{"status":"available","doknr":"61978CV0001","ecli":"ECLI:EU:C:1979:224","court":"Europäischer Gerichtshof","senate":null,"decided":"1979-10-04","aktenzeichen":"C-1/78","doktyp":"Gutachten","leitsatz":null,"text_plain":"Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat am 13. November 1978 beim Gerichtshof gemäß Artikel 228 Absatz 1 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag die Erstattung eines Gutachtens beantragt; die genannte Bestimmung lautet:\n\nDer Rat, die Kommision oder ein Mitgliedstaat kann zuvor ein Gutachten des Gerichtshofes über die Vereinbarkeit des beabsichtigten Abkommens mit diesem Vertrag einholen. Ist dieses Gutachten ablehnend, so kann das Abkommen nur nach Maßgabe des Artikels 236 in Kraft treten.\n\nMit diesem Antrag begehrt die Kommission ein Gutachten des Gerichtshofes über die Vereinbarkeit des Entwurfs zu einem internationalen Naturkautschuk-Übereinkommen, über das gegenwärtig im Rahmen der Welthandelskonferenz der Vereinten Nationen (UNCTAD) verhandelt wird, mit den Bestimmungen des EWG-Vertrags und insbesondere über die Zuständigkeit der Gemeinschaft für den Abschluß dieses Übereinkommens.\n\nI — Sachverhalt\n\nDie Welthandelskonferenz der Vereinten Nationen (UNCTAD) verabschiedete während ihrer vierten Tagung im Mai 1976 in Nairobi die Resolution 93 (IV) über ein Integriertes Rohstoffprogramm.\n\nDiese Resolution enthält in ihren Begründungserwägungen einen Hinweis auf die Entschließungen 3201 (S-VI) und 3202 (S-VI) der Vollversammlung der Vereinten Nationen vom 1. Mai 1974 über die Erklärung beziehungsweise über das Aktionsprogramm zur Schaffung einer neuen Weltwirtschaftsordnung sowie auf die Entschließung 3281 (XXIX) der Vollversammlung der Vereinten Nationen vom 12. Dezember 1974 über die Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten.\n\nSie verweist weiterhin auf den Vorschlag zur Schaffung eines gemeinsamen Fonds zur Finanzierung internationaler Rohstofflager, koordinierter nationaler Lager oder anderer notwendiger Maßnahmen im Rahmen der internationalen Rohstoffabkommen.\n\nMit dem Integrierten Rohstoffprogramm werden unter anderem folgende Ziele verfolgt:\n\nHerstellung stabiler Bedingungen im Rohstoffhandel, insbesondere Vermeidung übermäßiger Rohstoffpreisschwankungen durch Stützung der Preise auf einem Niveau, das für die Erzeuger einträglich und gerecht und für die Verbraucher angemessen ist, der weltweiten Inflation und den Veränderungen in der internationalen Wirtschafts- und Währungssituation Rechnung trägt sowie das Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage in einem wachsenden Weltrohstoffhandel fördert;\n\nAnhebung und Erhaltung des Realeinkommens einzelner Entwicklungsländer durch eine Steigerung ihrer Ausfuhrerlöse und Schutz dieser Länder gegen Schwankungen dieser Erlöse, insbesondere bei Rohstoffen;\n\nVerbesserung des Marktzugangs und Sicherung der Versorgung mit Rohstoffen und daraus hergestellten Erzeugnissen unter Berücksichtigung der Bedürfnisse und Interessen der Entwicklungsländer;\n\nVerbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Naturprodukte gegenüber den synthetischen Produkten und Ersatzstoffen;\n\nVerbesserung der Marktstrukturen im Bereich der Roh- und Grundstoffe, deren Ausfuhr für die Entwicklungsländer von Bedeutung ist;\n\nVerbesserung des Vermarktungs-, Verteilungs- und Transportwesens für die Rohstoffausfuhren der Entwicklungsländer.