{"status":"available","doknr":"OLD364221","ecli":null,"court":"Oberverwaltungsgericht Bremen","senate":null,"decided":"2023-11-14","aktenzeichen":"1 B 229/23","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen \nOVG: 1 B 229/23 \nVG: \n5 V 1336/23 \nBeschluss \nIn der Verwaltungsrechtssache \nder \n \n \n– Antragstellerin und Beschwerdeführerin – \nProzessbevollmächtigte: \n \n \ng e g e n \ndie Stadtgemeinde Bremen, vertreten durch die Senatorin für Wirtschaft, Häfen und \nTransformation, \nZweite Schlachtpforte 3, 28195 Bremen, \n– Antragsgegnerin und Beschwerdegegnerin – \nProzessbevollmächtigte: \n \n \nhat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 1. Senat - durch den Prä-\nsidenten des Oberverwaltungsgerichts Prof. Sperlich, die Richterin am Oberverwaltungs-\ngericht Dr. Koch und den Richter am Oberverwaltungsgericht Till am 14. November 2023 \nbeschlossen: \nDie Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Ver-\nwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen - 5. Kammer - vom \n7. August 2023 wird zurückgewiesen. \n \nDie Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Antragstellerin. \n \n\n2 \n \n \nDer Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren ebenfalls auf 7.500 \nEuro festgesetzt. \n \nGründe \nI. Die Antragstellerin begehrt im Beschwerdeverfahren die vorläufige Gestattung bzw. Dul-\ndung einer von ihr betriebenen Spielhalle bis zu einer Entscheidung des Bundesverfas-\nsungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit der Bremischen Glücksspielregulierung, \nhilfsweise bis zu einer Entscheidung der Antragsgegnerin über ihren Erlaubnisantrag. \n \nDie Antragstellerin betreibt unter der Anschrift A eine Spielhalle. Dem Betrieb der Spielhalle \nlag zuletzt eine bis zum 30.06.2022 befristete Erlaubnis vom 27.06.2017 zugrunde. \n \nFür den Zeitraum ab dem 01.07.2022 hatte die Antragstellerin einen Erlaubnisantrag ge-\nstellt. Zur Auflösung einer Abstandskollision mit einer anderen Spielhalle, die weniger als \n250 Metern Luftlinie von dem Betrieb der Antragstellerin entfernt liegt, führte die Antrags-\ngegnerin ein Losverfahren durch, bei dem die Antragstellerin unterlag. Eine Ablehnung des \nErlaubnisantrags erfolgte nicht. Unter dem 28.02.2023 beantragte die Antragstellerin für \ndie Spielhalle eine Erlaubnis ab dem 01.07.2023. Dieser Antrag wurde bisher ebenfalls \nnicht beschieden. \n \nAm 22.06.2023 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht beantragt, ihr vorläufig für \ndie Zeit ab dem 01.07.2023 den Weiterbetrieb der von ihr unter der Anschrift A betriebenen \nSpielhalle zu gestatten, bis das Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsbe-\nschwerde eines anderen Spielhallenbetreibers gegen Regelungen des Bremischen Spiel-\nhallengesetzes entschieden hat, hilfsweise den Weiterbetrieb bis zu einer Entscheidung \nder Antragsgegnerin über ihren Antrag auf Erteilung einer neuen Genehmigung zu gestat-\nten. \n \nMit Beschluss vom 07.08.2023 hat das Verwaltungsgericht den Eilantrag der Antragstelle-\nrin einschließlich des Hilfsantrags abgelehnt. Der Hauptantrag sei zulässig, aber unbegrün-\ndet. Die Antragstellerin habe – unabhängig von der im Rahmen des § 123 Abs. 1 Satz 2 \nVwGO gegebenenfalls anzuordnenden Dauer einer vorläufigen Regelung – keinen An-\nspruch auf eine vorläufige Gestattung oder Duldung ihrer Spielhalle. Ein solcher Anspruch \nergebe sich nicht daraus, dass das Erlaubnisverfahren noch nicht bestandskräftig abge-\nschlossen sei. Es sei mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, den Betrieb einer Spielhalle auf \ngesetzlicher Grundlage einem Erlaubnisvorbehalt zu unterstellen. Es diene gerade dem \nZweck des Erlaubnisvorbehalts, dass vor der Aufnahme einer erlaubnispflichtigen Gewer-\nbetätigkeit der reguläre Abschluss des Erlaubnisverfahrens abzuwarten sei. Eine Duldung \n\n3 \n \n \nzur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes könne nur ausnahmsweise geboten sein, \nwenn nach eingehender Prüfung des im Hauptsacheverfahren geltend gemachten An-\nspruchs substantielle Zweifel an der Verfassungs- oder Unionsrechtskonformität der für \ndas Erlaubnisverfahren maßgeblichen Regelung bestünden und daher eine Vorlage an das \nBundesverfassungsgericht bzw. den Europäischen Gerichtshof ernsthaft in Betracht käme, \ndie übrigen Erlaubnisvoraussetzungen aber zweifelsfrei vorlägen und deshalb eine im Ein-\nzelfall erhebliche Grundrechtsverletzung drohe, die durch eine stattgebende Hauptsache-\nentscheidung nicht mehr beseitigt werden könnte. Diese Voraussetzungen lägen nicht vor. \nDem Anspruch