{"status":"available","doknr":"OLD364222","ecli":null,"court":"Oberverwaltungsgericht Bremen","senate":null,"decided":"2023-11-06","aktenzeichen":"1 B 209/23","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen \nOVG: 1 B 209/23 \nVG: \n5 V 1296/23 \nBeschluss \nIn der Verwaltungsrechtssache \nder \n \n \n– Antragstellerin und Beschwerdeführerin – \nProzessbevollmächtigte: \n \n \ng e g e n \ndie Stadtgemeinde Bremen, vertreten durch die Senatorin für Wirtschaft, Häfen und \nTransformation, \nZweite Schlachtpforte 3, 28195 Bremen, \n– Antragsgegnerin und Beschwerdegegnerin – \nProzessbevollmächtigte: \n \n \nhat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 1. Senat - durch den Prä-\nsidenten des Oberverwaltungsgerichts Prof. Sperlich, die Richterin am Oberverwaltungs-\ngericht Dr. Koch und den Richter am Oberverwaltungsgericht Till am 6. November 2023 \nbeschlossen: \nDie Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Ver-\nwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen - 5. Kammer - vom \n12. Juli 2023 wird zurückgewiesen. \nDie Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Antragstellerin. \n\n2 \n \n \nIn Abänderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts \nder Freien Hansestadt Bremen - 5. Kammer - vom 12. Juli 2023 wird \nder Streitwert für den ersten Rechtszug auf 15.000 Euro festgesetzt. \nDer Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500 Euro \nfestgesetzt. \nGründe \nI. Die Antragstellerin begehrt in dem vorliegenden Beschwerdeverfahren noch die vorläu-\nfige Gestattung bzw. Duldung des Betriebs der Spielhalle 2 in einem aus zwei Spielhallen \nbestehenden Spielhallenkomplex bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsge-\nrichts über die Verfassungsmäßigkeit der Bremischen Glücksspielregulierung, hilfsweise \nbis zu einer Entscheidung der Antragsgegnerin über ihre Erlaubnisanträge. \n \nDie Antragstellerin betreibt unter der Anschrift ... einen aus zwei Spielhallen bestehenden \nSpielhallenkomplex. Für die „Halle 1“ erteilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin zu-\nletzt am 26.01.2023 eine bis zum 30.06.2023 befristete Erlaubnis zum Betrieb gemäß § 2 \nAbs. 1 und 2 BremSpielhG. \n \nFür die „Halle 2“ hatte die Antragsgegnerin am 31.03.2016 eine bis zum 30.06.2022 befris-\ntete Erlaubnis erteilt. Eine Erlaubnis für den Zeitraum ab dem 01.07.2022 lehnte sie mit \nBescheid vom 20.03.2023 ab. \n \nUnter dem 16.01.2023 beantragte die Antragstellerin für die zwei Spielhallen jeweils eine \nErlaubnis ab dem 01.07.2023 und priorisierte dabei Spielhalle 1. Für die Spielhalle 2 be-\nantragte sie eine Befreiung vom Verbundverbot. Die Anträge sind bisher nicht beschieden. \n \nAm 21.06.2023 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht beantragt, ihr vorläufig für \ndie Zeit ab dem 01.07.2023 den Weiterbetrieb beider der von ihr unter der genannten An-\nschrift betriebenen Spielhallen 1 und 2 zu gestatten, hilfsweise, ihr vorläufig für die Zeit ab \ndem 01.07.2023 den Betrieb der Spielhalle 1 aus diesem Spielhallenverbund zu gestatten. \nDie Antragsgegnerin hat erklärt, sie werde die Spielhalle 1 bis zum Abschluss des Verwal-\ntungsverfahrens dulden. Im Übrigen ist sie dem Eilantrag entgegengetreten. \n \nMit Beschluss vom 12.07.2023 hat das Verwaltungsgericht den Eilantrag der Antragstelle-\nrin einschließlich sämtlicher Hilfsanträge abgelehnt. Der Hauptantrag sei unzulässig, so-\nweit er die durch die Antragsgegnerin bereits bis zu einer Bescheidung geduldete Spiel-\nhalle 1 betreffe. Es bestehe kein Rechtsschutzbedürfnis für das Begehren, den Betrieb der \nSpielhalle 1 trotz derzeitiger Duldung vorbeugend über den Abschluss des behördlichen \n\n3 \n \n \nVerfahrens hinaus sicherzustellen. Hinsichtlich der Spielhalle 2 sei der Hauptantrag unbe-\ngründet. Die Antragstellerin habe – unabhängig von der im Rahmen des § 123 Abs. 1 \nSatz 2 VwGO gegebenenfalls anzuordnenden Dauer einer vorläufigen Regelung – keinen \nAnspruch auf eine vorläufige Duldung ihrer Verbundspielhalle. Ein solcher Anspruch er-\ngebe sich nicht daraus, dass das Erlaubnisverfahren noch nicht bestandskräftig abge-\nschlossen sei. Es sei mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, den Betrieb einer Spielhalle auf \ngesetzlicher