{"status":"available","doknr":"OLD364456","ecli":null,"court":"Oberverwaltungsgericht Bremen","senate":null,"decided":"2020-01-15","aktenzeichen":"1 LB 47/15","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"OVG: 1 LB 47/15 \nVG: \n5 K 56/12 \nIm Namen des Volkes \nUrteil \nIn der Verwaltungsrechtssache \ndes Herrn \n– Kläger und Berufungsbeklagter – \nProzessbevollmächtigte: \n \ng e g e n \ndie Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesministerium für Verkehr und \ndigitale Infrastruktur, vertreten durch die Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt \n- Außenstelle Nordwest -, Schloßplatz 9, 26603 Aurich \n– Beklagte und Berufungsklägerin – \nProzessbevollmächtigte: \n \n \n \nhat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen – 1. Senat – durch \nRichterin Dr. Koch, Richter Traub und Richterin Stybel sowie die ehrenamtliche Richterin \nHackenberg und den ehrenamtlichen Richter Krebs aufgrund der mündlichen Verhandlung \nvom 4. Dezember 2019 für Recht erkannt: \nDie Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsge-\nrichts der Freien Hansestadt Bremen – 5. Kammer – vom 20.02.2014 \nwird zurückgewiesen. \nDie Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. \nDie Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von \n110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreck-\nbar. \nDie Revision wird zugelassen. \n\n2 \n \n \nTatbestand \nDer Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu den Kosten einer Ersatzvornahme \ni.H.v. 59.195,98 Euro. \n \nDer Kläger ist seit September 2010 Eigentümer des an der Lesum, einer Binnenwasser-\nstraße des Bundes, gelegenen Grundstücks ... in Bremen. Das Lesumufer steht im \nEigentum der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes. Die Grundstücksgrenze \nverläuft im oberen Böschungsbereich. \n \nNach Erwerb des Grundstücks begann der Kläger auf dem Grundstück mit Vorarbeiten zur \nErrichtung einer (genehmigten) Bootshalle mit Umfahrung. Dafür ließ er zunächst ein auf \ndem Grundstück befindliches Wohnhaus abbrechen und das Erdreich von einer Höhe von \n4,40 m über der mittleren Hochwasserlinie auf etwa 3,50 m abtragen. Die freigewordenen \nErdmassen ließ der Kläger an der Böschung aufhäufen bzw. auf den Bereich der Uferbö-\nschung aufbringen. In einem Gespräch am 13.09.2010 wies das Wasser- und Schifffahrts-\namt Bremen (im Folgenden: WSA) den Kläger darauf hin, dass keine Erlaubnis zur Über-\nbauung der Uferböschung vorliege. Konkret bestehe die Gefahr, dass das eingebaute san-\ndige Material mit Schadstoffen belastet sei. Der Kläger wurde aufgefordert, die Beseitigung \ndes Materials zu veranlassen. Der Kläger gab an, entnommene Proben wiesen keinen \nSchadstoffgehalt auf, sein Statiker habe die Gefahr eines Böschungsabbruchs verneint \nund er werde prüfbare Planunterlagen vorlegen. \n \nBei einer Ortsbegehung durch das WSA am 16.11.2010 wurde festgestellt, dass eine Firma \nim Auftrag des Klägers dabei war, Füllmaterialien, von denen das WSA annahm, dass es \nsich um das Abbruchgut aus dem Abriss des früheren Wohnhauses handele, auf das Ufer-\ndeckwerk aufzubringen. Das WSA untersagte der Firma vor Ort mündlich das weitere Auf-\nbringen von Material. \n \nMit Bescheid vom 19.11.2010 forderte das WSA den Kläger auf, die eingebrachten Bau-\nschuttmassen bis zum 26.11.2010 zu beseitigen, die Fertigstellung zu melden und gege-\nbenenfalls die Böschung bis zum 20.12.2010 neu aufzubauen, wenn durch den Rückbau \nein für die Schifffahrt erforderlicher Zustand nicht mehr hergestellt werden kann. Die sofor-\ntige Vollziehung dieser Beseitigungs- und Wiederherstellungsverfügung wurde angeord-\nnet. Zudem wurde dem Kläger für den Fall, dass er der strompolizeilichen Verfügung nicht \nnachkommen werde, angedroht, es werde „die Entsorgung des Bauschuttmaterials, sowie \ndie Wiederherstellung des Deckwerkes auf Ihre Kosten durch mich ausgeführt werden \n(§ 10 Verwaltungsvollstreckungsgesetz)“. Die voraussichtlichen Kosten wurden mit \n\n3 \n \n50.000,00 Euro angegeben. Der Bescheid wurde dem Kläger am 19.11.2010 per Fax über-\nsandt und am 23.11.2010 förmlich zugestellt. \n \nGegen diesen Bescheid legte der Kläger am 25.11.2010 Widerspruch ein und beantragte \nzugleich beim Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei-\nnes Widerspruchs (2 V 1916/10). Auf den Widerspruch hob das WSA mit „Teil-Abhilfebe-\nscheid“ vom 26.11.2010 die Zwangsmittelandrohung aus der Verfügung vom 19.11.2010 \nwieder auf. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass in der Androhung nicht hinreichend \nzum Ausdruck gekommen sei, dass die Ersatzvornahme durch einen Dritten durchgeführt \nwerden solle. \n \nMit Bescheid vom 27.11.2010 erließ das WSA sodann erneut eine Zwangsmittelandro-\nhung, in der es für den Fall der Nichtbefolgung der Verfügung vom 19.11.2010 die Entsor-\ngung des Bauschuttmaterials sowie die Wiederherstellung des Deckwerks auf Kosten des \nKlägers durch einen Dritten ankündigte; die voraussichtlichen Kosten wurden wiederum \nmit 50.000,00 Euro angegeben. Eine Fristsetzung enthielt die neue Androhung nicht. Ge-\ngen die Androhung des Zwangsmittels legte der Kläger am 29.11.2010 Widerspruch ein. \n \nMit Verfügung vom 03.12.2010 setzte das WSA das in dem Bescheid vom 27.11.2010 \nangedrohte Zwangsmittel fest. Aus den in der Verfügung vom 19.11.2010 genannten Grün-\nden sei diese Festsetzung sofort vollziehbar. Gleichzeitig wurde in der Verfügung die so-\nfortige Vollziehung der Zwangsmittelandrohung vom 27.11.2010 unter Berufung auf die in \nder Verfügung vom 19.11.2010 genannten Gründe angeordnet. Gegen die Festsetzung \ndes Zwangsmittels legte der Kläger am 03.12.2010 Widerspruch ein. \n \nIn einem nichtöffentlichen gerichtlichen Erörterungstermin mit Inaugenscheinnahme