\n\nZur Verwirklichung der Ziele des Integrierten Programms sieht die Resolution 93 (IV) vor, daß für achtzehn für die Entwicklungsländer wichtige Grundstoffe (Bananen, Bauxit, Kakao, Kaffee, Kupfer, Baumwolle und Baumwollgarne, Hartfasern und Hartfasererzeugnisse, Eisenerz, Jute und Juteerzeugnisse, Mangan, Fleisch, Phosphate, Kautschuk, Zucker, Tee, tropische Hölzer, Zinn, Pflanzenöl und Ölsaaten) Verhandlungen über internationale Vereinbarungen zwischen Erzeuger- und Verbraucherländern aufgenommen werden.\n\nIm Hinblick auf Naturkautschuk wurde vom Generalsekretär der UNCTAD eine erste Vorbereitungssitzung einberufen, die vom 17. bis 21. Januar 1977 in Genf stattfand. Daran schlossen sich mehrere Sitzungen einer aus Regierungsvertretern gebildeten Arbeitsgruppe und einer aus Regierungsvertretern gebildeten Besonderen Arbeitsgruppe für Kautschuk sowie zwei weitere Vorbereitungssitzungen vom 6. bis 10. Juni 1977 und vom 27. Februar bis 1. März 1978 in Genf an. Während der letzten Sitzung wurde einstimmig beschlossen, eine Verhandlungskonferenz über Naturkautschuk einzuberufen.\n\nDa die Gemeinschaft zu den größten Einführern und Verbrauchern von Naturkautschuk gehört, ist die Aushandlung des künftigen Übereinkommens für sie von besonderer Bedeutung. Aus diesem Grund hat die Gemeinschaft seit Januar 1977 an allen internationalen Tagungen zur Vorbereitung eines internationalen Naturkautschuk-Übereinkommens teilgenommen.\n\nAm 22. November 1977 richtete die Kommission der Gemeinschaften an den Rat eine Mitteilung betreffend die Leitlinien für eine Position der Gemeinschaft im Hinblick auf die Arbeiten der UNCTAD über Naturkautschuk, der sie am 24. Mai 1978 eine Mitteilung betreffend die Leitlinien für die Position der Gemeinschaft während der Vorbereitung der Verhandlungen über ein internationales Abkommen über Naturkautschuk folgen ließ. Die Zielsetzungen der Gemeinschaft wurden am 30. August 1978 in Form eines Draft EEC working text for an international natural rubber agreement ausschließlich der Gruppe der Verbraucherländer unterbreitet und sodann in das Arbeitsdokument der Vorbereitungsgruppe aufgenommen.\n\nWie in der dritten Vorbereitungssitzung vereinbart, trat vom 28. August bis 8. September 1978 in Genf eine Vorbereitungsgruppe zusammen, der die Verbraucherländer und die Erzeugerländer (unter anderem Malaysia, Indonesien, Thailand und Sri Lanka) angehörten, um ein Arbeitsdokument vorzubereiten, das die von den Erzeuger- und Verbraucherländern vorgelegten Vorschläge wiedergibt und als Gründlage für die Arbeiten der Verhandlungskonferenz dienen soll.\n\nDie Vorbereitungssitzungen ließen die Einigkeit der Delegationen darüber erkennen, daß das Kernstück des Abkommens ein Ausgleichslagersystem sein soll, das auf eine Stabilisierung der Preise für Naturkautschuk abzielt. Dagegen ergaben sich bedeutende Meinungsverschiedenheiten in mehreren Punkten, und zwar in bezug auf den Umfang des Ausgleichslagers, die Maßnahmen zur Angebotsrationalisierung und vor allem die Ausfuhrkontrollen, die Finanzierung des Lagers, den Preismechanismus, die sonstigen Maßnahmen, die sowohl für Naturkautschuk als auch für Verarbeitungserzeugnisse gelten, sowie in bezug auf Bestimmungen über nationale Steuerregelungen.