Grundlage einem Erlaubnisvorbehalt zu unterstellen. Es diene gerade dem \nZweck des Erlaubnisvorbehalts, dass vor der Aufnahme einer erlaubnispflichtigen Gewer-\nbetätigkeit der reguläre Abschluss des Erlaubnisverfahrens abzuwarten sei. Eine Duldung \nzur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes könne nur ausnahmsweise geboten sein, \nwenn nach eingehender Prüfung des im Hauptsacheverfahrens geltend gemachten An-\nspruchs substantielle Zweifel an der Verfassungs- oder Unionsrechtskonformität der für \ndas Erlaubnisverfahren maßgeblichen Regelung bestünden und daher eine Vorlage an das \nBundesverfassungsgericht bzw. den Europäischen Gerichtshof ernsthaft in Betracht käme, \ndie übrigen Erlaubnisvoraussetzungen aber zweifelsfrei vorlägen und deshalb eine im Ein-\nzelfall erhebliche Grundrechtsverletzung drohe, die durch eine stattgebende Hauptsache-\nentscheidung nicht mehr beseitigt werden könnte. Diese Voraussetzungen lägen nicht vor. \nSubstantielle Zweifel an der Verfassungskonformität des Verbundverbotes bestünden \nnicht. Eine vorläufige Duldung der Spielhalle 2 sei ferner nicht deshalb geboten, weil die \nAuswahlentscheidung zwischen den beiden Verbundspielhallen der Antragstellerin als of-\nfen anzusehen wäre. Auch eine vorläufige Duldung des Spielhallenbetriebs der Antragstel-\nlerin aufgrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes komme nicht in Betracht. Aus densel-\nben Gründen könnten auch die Hilfsanträge keinen Erfolg haben. Schließlich komme auch \neine vorläufige Feststellung, dass die bis zum 30.06.2022 befristete Erlaubnis für die streit-\ngegenständliche Spielhalle mangels Entscheidung über den neuen Erlaubnisantrag im \nSinne des § 11 Abs. 1 BremSpielhG als fortbestehend gelte, nicht in Betracht. Die Fortgel-\ntungswirkung bestehe jedenfalls nicht über den 30.06.2023 hinaus. \n \nGegen diesen Beschluss wendet sich die Antragstellerin mit der vorliegenden Beschwerde. \nDie Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass eine Duldung aus Gründen des effektiven \nRechtsschutzes und zur Wahrung der Berufsfreiheit nicht bereits deshalb auszusprechen \nsei, weil das Erlaubnisverfahren noch nicht bestandskräftig abgeschlossen sei, halte einer \nrechtlichen Nachprüfung nicht stand. Der Erlaubnisvorbehalt bringe es als „Kehrseite“ mit \nsich, über rechtzeitig gestellte Genehmigungsanträge rechtzeitig zu entscheiden und zu-\ngleich Spielhallenbetreibern effektive Rechtsschutzmöglichkeiten zu eröffnen. Die Prüfung \nder Genehmigungsfähigkeit durch die Antragsgegnerin dürfe nicht durch das Verwaltungs-\ngericht vorweggenommen werden. Es bestünden zudem substantielle Zweifel an der Ver-\n\n4 \n \n \nfassungskonformität des Verbundverbots. Der sich im Zusammenwirken mit allen spieler-\nschützenden Vorgaben sowohl des Glücksspielstaatsvertrages 2021 als auch des Bremi-\nschen Spielhallengesetzes ergebende additive Grundrechtseingriff sei unverhältnismäßig. \nDer Bremische Gesetzgeber habe bisher die Regelungen zum Mindestabstand als ausrei-\nchend angesehen, um das Ziel der Suchtprävention zu erreichen. Mit Einführung des \nSperrsystems sei ein weiteres effektives Instrument hinzugekommen. Insoweit stellten sich \ndie Verschärfungen bei den Mindestabständen und die Beibehaltung des Verbundverbotes \nals unverhältnismäßige Überregulierung dar. Hinzu kämen die Zertifizierungsvorschriften, \ndurch die der Spielerschutz weiter gesteigert werden solle. Nehme man den Gesetzgeber \nernst, hätte die Herabsetzung des Mindestabstandes und eine Aufhebung oder Beschrän-\nkung des Verbundverbots nähergelegen. Durch die Reduktion des Angebots dürfte im Üb-\nrigen der Kanalisierungsauftrag verfehlt werden. Mit den Aspekten des kumulativen Zu-\nsammenwirkens befasse sich die angegriffene Entscheidung nicht. Auch § 29 Abs. 4 \nGlüStV 2021, der eine Aufhebung des Verbundverbots unter anderem bei Zertifizierung \nvon Spielhallen vorsehe, zeige, dass durch die Zertifizierung und die übrigen dortigen Vor-\ngaben die Aufrechterhaltung des Verbundverbots nicht mehr verhältnismäßig sei. Daneben \nsei der Weiterbetrieb der Spielhalle auch deshalb zu dulden, weil bestehende Erlaubnisse \naufgrund des § 11 Abs. 1 BremSpielhG als fortbestehend gölten. Die Ansicht des Verwal-\ntungsgerichts, die