auf \ndem Grundstück 37/39 am 08.12.2010 nahm der Kläger den auf Wiederherstellung der \naufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die Verfügung vom 19.11.2010 \ngerichteten Eilantrag (2 V 1916/10) zurück. \n \nDas WSA beauftragte ein Unternehmen mit der chemischen Analyse der Bauschuttmassen \nund teilte dem Kläger mit Schreiben vom 09.12.2010 u.a. mit, dass es beabsichtige, die \nArbeit zur Entsorgung der Bauschuttmassen und ggf. zur Wiederherstellung des Deck-\nwerks kurzfristig zu vergeben. \n \nEs folgten mehrere streitige Gespräche zwischen den Beteiligten über den Zeitpunkt bzw. \ndie Notwendigkeit weiterer Ortsbesichtigungen und Vermessungsarbeiten. Am 04.01.2011 \n\n4 \n \nbegann die vom WSA beauftragten Baufirma landseitig mit dem Rückbau des auf die Ufer-\nböschung aufgebrachten Sach-Bauschuttmaterials. Am 06.01.2011 war der Arbeitsfort-\nschritt so weit, dass mit einer Materialentnahme vom oberen Teil der Uferböschung, die im \nEigentum des Klägers steht, begonnen werden sollte. An diesem Tag hinderte zunächst \nein auf der Uferböschung abgestellter Bagger einer vom Kläger beauftragten Firma die \nFortführung der landseitigen Arbeiten. Die Arbeiten konnten nach Entfernung des Baggers \nzwar am Nachmittag des 06.01.2011 fortgesetzt werden, am Morgen des 07.01.2011 ver-\nwehrte der Kläger der vom WSA beauftragten Firma jedoch den Zutritt zum Grundstück \nSteindamm 37/39. Daraufhin teilte das WSA dem Kläger am 07.01.2011 mit, dass es die \nArbeiten wasserseitig fortsetzen werde und forderte ihn auf, dafür Sorge zu tragen, dass \ndie Arbeiten nicht durch weitere Maßnahme behindert würden. Am 08.01.2011 sollten die \nArbeiten durch den Schwimmgreifer Harriersand wasserseitig fortgesetzt werden. Der Klä-\nger hatte jedoch einen Bagger so auf der Uferböschung platziert, dass dies nicht möglich \nwar und stellte sich auch selber der Schaufel des Schwimmgreifers in den Weg. Nach Ein-\nschaltung der Polizei Bremen im Wege der Amtshilfe konnten die Arbeiten am 08.01.2011 \nfortgesetzt werden. Die wasserseitigen Arbeiten wurden am 09.01.2011 abgeschlossen. \n \nMit Beschluss vom 24.02.2011 lehnte das Verwaltungsgericht einen am 10.02.2011 ge-\nstellten weiteren Eilantrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Wider-\nsprüche des Klägers vom 25.11.2010, vom 29.11.2010 und vom 03.12.2010 (5 V 22/11) \nab. Auf die Gründe des Beschlusses wird verwiesen. \n \nMit Widerspruchsbescheid vom 25.02.2011 wies die Wasser- und Schifffahrtsdirektion \nNordwest die Widersprüche gegen die Beseitigungsanordnung sowie gegen die Andro-\nhung und Festsetzung der Ersatzvornahme zurück. \n \nAm 25. März 2011 erhob der Kläger Klage gegen die Beseitigungs- und Wiederherstel-\nlungsverfügung sowie die Androhung und Festsetzung der Ersatzvornahme (5 K 312/11). \nDieses Klagverfahren hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 20.02.2014 im Ein-\nverständnis mit den Beteiligten zum Ruhen gebracht. \n \nFür die Analyse des Bauschutts berechnete das vom WSA beauftragte Unternehmen mit \nSchreiben vom 20.12.2010 einen Betrag von 1.178,40 Euro. Mit Rechnung vom \n20.06.2011 stellte die vom WSA beauftragte Baufirma für den Abtrag des Verfüllgutes ei-\nnen Betrag von 58.017,58 Euro fällig. \n \nMit Leistungsbescheid vom 01.09.2011 forderte das WSA den Kläger auf, den Betrag in \nHöhe von insgesamt 59.195,98 Euro zu erstatten. Den hiergegen eingelegten Widerspruch \n\n5 \n \nwies die Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nordwest mit Widerspruchsbescheid vom \n14.12.2011 zurück. \n \nAm 13.01.2012 hat der Kläger gegen die Kostenheranziehung Klage erhoben. Er hat ins-\nbesondere vorgetragen, die Androhung der Ersatzvornahme sei rechtswidrig. Es fehle an \nder Bestimmung einer Frist gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG, innerhalb der der Vollzug \ndem Pflichtigen zugemutet werde. Der in der Grundverfügung vom 19.11.2010 genannte \nTermin, der 26.11.2010, sei im Zeitpunkt der Zwangsmittelandrohung (27.11.2010) bereits \nverstrichen gewesen. Unabhängig davon hätte es ohnehin einer von der Grundverfügung \nunabhängigen Frist zur Androhung eines Zwangsmittels bedurft. Außerdem sei die Höhe \nder Kosten zu beanstanden. \n \nDer Kläger hat erstinstanzlich beantragt, \nden Leistungsbescheid des Wasser- und Schifffahrtsamtes Bremen vom \n01.09.2011 in der Gestalt des Widerspruchbescheides der Beklagten vom \n14.12.2011 aufzuheben. \n \nDie Beklagte hat erstinstanzlich beantragt, \n \ndie Klage abzuweisen. \n \nSie hat im Wesentlichen vorgetragen, die Heranziehungskosten seien der Höhe nach ge-\nrechtfertigt. \n \nDas Verwaltungsgericht hat am 08.04.2013 einen Beweisbeschluss erlassen, darin den \nGutachter Prof. Dr. N. als Sachverständigen bestellt und um Erstattung eines schriftlichen \nGutachtens zu der Frage gebeten, ob durch die am 16.11.2010 vorgefundene und in den \nBehördenakten dokumentierte Situation (Sand und Schutt) auf dem Deckwerk des Ufers \nder Lesum eine Gefahr für die Schifffahrt bzw. den Schiffsverkehr bestanden habe. Das \nschriftliche Gutachten ist im Juli 2013 vorgelegt worden. In der mündlichen Verhandlung \nvom 20.02.2014 hat der Gutachter zudem sein schriftliches Gutachten erläutert. \n \nMit Urteil vom 20.02.2014 hat das Verwaltungsgericht Bremen den Bescheid des Wasser- \nund Schifffahrtsamtes Bremen vom 01.09.2011 in der Gestalt des Widerspruchsbeschei-\ndes der Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nordwest vom 14.12.2011 aufgehoben. Die Vo-\nraussetzungen für die Heranziehung des Klägers zu den Kosten der Ersatzvornahme lägen \nnicht vor. Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu den Kosten einer Ersatzvornahme sei \n§ 10 VwVG. Danach seien die der Behörde für die Ersatzvornahme angefallenen Kosten \nvom Pflichtigen zu tragen. Die Rechtmäßigkeit der Heranziehung setze das Vorliegen der \n\n6 \n \nVollstreckungsvoraussetzungen sowie ein ordnungsgemäßes Vollstreckungsverfahren vo-\nraus. \n \nDie Vollstreckungsvoraussetzungen seien vorliegend gegeben gewesen. Ein wirksamer \nund vollziehbarer Grundverwaltungsakt habe vorgelegen. Allerdings sei das Vollstre-\nckungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden. \n \nGemäß § 13 Abs. 1 VwVG müssten Zwangsmittel, wenn sie nicht sofort angewendet wer-\nden könnten, schriftlich angedroht werden. Hierbei sei für die Erfüllung der Verpflichtung \neine Frist zu bestimmen, innerhalb der der Vollzug dem Pflichtigen billigerweise zugemutet \nwerden könne (§ 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG). Die Frist sei nach dem Wortlaut „hierbei“ in der \nAndrohung des Zwangsmittels selbst zu bestimmen. Erfolge die Androhung des Zwangs-\nmittels erst nach Erlass der Grundverfügung selbständig, so müsse die Frist unbedingt in \nder Androhung gesetzt werden. Eine Bezugnahme auf eine in der Grundverfügung be-\nstimmte Frist sei nicht ausreichend. \n \nDiesen Anforderungen genüge die Androhung vom 27.11.2010 ersichtlich nicht. Sie sei \nrechtswidrig gewesen, weil sie nicht mit einer (erneuten) Frist versehen gewesen sei. Auf \ndie Frist im Bescheid vom 19.11.2010 könne sich das WSA nicht berufen, weil diese im \nZeitpunkt der erneuten Androhung wegen Zeitablaufs bereits nicht mehr einzuhalten ge-\nwesen sei. Deshalb könne dahinstehen, ob – wie der Kläger meine – ohnehin eine von der \nBeseitigungspflicht unabhängige Zwangsmittelandrohungsfrist erforderlich gewesen wäre. \n \nEntscheidend sei, dass der Kläger sich ohne Fristbestimmung nicht auf einen bestimmten \nihm verbliebenden Zeitraum habe verlassen können, innerhalb welcher er der Beseiti-\ngungspflicht nachkommen oder aber um Eilrechtsschutz nachsuchen könne. \n \nDie Androhung mit Fristsetzung sei auch nicht wegen einer ernstlichen und endgültigen \nErklärung des Klägers, der Grundverfügung keine Folge zu leisten, entbehrlich gewesen. \nDie als Erfüllungsverweigerung in Betracht zu ziehende Behinderung der Arbeiten durch \nden Kläger sei nicht von vornherein, sondern erst nach Beginn der seit dem 04.01.2011 \nbegonnenen Ersatzvornahme erfolgt. \n \nDie Entbehrlichkeit der Fristsetzung ergebe sich auch nicht ausnahmsweise aus einer der \ngegenwärtigen Gefahrenlage folgenden Dringlichkeit behördlichen Handelns. Im Falle ei-\nner drohenden Gefahr könne die zuständige Behörde statt im gestreckten Verwaltungs-\nzwang im Wege sogenannten Sofort-Vollzuges gemäß § 6 Abs. 2 VwVG ohne Grundver-\nfügung, Androhung und Festsetzung ein Zwangsmittel sofort anwenden. Das WSA sei \n\n7 \n \nnicht im Weg des Sofort-Vollzuges vorgegangen. Es habe auch keine die fehlerhafte An-\ndrohung nachträglich heilende Entbehrlichkeit der Fristsetzung vorgelegen. Eine drohende \nGefahr im Sinne des § 6 Abs. 2 VwVG, die es dem WSA erlaubt hätte, im Wege des Sofort-\nVollzuges vorzugehen, sei nicht gegeben gewesen. Maßgebliches Schutzgut des Bun-\ndeswasserstraßengesetzes und damit Gegenstand der strompolizeilichen Ordnungsgewalt \nder Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes sei der für die Schifffahrt erforderliche \nZustand der Bundeswasserstraße. Der Schutz der Verkehrsfunktion der Bundeswasser-\nstraße als maßgebliches Schutzgut bedeute die Freiheit von Schifffahrtshindernissen, ins-\nbesondere im Fahrweg, und ein unbeschädigtes Gewässerbett einschließlich der Ufer. \n \nEine drohende Gefahr im Sinne des § 6 Abs. 2 VwVG liege erst vor, wenn die Einwirkung \ndes schädigenden Ereignisses bereits begonnen habe oder wenn sie bei ungestörter Wei-\nterentwicklung der Dinge in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrschein-\nlichkeit bevorstehe, falls nicht alsbald Abwehrmaßnahmen getroffen würden. Eine dro-\nhende Gefahr in diesem Sinne habe zur Überzeugung der Kammer unter Zugrundelegung \nder Ausführungen des Sachverständigen für die Verkehrsfunktion der Lesum weder im \nZeitpunkt der Androhung der Ersatzvornahme noch im Zeitpunkt der Durchführung der Er-\nsatzvornahme vorgelegen. Das auf die Böschung aufgebrachte Material habe sich weder \nbereits im Fahrweg der Lesum befunden noch habe dies – durch einen Böschungsabbruch \noder durch ein Abrutschen des Materials – unmittelbar bevorgestanden. \n \nDer Senat hat mit Beschluss vom 10.03.2015 (1 LA 96/14) die Berufung der Beklagten \nzugelassen. Die Beklagte trägt zur Begründung der Berufung vor, ihr stehe der geltend \ngemachte Kostenerstattungsanspruch aus § 10 VwVG zu. Die Ersatzvornahme mittels de-\nrer die eingebrachten Bauschuttmassen beseitigt und das Deckwerk ordnungsgemäß wie-\nderhergestellt worden seien, sei formell und materiell rechtmäßig gewesen. \n \nIm vorliegenden Verfahren sei nicht zu prüfen, ob die Grundverfügung, die Zwangsmittel-\nandrohung und -festsetzung rechtmäßig seien. Dies sei Gegenstand des insoweit vorgreif-\nlichen, beim Verwaltungsgericht ruhend gestellten Verfahrens 5 K 312/11. Würde die \nRechtmäßigkeit der Verwaltungsakte im vorliegenden Verfahren vom Oberverwaltungsge-\nricht geprüft werden, würde dies auch einen Verstoß gegen den gesetzlichen Richter dar-\nstellen. \n \nDavon abgesehen seien die Verwaltungsakte auch rechtmäßig. Insbesondere habe es ent-\ngegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts im Rahmen der Zwangsmittelandrohung \nvom 27.11.2010 keiner nochmaligen Fristsetzung gegenüber dem Kläger bedurft. Entge-\n\n8 \n \ngen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil sei eine (er-\nneute) Fristsetzung gemäß § 6 Abs. 2 VwVG sowohl wegen der drohenden Gefahr eines \nBöschungsabbruches oder einer Böschungsabrutschung als auch wegen der ernsthaften \nund endgültigen