\n\nIm Hinblick auf die erste Sitzung der Verhandlungskonferenz übermittelte die Kommission dem Rat am 5. Oktober 1978 eine Empfehlung für einen Beschluß des Rates über die Aushandlung eines internationalen Naturkautschukabkommens. Dieses Dokument enthielt einen Entwurf für Verhandlungsrichtlinien, die neben den von der Gemeinschaft verfolgten Zielen auch die wichtigsten wirtschaftlichen und institutionellen Bestimmungen betreffen, die ihrerseits den wesentlichen Inhalt eines künftigen internationalen Übereinkommen bilden sollen. Nach einer Analyse des Instrumentarismus des geplanten Übereinkommens gelangte die Kommission zu der Schlußfolgerung, daß die Gemeinschaft nach Artikel 113 EWG-Vertrag allein zuständig sei, um sich an der Aushandlung und am Abschluß dieses Übereinkommens zu beteiligen.\n\nDagegen vertraten beim ersten Meinungsaustausch im Rahmen der Gruppe Grundstoffe des Rates über diesen Punkt mehrere Delegationen die Auffassung, daß zwar einige Aspekte der Aushandlung in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft fielen, daß sich die Empfehlung der Kommission jedoch sowohl auf Artikel 113 als auch auf Artikel 116 des Vertrages stützen müsse und daß sich die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten nach den üblichen Verfahren an der Aushandlung beteiligen müßten.\n\nAuf der Tagung des Ausschusses der Ständigen Vertreter vom 11. Oktober 1978 wies der Vertreter der Kommission auf die Auffassung der Kommission hin, wonach die Aushandlung des Übereinkommens gemäß Artikel 113 des Vertrages in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft falle. Die Delegationen der Mitgliedstaaten erklärten hingegen, daß die Aushandlung in einem weiteren Rahmen als dem des Artikels 113 zu sehen sei; einige der Delegationen betonten, ihrer Auffassung nach müßten die Artikel 113 und 116 Anwendung finden. Zum Schluß seiner Aussprache kam der Ausschuß der Ständigen Vertreter überein, dem Rat die Genehmigung der folgenden pragmatischen Formel vorzuschlagen, die sich an bereits für andere Verhandlungen über Rohstoffe festgelegte Modalitäten anlehnt:\n\nDie Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten beteiligen sich an den Kaütschukverhandlungen mit einer Gemeinschaftsdelegation und neun nationalen Delegationen. Die Gemeinschaftsdelegation besteht nach dem üblichen Verfahren aus einer gemischten Delegation (Kommission und Vorsitz sowie ein Beamter je Mitgliedstaat).\n\nDie Verhandlung wird auf der Grundlage einer zuvor festgelegten gemeinsamen Haltung geführt.\n\nFür die in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallenden Bereiche wird die Kommission beauftragt, im Namen der Gemeinschaft zu verhandeln.\n\nFür die übrigen Bereiche, die für die Gemeinschaft von besonderem Interesse sind, erfolgt während der Verhandlungen ein gemeinsames Vorgehen. Die Aufgabe des gemeinsamen Sprechers wird in der Regel dem Vertreter der Kommission gemäß dem für gemischte Delegationen festgelegten Verfahren übertragen. Die Mitgliedstaaten schalten sich im Rahmen der zuvor festgelegten gemeinsamen Haltung ein, um diese zu unterstützen und zu fördern.\n\nTreten an Ort und Stelle Schwierigkeiten auf, so wenden sich die Delegationen an die Ratsinstanzen in Brüssel.\n\nEs herrschte Einvernehmen darüber, daß die Zustimmung des Rates zu dieser Formel in keiner Weise die von den verschiedenen Delegationen und insbesondere von der Kommission in der Sache vertretene Rechtsauffassung präjudiziere.\n\nAuf seiner Tagung vom 17. Oktober 1978 in Luxemburg billigte der Rat diese Vorschläge des Ausschusses der Ständigen Vertreter ohne Aussprache.