Fortgeltungsklausel gelte nicht über den 30.06.2023 hinaus, sei unzu-\ntreffend. Die Fortgeltungsfiktion solle Antragsteller vor den Folgen der Nichtentscheidung \nschützen. Zudem müsse die Fiktion nach ihrem Sinn und Zweck auch in der vorliegenden \nKonstellation fehlender behördlicher Genehmigungsentscheidungen gelten. Schließlich \nsetze sich das Verwaltungsgericht nicht mit der Frage auseinander, ob der Antragstellerin \nbis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Verfahren 1 BvR 1249/23 \ndie begehrte Duldung zustehe. Das Bundesverfassungsgericht habe bisher im Spielhallen-\nsektor nicht über kumulative bzw. additive Grundrechtseingriffe entschieden. Sämtliche \nEntscheidungen bezögen sich auf die Verhältnismäßigkeit von Einzelregelungen. \n \nDie Antragsgegnerin ist der Beschwerde entgegengetreten. \n \nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten \nsowie die beigezogenen Behördenakten der Antragsgegnerin Bezug genommen. \n \nII. Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen der Antrag-\nstellerin, das nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den Umfang der Überprüfung durch das \nOberverwaltungsgericht bestimmt, rechtfertigt nicht die Änderung des erstinstanzlichen \nBeschlusses. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin liegen die Voraussetzungen für den \n\n5 \n \n \nErlass der begehrten einstweiligen Anordnung nicht vor (§ 123 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 \nVwGO, § 920 Abs. 2 ZPO). \n \nDabei prüft der Senat die Voraussetzungen eines Anordnungsanspruchs in dem vorliegen-\nden Beschwerdeverfahren unter Zugrundelegung des nach § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 \nVwGO für den Umfang der Prüfung maßgeblichen Beschwerdevorbringens nicht nur sum-\nmarisch, sondern abschließend (vgl. OVG SL, Beschl. v. 20.12.2018 - 1 B 232/18, juris \nRn. 15). Da mit dem drohenden völligen oder teilweisen Verlust der beruflichen Betäti-\ngungsmöglichkeit der Antragstellerin grundrechtliche Belastungen von erheblichem Ge-\nwicht in Rede stehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1874/13 u.a., juris \nRn. 183), bedarf es in dem vorliegenden Eilverfahren grundsätzlich einer über eine nur \nsummarische Prüfung hinausgehenden eingehenden tatsächlichen und rechtlichen Prü-\nfung des im Hauptverfahren geltend gemachten Anspruchs (vgl. BVerfG, Beschl. v. \n25.10.1988 - 2 BvR 745/88, juris Rn. 18, Urt. v. 14.05.1996 - 2 BvR 1516/93, juris Rn. 160 \nund Beschl. v. 22.11.2016 - 1 BvL 6/14, u.a., juris Rn. 37; Happ, in: Eyermann, VwGO, \n16. Aufl. 2022, § 123 Rn. 48). Eine solche ist in Bezug auf die hier zu klärenden Rechts-\nfragen ohne weiteres möglich, weshalb eine Entscheidung im Rahmen einer Folgenabwä-\ngung vorliegend nicht in Betracht kommt. \n \n1. Die im Beschwerdeverfahren gegen den erstinstanzlichen Beschluss erhobenen Ein-\nwände der Antragstellerin führen nicht dazu, dass ein Anordnungsanspruch für die von ihr \nbegehrte Reglungsanordnung in Form einer vorläufigen Gestattung des Spielhallenbe-\ntriebs der Spielhalle 2 anzunehmen wäre. \n \na) Ein Anspruch der Antragstellerin auf die Erteilung der begehrten Erlaubnis für den Be-\ntrieb der Spielhalle 2, der gegebenenfalls durch eine vorläufige Gestattung des Betriebs \noder jedenfalls eine Verpflichtung der Antragsgegnerin zu dessen vorläufiger Duldung ge-\nsichert werden könnte (vgl. etwa HessVGH, Beschl. v. 31.01.2019 - 8 B 225/18, juris \nRn. 20), besteht nicht. Denn die Spielhalle 2 erweist sich materiell-rechtlich als nicht er-\nlaubnisfähig. Einem Erlaubnisanspruch steht infolge des von der Antragstellerin priorisier-\nten Erlaubnisantrags für die in demselben Gebäudekomplex befindliche Spielhalle 1 das in \n§ 2 Abs. 2 Nr. 6 BremSpielhG geregelte Verbundverbot entgegen. \n \nDie Antragstellerin hat nicht dargelegt, dass § 2 Abs. 2 Nr. 6 BremSpielhG gegen höher-\nrangiges Recht verstoßen würde. Ihr Vortrag zu einer notwendigen Zusammenschau mit \nden sonstigen spielerschützenden Normen des Bremisches Spielhallengesetzes ist nicht \ngeeignet, die Annahme des Verwaltungsgerichts zu erschüttern, dass es sich bei § 2 Abs. 2 \n\n6 \n \n \nNr. 6 BremSpielhG um eine insgesamt verhältnismäßige und insbesondere mit Art. 12 \nAbs. 1 GG vereinbare