Erfüllungsverweigerung des Klägers entbehrlich gewesen. \n \nDas Verwaltungsgericht habe die materiellen Anforderungen, die an eine Gefahrenlage im \nSinne des § 6 Abs. 2 VwVG zu stellen seien, überspannt. Eine hohe Wahrscheinlichkeit \nfür einen Schadenseintritt sei ausreichend. Diese habe aber – unter Zugrundelegung der \nAusführungen des Sachverständigen – vorgelegen. \n \nDie Beklagte sei im Übrigen auch wegen der ernsthaften und endgültigen Erfüllungsver-\nweigerung des Klägers zu einem Verzicht auf die gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG grund-\nsätzlich gebotene Fristsetzung berechtigt gewesen. Das Bundesverwaltungsgericht habe \nbereits entschieden, dass eine Festsetzung des Zwangsmittels gemäß § 14 VwVG aus-\nnahmsweise entbehrlich sei, wenn der Pflichtige auf die Schutzmöglichkeiten verzichte, die \nihm eine vorherige Festsetzung zu bieten vermöge und dass ein solcher Ausnahmefall \nvorliege, wenn der Pflichtige ernsthaft und endgültig erkläre, dass er der Grundverfügung \nnicht Folge leisten werde. Dies gelte gleichermaßen für das Erfordernis der Fristsetzung \ngemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG. \n \nIm vorliegenden Fall habe der Kläger nach Erlass der strompolizeilichen Verfügung vom \n19.11.2010 samt Zwangsmittelandrohung und Fristsetzung unmissverständlich geäußert, \ndass er die ihm obliegende Verpflichtung zur Beseitigung der in der Böschung eingebrach-\nten Bauschuttmassen nicht erfüllen werde. So habe der Rechtsanwalt des Klägers in einer \nBesprechung mit der Beklagten am 22.11.2010 unter anderem erklärt, dass das aufge-\nbrachte Sand-Bauschuttgemisch zertifiziertes Material sei, das durchaus als Füllmaterial \nunter dem geplanten Deckwerk eingebaut werden könne. Es erschließe sich ihm daher \nnicht, aus welchem Grund dieses Material wieder zurückgebaut werden solle. Die Beklagte \nhätte vielmehr die Voreigentümerin des Grundstücks in Anspruch nehmen und diese zur \nWiederherstellung einer ordnungsgemäßen Böschung auffordern müssen. Dies habe die \nBeklagte jedoch versäumt. \n \nMit Schreiben vom 25.11.2010 habe der Kläger sodann Widerspruch gegen die strompoli-\nzeiliche Verfügung vom 19.11.2010 erhoben. Mit Schriftsatz vom 25.11.2010 – also vor \nAblauf der in der Grundverfügung vom 19.11.2010 gesetzten Frist – habe er zudem ver-\nwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz in Anspruch genommen und beantragt, die aufschie-\nbende Wirkung des Widerspruchs gegen die Verfügung vom 19.11.2010 wiederherzustel-\nlen. Auf Seite 8 dieses Schriftsatzes wiederhole der Bevollmächtigte des Klägers seine \n\n9 \n \nBehauptung, der eingebrachte Boden sei unbedenklich und als Füllmaterial für die gege-\nbene Verwendung geeignet. Er trage zudem auf Seite 9 des Schriftsatzes vom 25.11.2010 \nvor, die Besorgnis des Eintreibens von Sandmassen in die Lesum sei unbegründet. Die \nErde schütze tatsächlich das Grundstück des Klägers vor bedeutenden und unkontrollier-\nten Abgängen in die Lesum. Weiter heiße es dort: „Müsste der Antragsteller die Erde zu-\nrückbauen, wäre es an der Antragsgegnerin, zeitnah die gleiche Arbeit erneut auszuführen, \num das Ufer in gesetzmäßigen Zustand zu bringen. Die Verfügung sei damit auch wirt-\nschaftlich widersinnig und rechtlich treuwidrig.“ \n \nDer Kläger habe insoweit eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass er die behördlich ange-\nordnete Beseitungsmaßnahme für unzweckmäßig halte und dass er die Beseitigungsver-\nfügung nicht erfüllen werde. Diese durch Widerspruchserhebung und Beantragung einst-\nweiligen Rechtsschutzes bekräftigten Äußerungen des Klägers hätten aus ex-ante Sicht \nder Beklagten am 27.11.2010 darauf schließen lassen, dass der Kläger seine Verpflichtung \nzur Beseitigung der Bauschuttmassen nicht nachkommen werde und dass daher eine \nnochmalige Fristsetzung entbehrlich sei. Dies gelte umso mehr, als der Kläger bereits die \nmit dem Grundverwaltungsakt verbundene Frist bis zum 26.11.2010 habe verstreichen las-\nsen, ohne irgendwelche Bemühungen erkennen zu lassen und ohne eine Erfüllung für die \nZukunft in Aussicht zu stellen. \n \nDas Verwaltungsgericht Bremen habe zudem in seinem Eilbeschluss vom 24.02.2011 im \nVerfahren 5 V 22/11 noch selbst ausgeführt: „Dem Antragsteller war zunächst eine ange-\nmessene Frist zur Beseitigung des Sand-Bauschuttmaterials gesetzt worden. Diese Frist \nhat er nicht nur verstreichen lassen, er hat sich darüber hinaus ausdrücklich geweigert, die \nangeordnete Beseitigung durchzuführen und versucht, die Beseitigung im Wege der Er-\nsatzvornahme durch Behinderung der Arbeiten zu vereiteln. Damit war eine nochmalige \nFristsetzung jedenfalls nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung ent-\nbehrlich.“ \n \nBestätigung finde die ex-ante Betrachtung der Beklagten zudem durch den Umstand, dass \nder Kläger – wie auch in dem angefochtenen Urteil ausgeführt wird – die Anfang Januar \n2011 begonnenen Arbeiten zur Beseitigung des aufgebrachten Bauschutts tatsächlich be-\nhindert habe. \n \nNeben der – hier von vornherein aussichtslosen – Erzwingungsfunktion der Fristsetzung \nsei schließlich auch der Rechtsschutzfunktion des Fristsetzungserfordernisses Genüge ge-\ntan. Denn der Kläger habe tatsächlich Eilrechtsschutz in Anspruch genommen, den Eilan-\ntrag jedoch bereits am 08.12.2010 wieder zurückgenommen. \n\n10 \n \n \nEntgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts sei es auch unzutreffend, dass „dem \nKläger wegen der fehlenden Fristsetzung nicht die Möglichkeit eingeräumt worden sei, die \nAnwendung von Verwaltungszwang durch die Erfüllung der auferlegten Handlungspflich-\nten abzuwenden“. Faktisch habe dem Kläger nämlich auch nach Erlass der Zwangsmittel-\nandrohung vom 27.11.2010 jedenfalls noch bis zum 