüllen könnten. Um diese Benachteiligung zu vermeiden, \nmüsse eine fiktive Dienstpostenbewertung nach der Besoldungsgruppe A 10 zugrunde ge-\nlegt werden. Für den Zeitraum ab der Bewertung des Dienstpostens nach der Besoldungs-\ngruppe A 11 (02.10.2012 bis 31.12.2017) sei die Anspruchsgrundlage des § 46 \nBBesG a. F. dahingehend analog anzuwenden, dass auf das Tatbestandsmerkmal der Be-\nförderungsreife verzichtet werde. \n \nDer Kläger beantragt, \ndas Urteil des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 16.01.2018 \naufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 23.05.2012 in \nGestalt des Widerspruchsbescheids vom 22.06.2012 zu verpflichten, an den Kläger \nrückwirkend ab dem 16.04.2008 bis zum 31.12.2017 eine Verwendungszulage \nnach § 46 BBesG in Höhe der monatlichen Differenz der Besoldungsgruppen A 9 \nund A 10 zu zahlen und die Beträge jeweils pro rata ab Rechtshängigkeit mit fünf \nProzentpunkten über dem Basiszinssatz zu verzinsen. \n \nDie Beklagte beantragt, \n\n6 \n \ndie Berufung zurückzuweisen. \n \nSie trägt ergänzend vor, der Personalrat der Polizei Bremen sei 2008 an den damaligen \nPolizeipräsidenten herangetreten und habe um eine optisch ansprechendere Darstellung \nder Wertigkeit der Dienstposten gebeten. Nach einer Weisung des Polizeipräsidenten sei \nbei gebündelten Dienstposten in der Datenbank EPOS die Bezeichnung „A9“ durch einen \nPunkt („.“) ersetzt worden. An der erfolgten Dienstpostenbündelung ändere das nichts. \n \nWegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten und der weiteren Einzelheiten wird auf die \nGerichtsakten, die von der Beklagten vorgelegten Unterlagen zur Neubewertung der \nDienstposten der Polizei Bremen und die Personalakte des Klägers verwiesen. \n \nEntscheidungsgründe \nDie zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht \nabgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Verwendungszulage. \n \nI. Im Zeitraum vom 16.04.2008 bis zum 01.10.2012 besteht kein Anspruch auf Verwen-\ndungszulage, weil der Kläger nicht die Aufgaben eines höherwertigen Amts wahrgenom-\nmen hat. \n \nNach dem in diesem Zeitraum geltenden § 1 Abs. 2 des Bremischen Besoldungsgesetzes \nin der Fassung der Bekanntmachung vom 22.04.1999 (nachfolgend BremBesG a.F.) gel-\nten die am 31.08.2006 geltenden bundesrechtlichen Besoldungsvorschriften fort, soweit \nsich aus dem Bremischen Besoldungsgesetz nichts Abweichendes ergibt. Diese Regelung \nhat bewirkt, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung vom \n31.08.2006 (nachfolgend BBesG a. F.) weiterhin auf die Bremischen Beamtinnen und Be-\namten Anwendung gefunden hat. Danach erhält ein Beamter eine Verwendungszulage, \nwenn ihm die Aufgaben eines höherwertigen Amts vorübergehend vertretungsweise über-\ntragen werden, er achtzehn Monate diese Aufgaben ununterbrochenen wahrgenommen \nhat sowie die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Über-\ntragung dieses Amts vorliegen. \n \nEine vorübergehend vertretungsweise Übertragung der Aufgaben eines höherwertigen \nAmts liegt vor, wenn der Beamte einen ihm übertragenen, einem höheren Statusamt zu-\ngeordneten Dienstposten wahrnehmen soll, bis dieser einem Beamten mit einem funkti-\nonsgerechten höheren Statusamt übertragen wird. Bei einer sogenannten Dienstposten-\nbündelung wird ein Dienstposten mehreren Statusämtern zugeordnet. In einem solchen \n\n7 \n \nFall wird kein höherwertiges Amt wahrgenommen, wenn der Beamte ein Statusamt der \nniedrigeren, von der Bündelung betroffenen Besoldungsgruppe innehat (vgl. BVerfG, Be-\nschluss vom 16.12.2015 – 2 BvR 1958/13, juris Rn. 48; BVerwG, Beschluss vom \n23.06.2005 – 2 B 106/04, juris Rn. 7; Urteil vom 25.01.2007 – 2 A 2/06, juris Rn. 12). \n \nDaran gemessen