\n\nDie erste Sitzung der Verhandlungskonferenz, die vom 12. November bis 8. Dezember 1978 in Genf stattfand, hat zu gewissen Fortschritten unter anderem in der Frage des Umfangs des Ausgleichslagers, seiner Finanzierung und seiner Funktionsweise geführt. Eine Reihe von Erzeuger- und Verbraucherländern haben gemeinsam ein Kompromißdokument über diese Punkte vorgelegt; dieser Kompromiß hat die Unterstützung mehrerer Delegationen, einschließlich der der Gemeinschaft, gefunden.\n\nIm Hinblick auf die zweite Sitzung der Verhandlungskonferenz hat die Kommission in einer Mitteilung vom 19. März 1979 den Erlaß zusätzlicher Verhandlungsrichtlinien vorgeschlagen.\n\nDie zweite Sitzung der Verhandlungskonferenz, die vom 27. März bis 12. April 1979 in Genf stattgefunden hat, hat weitere Fortschritte erbracht. Insbesondere hat ein vom Vorsitzenden der Konferenz vorgelegtes neues Kompromißdokument, das sich auf den wesentlichen Teil der wirtschaftlichen Elemente des Abkommens bezieht, die Unterstützung der ganz großen Mehrheit der Delegationen, einschließlich der der Gemeinschaft, gefunden.\n\nAuf der Grundlage der erreichten Ergebnisse hat sich die Verhandlungskonferenz das Ziel gesetzt, während ihrer nächsten Sitzung den endgültigen Text des Übereinkommens zu verabschieden.\n\nII — Verfahren\n\nDie Kommission, vertreten durch ihren Rechtsberater Jean Groux, hat den Gerichtshof mit am 13. November 1978 eingegangener Antragschrift gemäß Artikel 228 Absatz 1 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag um ein Gutachten über den Umfang der Zuständigkeit der Gemeinschaft zur Aushandlung und gegebenenfalls zum Abschluß eines internationalen Naturkautschuk-Übereinkommens ersucht.\n\nDer Antrag der Kommission ist dem Rat und den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 107 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verfahrensordnung zugestellt worden.\n\nGemäß Artikel 107 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verfahrensordnung haben am 19. Februar 1979 der Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch den Generaldirektor im Juristischen Dienst Jean-Louis Dewost, am 20. Februar 1979 die Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch Assistant Treasury Solicitor R. D. Munrow, und am 21. Februar 1979 die Regierung der Französischen Republik schriftliche Stellungnahmen abgegeben.\n\nDer Gerichtshof hat die Kommission, den Rat, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Regierung der Französischen Republik um die Beantwortung einer Frage ersucht; dies ist innerhalb der gesetzten Frist geschehen.\n\nDie Kommission, vertreten durch Herrn Jean Groux im Beistand von Herrn Leopoldo Giunti, Leiter eines besonderen Dienstes bei der Generaldirektion Auswärtige Beziehungen, als Sachverständigem, und der Rat, vertreten durch Herrn Jean-Louis Dewost, haben in einer am 9. Mai 1979 am Sitz des Gerichtshofes abgehaltenen Anhörung ergänzende mündliche Ausführungen gemacht und Fragen des Gerichtshofes beantwortet.\n\nDie Kommission hat unter Bezugnahme auf die dem Gerichtshof am 27. April 1979 als zusätzliche Anlagen zu ihrer Antragschrift vorgelegten Unterlagen Auskunft über den Stand der Verhandlungen über das internationale Naturkautschukabkommen erteilt. Sie hat ferner Ausführungen zur Zulässigkeit ihres Antrags gemacht und die Zuständigkeit der Gemeinschaft zum Abschluß des beabsichtigten Übereinkommens im Gesamtrahmen der Verhandlungen, im Hinblick auf die Zielsetzung der Verhandlungen und in Ansehung der in dem Abkommensentwurf enthaltenen Einrichtungen und Verfahren geprüft.