Regelung handelt. \n \naa) Das Verbundverbot stellt eine Konkretisierung des in § 2 Abs. 2 Nr. 4 BremSpielhG \ngeregelten Abstandsgebots dar und untersagt die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spiel-\nhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in ei-\nnem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist (Rietdorf, in: \nSchulte/Kloos, Handbuch Öffentliches Wirtschaftsrecht, 1. Aufl. 2016 § 18 Rn. 94). Es soll \nverhindern, das in einem derartigen Gebäude oder Gebäudekomplex wie einem Bahnhof \noder einem überdachten Einkaufszentrum mehr als eine Spielhalle erlaubt werden kann. \nWie das Abstandgebot begrenzt das Verbundverbot die Verfügbarkeit des Geld- oder Wa-\nrengewinnspiels als potenzieller Suchtauslöser. Ziel ist die Begrenzung des Umfangs des \nSpielangebots und damit die Eindämmung der Betätigung des Spieltriebs. Durch die ein-\ntretende Vereinzelung von Spielhallen und die zwischen ihnen liegende Entfernung soll \nsichergestellt werden, dass ausreichend Zeit zum Nachdenken und Abbruch eines unkon-\ntrollierten Spielverhaltens besteht und der Wechsel von einer voll besetzten Spielhalle in \ndie nächste erschwert wird (vgl. Bürgerschafts-Drs. 17/1736 S. 7 f.). Das Verbundverbot \nsoll den spielenden Personen die Möglichkeit eröffnen, einen inneren Abstand vom gerade \nbeendeten Spiel an einem Geldspielgerät oder der Teilnahme an einem anderen Spiel zu \nfinden. Sie sollen die Chance erhalten, ihr Verhalten zu reflektieren und zu einer möglichst \nunbeeinflussten Eigenentscheidung zu kommen, ob sie das Spiel fortsetzen möchten \n(VGH BW, Beschl. v. 13.09.2022 - 6 S 3652/21, NVwZ-RR 2023, 98, 99). Dies soll der \nBekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des \nSpiel- und Wettbetriebs dienen, was ein legitimes Ziel für die die Berufsfreiheit einschrän-\nkenden Regelungen darstellt. Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass der dadurch \nauf Seiten der Spielhallenbetreiber bewirkte Grundrechtseingriff geeignet ist, dieses Ziel \nzu erreichen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1694/13 u.a., juris Rn. 133 ff., \n149 ff.). \n \nbb) Mildere, gleich effektive Mittel sind nicht ersichtlich, zumal dem Gesetzgeber ein Beur-\nteilungs- und Prognosespielraum zukommt. Aus dem Vortrag der Antragstellerin ergibt sich \nnichts anderes. \n \nIn Bezug auf das von ihr angesprochene Sperrsystem „OASIS“ ist zunächst anzumerken, \ndass solche spielerbezogenen Maßnahmen grundsätzlich gegenüber einem Verbundver-\nbot und Abstandsgebot kein gleich wirksames Mittel zur Bekämpfung und zum Schutz vor \nder Entwicklung einer Spielsucht darstellen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 \nBvR 1694/13 u.a., juris Rn. 153 f.; s.a. OVG Bremen, Beschl. v. 02.08.2023 - 1 LA 80/22, \n\n7 \n \n \njuris Rn. 12). Die Einführung eines zentralen, spielformübergreifenden Sperrsystems ist \nlediglich ein weiterer Baustein zur Bekämpfung der Spielsucht, der die Erforderlichkeit der \nlandesrechtlichen Regulierungen nicht entfallen lässt (VGH BW, Urt. v. 10.02.2022 - 6 S \n1922/20, juris Rn. 46). Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 dürfen im spielformübergrei-\nfende Sperrsystem „OASIS“ (vgl. § 8 Abs. 1 GlüStV 2021) gesperrte Spieler an öffentlichen \nGlücksspielen nicht teilnehmen. Nach § 8 Abs. 3 Satz 1 und 2 GlüStV 2021 müssen die \nVeranstalter und Vermittler von Glückspielen die Spieler mit Blick auf eine mögliche Sperre \nkontrollieren und sicherstellen, dass gesperrte Spieler nicht an Glücksspielen teilnehmen. \nDiese Zugangskontrolle für suchtgefährdete Spieler wirkt „nachgelagert“ bei Personen, die \nentweder selbst die Sperre beantragt haben oder bei denen aufgrund der Wahrnehmung \ndes Spielhallenpersonals oder aufgrund von Meldungen Dritter anzunehmen ist, dass sie \nspielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nach-\nkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder \nVermögen stehen. Damit sollen die weiteren Gesundheitsgefahren der Betroffenen durch \nAbhängigkeit, finanzielle Verluste und drohende Überschuldung begrenzt werden. Die Wir-\nkung ist damit – anders als beim Verbundverbot, dass als „vorgelagerte“ Prävention ver-\nmeiden soll, Personen erst zum Glücksspiel zu verleiten – gerade