hat der Kläger kein höherwertiges Amt wahrgenommen. Er verfügt seit \n2003 über ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 9g. Der von ihm wahrgenommene \nDienstposten WV 10-27 bzw. WV 12-31 ist nach den Besoldungsgruppen A 9 und A 10 \ngebündelt bewertet worden. Diese Bewertung ist rechtmäßig (1.) und später nicht in eine \nBewertung allein nach Besoldungsgruppe A 10 geändert worden (2.). \n \n1. Die Rechtmäßigkeit der von der Beklagten vorgenommenen Dienstpostenbewertung un-\nterliegt der gerichtlichen Überprüfung, wenn es wie vorliegend für die Frage der Zulagen-\nberechtigung auf ihre Richtigkeit ankommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.08.2019 – 2 A 3/18, \njuris Rn. 21 ff.; Urteil vom 20.10.2016 – 2 A 2/14, juris Rn. 26). \n \na) Fehlt es – wie vorliegend – an konkreten gesetzlichen Vorgaben zur Dienstpostenbe-\nwertung, folgt die Befugnis zur Dienstpostenbewertung aus dem Organisationsrecht der \nVerwaltung; sie bedarf keiner gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (vgl. BVerwG, Urteil \nvom 28.10.1970 – VI C 48.68, juris Rn. 68; Schwegmann/Summer, BesR, Loseblatt, Stand: \nJuli 2019, § 18 BBesG Rn. 23). Die Dienstpostenbewertung ist keine Regelung mit Außen-\nwirkung und deshalb kein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 20.10.2016 – 2 A 2/14, juris \nRn. 12). \n \nHat der Gesetzgeber auf spezielle Vorgaben zur Dienstpostenbewertung verzichtet, ist der \n– zum Zeitpunkt der vorliegenden Dienstpostenbewertung in § 1 Abs. 2 BremBesG a.F. \ni. V. m. § 18 BBesG a. F. normierte – allgemeine Grundsatz der sachgerechten Bewertung \nzu beachten. Danach sind die Anforderungen des Dienstpostens zu bestimmen und mit \nanderen Dienstposten zu vergleichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.08.2019 – 2 A 3/18, juris \nRn. 22). Bei der auf dieser Grundlage zu erfolgenden Bewertung des Dienstpostens steht \ndem Dienstherrn ein weiter Beurteilungsspielraum zu. Dieser ist erst überschritten, wenn \nsich die Bewertung des Dienstpostens als Missbrauch der organisatorischen Gestaltungs-\nfreiheit und damit als Manipulation zum Nachteil des Beamten darstellt (BVerwG, Urteil \nvom 01.08.2019 – 2 A 3/18, juris Rn. 22; Urteil vom 28.11.1991 – 2 C 7/89, juris Rn. 20; \nOVG Bremen, Beschluss vom 08.05.2013 – 2 B 214/12, juris Rn. 43); gleiches gilt bei an-\nderer Willkür (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.2016 – 2 A 2/14, juris Rn. 15). \n \n\n8 \n \nWird mit der Dienstpostenbewertung eine Dienstpostenbündelung vorgenommen, sind \ndarüber hinaus zusätzliche rechtliche Anforderungen zu beachten. Die Dienstpostenbün-\ndelung bedarf eines sachlichen Grundes (BVerfG, Beschluss vom 16.12.2015 – \n2 BvR 1958/13, juris Rn. 54; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 – 2 C 19/10, juris \nRn. 29). Ein solcher kann angenommen werden, wenn der von der Dienstpostenbündelung \nbetroffene Bereich Teil der \"Massenverwaltung\" ist, bei der Dienstposten in der Regel mit \nständig wechselnden Aufgaben einhergehen (BVerfG, Beschluss vom 16.12.2015 – \n2 BvR 1958/13, juris Rn. 54). Demzufolge muss sich der sachliche Grund nicht zwingend \naus dem jeweiligen konkreten Dienstposten ergeben; es ist ausreichend, wenn sich die \nBündelung aus der Struktur des Verwaltungsbereichs rechtfertigen lässt, dem der Dienst-\nposten zugeordnet ist. Unzulässig ist in aller Regel eine laufbahngruppenübergreifende \nBündelung (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 54). Des Weiteren muss bei einer Dienstpostenbün-\ndelung die Möglichkeit einer angemessenen Leistungsbewertung gewährleistet bleiben. \nDavon ist grundsätzlich auszugehen, wenn in die Bündelung höchstens drei Ämter dersel-\nben Laufbahngruppe einbezogen würden; eine