der Antragstellerin auf Erteilung einer Erlaubnis für die streitgegenständli-\nchen Spielhallen stehe bereits das Mindestabstandsgebot zu Schulen gemäß § 2 Abs. 2 \nNr. 5 BremSpielhG entgegen. Auch eine vorläufige Duldung des Spielhallenbetriebs der \nAntragstellerin aufgrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes komme nicht in Betracht. \nAus denselben Gründen könnten auch die Hilfsanträge keinen Erfolg haben. Schließlich \nkomme auch eine vorläufige Feststellung, dass die Erlaubnis der unter der Anschrift A be-\ntriebene Spielhalle mangels Entscheidung über den neuen Erlaubnisantrag im Sinne des \n§ 11 Abs. 1 BremSpielhG als fortbestehend gelte, nicht in Betracht. Die Fortgeltungswir-\nkung bestehe jedenfalls nicht über den 30.06.2023 hinaus. \n \nGegen diesen Beschluss wendet sich die Antragstellerin mit der vorliegenden Beschwerde. \nDie Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass eine Duldung aus Gründen des effektiven \nRechtsschutzes und zur Wahrung der Berufsfreiheit nicht bereits deshalb auszusprechen \nsei, weil das Erlaubnisverfahren noch nicht bestandskräftig abgeschlossen sei, halte einer \nrechtlichen Nachprüfung nicht stand. Der Erlaubnisvorbehalt bringe es als „Kehrseite“ mit \nsich, über rechtzeitig gestellte Genehmigungsanträge rechtzeitig zu entscheiden und zu-\ngleich Spielhallenbetreibern effektive Rechtsschutzmöglichkeiten zu eröffnen. Die Prüfung \nder Genehmigungsfähigkeit durch die Antragsgegnerin dürfe nicht durch das Verwaltungs-\ngericht vorweggenommen werden. Es bestünden zudem substantielle Zweifel an der Ver-\nfassungskonformität des gesetzlichen Mindestabstands von 500 m Luftlinie zu Schulen be-\nstimmter Schulformen. Es handle sich um ein grundsätzlich legales Angebot. Die Wahr-\nnehmbarkeit im Stadtbild als solche zu verhindern zu wollen, sei auch in Bezug auf Kinder \nund Jugendliche unverhältnismäßig. Es gebe keinen Beleg, dass bei diesen durch die \nWahrnehmung die Gefahr eines pathologischen Spielverhaltens steige. Es könne und \ndürfe nicht verhindert werden, dass Menschen mit Erreichen des Eintrittsalters Spielhallen \naufsuchten. Überdies sei das Eintrittsalter auf 21 Jahre heraufgesetzt worden. Ob während \nder Schulzeit Spielhallen im Stadtgebiet wahrgenommen worden seien, habe auf die später \nim Erwachsenenalter getroffene Entscheidung für deren Besuch keine Auswirkungen. Zu-\ndem sei der sich im Zusammenwirken mit allen spielerschützenden Vorgaben sowohl des \nGlücksspielstaatsvertrages 2021 als auch des Bremischen Spielhallengesetzes ergebende \n\n4 \n \n \nadditive Grundrechtseingriff sei unverhältnismäßig. Der Bremische Gesetzgeber habe bis-\nher die Regelungen zum Mindestabstand als ausreichend angesehen, um das Ziel der \nSuchtprävention zu erreichen. Mit Einführung des Sperrsystems sei ein weiteres effektives \nInstrument hinzugekommen. Insoweit stellten sich die Verschärfungen bei den Mindestab-\nständen und die Beibehaltung des Verbundverbotes als unverhältnismäßige Überregulie-\nrung dar. Hinzu kämen die Zertifizierungsvorschriften, durch die der Spielerschutz weiter \ngesteigert werden solle. Nehme man den Gesetzgeber ernst, hätte die Herabsetzung des \nMindestabstandes nähergelegen. Durch die Reduktion des Angebots dürfte im Übrigen der \nKanalisierungsauftrag verfehlt werden. Mit den Aspekten des kumulativen Zusammenwir-\nkens befasse sich die angegriffene Entscheidung nicht. Daneben sei der Weiterbetrieb der \nSpielhallen auch deshalb zu dulden, weil bestehende Erlaubnisse aufgrund des § 11 Abs. 1 \nBremSpielhG als fortbestehend gölten. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Fortgel-\ntungsklausel gelte nicht über den 30.06.2023 hinaus, sei unzutreffend. Die Fortgeltungs-\nfiktion solle Antragsteller vor den Folgen der Nichtentscheidung schützen. Zudem müsse \ndie Fiktion nach ihrem Sinn und Zweck auch in der vorliegenden Konstellation fehlender \nbehördlicher Genehmigungsentscheidungen gelten. Schließlich setze sich das Verwal-\ntungsgericht nicht mit der Frage auseinander, ob der Antragstellerin bis zu einer Entschei-\ndung des Bundesverfassungsgerichts im Verfahren 1 BvR 1249/23 die begehrte Duldung \nzustehe. Das Bundesverfassungsgericht habe bisher im Spielhallensektor nicht über ku-\nmulative bzw. additive Grundrechtseingriffe entschieden. Sämtliche Entscheidungen bezö-\ngen sich auf die Verhältnismäßigkeit von Einzelregelungen. \n \nDie Antragsgegnerin ist der Beschwerde entgegengetreten. \n \nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten \nsowie die beigezogenen Behördenakten der Antragsgegnerin Bezug genommen. \n \nII. Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen der Antrag-\nstellerin, das nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den Umfang der Überprüfung durch das \nOberverwaltungsgericht bestimmt, rechtfertigt nicht die Änderung des erstinstanzlichen \nBeschlusses. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin liegen die Voraussetzungen für den \nErlass der begehrten einstweiligen Anordnung nicht vor (§ 123 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 \nVwGO, § 920 Abs. 2 ZPO). \n \nDabei prüft der Senat die Voraussetzungen eines Anordnungsanspruchs in dem vorliegen-\nden Beschwerdeverfahren unter Zugrundelegung des nach § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 \nVwGO für den Umfang der Prüfung maßgeblichen Beschwerdevorbringens nicht nur sum-\nmarisch, sondern abschließend (vgl. OVG SL, Beschl. v. 20.12.2018 - 1 B 232/18, juris \n\n5 \n \n \nRn. 15). Da mit dem drohenden völligen oder teilweisen Verlust der beruflichen Betäti-\ngungsmöglichkeit der Antragstellerin grundrechtliche Belastungen von erheblichem Ge-\nwicht in Rede stehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1874/13 u.a., juris \nRn. 183), bedarf es in dem vorliegenden Eilverfahren grundsätzlich einer über eine nur \nsummarische Prüfung hinausgehenden eingehenden tatsächlichen und rechtlichen Prü-\nfung des im Hauptverfahren geltend gemachten Anspruchs (vgl. BVerfG, Beschl. v. \n25.10.1988 - 2 BvR 745/88, juris Rn. 18, Urt. v. 14.05.1996 - 2 BvR 1516/93, juris Rn. 160 \nund Beschl. v. 22.11.2016 - 1 BvL 6/14, u.a., juris Rn. 37; Happ, in: Eyermann, VwGO, \n16. Aufl. 2022, § 123 Rn. 48). Eine solche ist in Bezug auf die hier zu klärenden Rechts-\nfragen ohne weiteres möglich, weshalb eine Entscheidung im Rahmen einer Folgenabwä-\ngung vorliegend nicht in Betracht kommt. \n \n1. Die im Beschwerdeverfahren gegen den erstinstanzlichen Beschluss erhobenen Ein-\nwände der Antragstellerin führen nicht dazu, dass ein Anordnungsanspruch für die von ihr \nbegehrte Reglungsanordnung in Form einer vorläufigen Gestattung des Betriebs ihrer \nSpielhalle anzunehmen wäre. \n \na) Ein Anspruch der Antragstellerin auf die Erteilung der begehrten Erlaubnis für den Be-\ntrieb der Spielhalle, der gegebenenfalls durch eine vorläufige Gestattung des Betriebs oder \njedenfalls eine Verpflichtung der Antragsgegnerin zu dessen vorläufiger Duldung gesichert \nwerden könnte (vgl. etwa HessVGH, Beschl. v. 31.01.2019 - 8 B 225/18, juris Rn. 20), \nbesteht nicht. Die Spielhalle erweist sich materiell-rechtlich als nicht erlaubnisfähig. \n \naa) Einem Erlaubnisanspruch steht das neu in § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG geregelte \nMindestabstandsgebot zu Schulen entgegen. Danach ist eine Erlaubnis zu versagen, wenn \neine Spielhalle einen Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie zu einer Schule in öffentli-\ncher oder freier Trägerschaft der Schularten des § 16 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b und c sowie \nNr. 2 BremSchulG oder einer Schule für Gesundheitsfachberufe unterschreitet. Die unter \nder Anschrift A betriebene Spielhalle der Antragstellerin befinden sich nach den unbestrit-\ntenen Annahmen des Verwaltungsgerichts in einem Abstand von ... Metern zu der unter \nder Anschrift B befindlichen C Oberschule, einer nach der einschlägigen Vorschrift zu be-\nrücksichtigenden Schule. \n \nbb) Die Antragstellerin hat nicht dargelegt, dass § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG gegen hö-\nherrangiges Recht verstoßen würde. Ihr Vortrag zu einer notwendigen Zusammenschau \nmit den sonstigen spielerschützenden Normen des Bremisches Spielhallengesetzes ist \nnicht geeignet, die Annahme des Verwaltungsgerichts zu erschüttern, dass es sich bei § 2 \n\n6 \n \n \nAbs. 2 Nr. 5 BremSpielhG um eine insgesamt verhältnismäßige und insbesondere mit \nArt. 12 Abs. 1 GG vereinbare Regelung handelt. \n \nEs ist höchstrichterlich geklärt, dass Abstandsregelungen von Spielhallen zu Kinder- und \nJugendeinrichtungen grundsätzlich mit höherrangigem Recht im Einklang stehen (vgl. \nBVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. juris Rn. 118 ff.; BVerwG, Beschl. v. \n01.08.2022 - 8 B 15.22, juris Rn. 5). Sie sind mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit aus \nArt. 12 Abs. 1 GG und dem Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG sowie mit dem \nGleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar (BVerfG, a.a.O., Rn. 119) und \nwerden auch den unionsrechtlichen Anforderungen an die staatliche Bekämpfung von \nSpielsucht im