nicht präventiv gegen \neine Entwicklung der Spielsucht an sich (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 02.08.2023 - 1 LA \n80/22, juris Rn. 11 f. m.w.N.). Zudem ist die mit dem Sperrsystem einhergehende Zugangs- \nund Identitätskontrolle in Bezug auf den durch Reduzierung eines räumlich gehäuften An-\ngebots bezweckten „Abkühlungseffekt“ nicht mit Abstandsgeboten bzw. dem Verbundver-\nbot vergleichbar. Die Personenkontrolle verstärkt diesen lediglich. Es gibt keinen Anlass \nfür die Annahme, sie allein sei eine gleichermaßen wirksame Regelungsalternative (vgl. \nOVG SA, Beschl. v. 09.05.2022 - 1 M 13/22, juris Rn. 11). \n \nAuch die von der Antragstellerin angesprochene Zertifizierungspflicht (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 \nBremSpielhG) stellt kein vergleichbar effektives milderes Mittel dar. Die Zertifizierungs-\npflicht mag zwar durch die Einführung von Qualitätsstandards und Sachkunde einen Zu-\ngewinn für den Spielerschutz und die Suchtprävention erwarten lassen (Bürgerschafts-\nDrs. 20/1465 S. 12). Zu der Erreichung des Ziels einer Verknappung des Spielangebots – \nund damit zum Schutz vor der Verleitung zum Glücksspiel – dürfte sie aber nichts Signifi-\nkantes beitragen. Die Antragstellerin hat nicht dargelegt, inwiefern die bloße Zertifizie-\nrungspflicht geeignet sein soll, den durch das Verbundverbot bewirkten (zusätzlichen) \nSpielerschutz, der durch die Verknappung des Spielangebots entsteht, zu ersetzen. \ncc) Weiter hat die Antragstellerin nicht hinreichend dargetan, dass das Verbundverbot ent-\ngegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht angemessen wäre. \n \n\n8 \n \n \nBei der notwendigen Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe einerseits und \ndem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe andererseits ist auch \ndie von der Antragstellerin mit der Beschwerde geltend gemachte Gesamtbelastung der \nSpielhallenbetreiber zu betrachten. Anders als die Antragstellerin meint, hat das Verwal-\ntungsgericht den Aspekt der Gesamtbelastung durchaus erkannt und gewürdigt, indem es \nausführt, mehrere isoliert betrachtet angemessene oder zumutbare Eingriffe in grundrecht-\nlich geschützte Bereiche könnten in ihrer Gesamtwirkung zu einer derart schwerwiegenden \nBeeinträchtigung führen, dass das Maß der rechtsstaatlich hinnehmbaren Eingriffsintensi-\ntät überschritten werde (S. 6 des Beschlusses; vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 - 8 \nC 6.15, juris Rn. 71 m.w.N.; zum Konzept des „additiven Grundrechteingriffs“ Peters, in: \nMüller/Dittrich, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Band 6, 2022, \nS. 49 ff.). Die Annahme eines solchen Falls hat es indes vorliegend abgelehnt. Dabei hat \nes ausdrücklich die Möglichkeit berücksichtigt, dass die Antragstellerin aufgrund der nun-\nmehr geltenden Abstandsvorschriften und mangels attraktiver Standorte gegebenenfalls \nkeine „Ausweichmöglichkeit“ mehr finden und deshalb in Bremen ihren Beruf nicht mehr \nausüben könne. Selbst in diesem Fall hat das Verwaltungsgericht das Verbundverbot in \nAnbetracht seines Schutzzwecks unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesver-\nfassungsgerichts noch als verhältnismäßig angesehen (S. 7 des Beschlusses). \n \nDer pauschale Vorwurf der Antragstellerin, das Gericht habe sich mit den kumulativen As-\npekten der gesetzlichen Vorgaben nicht befasst, vermag vor dem Hintergrund der vom \nVerwaltungsgericht vorgenommenen rechtlichen Würdigung nicht durchzugreifen. Soweit \nsie konkret vorträgt, dass die nunmehr gebotene Zutrittskontrolle auf Grundlage des Spie-\nlersperrsystems „OASIS“ sowie Anforderungen an die Zertifizierung im Kontext eines ad-\nditiven Grundrechtseingriffs im angegriffenen Beschluss keine ausdrückliche Erwähnung \nfinden, trifft dies zwar zu. Warum die zusätzliche Berücksichtigung dieser Punkte neben \nden vom Verwaltungsgericht berücksichtigten Wirkungen der veränderten Abstandsrege-\nlungen dazu führen sollten, die vom Verbundverbot ausgehenden Belastungen der Spiel-\nhallenbetreiber derart zu steigern, dass diese sich deshalb als unverhältnismäßig erweisen \nwürden, erschließt sich indes aus ihrem Vortrag nicht. Zwar sind auch solche Belastungen \ngrundsätzlich in die Betrachtung einzubeziehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 \nBvR 1694/13 u.a., juris Rn. Rn 156). Allein ihr Bestehen oder bloße Vermutungen reichen \naber zur Annahme eines durch Kumulation verschiedener Maßnahmen unverhältnismäßi-\ngen „additiven“ Grundrechtseingriffs nicht aus (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 - 8 C 6.15, \njuris Rn. 71). Der Vortrag der Antragstellerin dazu, dass der Gesetzgeber frühere Rege-\nlungen als ausreichend angesehen habe, ist von vorneherein ungeeignet, zu belegen, dass \ner diese nicht für eine weitere Steigerung des Schutzniveaus verschärfen durfte. \n \n\n9 \n \n \nÜberdies ist der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auf die das Verwal-\ntungsgericht zutreffend hingewiesen hat, in Bezug auf die Angemessenheit eines Verbund-\nverbotes und von Abstandregelungen zu entnehmen, dass eine Gesamtbelastung, die \ndazu führt, dass Spielhallenbetreiber nicht nur in Einzelfällen ihren Beruf aufgeben müs-\nsen, angesichts des mit Verbundverbot und Abstandsgeboten verfolgten Hauptzwecks der \nBekämpfung und Verhinderung von Glücksspielsucht gerechtfertigt sein kann. Mangels \nentsprechender Darlegung ließ das Bundesverfassungsgericht nur offen, ob dies auch \ndann noch angenommen werden könne, wenn ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen \ndurch die Kumulation der verschiedenen belastenden Vorschriften überhaupt nicht mehr \nmöglich sei (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1694/13 u.a., juris Rn. 157 f.). \n \nDass dies im Landesgebiet der Antragsgegnerin der Fall wäre, hat die Antragstellerin je-\ndoch weder dargetan noch ist dies sonst ersichtlich. Es verbleiben nach dem Vortrag der \nAntragsgegnerin auch nach dem neuen Recht mindestens 19 Spielhallen im Landesgebiet. \nSomit liegt weder ein vollständiges Spielhallenverbot vor noch wird der nach § 1 Satz 1 \nNr. 3 GlüStV erwünschte Kanalisierungseffekt aufgehoben. Insgesamt hat die Antragstel-\nlerin daher nicht dargelegt, dass die mit dem Verbundverbot und den sonstigen spielhal-\nlenrechtlichen (Neu-)Regelungen einhergehenden Belastungen außer Verhältnis zu dem \nhiermit erreichten Nutzen stehen würden. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht \nund des erheblichen Suchtpotenzials hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des \nSpielerschutzes überwiegt gegenüber dem wirtschaftlichen Interesse der Spielhallenbe-\ntreiber, von der Verpflichtung zur Einhaltung der Erlaubnisanforderungen verschont zu blei-\nben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1694/13 u.a., juris Rn. 159). \n \nb) Weiter ergibt sich kein Anordnungsanspruch daraus, dass die Antragsgegnerin bisher, \nsoweit ersichtlich, nicht über den Erlaubnisantrag entschieden hat. \n \nDas Begehren, einen etwaigen Erlaubnisanspruch im Rahmen des einstweiligen Rechts-\nschutzverfahrens zu sichern, scheitert schon daran, dass der angeblich zu sichernde An-\nspruch, wie unter Ziff. II.1.a) dargelegt, nicht besteht. Das Fachrecht kennt keinen neben \ndem eigentlichen Erlaubnisanspruch stehenden Anspruch auf eine Gestattung oder Dul-\ndung eines erlaubnispflichtigen Spielhallenbetriebs für die Dauer der unterbliebenen Be-\nscheidung. Soweit die Antragstellerin auf die in § 11 Abs. 4 BremSpielhG Fristen zur An-\ntragstellung für den Zeitraum ab dem 01.07.2023 verweist und meint, der Gesetzgeber \nhabe diese offenbar für „auskömmlich“ zur rechtzeitigen Bescheidung angesehen, folgt da-\nraus weder ein Anspruch auf eine vorläufige Genehmigung bis zur Bescheidung noch ein \nAnspruch auf eine vorläufige Duldung des unerlaubten Spielhallenbetriebs. \n \n\n10 \n \n \nDer dem Fachrecht zu entnehmende Anspruch auf die Bescheidung selbst, der bisher noch \nnicht erfüllt wurde, vermag den Erlass der begehrten Regelung nicht zu tragen. Die vo-\nrübergehende Gewährleistung eines weiteren Spielhallenbetriebs bis zu einer Entschei-\ndung über den Erlaubnisantrag kommt jedenfalls dann nicht in Betracht, wenn eine Erlaub-\nniserteilung – wie vorliegend – voraussichtlich ausgeschlossen ist. In solchen Fällen fehlt \nes an einem Anordnungsgrund, der bei einer erstrebten Regelungsanordnung im Sinne \ndes § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO nur dann zu bejahen