darüberhinausgehende Bündelung kann \nnur in Ausnahmefällen gerechtfertigt werden (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 54). \n \nb) Daran gemessen ist die erfolgte gebündelte Bewertung des Dienstpostens des Klägers \nnach den Besoldungsgruppen A 9 und A 10 nicht zu beanstanden. \n \naa) Die Bewertung des Dienstpostens ist am 04.07.2006 und damit auf Grundlage von § 1 \nAbs. 2 BremBesG a.F. i. V. m. § 18 BBesG a. F. erfolgt. Danach sind die Funktionen der \nBeamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und \nÄmtern zuzuordnen. Eine Möglichkeit zur Vornahme einer Dienstpostenbündelung hat \n§ 18 BBesG a. F. nicht vorgesehen. Nichtsdestotrotz durfte die Beklagte sie vornehmen. \nDer vom Bundesverwaltungsgericht formulierte Rechtssatz, dass eine Dienstpostenbewer-\ntung keiner gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf, ist auch im Zusammenhang mit \nden rechtlichen Anforderungen an eine Dienstpostenbündelung nicht in Frage gestellt wor-\nden. Dass der Bremische Gesetzgeber mit § 19 BremBesG nunmehr eine Regelung ge-\nschaffen hat, in der die Befugnis zur Dienstpostenbündelung vorgesehen ist, diente allein \nder Klarstellung der rechtlichen Anforderungen. \n \nKeinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der Dienstpostenbewertung hat der Umstand, dass \ndie Dienstpostenbewertung dem Kläger nicht bekanntgegeben worden ist. Da es sich nicht \num einen Verwaltungsakt handelt, ist § 43 Abs. 1 Satz 1 BremVwVfG nicht unmittelbar an-\nwendbar. Auch liegen die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung dieser Vorschrift \nnicht vor. Es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke, weil kein unmittelbarer Rechts-\n\n9 \n \nverlust droht. Zwar hat die Dienstpostenbewertung Auswirkungen auf Rechte des Beam-\nten, insbesondere bei Beurteilungen und der streitgegenständlichen Verwendungszulage. \nTrotzdem fehlt regelmäßig das Rechtsschutzinteresse für eine Klage gegen eine Dienst-\npostenbewertung (BVerwG, Urteil vom 20.10.2016 – 2 A 2/14, juris Rn. 23 m.w.N.); der \nBeamte kann die ihn belastenden Folgewirkungen der Bewertung unmittelbar angreifen \nund dabei die Dienstpostenbewertung inzident überprüfen lassen (vgl. im Hinblick auf ei-\nnen Anspruch auf Verwendungszulage: BVerwG, Urteil vom 01.08.2019 – 2 A 3/18). \n \nbb) Entgegen der Ansicht des Klägers ist nicht von einer missbräuchlichen Ausübung der \nBefugnis zur Dienstpostenbewertung auszugehen. Die vorliegend vorgenommene Dienst-\npostenbündelung hat auf einem umfassenden Bewertungskonzept beruht. Danach soll auf \nausschließlich nach A 10 bewertete Dienstposten bei der Polizei Bremen verzichtet wer-\nden. Polizeibeamten mit einem Statusamt A 9 können deshalb als höherwertige Dienst-\nposten nur noch nach Besoldungsgruppe A 11 oder höher bewertete Dienstposten über-\ntragen werden. Zwar weist der Kläger zutreffend darauf hin, dass damit für diese Polizei-\nbeamten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 46 BBesG a. F. \nkein Anspruch auf Verwendungszulage entstehen kann; in einem solchen Fall scheitert ein \nAnspruch auf Verwendungszulage an der fehlenden Beförderungsreife und damit an den \nlaufbahnrechtlichen Voraussetzungen (vgl. dazu ausführlich unter II.). Allerdings sind diese \nWirkungen der flächendeckenden Dienstpostenbündelung allein nicht ausreichend, um \nvon einem Rechtsmissbrauch ausgehen zu können. Ein Missbrauch bezeichnet den Ge-\nbrauch von etwas für einen Zweck, für den es ursprünglich nicht genutzt werden sollte. Für \ndie Annahme eines Rechtsmissbrauchs muss die Befugnis zur Dienstpostenbewertung \ndeshalb gezielt eingesetzt werden, um Beamte von einer Verwendungszulage auszuschlie-\nßen. Allein der Umstand, dass der Ausschluss