nicht monopolisierten Bereich grundsätzlich gerecht (BVerfG, a.a.O., \nRn. 124; SächsOVG, Beschl. v.10.12.2021 - 6 A 614/20, juris Rn. 15 f.). Der Senat sieht \nweder vor dem Hintergrund des Beschwerdevortrags der Antragstellerin noch sonst \nGründe, die abweichend davon zur Annahme eines Verstoßes der in § 2 Abs. 2 Nr. 5 Brem-\nSpielhG enthaltenen Abstandsregelung gegen höherrangiges Recht führen könnte. \n \n(1) Der Abstand zu Schulen verfolgt einen legitimen Zweck. Er dient dem Schutz Jugend-\nlicher, Heranwachsender und junger Erwachsener. Durch die Einführung eines Mindestab-\nstands von 500 Metern zu Schulen, soll einer Gewöhnung von Kindern und Jugendlichen \nan das Angebot von Spielhallen als einer unbedenklichen Freizeitbeschäftigung entgegen-\ngewirkt werden. Indem Spielhallen aus ihrem alltäglichen Umfeld herausgenommen wer-\nden, soll erreicht werden, dass diese in geringerem Maße einen Bestandteil der Lebens-\nwirklichkeit von Kindern und Jugendlichen darstellen (Bürgerschafts-Drs. 20/1465, S. 12). \nDie möglichst frühzeitige Vorbeugung und Vermeidung der vom Glücksspiel in Spielhallen \nausgehenden Suchtgefahren und der Schutz von Kindern und Jugendlichen stellen ein \nbesonders wichtiges Gemeinwohlziel dar, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für \ndie Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann. Gerade Spielhallen üben \neinen „Reiz des Verbotenen“ aus, der insbesondere auf Kinder und Jugendliche anziehend \nwirkt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a., juris Rn. 133, 136, 152; vgl. \nauch SächsOVG, Beschl. v.10.12.2021 - 6 A 614/20, juris Rn. 23; zu Wettvermittlungsstel-\nlen OVG Rh-Pf., Beschl. v. 12.09.2023 - 6 B 10622/23.OVG, BeckRS 2023, 26039, Rn. 9). \nDie von der Antragstellerin in Bezug genommene grundsätzliche Legalität des Spielhallen-\nangebots ändert nichts daran, dass das Bemühen um dessen Einhegung und insbeson-\ndere des Schutzes von Kindern und Jugendlichen vor dessen Gefahren ein legitimes Ziel \ndes Gesetzgebers darstellt. \n \n(2) Das in § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG enthaltene Abstandsgebot zu Schulen ist zur \nErreichung dieses legitimen Ziels geeignet, da es die Bekämpfung der Spielsucht jedenfalls \n\n7 \n \n \nfördert. Dem Gesetzgeber kommt hierbei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu \n(BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12, juris Rn. 149). Durch die Vermeidung der \nNähe von Spielhallen zu von Kindern und Jugendlichen besonders häufig aufgesuchten \nEinrichtungen wie insbesondere Schulen kann bei dieser besonders schutzbedürftigen \nGruppe ein Gewöhnungseffekt durch ein stets verfügbares Angebot vermieden werden \n(vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 152). Diese Einschätzung zur Wirkung der Abstandsregelung \ndurch die Begrenzung der Verfügbarkeit von Glücksspiel im öffentlichen Raum wird auch \ndurch wissenschaftliche Studien gestützt (siehe BayVGH, Beschl. v. 21.03.2023 - 23 CS \n22.2677, juris Rn. 43). Der pauschale Verweis der Antragstellerin darauf, ein Zusammen-\nhang zwischen einem problematischen Spielverhalten im Erwachsenenalter und der Wahr-\nnehmung der entsprechenden Angebote im Kinder- und Jugendalter sei nicht bewiesen, \ngenügt nicht, um anzunehmen, dass der Gesetzgeber den ihm zustehenden Einschät-\nzungsspielraum vorliegend überschritten hätte. \n \n(3) Das Abstandsgebot zu Schulen in § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG ist auch erforderlich. \nMildere, gleich effektive Mittel sind nicht ersichtlich, zumal dem Gesetzgeber auch hier ein \nBeurteilungs- und Prognosespielraum zukommt (BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR \n1314/12, juris Rn. 153). Aus dem Vortrag der Antragstellerin ergibt sich nichts anderes. In \nBezug auf das von ihr angesprochene Sperrsystem „OASIS“ ist zunächst anzumerken, \ndass solche spielerbezogenen Maßnahmen grundsätzlich gegenüber einem Abstandsge-\nbot kein gleich wirksames Mittel zur Bekämpfung und zum Schutz vor der Entwicklung \neiner Spielsucht darstellen können (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 153 f.; s.a. OVG Bremen, Be-\nschl. v. 02.08.2023 - 1 LA 80/22, juris Rn. 12). Die Einführung eines zentralen, spielform-\nübergreifenden Sperrsystems ist lediglich ein weiterer Baustein zur Bekämpfung der Spiel-\nsucht, der die Erforderlichkeit der landesrechtlichen Regulierungen nicht entfallen lässt \n(VGH BW, Urt. v. 10.02.2022 - 6 S 1922/20, juris Rn. 46). Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 GlüStV \n2021 dürfen im spielformübergreifenden Sperrsystem „OASIS“ (vgl. § 8 Abs. 1 GlüStV \n2021) gesperrte Spieler an öffentlichen Glücksspielen nicht teilnehmen. Nach § 8 Abs. 3 \nSatz 1 und 2 GlüStV 2021 müssen die Veranstalter und Vermittler von Glückspielen die \nSpieler mit Blick auf eine mögliche Sperre kontrollieren und sicherstellen, dass gesperrte \nSpieler nicht an Glücksspielen teilnehmen. Diese Zugangskontrolle für suchtgefährdete \nSpieler wirkt „nachgelagert“ bei Personen, die entweder selbst die Sperre beantragt haben \noder bei denen aufgrund der Wahrnehmung des Spielhallenpersonals oder aufgrund von \nMeldungen Dritter anzunehmen ist, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, \nihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in \nkeinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen. Damit sollen die weiteren \nGesundheitsgefahren der Betroffenen durch Abhängigkeit, finanzielle Verluste und dro-\n\n8 \n \n \nhende Überschuldung begrenzt werden. Die Wirkung ist damit – anders als beim Abstands-\ngebot von Schulen, das als Prävention vermeiden soll, Personen erst zum Glücksspiel zu \nverleiten – gerade nicht präventiv gegen eine Entwicklung der Spielsucht an sich (vgl. OVG \nBremen, Beschl. v. 02.08.2023 - 1 LA 80/22, juris Rn. 11 f. m.w.N.). \n \nAuch die von der Antragstellerin angesprochene Zertifizierungspflicht (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 \nBremSpielhG) stellt kein vergleichbar effektives milderes Mittel dar. Die Zertifizierungs-\npflicht mag zwar durch die Einführung von Qualitätsstandards und Sachkunde einen Zu-\ngewinn für den Spielerschutz und die Suchtprävention erwarten lassen (Bürgerschafts-\nDrs. 20/1465 S. 12). Zu der Erreichung des Ziels, Kinder und Jugendliche vor der Verlei-\ntung zum Glücksspiel im Erwachsenenalter zu schützen, indem eine Gewöhnung an des-\nsen Verfügbarkeit vermieden wird, trägt sie jedoch ersichtlich nichts bei. Die Antragstellerin \nhat hiergegen keine substantiellen Einwände vorgebracht. Gleiches gilt hinsichtlich des \nZutrittsverbots für Minderjährige. Auch dieses stellt kein gleichermaßen wirksames Mittel \nwie das Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtungen dar, da der Werbe- und Ge-\nwöhnungseffekt dadurch nicht vermieden wird (BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR \n1314/12, juris Rn. 154; vgl. auch OVG Rh-Pf., Beschl. v. 12.09.2023 - 6 B 10622/23.OVG, \nBeckRS 2023, 26039, Rn. 10). \n(4) Weiter hat die Antragstellerin nicht hinreichend dargetan, dass das Abstandsgebot zu \nSchulen entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht angemessen wäre. \n \nDer verfolgte Zweck, die etwaige Entwicklung einer Glücksspielsucht bei Kindern und Ju-\ngendlichen in einem möglichst frühen Stadium zu bekämpfen, wiegt als besonders wichti-\nges Gemeinwohlziel besonders schwer. Dabei durfte der Gesetzgeber davon auszugehen, \ndass das Abstandsgebot einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung des Ziels der Vorbeu-\ngung von Spielsucht bei Kindern und Jugendlichen leisten kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. \n07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a., juris Rn. 158; BayVGH, Beschl. v. 21.03.2023 - 23 CS \n22.2677, juris Rn. 37 und 43). Zwar ist bei der notwendigen Gesamtabwägung zwischen \nder Schwere der Eingriffe einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie recht-\nfertigenden Gründe andererseits auch die von der Antragstellerin mit der Beschwerde gel-\ntend gemachte Gesamtbelastung der Spielhallenbetreiber zu betrachten (vgl. BVerfG, \na.a.O., juris Rn. 155 ff.). Anders als die Antragstellerin meint, hat das Verwaltungsgericht \ndiesen Aspekt aber durchaus erkannt und gewürdigt, indem es ausführt, mehrere isoliert \nbetrachtet angemessene oder zumutbare Eingriffe in grundrechtlich geschützte Bereiche \nkönnten in ihrer Gesamtwirkung zu einer derart schwerwiegenden Beeinträchtigung führen, \ndass das Maß der rechtsstaatlich hinnehmbaren Eingriffsintensität überschritten werde \n(S. 9 des Beschlusses; vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 - 8 C 6.15, juris Rn. 71 \n\n9 \n \n \nm.w.N.; zum Konzept des „additiven Grundrechtseingriffs“ Peters, in: Müller/Dittrich, Linien \nder Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Band 6, 2022, S. 49 ff.). Die An-\nnahme eines solchen Falls hat es indes abgelehnt. Dabei hat es ausdrücklich die Möglich-\nkeit berücksichtigt, dass die Antragstellerin aufgrund der nunmehr geltenden Abstandsvor-\nschriften und mangels attraktiver Standorte gegebenenfalls keine „Ausweichmöglichkeit“ \nmehr finden und