10.12.2010 die Möglichkeit offen ge-\nstanden, der Beklagten seinen Willen zur Erfüllung der Beseitigungspflicht mitzuteilen. \nDenn die Beklagte habe den Kläger mit Schreiben vom 09.12.2010 ausdrücklich davon in \nKenntnis gesetzt, dass sie beabsichtige, die Arbeiten zur Entsorgung der Bauschuttmas-\nsen und ggf. zur Wiederherstellung des Deckwerks kurzfristig zu vergeben, und darauf \nhingewiesen, dass die Kosten für eine wasserseitige Durchführung der Arbeiten die Kosten \neiner landseitigen Durchführung der Arbeiten wesentlich überstiegen. Insoweit habe der \nKläger auch zu diesem Zeitpunkt noch die Möglichkeit gehabt, seine Bereitschaft zur Er-\nfüllung der Verfügung vom 19.11.2010 zu erklären und ggf. selbst entsprechende Arbeiten \nin Auftrag zu geben. Faktisch habe die Beklagte dem Kläger damit seit dem 27.11.2010 \neine zweite Frist zur Erfüllung der Grundverfügung eingeräumt, die der Kläger ebenfalls \nnicht genutzt habe. Insoweit habe auch das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom \n02.09.1963 – I C 142.59 – maßgeblich darauf abgestellt, dass der Bürger überhaupt nur \ndie faktische Möglichkeit haben müsse, noch vor dem irreparablen Vollzug der Anordnung \ndie Gerichte anzurufen. \n \nIm Übrigen sei eine nochmalige Fristsetzung nicht geboten gewesen. In der ursprünglichen \nVerfügung mit Zwangsmittelandrohung vom 19.11.2010 sei dem Kläger unstreitig eine Frist \nzur Wiederherstellung des Deckwerks und zur Beseitigung des Bauschutts bis zum \n26.11.2010 gesetzt worden, die dieser habe verstreichen lassen. Einer weiteren, nochma-\nligen Fristsetzung in der modifizierten Zwangsmittelandrohung vom 27.11.2010 habe es \nnicht bedurft. Denn die wesentliche Funktionen der Frist nach § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG – \nErzwingungsfunktion und Rechtsschutzfunktion – seien bereits mit der Fristsetzung in dem \nBescheid vom 19.11.2010 erfüllt worden. Dem Kläger sei insoweit die Möglichkeit einge-\nräumt worden, der ihm obliegenden Beseitigungspflicht bis zum 26.11.2010 nachzukom-\nmen. \n \nDies gelte umso mehr, als der einzige Unterschied zwischen der Zwangsmittelandrohung \nvom 19.11.2010 und derjenigen vom 27.11.2010 darin liege, dass nicht – wie ursprünglich \n– die Entsorgung des Bauschuttmaterials sowie die Wiederherstellung des Deckwerks auf \nKosten des Klägers „durch mich ausgeführt werden“, sondern „durch einen anderen aus-\ngeführt werden“ solle. Allein diese marginale Modifizierung der ursprünglichen Androhung, \nwelche für den Kläger keine wesentlichen Auswirkungen habe, sich vielmehr schon aus \n\n11 \n \ndem Wortlaut des § 10 VwVG ergebe, rechtfertige nicht die Notwendigkeit einer neuerli-\nchen Fristsetzung. \n \n Die Beklagte beantragt, \nunter entsprechender Abänderung des auf die mündliche Verhandlung vom \n20.02.2014 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts der Freien Hanse-\nstadt Bremen - 5. Kammer - (GeschZ: 5 K 56/12) die Klage abzuweisen. \n \nDer Kläger beantragt, \ndie Berufung zurückzuweisen. \n \nDer Kläger tritt dem Berufungsvorbringen entgegen. \n \nEr führt insbesondere aus, § 28 Abs. 3 WaStrG sei als spezialgesetzliche Regelung im \nVerhältnis zu § 6 Abs. 2 VwVG zu betrachten, so dass bei Fehlen der Voraussetzungen \ndes § 28 Abs. 3 WaStrG – wie vorliegend der Fall – ein Rückgriff auf § 6 Abs. 2 VwVG \nunzulässig sei. \n \nEr habe zudem der Beklagten gegenüber zu keinem Zeitpunkt eine ernsthafte und endgül-\ntige Erfüllungsverweigerung kundgetan. Das von der Beklagten erwähnte Gespräch vom \n22.11.2010 habe dazu gedient, die Grundlagen für den Ausgangsbescheid vom \n19.11.2019 zu klären. \n \nDavon abgesehen könne auch nicht vom Bestehen einer drohenden Gefahr i.S.d. § 6 \nAbs. 2 VwVG ausgegangen werden. Die Beklagte habe selbst den Weg des gestreckten \nVerfahrens gewählt und sei damit ihrerseits gerade nicht von einer drohenden Gefahr aus-\ngegangen. Die Behörde könne zum Zeitpunkt des Sofortvollzugs auch nicht ernsthaft von \neiner drohenden Gefahr ausgegangen sein, wenn sie den Sofortvollzug erst ca. sechs Wo-\nchen danach umgesetzt habe. Der Vortrag der Beklagten durchstoße hier die Grenzen von \nTreu und Glauben. \n \nEine nochmalige Fristsetzung wäre auch erforderlich gewesen, da die Beklagte den Be-\nscheid vom 19.11.2010 teilweise aufgehoben habe und im Zeitpunkt der Verfügung der \nZwangsmittelandrohung die im Bescheid vom 19.11.2010 genannte Frist bereits abgelau-\nfen gewesen sei. \n \n \n \n\n12 \n \nEntscheidungsgründe \nI. Die zulässige Berufung ist unbegründet. \n \nDas Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Kostenbescheid vom 01.09.2011 in Ge-\nstalt des Widerspruchsbescheids vom 14.12.2011 zu Recht aufgehoben. Die Heranzie-\nhung des Klägers zu den darin aufgeführten Kosten der Ersatzvornahme ist rechtswidrig \nund verletzt den Kläger auch in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). \n \nAls Ermächtigungsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu den Kosten der Ersatz-\nvornahme kommt nur § 10 VwVG in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann die Vollstre-\nckungsbehörde, wenn die Verpflichtung, eine Handlung vorzunehmen, deren Vornahme \ndurch einen anderen möglich ist (vertretbare Handlung), nicht erfüllt wird, einen anderen \nmit der Vornahme der Handlung auf Kosten des Pflichtigen beauftragen. Dies schließt die \nBefugnis ein, die Erstattung der Kosten vom Pflichtigen durch Leistungsbescheid anzufor-\ndern. Pflichtiger ist derjenige, gegen den sich der Verwaltungsakt richtet, hier also der Klä-\nger. \n \nVoraussetzung für den Erstattungsanspruch nach § 10 VwVG ist die Rechtmäßigkeit der \nErsatzvornahme (BVerwG, Urt. v. 13.04.1984 - 4 C 31.81, juris Rn. 12; Mosbacher, in: \nEngelhardt/App/Schlatmann, VwVG, VwZG, 11. Aufl. 