zwingende Folge einer mit einer anderen \nZielsetzung verfolgten Maßnahme ist, genügt nicht. \n \nDiese Voraussetzungen für einen Rechtsmissbrauch sind nicht erfüllt. In den Unterlagen \nzum Verfahren der Dienstpostenbewertung und insbesondere bei den Ausführungen zur \nDienstpostenbündelung werden Ansprüche auf Verwendungszulage nicht thematisiert. Zu-\ndem hat aus Sicht der Beklagten zum Zeitpunkt der Dienstpostenbewertung in 2006 keine \nVeranlassung bestanden, Maßnahmen hinsichtlich Ansprüchen auf Verwendungszulage \nzu ergreifen. Erst 2011 sind im größeren Umfang Ansprüche auf Verwendungszulage \ndurch Polizistinnen und Polizisten geltend gemacht worden. Zudem sind diese Anträge aus \nSicht der Beklagten selbst bei Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens unbegrün-\ndet gewesen. Die Beklagte hatte die Ansicht vertreten, dass ohne feste Zuordnung zwi-\nschen Planstelle und Dienstposten die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen nach \n\n10 \n \n§ 46 BBesG a. F. nicht erfüllt sind. Dass auch im Falle einer solchen, bei der Polizei Bre-\nmen praktizierten „Topfwirtschaft“ ein Anspruch auf Verwendungszulage bestehen kann, \nhat das Bundesverwaltungsgericht erst 2014 entschieden (vgl. BVerwG, Urteil vom \n25.09.2014 – 2 C 16/13). \n \ncc) Zuletzt hat die Beklagte die Anforderungen an eine Dienstpostenbündelung beachtet. \nSie hat weder eine laufbahngruppenübergreifende noch eine mehr als drei Ämter dersel-\nben Laufbahngruppe umfassende Bündelung vorgenommen. Auch besteht ein sachlicher \nGrund für die Dienstpostenbündelung. \n \nNach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann ein sachlicher Grund an-\ngenommen werden, wenn der von der Dienstpostenbündelung betroffene Bereich Teil der \nsogenannten „Massenverwaltung“ ist, bei der Dienstposten in der Regel mit ständig wech-\nselnden Aufgaben einhergehen. Dies ist beim Polizeivollzugsdienst der Fall (vgl. \nSächsOVG, Urteil vom 24.04.2018 – 2 A 170/17, juris Rn. 18 f.; Schwegmann/Summer, \nBesR, Loseblatt, Stand: Juli 2019, § 18 BBesG Rn. 32). Die Polizei Bremen umfasst über \n2000 Planstellen für Beamte, die zu ca. drei Vierteln den Besoldungsgruppen A 9 und A 10 \nzugeordnet sind. Die von diesen Stelleninhabern wahrzunehmenden Aufgaben differieren \naufgrund einer Vielzahl unterschiedlicher Vorfälle regelmäßig erheblich in Art und Schwie-\nrigkeit (vgl. Rittig, DÖV 2016, 330 [337]). Bereits aus diesem Grund ist die vorgenommene \nDienstpostenbündelung gerechtfertigt. \n \nDarüber hinaus ergibt sich ein sachlicher Grund auch aus den von der Beklagten mit der \nDienstpostenbündelung ausdrücklich verfolgten Zielsetzungen. Durch die Bündelung soll \ndie Beförderung auf dem wahrgenommenen Dienstposten ermöglicht und somit Dienst-\npostenwechsel infolge von Beförderungen vermieden werden. Inhaltliche Spezialisierun-\ngen, die Sachbearbeiter durch ihre langjährige Tätigkeit in Spezialbereichen erworben ha-\nben, sind für eine wirksame Aufgabenerfüllung der Polizei von hoher Bedeutung (OVG R-\nP, Beschluss vom 18.07.2012 – 2 B 10606/12, BeckRS 2014, 4665; vgl. auch Rittig, DÖV \n2016, 330 [337]; Böhm, ZBR 2016, 145 [149]). Es ist daher ein berechtigtes Interesse, zur \nEffektivität und Effizienz der Polizeiarbeit Personalwechsel auf der Ebene der Sachbear-\nbeiter zu vermeiden. Dem dient die von der Beklagten mit der Dienstpostenbündelung vor-\ngenommene Ausgestaltung des Beförderungssystems, wonach eine Beförderung von In-\nhabern gebündelter Dienstposten in ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 10 ohne \nDienstpostenwechsel erfolgen kann. \n \n\n11 \n \n2. Eine spätere Neubewertung des Dienstpostens des Klägers als ausschließlich der Be-\nsoldungsgruppe A 10 zugeordneter Dienstposten hat