\n\nDer Rat hat insbesondere den Begriff des Handels und der Handelspolitik, die mit dem Abkommensentwurf verfolgten Ziele und die Folgen, die sich daraus für die Zuständigkeit der Gemeinschaft auf der Grundlage von Artikel 113 EWG-Vertrag ergeben, einer Prüfung unterzogen.\n\nDie Fragen des Gerichtshofes haben sich auf folgende Punkte erstreckt: das Verfahren und die Methode der Verhandlung über den Übereinkommensentwurf, die Durchführung und den Vollzug des zukünftigen Übereinkommens, den Begriff der Anteile am Handel, das Problem des Abstimmungsgewichts der Gemeinschaft im Rahmen des Übereinkommens, die Verteilung der finanziellen Belastungen, den Begriff der Handelspolitik im Hinblick auf den Inhalt des Übereinkommensentwurfs, den Begriff des strategischen Produkts, die Resolution 93 (IV) von Nairobi über ein Integriertes Rohstoffprogramm, das System der Zollpräferenzen zugunsten der Entwicklungsländer, das STABEX-System zur Sicherung der Ausfuhrerlöse, die Rechten und Pflichten der Gemeinschaft als eines von den Mitgliedstaaten verschiedenen Rechtssubjekts im Rahmen des zukünftigen Übereinkommens, die genaue Tragweite des beantragten Gutachtens des Gerichtshofes, die Finanzierung des Ergänzungsausgleichslagers, die Finanzierungsarten bei bestehenden internationalen Rohstoffübereinkommen, die Beziehungen zwischen dem GATT und der UNCTAD, die Tragweite der Präambel des Übereinkommensentwurfs sowie die Beteiligung der Gemeinschaft an anderen internationalen Übereinkommen.\n\nDer Gerichtshof hat die Generalanwälte gemäß Artikel 108 Absatz 2 der Verfahrensordnung am 6. Juni 1979 in nichtöffentlicher Sitzung angehört.\n\nIII — Darstellung der dem Gerichtshof unterbreiteten Ausführungen und Gesichtspunkte\n\nA — Zur Anrufung des Gerichtshofes\n\nDer Rat vertritt, ohne einen förmlichen Einwand gegen die Zulässigkeit des Antrags der Kommission zu erheben, die Auffassung, dieser sei zumindest verfrüht und ziele zudem darauf ab, Fragen durch den Gerichtshof entscheiden zu lassen, die das Verfahren des Artikels 228 nicht erfasse; der Antrag stelle somit eine nicht korrekte Anwendung dieses Verfahrens dar.\n\na) Gerade der in Artikel 228 verwendete Begriff des beabsichtigten Abkommens unterstelle, daß die Verhandlungen so weit fortgeschritten seien, daß zumindest ein Vorentwurf eines Abkommens vorliege; dies sei bei dem künftigen internationalen Kautschuk-Übereinkommen zu dem Zeitpunkt, als die Kommission den Gerichtshof angerufen habe, nicht der Fall gewesen. Der Zweck des Verfahrens bestehe gemäß dem Gutachten 1/75 des Gerichtshofes vom 11. November 1975 (Slg. 1975, 1355) darin, Verwicklungen zu vermeiden, die entstehen könnten, wenn die Vereinbarkeit von völkerrechtlichen Abkommen, welche die Gemeinschaft verpflichten, mit dem Vertrag vor einem Gericht bestritten würde; der Gerichtshof müsse daher die Möglichkeit haben, den Text eines Übereinkommensentwurfs den Vertragsbestimmungen gegenüberzustellen, um ein Gutachten über die Vereinbarkeit abgeben zu können. Eine abweichende Auslegung führe dazu, dem Begriff des gemäß Artikel 228 zuvor erstatteten Gutachtens seine nützliche Wirkung zu nehmen. In seinem Gutachten 1/75 habe der Gerichtshof selbst die Ansicht geäußert, daß der ihm zur Begutachtung unterbreitete Entwurf einer Vereinbarung durchaus ein beabsichtigtes Abkommen im Sinne von Artikel 228 darstelle, wobei er sich unter anderen auf den Umstand gestützt habe, daß die Beratungen über den Inhalt des Abkommens abgeschlossen [sind]. Die Kommission habe den Gerichtshof mit einer Meinungsverschiedenheit befaßt, die zwischen ihr und dem Rat nicht über den Inhalt eines beabsichtigten Abkommens, sondern in Wahrheit über das Verfahren für Verhandlungen bestehe, die zumindest noch mehrere Monate dauern sollten; damit habe sie einen verfrühten Antrag gestellt.