2017, § 10 Rn. 12). Die im Januar \n2011 durchgeführte Ersatzvornahme war jedoch rechtswidrig. \n \n1. Die Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme hängt regelmäßig davon ab, dass ein unan-\nfechtbarer bzw. vollziehbarer, auf Vornahme einer Handlung gerichteter Verwaltungsakt \n(Grundverwaltungsakt) sowie eine wirksame Androhung und ein wirksamer Bescheid über \ndie Festsetzung der Ersatzvornahme vorliegen, vgl. §§ 6 Abs. 1, 13, 14 Satz 1, 15 Abs. 1 \nVwVG (BVerwG, Urt. v. 13.04.1984 - 4 C 31.81, juris Rn. 12). \n \nDiese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Handlungspflicht des Klägers ergibt sich aus \ndem Bescheid des WSA vom 19.11.2010. In diesem Bescheid hatte das WSA dem Kläger \nunter Anordnung der sofortigen Vollziehung u.a. aufgegeben, die auf das Deckwerk der \nLesum aufgebrachten Bauschuttmassen wieder zu entfernen. Für die mit Bescheid vom \n27.11.2010 erfolgte Androhung der Ersatzvornahme sowie für die mit Bescheid vom \n03.12.2010 erfolgte Festsetzung wurde die sofortige Vollziehung im Bescheid vom \n03.12.2010 angeordnet. Grundverwaltungsakt, Androhung und Festsetzung sind auch je-\nweils mit Bekanntgabe an den Kläger wirksam geworden. \n \n\n13 \n \nIm vorliegenden Fall setzt die Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme allerdings zusätzlich \nauch die Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsakts, der Androhung des Zwangsmittels \nsowie der Festsetzung voraus. Zwar kommt es in den Fällen, in denen diese Verwaltungs-\nakte bereits bestandskräftig (und nicht nichtig) sind, für die Rechtmäßigkeit der Ersatzvor-\nnahme (und damit auch des Kostenbescheids) nicht mehr auf die Rechtmäßigkeit von \nGrundverfügung, Androhung und Festsetzung an (BVerwG, Urt. v. 25.09.2008 - 7 C 5.08, \njuris Rn. 12 m.w.N; BVerwG, Urt. v. 13.04.1984 - 4 C 31.81, juris Rn. 12). Bestandskraft ist \nvorliegend jedoch bislang nicht eingetreten. Vielmehr sind sowohl die Grundverfügung als \nauch die Androhung der Ersatzvornahme sowie deren Festsetzung unstreitig rechtzeitig \nangefochten worden und Gegenstand des vom Verwaltungsgericht im Hinblick auf das vor-\nliegende Verfahren ruhend gestellten Klageverfahren 5 K 321/11. Eine Aufhebung dieser \nVerwaltungsakte würde auf den Zeitpunkt ihres Erlasses zurückwirken. Sie würde rückwir-\nkend den Wegfall der jeweiligen Verfügung(en) bewirken und den (weiteren) Vollstre-\nckungsakten einschließlich des Kostenerstattungsanspruchs nachträglich ihre Grundlage \nentziehen. Die Voraussetzungen der Vollstreckung würden damit rückwirkend entfallen \n(vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 04.11.1996 - 10 A 3363/92, juris Rn. 24). Daher ist \nin der vorliegenden Konstellation ausnahmsweise über die Wirksamkeit und Vollziehbar-\nkeit hinaus inzident zu prüfen, ob Grundverfügung, Androhung und Festsetzung rechtmä-\nßig waren. \n \nEntgegen der Auffassung der Beklagten ist das Verfahren 5 K 321/11 vorliegend auch nicht \nvorgreiflich. Selbst wenn die Beteiligten die Ruhensanordnung entgegen § 173 Satz 1 \nVwGO i.V.m. § 251 ZPO nicht beantragt haben sollten, haben sie sich doch ausweislich \ndes Protokolls der mündlichen Verhandlung jedenfalls damit einverstanden erklärt und in \nden folgenden Jahren auch zu keinem Zeitpunkt die Fortführung des Verfahrens 5 K 321/11 \nbeantragt. Sie waren daher offensichtlich mit der – zugegebenermaßen eher ungewöhnli-\nchen – Vorgehensweise des Verwaltungsgerichts, vorrangig die Klage gegen den Leis-\ntungsbescheid zu entscheiden, einverstanden. Dann ist jedoch zwingend auch die Recht-\nmäßigkeit der Verwaltungsakte inzident zu prüfen. Diese Vorgehensweise nunmehr zu be-\nanstanden, wie die Beklagte es tut, ist treuwidrig. \n \n2. Das Verwaltungsgericht hat mit Recht angenommen, dass jedenfalls die Androhung der \nErsatzvornahme rechtswidrig ist, weil die Beklagte es versäumt hatte, dem Kläger mit der \n(erneuten) Androhung vom 27.11.2010 auch eine (erneute) Frist zur Erfüllung zu setzen. \n \na. Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 VwVG müssen Zwangsmittel, wenn sie nicht sofort ange-\nwendet werden können (§ 6 Abs. 2 VwVG), schriftlich angedroht werden. Nach § 13 Abs. \n1 Satz 2 VwVG ist dem Betroffenen hierbei für die Erfüllung der durch die Grundverfügung \n\n14 \n \nbegründeten Verpflichtung eine Frist zu setzen, innerhalb der der Vollzug dem Pflichtigen \nbilligerweise zugemutet werden kann. Die Androhung nebst Fristsetzung soll den Betroffe-\nnen vor Augen führen, dass er nach Ablauf der gesetzten Frist mit einer zwangsweisen \nDurchsetzung der gegen ihn gerichteten Anordnung zu rechnen hat und dass ihn dies et-\nwas kosten kann. Er muss in der Lage sein, die finanziellen Auswirkungen seines Nicht-\nhandelns überblicken zu können und gegebenenfalls die ihm obliegende Handlung aus-\nführen und damit die Ersatzvornahme abwenden können (BVerwG, Urt. v. 19.05.1992 - 9 \nC 54/91, juris Rn. 22). Vor Ablauf der gesetzten Frist darf das Zwangsmittel nicht festge-\nsetzt werden (vgl. § 14 VwVG). Fehlt eine Fristsetzung, so ist die Androhung rechtswidrig \n(VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 13.01.1995 - 10 S 3057/94, juris Rn. 9 m.w.N.). Ba-\nder/Ronellenfitsch, in: BeckOK VwVfG, § 13 VwVG Rn. 17; Troidl, in: Engelhardt/App/ \nSchlatmann, VwVG, VwZG, 11. Aufl. 2017, § 13 Rn. 3 m.w.N.). \n \nDie maßgebliche Androhung der Ersatzvornahme vom 27.11.2010 enthielt keine Fristset-\nzung. Die als Teil der Grundverfügung formulierte Frist („bis zum 26.11.2010“) genügt be-\nreits deswegen nicht den Anforderungen des § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG, weil sie bei Erlass \nder Androhung schon abgelaufen war. Bereits in diesem Zeitpunkt lag die Frist in der Ver-\ngangenheit und konnte ihre Funktion (vgl. o.) somit nicht mehr