nicht stattgefunden. Eine solche Neu-\nbewertung ergibt sich nicht daraus, dass die Polizei Bremen flächendeckend und damit \nauch bezogen auf den klägerischen Dienstposten die Dienstpostenbündelung unkenntlich \ngemacht hat, indem sie in der Personaldatenbank die gebündelten Dienstposten aus-\nschließlich mit „A 10“ bezeichnet hat. Nach dem Vorbringen der Beklagten sollte damit dem \nWunsch des Personalrats der Polizei entsprochen werden, die Wertigkeit der Dienstposten \nansprechender darzustellen. Dass die Beklagte durch die Unkenntlichmachung der Dienst-\npostenbündelung das Ziel verfolgt hat, die Dienstpostenbündelung aufzuheben und damit \ndie Bewertung der Dienstposten zu ändern, ergibt sich daraus nicht. Dies ist auch weder \nvom Kläger behauptet worden noch aus anderen Umständen ersichtlich. Auch aus der \nBezeichnung des klägerischen Dienstpostens mit der Wertigkeit „A 10“ im angegriffenen \nBescheid, in Beurteilungen und anderen Schriftstücken kann ein solcher Regelungswille \nnicht geschlossen werden. Vielmehr liegt es nahe, dass, wenn die Besoldungsgruppe ein-\nmal falsch in die Personaldatenbank eingegeben worden ist, sich dieser Fehler in einer \nVielzahl von Schriftstücken fortsetzt (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 17.10.2018 – 2 LB \n228/17, juris Rn. 59). \n \nOb trotz fehlenden Willens der Beklagten, die Dienstpostenbewertung zu ändern, eine än-\ndernde Regelung anzunehmen ist, wenn aus Sicht der Beamtinnen und Beamten ein sol-\ncher Wille vorgelegen hat, kann offenbleiben. Bezogen auf Verwaltungsakte ist nicht der \ninnere, sondern der erklärte Wille der Behörde, wie ihn bei objektiver Würdigung der Emp-\nfänger verstehen konnte, maßgebend (BVerwG, Urteil vom 12.01.1973 – VII C 3.71, juris \nRn. 16). Selbst wenn dieser Maßstab auch für Dienstpostenbewertungen gelten würde, \nhätten die Angaben der Beklagten zur Wertigkeit des klägerischen Dienstpostens in der \nPersonaldatenbank und in Beurteilungen keinen regelnden Charakter. Mit Beschluss des \nSenats der Freien Hansestadt Bremen vom 06.09.2005 ist ein Verfahren zur Änderung der \nBewertung von Dienstposten festgelegt worden. Danach sind alle Neubewertungen von \nDienstposten anhand von Bewertungsanträgen der Dienststellen von den entscheidungs-\nbefugten senatorischen und ihnen gleichgestellten Dienststellen zu prüfen. Die von der \nzuständigen Dienststelle getroffene Bewertungsentscheidung wird im Beschluss des Se-\nnats als „verbindlich“ bezeichnet. Diese Bewertungsentscheidung erfolgt nicht durch eine \nÄnderung der Eintragung in der Personaldatenbank. Die Datenbank dient als Informations-\ngrundlage für Personalsteuerung und -entscheidungen. Auch wenn im Beschluss des Se-\nnats nicht geregelt ist, in welcher äußeren Form die Bewertungsentscheidung getroffen \nwird, schließt diese Funktion aus, dass eine Änderung der Eintragungen in der Personal-\ndatenbank als Regelung verstanden werden kann. Eine Änderung der Eintragung dient \nallein der Dokumentation einer zuvor getroffenen Bewertungsentscheidung. Demzufolge \n\n12 \n \nbesitzt weder eine richtige noch eine – wie vorliegend – falsche Eintragung eine Rege-\nlungswirkung (so im Ergebnis auch OVG Bremen, Urteil vom 17.10.2018 – 2 LB 228/17, \njuris Rn. 59). \n \nBezüglich der Angaben zur Wertigkeit des Dienstpostens im angegriffenen Bescheid schei-\ndet ein Verständnis als regelnde Änderung der Dienstpostenbewertung ebenfalls aus, weil \nnicht dies, sondern der beantragte Anspruch auf Verwendungszulage Regelungsgegen-\nstand des Bescheids gewesen ist (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 17.10.2018 – 2 LB 228/17, \njuris Rn. 59). Hinsichtlich der Angabe zur Wertigkeit in den Beurteilungen folgt die fehlende \nRegelungswirkung