\n\nb) Die Kommission räume ein, daß es noch keinen offiziellen Standpunkt der Gemeinschaft in der Frage gebe, welche Haltung in den Verhandlungen einzunehmen sei, und daß außerdem noch bedeutende Meinungsverschiedenheiten zwischen den Verhandlungspartnern bestünden; nach ihren Angaben gehe es ihr eigentlich darum, die zwischen ihr und dem Rat bestehende Meinungsverschiedenheit über die Auslegung von Artikel 113 entscheiden zu lassen und darüber hinaus eine grundsätzliche Stellungnahme des Gerichtshofes gegen die Praxis der gemischten Abkommen, insbesondere im Falle weiterer internationaler Rohstoffübereinkommen zu erhalten.\n\nMit einem solchen Antrag werde zumindest aus zwei Gründen in nicht ordnungsgemäßer Weise von dem Verfahren des Artikels 228 Gebrauch gemacht.\n\nDie zwischen Rat und Kommission bestehende Meinungsverschiedenheit über die Auslegung von Artikel 113 des Vertrages müsse mit Hilfe des in Artikel 149 des Vertrages vorgesehenen Mechanismus gelöst werden und sei auch bisher auf diese Weise gelöst worden. Die von der Kommission vorgeschlagene Rechtsgrundlage für den Erlaß eines Rechtsaktes durch den Rat sei ein notwendiger Bestandteil des Vorschlags der Kommission; wenn der Rat der Ansicht sei, daß die vorgeschlagene Rechtsgrundlage die vorgeschlagene Maßnahme nicht trage, so könne er diese Rechtsgrundlage einstimmig ändern.\n\nJedenfalls werfe die Kommission mit ihrem an den Gerichtshof gerichteten Antrag, eine Frage der Vereinbarkeit mit dem Vertrag, die bei jedem einzelnen Übereinkommen unter Berücksichtigung seines konkreten Inhalts zu prüfen sei, allgemein und für die Zukunft zu klären, ein Problem auf, das über den Anwendungsbereich des Verfahrens nach Artikel 228 hinausgehe; aus einem Ausnahmeverfahren, das auf einen bestimmten Zweck — die Gewährleistung der Vereinbarkeit eines bestimmten Übereinkommens mit dem Vertrag — beschränkt sei, versuche die Kommission ein allgemeines Konsultationsverfahren zu machen.\n\nc) Der Gerichtshof solle daher das Verfahren bis zum Abschluß der laufenden Verhandlungen aussetzen und sodann einige der gestellten Fragen, die wegen ihres allgemeinen Charakters über den Rahmen des Verfahrens nach Artikel 228 hinausgingen, von der Sache her zurückweisen.\n\nDie Regierung des Vereinigten Königreichs schließt sich dem Standpunkt des Rates zur Frage der Zulässigkeit des Antrags der Kommission an.\n\nNach Ansicht der Regierung der Französichen Republik ist der Antrag der Kommission unzulässig, da es der Stand der Verhandlungen nicht erlaube, dem Gerichtshof einen hinreichend ausgearbeiteten Text vorzulegen, um ihm eine Entscheidung in ausreichender Sachkenntnis zu ermöglichen; im übrigen gingen die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen über den Anwendungsbereich des Verfahrens nach Artikel 228 des Vertrages hinaus.