erfüllen. Es bedurfte daher \nschon deswegen einer neuen Fristsetzung. Offenbleiben kann hier somit, ob die zunächst \ngesetzte Frist angemessen war und ob es bei einer isolierten Zwangsmittelandrohung \nüberhaupt ausreichen kann, wenn die Frist Teil der Grundverfügung ist. \n \nEntgegen der Auffassung der Beklagten kann von der Notwendigkeit einer für den Kläger \nvon Anfang an hinreichend bestimmten Fristsetzung im vorliegenden Fall auch nicht des-\nhalb abgesehen werden, weil dem Kläger „faktisch jedenfalls noch bis zum 10.12.2010 die \nMöglichkeit offen gestanden habe, gegenüber dem WSA seine Bereitschaft zur Beseiti-\ngung anzuzeigen“. Denn dieses Zeitfenster ergab sich für den Kläger erst nachträglich; er \nkonnte sein Verhalten daran nicht orientieren (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. \n13.01.1995 - 10 S 3057/94, juris Rn. 10). \n \nEine Fristsetzung war hier auch nicht ausnahmsweise entbehrlich, weil der Kläger sich \nzuvor bereits ernsthaft und endgültig geweigert hätte, der Verpflichtung aus der Grundver-\nfügung nachzukommen. Dabei kann offen bleiben, o b in solchen Fällen eine Fristsetzung \ntatsächlich analog zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur ausnahmswei-\nsen Entbehrlichkeit der Festsetzung des Zwangsmittels (BVerwG, Beschl. v. 21.08.1996 - \n4 B 100/96, juris Rn. 14 f.) entbehrlich wäre (so bereits OVG Lüneburg, Urt. v. 14.11.1997 \n- 6 L 6340/95, juris Rn. 7 ff. und VG Neustadt, Urt. v. 05.12.2017 - 5 K 564/17.NW, juris \nRn. 26 f.). \n\n15 \n \n \nIm vorliegenden Fall hatte sich der Kläger bis zum Erlass der streitgegenständlichen \nZwangsmittelandrohung mit unterbliebener Fristsetzung bereits nicht schon ernsthaft und \nendgültig geweigert, der Grundverfügung nachzukommen. Dafür reicht es nicht schon aus, \ndass der Kläger im Vorfeld beharrlich die Auffassung vertreten hatte, er dürfe den Schutt \nauf das Ufer kippen und auch in mehreren Gesprächen zum Ausdruck gebracht hat, dass \ner das Aufbringen des Schutts für unproblematisch und eine Beseitigung nicht für erforder-\nlich erachte. Auch dass er gegen die Grundverfügung und die Androhung der Ersatzvor-\nnahme, später auch gegen deren Festsetzung Widerspruch eingelegt und sich gerichtlich \n– auch im Wege des Eilrechtsschutzes – gewehrt hatte, reicht dafür nicht aus. Die Einle-\ngung dieser zulässigen und nicht von vornherein aussichtslosen Rechtsbehelfe lässt nicht \nden Schluss zu, dass der Kläger auch bei einer Niederlage vor Gericht der Grundverfügung \nnicht Folge geleistet hätte. Eine ernsthafte und endgültige Weigerung lässt sich auch nicht \ndaraus folgern, dass der Kläger bis zur Aufhebung der ersten Androhung dieser noch nicht \nnachgekommen war. Die Frist war in diesem Zeitpunkt noch nicht abgelaufen, der Kläger \nhatte sich zudem durch Einlegung von Widerspruch und Ersuchen um gerichtlichen Eil-\nrechtsschutz gewehrt. Die Androhung des Zwangsmittels hat das WSA daraufhin wieder \naufgehoben, weil sie zu unbestimmt war. Soweit der Kläger schließlich die Durchführung \nder Ersatzvornahme behindert hat, lässt sich daraus auch keine ernstliche und endgültige \nErfüllungsverweigerung ableiten. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewie-\nsen, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Annahme einer Erfüllungsverweigerung der Er-\nlass der Androhung ist. Es kann nicht ein späteres Verhalten des Pflichtigen herangezogen \nwerden, um die bereits zuvor unterlassene Fristsetzung nachträglich zu rechtfertigen. \n \nLetztlich hat der Kläger sogar seine grundsätzliche Bereitschaft signalisiert, der Grundver-\nfügung nachzukommen. Nach seinen eigenen, insoweit unwidersprochen gebliebenen Ein-\nlassungen stand er in Verhandlungen mit der vom WSA beauftragten Baufirma. \n \nb. Nicht zu prüfen ist – entgegen der Auffassung der Beklagten und des Verwaltungsge-\nrichts – ob das WSA auch im Wege des Sofortvollzugs nach § 6 Abs. 2 VwVG hätte vor-\ngehen können und deswegen (u.a.) die Fristsetzung entbehrlich gewesen wäre. Selbst \nwenn hier die Voraussetzungen für einen solchen Sofortvollzug vorgelegen hätten – das \nVerwaltungsgericht hat dies im Ergebnis verneint –, kann die Beklagte sich hier nicht nach-\nträglich darauf berufen. Das WSA hat seinerzeit den Weg, im Sofortvollzug vorzugehen, \neindeutig und unzweifelhaft nicht beschritten. Es ist im gestreckten Verfahren vorgegan-\ngen, hat zunächst eine Grundverfügung erlassen und sodann die Ersatzvornahme ange-\ndroht. Das WSA wollte auch erkennbar nicht im Laufe des Verfahrens auf das beschleu-\nnigte Verfahren nach § 6 Abs. 2 VwVG überwechseln. So hat es noch das Zwangsmittel \n\n16 \n \nfestgesetzt und insgesamt sogar mehrere Wochen gewartet, bis es im Wege der Ersatz-\nvornahme dann ein Fremdunternehmen mit der Durchführung der angeordneten Maßnah-\nmen beauftragt hat. Die Verwaltungsgerichte überprüfen aber lediglich das Handeln der \nBehörde und nicht ein – hypothetisches – rechtmäßiges Alternativverhalten. Letzteres \nkönnte allenfalls in einem Schadensersatzprozess relevant sein. Gegen einen nachträgli-\nchen Austausch des Vollstreckungsverfahrens sprechen auch der Grundsatz der Formen-\nstrenge der Verwaltungsvollstreckung sowie der Umstand, dass der Behörde für die Wahl \ndes Sofortvollzugs auch Ermessen eingeräumt ist. Nur weil die Voraussetzungen für den \nSofortvollzug vorliegen, ist die Behörde nicht schon berechtigt bzw. verpflichtet, diesen \nauch anzuwenden. Die Frage, ob die Behörde vielleicht auch im Wege des Sofortvollzugs \nhätte vorgehen können und daher eine Fristsetzung (sowie die Grundverfügung, die An-\ndrohung und die Festsetzung) entbehrlich gewesen wäre, stellt sich daher vorliegend \nschon nicht (vgl. dazu auch VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15.02.1996 - 8 S 1887/95, \njuris Rn. 46: „Von ihr [der Androhung] kann unter den besonderen Voraussetzungen des \n§ 6 Abs. 2 VwVG abgesehen werden; dies setzt aber auch voraus, dass die Behörde die-\nsen Weg ausdrücklich wählt.