bezogen auf die Wertigkeit daraus, dass Beurteilungen im Allgemeinen \nkeine Regelungswirkung besitzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2014 – 2 B 108/13, \njuris Rn. 11 m.w.N.). Außerdem hat der Senat der Freien Hansestadt Bremen durch den \nBeschluss vom 06.09.2005 ein eigenständiges Verfahren zur Änderung von Dienstposten-\nbewertungen festgelegt. Bezeichnungen der Wertigkeit von Dienstposten außerhalb eines \nsolchen Verfahrens können daher grundsätzlich nicht als verbindliche Änderungen der \nWertigkeit verstanden werden (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 17.10.2018 – 2 LB 228/17, \njuris Rn. 60). \n \nII. Im Zeitraum vom 02.10.2012 bis 31.12.2016 hat ebenfalls kein Anspruch auf Verwen-\ndungszulage bestanden. Zwar hat der Kläger in diesem Zeitraum unstreitig ein höherwer-\ntiges Amt wahrgenommen. Jedoch scheitert der Anspruch an der fehlenden Beförderungs-\nreife des Klägers. \n \n1. Für einen Anspruch auf Verwendungszulage nach § 1 BremBesG a.F. i. V. m. \n§ 46 BBesG a. F. dürfen der Beförderung des Beamten in das höherwertige Amt keine \nlaufbahnrechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Maßgeblich sind allein die Bestimmun-\ngen des Laufbahnrechts (BVerwG, Urteil vom 28.04.2011 – 2 C 30/09, juris Rn. 22). Die \nlaufbahnrechtlichen Voraussetzungen müssen nicht für irgendein höherwertiges Sta-\ntusamt, sondern für das dem wahrgenommenen Dienstposten entsprechende Statusamt \nerfüllt sein (BVerwG, Urteil vom 28.04.2011 – 2 C 30/09, juris Rn. 23; Urteil vom 13.12.2018 \n– 2 C 52/17, juris Rn. 12). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist an-\nders als zum Zeitpunkt der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung inzwischen zudem ge-\nklärt, dass die Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch dann nicht ent-\nbehrlich ist, wenn der Dienstherr in großem Umfang die Aufgaben höherwertiger Ämter \nnicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzuspa-\nren (BVerwG, Urteil vom 13.12.2018 – 2 C 52/17, juris Rn. 24; Beschluss vom 15.04.2019 \n– 2 B 51/18, juris Rn. 7). \n \n\n13 \n \nNeue Aspekte, die in den bisherigen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts nicht \nberücksichtigt worden sind und Anlass zu einer anderen rechtlichen Bewertung geben \nkönnten, hat das vorliegende Verfahren nicht ergeben. Die vom Kläger vertretene „analoge \nAnwendung“ des § 46 BBesG a. F. in Fällen, in denen Beamte die Beförderungsreife \n(noch) nicht besitzen, ist – wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat – nicht \nmöglich. Die Besoldung der Beamten wird durch Gesetz geregelt (§ 1 BremBesG a. F. \ni.V.m. § 2 BBesG a. F.). Dies schließt eine analoge Anwendung von Besoldungsvorschrif-\nten grundsätzlich aus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.09.1994 – 2 B 51/94, juris Rn. 3); \nsie kommt nur in Betracht, wenn der erkennbare Wille des Gesetzgebers in den gesetzli-\nchen Vorschriften nur unvollkommen Ausdruck gefunden hat (BVerwG, Urteil vom \n27.03.2014 – 2 C 2/13, juris Rn. 23). Ein solcher Ausnahmefall ist unter Berücksichtigung \ndes Gesetzeszweckes von § 46 BBesG a. F. zu verneinen. Durch die Vorschrift soll nicht \nallen, sondern nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden, höherwertige \nDienstposten vertretungsweise zu übernehmen; nur beförderungsreifen Beamten soll die \nWahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden und der Verwal-\ntungsträger soll davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen Grün-\nden abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Be-\namten zu besetzen, ohne diese zu befördern (BVerwG, Urteil vom 13.12.2018 – 2 C 52/17, \njuris Rn. 26). \n \n2. Daran gemessen hat der Kläger