ist, wenn die Regelung eines vorläu-\nfigen Zustandes zur Abwendung wesentlicher Nachteile, der Verhinderung drohender Ge-\nwalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. In diesem Zusammenhang ist zu prüfen, \nob es dem Antragsteller unter Berücksichtigung seiner sowie der öffentlichen Interessen \nzumutbar ist, die Hauptsacheentscheidung abzuwarten (vgl. VGH BW, Beschl. v. \n29.06.2023 - 6 S 2289/22, juris Rn. 14). Da die betroffene Spielhalle 2 aufgrund des Ver-\nbundverbotes und der von der Antragstellerin vorgenommenen Priorisierung nicht legal \nbetrieben werden kann, entsteht der Antragstellerin aus der fehlenden Bescheidung kein \nunzumutbarer Nachteil, der die Annahme eines Anordnungsgrundes rechtfertigen würde. \n \nAus dem Grundrecht auf eine freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG ergibt sich nichts \nanderes. Die Normierung eines Erlaubnisvorbehalts ist angesichts der auch von legalem \nGlücksspiel ausgehenden Gefahren verfassungskonform (vgl. zu § 4 GlüStV BVerwG, Urt. \nv. 20.06.2013 - 8 C 17.12, juris Rn. 72). Insofern ist grundsätzlich vor der Aufnahme oder \n– wie vorliegend – Fortführung einer erlaubnispflichtigen Gewerbetätigkeit regelmäßig der \nreguläre Abschluss des Erlaubnisverfahrens abzuwarten (OVG NRW, Beschl. v. \n30.06.2022 - 4 B 1864/21, juris Rn. 56). \n \nDas Argument der Antragstellerin, ein Anspruch auf vorläufige Erlaubniserteilung ergebe \nsich aus Art. 19 Abs. 4 GG, trägt ebenfalls nicht. Die Antragstellerin kann ihren Anspruch \nauf Bescheidung im Wege der Verpflichtungsklage durchsetzen, wobei sie für die Zuläs-\nsigkeit einer solchen Klage auf § 75 VwGO zurückzugreifen hat. Für eine (vorläufige) \nDurchsetzung des Anspruchs im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes besteht daneben \nkein schutzwürdiges Interesse, denn die Erfolgsaussichten in der Hauptsache sind vorlie-\ngend gerade nicht als „wenigstens offen“ anzusehen (vgl. zu Fallkonstellationen mit offe-\nnen Erfolgsaussichten VGH BW Beschl. v. 29.06.2023 - 6 S 2289/22, juris Rn. 17 und Be-\nschl. v. 25.11.2021 - 6 S 2239/21, juris Rn. 37; OVG NRW, Beschl. v. 26.09.2019 - 4 B \n255/18, juris Rn. 9 ff., 70 ff.). Insbesondere hat die Antragstellerin keine substantiellen \nZweifel an der Verfassungs- oder Unionsrechtskonformität der für das Erlaubnisverfahren \nmaßgeblichen Regelungen dargelegt, die – ebenfalls aufgrund des dann anzunehmenden \noffenen Ausgangs der Hauptsache – eine vorläufige Gestattung oder Duldung rechtfertigen \nkönnten (vgl. OVG NRW, Beschl. vom 30.06.2022 - 4 B 1864/21, juris Rn. 60). \n\n11 \n \n \n2. Ob, wie die Antragstellerin meint, eine unmittelbare oder analoge Anwendung des § 11 \nAbs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 BremSpielhG in Betracht kommt, kann dahinstehen. Weiter \nkann offen bleiben, ob die Antragstellerin mit ihrem diesbezüglichen Vortrag darauf abzielt, \neine vorläufige Feststellung einer Genehmigungsfiktion für ihre Spielhallen zu erreichen \n(vgl. zu § 18 BremGlüG: VG Bremen, Beschl. v. 03.07.2023 - 5 V 1408/23, juris Rn. 15 f. \nsowie im Anschluss OVG Bremen, Beschl. v. 28.09.2023, juris Rn. 12 f.). Ein solcher An-\ntrag hätte jedenfalls keinen Erfolg, da er unbegründet wäre. \n \nDer Senat teilt die von dem Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss vertre-\ntene Auffassung, dass sich aus § 11 Abs. 1 BremSpielhG in keinem Fall eine über den \n30.06.2023 hinausgehende Fiktionswirkung ergibt. Die Vorschrift ist insofern in ihrer Reich-\nweite teleologisch zu reduzieren. Wie aus § 11 Abs. 2 Satz 3 BremSpielhG deutlich wird, \nwollte der Gesetzgeber den Inhabern von unter Absatz 1 fallenden Genehmigungsinha-\nbern lediglich eine Übergangsfrist von einem Jahr gewähren. Etwaige Genehmigungen \nsollten insgesamt bis zum 30.06.2023 befristet werden, um einen einheitlichen Zeitpunkt \nzu schaffen, an dem über sämtliche Erlaubnisanträge entschieden werden konnte. Dass \ndie gesetzgeberische Intention die einer zeitlichen Begrenzung des durch die Übergangs-\nvorschrift des § 11 BremSpielhG gewährten Schutzes war, ergibt sich aus der Gesetzes-\nbegründung. Inhaber von Erlaubnissen, die am 30.06.2022 erlöschen, sollten demnach \n„gemäß Absatz 2 bis zum Ablauf der Übergangsfrist vom Erfordernis des