deshalb in Bremen ihren Beruf nicht mehr ausüben könne. Selbst in die-\nsem Fall hat das Verwaltungsgericht das Abstandsgebot in Anbetracht seines Schutz-\nzwecks unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch als \nverhältnismäßig angesehen (S. 10 des Beschlusses). \n \nDer pauschale Vorwurf der Antragstellerin, das Gericht habe sich mit den kumulativen As-\npekten der gesetzlichen Vorgaben nicht befasst, vermag vor dem Hintergrund der vom \nVerwaltungsgericht vorgenommenen rechtlichen Würdigung nicht durchzugreifen. Soweit \nsie konkret vorträgt, dass die nunmehr gebotene Zutrittskontrolle auf Grundlage des Spie-\nlersperrsystems „OASIS“ sowie Anforderungen an die Zertifizierung im Kontext eines ad-\nditiven Grundrechtseingriffs im angegriffenen Beschluss keine ausdrückliche Erwähnung \nfinden, trifft dies zwar zu. Warum die zusätzliche Berücksichtigung dieser Punkte neben \nden vom Verwaltungsgericht berücksichtigten Wirkungen der veränderten Abstandsrege-\nlungen dazu führen sollten, die Belastungen der Spielhallenbetreiber derart zu steigern, \ndass diese sich deshalb als unverhältnismäßig erweisen würden, erschließt sich indes aus \nihrem Vortrag nicht. Zwar sind auch solche Belastungen grundsätzlich in die Betrachtung \neinzubeziehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1694/13 u.a., juris Rn. Rn 156). \nAllein ihr Bestehen oder bloße Vermutungen reichen aber zur Annahme eines durch Ku-\nmulation verschiedener Maßnahmen unverhältnismäßigen „additiven“ Grundrechtseingriffs \nnicht aus (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 - 8 C 6.15, juris Rn. 71). Der Vortrag der An-\ntragstellerin dazu, dass der Gesetzgeber frühere Regelungen als ausreichend angesehen \nhabe, ist von vorneherein ungeeignet, zu belegen, dass er diese nicht für eine weitere \nSteigerung des Schutzniveaus verschärfen durfte. \n \nÜberdies ist der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auf die das Verwal-\ntungsgericht zutreffend hingewiesen hat, in Bezug auf die Angemessenheit von Abstands-\nregelungen zu entnehmen, dass eine Gesamtbelastung, die dazu führt, dass Spielhallen-\nbetreiber nicht nur in Einzelfällen ihren Beruf aufgeben müssen, angesichts des mit Ab-\nstandsgeboten verfolgten Hauptzwecks der Bekämpfung und Verhinderung von Glücks-\nspielsucht gerechtfertigt sein kann. Mangels entsprechender Darlegung ließ das Bundes-\nverfassungsgericht nur offen, ob dies auch dann noch angenommen werden könne, wenn \n\n10 \n \n \nein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen durch die Kumulation der verschiedenen belas-\ntenden Vorschriften überhaupt nicht mehr möglich sei (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 \n- 1 BvR 1694/13 u.a., juris Rn. 157 f.). \n \nDass dies im Landesgebiet der Antragsgegnerin der Fall wäre, hat die Antragstellerin je-\ndoch weder dargetan noch ist dies sonst ersichtlich. Es verbleiben nach dem Vortrag der \nAntragsgegnerin auch nach dem neuen Recht mindestens 19 Spielhallen im Landesgebiet. \nSomit liegt weder ein vollständiges Spielhallenverbot vor noch wird der nach § 1 Satz 1 \nNr. 3 GlüStV erwünschte Kanalisierungseffekt aufgehoben. Insgesamt hat die Antragstel-\nlerin daher nicht dargelegt, dass die mit dem Abstandsgebot von Schulen und den sonsti-\ngen spielhallenrechtlichen (Neu-)Regelungen einhergehenden Belastungen außer Verhält-\nnis zu dem hiermit erreichten Nutzen stehen würden. Das wegen der schweren Folgen der \nSpielsucht und des erheblichen Suchtpotenzials hohe Gewicht der Spielsuchtprävention \nund des Spielerschutzes überwiegt gegenüber dem wirtschaftlichen Interesse der Spiel-\nhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einhaltung der Erlaubnisanforderungen ver-\nschont zu bleiben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1694/13 u.a., juris Rn. 159). \nEs ist daher nicht erkennbar, dass die verbundenen Belastungen außer Verhältnis zum \nNutzen der Regelung stehen würden (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 30.06.2022 - 4 B 1864/21, \njuris Rn. 67 f.; OVG Bln-Bbg, Beschl. v. 26.04.2023 - OVG 1 S 10/23, juris Rn. 15 f.; vgl. \nzu Abstandsgeboten für Wettvermittlungsstellen OVG Rh-Pf., Beschl. v. 12.09.2023 - 6 B \n10622/23.OVG, BeckRS 2023, 26039, Rn. 11). \n \nb) Weiter ergibt sich kein Anordnungsanspruch daraus, dass die Antragsgegnerin bisher, \nsoweit ersichtlich, nicht über den Erlaubnisantrag entschieden hat. \n \nDas Begehren, einen etwaigen Erlaubnisanspruch im Rahmen des einstweiligen Rechts-\nschutzverfahrens zu sichern, scheitert schon daran, dass der angeblich zu sichernde