die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt. \nDer Kläger verfügt seit 2003 über ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 9g. Mit Beschluss \nvom 02.10.2012 wurde der von ihm wahrgenommene Dienstposten „WV 12-31 SB Polizei-\nvollzugsdienst “ wegen der zusätzlich zugewiesenen Aufgabe des Umweltschutzes \nneu bewertet; dabei ist die Dienstpostenbündelung aufgehoben und der Dienstposten aus-\nschließlich der Besoldungsgruppe A 11 zugeordnet worden. An der Rechtmäßigkeit der \nNeubewertung bestehen unter Berücksichtigung des weiten Entscheidungsspielraums der \nBeklagten keine Zweifel. \n \nFür einen Anspruch auf Verwendungszulage hätte deshalb die Möglichkeit bestehen müs-\nsen, den Kläger in ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 11 zu befördern. Das ist vorlie-\ngend nicht der Fall gewesen. Ämter, die regelmäßig zu durchlaufen sind, dürfen nach § 20 \nAbs. 2 Satz 2 BremBG nicht übersprungen werden. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 BremLVO sind \nregelmäßig alle Ämter einer Laufbahn zu durchlaufen, die in der Besoldungsordnung A \naufgeführt sind. Eine Beförderung ist daher nur in ein Statusamt der Besoldungsgruppe \nmöglich, die um eins höher ist als die Besoldungsgruppe des bisherigen Statusamts. Zwar \nkann der Landesbeamtenausschuss nach § 20 Abs. 3 BremBG davon Ausnahmen zulas-\nsen; das ist bezogen auf den Kläger aber nicht geschehen. \n\n14 \n \n \nIII. Zuletzt hat dem Kläger auch im Zeitraum vom 01.01. bis 31.12.2017 keine Verwen-\ndungszulage zugestanden. Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung des Be-\nsoldungsrechts in der Freien Hansestadt Bremen zum 01.01.2017 ist § 1 Abs. 2 Brem-\nBesG a. F. entfallen. Im Zeitraum vom 01.01. bis 31.12.2017 haben sich Ansprüche auf \nVerwendungszulage deshalb nach der – inzwischen aufgehobenen – Übergangsvorschrift \ndes § 79 BremBesG gerichtet. Danach setzt ein Anspruch voraus, dass der Beamte für \nden Zeitraum vor dem 01.01.2017 einen Zulagenanspruch nach § 46 BBesG a. F. gehabt \nhat und die Anspruchsvoraussetzungen weiterhin gegeben sind. Diese Voraussetzungen \nsind vorliegend schon deshalb nicht erfüllt, weil der Kläger vor dem 01.01.2017 keinen \nAnspruch auf Verwendungszulage gehabt hat. \n \nIV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die \nvorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, \n711 ZPO. \n \nGründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG liegen nicht \nvor. \n \nRechtsmittelbelehrung \nDie Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden. \n \nDie Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim \n \nOberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bre-\nmen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich) \neinzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Beschwerde \nist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begrün-\ndung ist bei dem oben genannten Gericht einzureichen. In der Begründung muss die grund-\nsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil \nabweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden. \n \n\n15 \n \nFür das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung \nder Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen \nRechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten \nHochschule eines Mitgliedsstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaa-\ntes des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die \nBefähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Per-\nsonen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Ange-\nstellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten \nlassen. \n \n \ngez. Dr. Maierhöfer \ngez. Stybel \ngez. 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