“). \n \nDavon abgesehen wäre die Anwendung von Sofortvollzug hier unverhältnismäßig gewe-\nsen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 12.01.2012 - 7 C \n5/11, juris Rn. 23 ff. m.w.N.) setzt die zwangsweise Durchsetzung verwaltungsrechtlicher \nPflichten im Wege der Verwaltungsvollstreckung grundsätzlich den vorherigen Erlass eines \nVerwaltungsakts voraus. Diesem kommt zunächst die Aufgabe zu, die abstrakt-generelle \nVerpflichtung des Gesetzes für den Einzelfall zu konkretisieren. Zugleich soll der Verwal-\ntungsakt dem Bürger Rechtssicherheit gewähren und als Vollstreckungstitel eine materiell- \nund verfahrensrechtliche Grundlage für die Zwangsanwendung bilden. Dieses gestufte, auf \neiner Grundverfügung aufbauende Verfahren belastet den Adressaten der Maßnahme weit \nweniger als die unvermittelte Zwangsanwendung, die dem Pflichtigen die Möglichkeit \nnimmt, den Vollstreckungszwang abzuwenden. Bevor die Behörde zur Tat schreitet, muss \nsie zunächst versuchen, den Betroffenen zur Erfüllung seiner Verpflichtung anzuhalten. \nDie unmittelbare Zwangsanwendung ist daher auf Fälle begrenzt, in denen der Zweck der \nMaßnahme nicht durch den Erlass eines Verwaltungsakts und die Anordnung von dessen \nsofortiger Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO erreicht werden kann. Dies \nträgt auch dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) Rechnung. Das vor-\ngenannte Regel-Ausnahme-Verhältnis zwingt die Behörde grundsätzlich, sich eine Voll-\nstreckungsgrundlage in Form eines vollziehbaren Verwaltungsakts zu verschaffen. \n \n\n17 \n \nDies zugrunde gelegt wäre hier im Hinblick auf das Vorgehen der Behörde der Sofortvoll-\nzug unverhältnismäßig gewesen. Es bestand hier mehr als genug Zeit für die ordnungsge-\nmäße Durchführung des gestreckten Verfahrens. Die Behörde hatte ab Mitte November \n2010 Kenntnis von den Aufschüttungen durch den Kläger. Sie hat aber erst Anfang Januar \n2011 mit der Ersatzvornahme der Handlungspflichten aus dem Bescheid vom 19.11.2010 \nbegonnen. Dazwischen lag genug Zeit für ein Vorgehen im gestreckten Verfahren. \n \n3. Eine Androhung ohne hierbei bestimmte Frist ist rechtswidrig. Damit sind vorliegend \n– wie eingangs ausgeführt – auch die Ersatzvornahme und der Leistungsbescheid rechts-\nwidrig. \n \nII. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die \nvorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO. \n \nIII. Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung \nder Rechtssache zugelassen. Die sich in dem Verfahren stellenden vollstreckungsrechtli-\nchen Fragen sind in der Rechtsprechung überwiegend noch nicht geklärt. Dies gilt insbe-\nsondere für den Prüfungsumfang bei Klagen gegen die Kosten einer Ersatzvornahme in \nFällen, in denen die Grundverfügung, die Androhung und die Festsetzung des Zwangsmit-\ntels noch nicht bestandskräftig sind. \n \n \n \nRechtsmittelbelehrung \n \nDas Urteil kann durch Revision angefochten werden. \n \nDie Revision ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils beim \n \nOberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bre-\nmen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich), \nschriftlich einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der \nFrist bei dem Bundesverwaltungsgericht eingelegt wird. Die Revision muss das angefoch-\ntene Urteil bezeichnen. \n \nDie Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. \nDie Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht einzureichen. Die Begründungsfrist \nkann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden verlängert wer-\nden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm \nund, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel \nergeben. \n \n\n18 \n \nFür das Revisionsverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der \nRevision und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechts-\nanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule \neines Mitgliedsstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Ab-\nkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung \nzum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des \nöffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit \nBefähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten lassen. \n \n \n \nDr. Koch \nTraub \nStybel","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/364456","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-bremen/2020-01-15/1-lb-47-15","cited_norms":[{"jurabk":"VwVG","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":13},{"jurabk":"VwVG","ref":"§ 13","ref_norm":"13","n":11},{"jurabk":"VwVG","ref":"§ 10","ref_norm":"10","n":5},{"jurabk":"VwVG","ref":"§ 14","ref_norm":"14","n":3},{"jurabk":"WaStrG","ref":"§ 28","ref_norm":"28","n":2},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 251","ref_norm":"251","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 709","ref_norm":"709","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 80","ref_norm":"80","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 19","ref_norm":"19","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 173","ref_norm":"173","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"VwVG","ref":"§ 15","ref_norm":"15","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/364456","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/364456","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-bremen/2020-01-15/1-lb-47-15","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/364456","retrieved":"2026-07-09 04:52:19.663211+00:00"}}