\n\na) Artikel 228 behandele in Absatz 1 zunächst die Aushandlung und sodann in einem davon verschiedenen Satz den Abschluß von Abkommen; die Möglichkeit einer vorherigen Befragung des Gerichtshofes werde erst nach dieser Bestimmung über den Abschluß genannt. Wenn die Verfasser des Vertrages eine der Aushandlung vorausgehende Befragung des Gerichtshofes gewollt hätten, so hätten sie die Bestimmung über das Gutachten des Gerichtshofes zwischen dem ersten und dem zweiten Satz des Absatzes 1 eingefügt.\n\nIm vorliegenden Fall sei zudem zu betonen, daß die Befragung des Gerichtshofes ungeeignet sei, weil sie vom Stand der Abfassung des Übereinkommens her gesehen zu früh erfolge. Da es um die Frage gehe, ob das im Verhandlungsstadium befindliche Übereinkommen auch wirklich keine die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten berührende Bestimmung, sondern im Gegenteil ausschließlich die Zuständigkeit der Gemeinschaft betreffende Bestimmungen enthalte, könne der Gerichtshof, was die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten angehe, keine Antwort erteilen, solange er nicht sämtliche Bestimmungen dieses Übereinkommens kenne.\n\nLasse man die Stellung eines Antrags auf vorherige Erstattung eines Gutachtens vor Abschluß der Aushandlung zu, so laufe dies außerdem auf die Anerkennung der Möglichkeit hinaus, den Gerichtshof je nach dem Fortgang der Verhandlungen über irgendein internationales Abkommen mit einer Vielzahl von Anträgen auf Erstattung von Gutachten zu belasten. Jedes dieser Gutachten habe Rechtsgeltung nur im Verhältnis zu dem ganz vorübergehenden Stand des Übereinkommensentwurfs, bezüglich dessen es erstattet worden sei. Infolgedessen und nach Maßgabe der Entwicklung des ausgehandelten Entwurfs könnten aufeinanderfolgende Gutachten widersprüchliche Antworten beinhalten, da sie auf der Grundlage unterschiedlicher Texte abgegeben worden wären.\n\nDer Gerichtshof könne daher beim gegenwärtigen Stand nicht über das zukünftige internationale Kautschuk-Übereinkommen befinden, dessen Bestimmungen sich größtenteils noch im Zustand verhandlungsfähiger Vorschläge befänden.\n\nZu dieser Auslegung sei der Gerichtshof in seinem Gutachten 1/75.gelangt. Dort habe der Gerichtshof die Frage der Zulässigkeit des Antrags auf ein Gutachten ebenfalls über ein internationales Abkommen mit der Feststellung bejaht, daß die Beratungen über den Inhalt des Abkommens abgeschlossen [sind].\n\nb) Die Kommission begehe einen Verfahrensmißbrauch, indem sie sich des Artikels 228 zu anderen als den ausdrücklich im Vertrag vorgesehenen Zwecken bediene. Sie versuche nämlich, die zwischen ihr und dem Rat sowie allen Mitgliedstaaten bestehenden Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung von Artikel 113 entscheiden zu lassen und begehre vor allem vom Gerichtshof geradezu eine Verurteilung der Praxis der gemischten Abkommen. Dies alles gehe offenkundig über den Anwendungsbereich von Artikel 228 hinaus und stelle einen Verfahrensmißbrauch dar, der den Antrag der Kommission unzulässig mache.\n\nDie Kommission führt ihrerseits aus, der Gerichtshof habe in seinem Gutachten 1/75 festgestellt, daß die Frage, ob der Abschluß eines bestimmten Abkommens in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt und ob gegebenenfalls von dieser Zuständigkeit in einer mit den Vertragsvorschriften zu vereinbarenden Weise Gebrauch gemacht worden ist im Wege des vorgängigen Verfahrens nach Artikel 228 vor den Gerichtshof gebracht werden könne. Der vorliegende Antrag auf Erstattung eines Gutachtens stehe im Einklang mit dieser Rechtsprechung.