erweiterten Min-\ndestabstandes von 500 Metern zwischen zwei Spielhallen ([…]), des Mindestabstands zu \nWettvermittlungsstellen ([…]) sowie des Mindestabstands zu Schulen ([…]) befreit“ werden \n(Bürgerschaft-Drs. 20/2465, S. 21). Der Gesetzgeber ging dabei offensichtlich davon aus, \ndass bis zum 30.06.2023 über alle unter § 11 Abs. 1 BremSpielhG fallende Anträge ent-\nschieden werden würde. So heißt es in der Gesetzesbegründung, zur Gewährleistung ei-\nnes fairen Auswahlverfahrens sei es erforderlich, dass alle Betreiberinnen von Bestands-\nspielhallen unabhängig von der Befristung ihrer Erlaubnisse in das Auswahlverfahren ein-\nbezogen würden. Daher hätten auch Betreiberinnen von Bestandsspielhallen nach Absatz \n3 Satz 1 einen Antrag auf Neuerteilung einer Spielhallenerlaubnis von für den Zeitraum ab \ndem 1. Juli 2023 zu stellen. Dieses Vorgehen steht mit dem Ziel in Einklang, dass die \nÜbergangsregelung der zeitnahen und flächendeckenden Realisierung des hohen Schutz-\nniveaus des Gesetzes dienen sollte. \n \nVor diesem Hintergrund hält es der Senat für ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber für \ndie unter § 11 Abs. 1 BremSpielhG fallenden Genehmigungsinhaber eine Fiktionswirkung \nschaffen wollte, die in ihrer zeitlichen Wirkung über das hinausgeht, was sie im Falle einer \npositiven Bescheidung maximal hätten erhalten können. Dies würde nicht nur den klaren \n\n12 \n \n \ngesetzgeberischen Willen einer zeitnahen Durchsetzung der neuen Regelungen konterka-\nrieren, sondern im Ergebnis Inhaber von Altgenehmigungen, deren Anträge auf Erlaub-\nniserteilung ab dem 01.07.2022 positiv beschieden wurden, schlechter stellen, als jene, \nderen Anträge unbeschieden blieben. Insofern konnte bei den Inhabern von Altgenehmi-\ngungen auch kein schutzwürdiges Vertrauen darauf entstehen, ihre Spielhalle über den in \n§ 11 Abs. 2 Satz 3 BremSpielhG genannten Zeitpunkt hinaus infolge einer etwaigen Fikti-\nonswirkung weiterbetreiben zu können. \n \nIII. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht \nauf § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 54.2.1 und Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs \nfür die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Dabei ist für jede der streitgegenständlichen \nSpielhallen ein eigenständiger Streitwert festzulegen. Im Beschwerdeverfahren war noch \nüber eine vorläufige Gestattung bzw. Duldung für eine Spielhalle zu entscheiden, womit \nsich ein Streitwert von 7.500 Euro ergibt. Im erstinstanzlichen Verfahren hat die Antragstel-\nlerin darüber hinaus die vorläufige Gestattung bzw. Duldung des Betriebs einer weiteren \nSpielhalle (Spielhalle 1) begehrt, so dass hierfür ein Streitwert von insgesamt 15.000 Euro \nanzusetzen war. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts ist insofern von Amts wegen \nabzuändern (§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG). \n \nHinweis: \nDieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 \nAbs. 3 Satz 3 GKG. \ngez. Prof. Sperlich \ngez. Dr. Koch \ngez. Till","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/364222","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-bremen/2023-11-06/1-b-209-23","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":3},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 123","ref_norm":"123","n":2},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 63","ref_norm":"63","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 75","ref_norm":"75","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 146","ref_norm":"146","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 152","ref_norm":"152","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 920","ref_norm":"920","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 52","ref_norm":"52","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 66","ref_norm":"66","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 19","ref_norm":"19","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/364222","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/364222","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-bremen/2023-11-06/1-b-209-23","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/364222","retrieved":"2026-07-09 04:52:10.297359+00:00"}}