An-\nspruch, wie unter Ziff. II.1.a) dargelegt, nicht besteht. Das Fachrecht kennt keinen neben \ndem eigentlichen Erlaubnisanspruch stehenden Anspruch auf eine Gestattung oder Dul-\ndung eines erlaubnispflichtigen Spielhallenbetriebs für die Dauer der unterbliebenen Be-\nscheidung. Soweit die Antragstellerin auf die in § 11 Abs. 4 BremSpielhG Fristen zur An-\ntragstellung für den Zeitraum ab dem 01.07.2023 verweist und meint, der Gesetzgeber \nhabe diese offenbar für „auskömmlich“ zur rechtzeitigen Bescheidung angesehen, folgt da-\nraus weder ein Anspruch auf eine vorläufige Genehmigung bis zur Bescheidung noch ein \nAnspruch auf eine vorläufige Duldung des unerlaubten Spielhallenbetriebs. \n \n\n11 \n \n \nDer dem Fachrecht zu entnehmende Anspruch auf die Bescheidung selbst, der bisher noch \nnicht erfüllt wurde, vermag den Erlass der begehrten Regelung nicht zu tragen. Die vo-\nrübergehende Gewährleistung eines weiteren Spielhallenbetriebs bis zu einer Entschei-\ndung über den Erlaubnisantrag kommt jedenfalls dann nicht in Betracht, wenn eine Erlaub-\nniserteilung – wie vorliegend – von vornherein ausgeschlossen ist. In solchen Fällen fehlt \nes an einem Anordnungsgrund, der bei einer erstrebten Regelungsanordnung im Sinne \ndes § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO nur dann zu bejahen ist, wenn die Regelung eines vorläu-\nfigen Zustandes zur Abwendung wesentlicher Nachteile, der Verhinderung drohender Ge-\nwalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. In diesem Zusammenhang ist zu prüfen, \nob es dem Antragsteller unter Berücksichtigung seiner sowie der öffentlichen Interessen \nzumutbar ist, die Hauptsacheentscheidung abzuwarten (vgl. VGH BW, Beschl. v. \n29.06.2023 - 6 S 2289/22, juris Rn. 14). Da die betroffene Spielhalle aufgrund des Ab-\nstandsgebotes in § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG nicht legal betrieben werden könnte, ent-\nsteht der Antragstellerin aus der fehlenden Bescheidung kein unzumutbarer Nachteil, der \ndie Annahme eines Anordnungsgrundes rechtfertigen würde. \n \nAus dem Grundrecht auf eine freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG ergibt sich nichts \nanderes. Die Normierung eines Erlaubnisvorbehalts ist angesichts der auch von legalem \nGlücksspiel ausgehenden Gefahren verfassungskonform (vgl. zu § 4 GlüStV BVerwG, Urt. \nv. 20.06.2013 - 8 C 17.12, juris Rn. 72). Insofern ist grundsätzlich vor der Aufnahme oder \n– wie vorliegend – Fortführung einer erlaubnispflichtigen Gewerbetätigkeit regelmäßig der \nreguläre Abschluss des Erlaubnisverfahrens abzuwarten (OVG NRW, Beschl. v. \n30.06.2022 - 4 B 1864/21, juris Rn. 56). \n \nDas Argument der Antragstellerin, ein Anspruch auf vorläufige Erlaubniserteilung ergebe \nsich aus Art. 19 Abs. 4 GG, trägt ebenfalls nicht. Die Antragstellerin kann ihren Anspruch \nauf Bescheidung im Wege der Verpflichtungsklage durchsetzen, wobei sie für die Zuläs-\nsigkeit einer solchen Klage auf § 75 VwGO zurückzugreifen hat. Für eine (vorläufige) \nDurchsetzung des Anspruchs im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes besteht daneben \nkein schutzwürdiges Interesse, denn die Erfolgsaussichten in der Hauptsache sind vorlie-\ngend gerade nicht als „wenigstens offen“ anzusehen (vgl. zu Fallkonstellationen mit offe-\nnen Erfolgsaussichten VGH BW Beschl. v. 29.06.2023 - 6 S 2289/22, juris Rn. 17 und Be-\nschl. v. 25.11.2021 - 6 S 2239/21, juris Rn. 37; OVG NRW, Beschl. v. 26.09.2019 - 4 B \n255/18, juris Rn. 9 ff., 70 ff.). Insbesondere hat die Antragstellerin keine substantiellen \nZweifel an der Verfassungs- oder Unionsrechtskonformität der für das Erlaubnisverfahren \nmaßgeblichen Regelungen dargelegt, die – ebenfalls aufgrund des dann anzunehmenden \noffenen Ausgangs der Hauptsache – eine vorläufige Gestattung oder Duldung rechtfertigen \nkönnten (vgl. OVG NRW, Beschl. vom 30.06.2022 - 4 B 1864/21, juris Rn. 60). \n\n12 \n \n \n2. Ob, wie die Antragstellerin meint, eine unmittelbare oder analoge Anwendung des § 11 \nAbs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 BremSpielhG in Betracht kommt, kann dahinstehen. Weiter \nkann offen bleiben, ob die Antragstellerin mit ihrem diesbezüglichen Vortrag darauf abzielt, \neine vorläufige Feststellung einer Genehmigungsfiktion für ihre Spielhallen zu erreichen \n(vgl. zu § 18 BremGlüG: VG Bremen, Beschl. v. 03.07.2023 - 5 V 1408/23, juris Rn. 15 f. \nsowie im Anschluss OVG Bremen, Beschl. v. 28.09.2023, juris Rn. 12 f.). Ein solcher An-\ntrag hätte jedenfalls keinen Erfolg, da er unbegründet wäre. \n \nDer Senat teilt die von dem Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss vertre-\ntene Auffassung, dass sich aus § 11 Abs. 1 BremSpielhG in keinem Fall eine über den \n30.06.2023 hinaus geltende Fiktionswirkung ergibt. Die Vorschrift ist insofern in ihrer \nReichweite teleologisch zu reduzieren. Wie aus § 11 Abs. 2 Satz 3 BremSpielhG deutlich \nwird, wollte der Gesetzgeber den Inhabern von unter Absatz 1 fallenden Genehmigungs-\ninhabern lediglich eine Übergangsfrist von einem Jahr gewähren. Etwaige Genehmigun-\ngen sollten insgesamt bis zum 30.06.2023 befristet werden, um einen einheitlichen Zeit-\npunkt zu schaffen, an dem über sämtliche Erlaubnisanträge entschieden werden konnte. \nDass die gesetzgeberische Intention die einer zeitlichen Begrenzung des durch die Über-\ngangsvorschrift des § 11 BremSpielhG gewährten Schutzes war, ergibt sich aus der Ge-\nsetzesbegründung. Inhaber von Erlaubnissen, die am 30.06.2022 erlöschen, sollten dem-\nnach „gemäß Absatz 2 bis zum Ablauf der Übergangsfrist vom Erfordernis des erweiterten \nMindestabstandes von 500 Metern zwischen zwei Spielhallen ([…]), des Mindestabstands \nzu Wettvermittlungsstellen ([…]) sowie des Mindestabstands zu Schulen ([…]) befreit“ wer-\nden (Bürgerschafts-Drs. 20/2465, S. 21). Der Gesetzgeber ging dabei offensichtlich davon \naus, dass bis zum 30.06.2023 über alle unter § 11 Abs. 1 BremSpielhG fallende Anträge \nentschieden werden würde. So heißt es in der Gesetzesbegründung, zur Gewährleistung \neines fairen Auswahlverfahrens sei es erforderlich, dass alle Betreiberinnen von Bestands-\nspielhallen unabhängig von der Befristung ihrer Erlaubnisse in das Auswahlverfahren ein-\nbezogen würden. Daher hätten auch Betreiberinnen von Bestandsspielhallen nach Absatz \n3 Satz 1 einen Antrag auf Neuerteilung einer Spielhallenerlaubnis von für den Zeitraum ab \ndem 1. Juli 2023 zu stellen. Dieses Vorgehen steht mit dem Ziel in Einklang, dass die \nÜbergangsregelung der zeitnahen und flächendeckenden Realisierung des hohen Schutz-\nniveaus des Gesetzes dienen sollte. \n \nVor diesem Hintergrund hält es der Senat für ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber für \ndie unter § 11 Abs. 1 BremSpielhG fallenden Genehmigungsinhaber eine Fiktionswirkung \nschaffen wollte, die in ihrer zeitlichen Wirkung über das hinausgeht, was sie im Falle einer \npositiven Bescheidung maximal hätten erhalten können. Dies würde nicht nur den klaren \n\n13 \n \n \ngesetzgeberischen Willen einer zeitnahen Durchsetzung der neuen Regelungen konterka-\nrieren, sondern im Ergebnis Inhaber von Altgenehmigungen, deren Anträge auf Erlaub-\nniserteilung ab dem 01.07.2022 positiv beschieden wurden, schlechter stellen, als jene, \nderen Anträge unbeschieden blieben. Insofern konnte bei den Inhabern von Altgenehmi-\ngungen auch kein schutzwürdiges Vertrauen darauf entstehen, ihre Spielhalle über den in \n§ 11 Abs. 2 Satz 3 BremSpielhG genannten Zeitpunkt hinaus infolge einer etwaigen Fikti-\nonswirkung weiterbetreiben zu können. \n \nIII. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht \nauf § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 54.2.1 und Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs \nfür die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. \n \nHinweis: \nDieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 \nAbs. 3 Satz 3 GKG). \ngez. Prof. Sperlich \ngez. Dr. Koch \ngez. Till","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/364221","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-bremen/2023-11-14/1-b-229-23","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":4},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 123","ref_norm":"123","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 19","ref_norm":"19","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 75","ref_norm":"75","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 146","ref_norm":"146","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 152","ref_norm":"152","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 920","ref_norm":"920","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 52","ref_norm":"52","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 66","ref_norm":"66","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 14","ref_norm":"14","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/364221","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/364221","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-bremen/2023-11-14/1-b-229-23","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/364221","retrieved":"2026-07-09 04:52:10.250335+00:00"}}