\n\nIn den beiden Fällen, in denen die Kommission den Gerichtshof mit einem Antrag auf ein Gutachten gemäß Artikel 228 befaßt habe, habe der wesentliche Wortlaut der beabsichtigten internationalen Abkommen in seiner endgültig ausgehandelten Form vorgelegen. Der Umstand, daß der Gerichtshof in seinem Gutachten 1/75 der Ansicht gewesen sei, daß der ihm unterbreitete Vereinbarungsentwurf ein beabsichtigtes Abkommen im Sinne von Artikel 228 sei, und unter anderem darauf hingewiesen habe, daß die Beratungen über den Inhalt des Abkommens abgeschlossen seien, bedeute keineswegs, daß der Gerichtshof die Möglichkeit habe ausschließen wollen, gemäß Artikel 228 mit Abkommensentwürfen befaßt zu werden, die noch nicht abschließend ausgehandelt seien.\n\nObwohl unabhängig von den wesentlichen wirtschaftlichen Elementen des Naturkautschuk-Übereinkommens noch über einzelne Bestimmungen desselben verhandelt werde, seien die geplanten Bestimmungen und Verfahren für das künftige Naturkautschuk-Übereinkommen nunmehr mit hinreichender Genauigkeit bekannt, um dem Gerichtshof die abschließende Beantwortung der ihm von der Kommission vorgelegten Frage zu ermöglichen; selbstverständlich müsse der Gerichtshof dabei den Übereinkommensentwurf zugrunde legen, wie er sich im Zeitpunkt der Erstattung seines Gutachtens darstelle.\n\nDie Meinungsverschiedenheit zwischen dem Rat und der Kommission über den Umfang der Zuständigkeiten der Gemeinschaft zur Aushandlung und gegebenenfalls zum Abschluß eines internationalen Naturkautschuk-Übereinkommens beziehe sich über den besonderen Fall hinaus auf die allgemeine Frage der Auslegung von Artikel 113 EWG-Vertrag. Der Einzelfall könne es dem Gerichtshof ermöglichen, diese allgemeine Frage klarzustellen. Der Gegenstand des Antrags auf Erstattung eines Gutachtens beschränke sich jedoch streng auf die Beurteilung der Vereinbarkeit des Entwurfs des internationalen Naturkautschuk-Übereinkommens im Hinblick auf die Vertragsbestimmungen. Insbesondere müßten diese für die Feststellung, ob im vorliegenden Fall das Übereinkommen durch die Gemeinschaft allein oder in der Form eines gemischten Abkommens, an dem sich sowohl die Gemeinschaft als auch die Mitgliedstaaten beteiligen würden, abgeschlossen werden muß, den Vorrang vor jeder anderen Erwägung haben.\n\nB — Zur Zuständigkeit für die Aushandlung und den Abschluß des internationalen Naturkautschuk-Übereinkommens\n\nNach Ansicht der Kommission ist die Gemeinschaft gemäß Artikel 113 EWG-Vertrag allein zur Teilnahme an der Aushandlung und am Abschluß des Übereinkommens befugt.\n\na) Im vorliegenden Fall gehe es darum, den Umfang der Befugnisse der Gemeinschaft im Bereich der Handelspolitik zu bestimmen. Hierzu sei festzustellen, daß weder Artikel 113, der sich auf die Aufzählung bestimmter unter die Handelspolitik fallender Gegenstände beschränke, noch irgendeine andere Vertragsbestimmung eine Definition dessen enthalte, was unter Handelspolitik zu verstehen sei; diese Lücke sei zum Teil durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes ausgefüllt worden.\n\nDer Inhalt der in Artikel 113 ausdrücklich genannten Bereiche (Änderung der Zollsätze, Zoll- und Handelsabkommen, Liberalisierungsmaßnahmen, Ausfuhrpolitik und handelspolitische Schutzmaßnahmen, zum Beispiel im Falle von Dumping und Subventionen) eigne sich kaum für eine Erörterung. Der Begriff der Ausfuhrpolitik sei vom Gerichtshof in seinem Gutachten 1/75 dahin gehend erläutert worden, daß er notwendigerweise die Ausfuhrbeihilferegelungen umfaßt.\n\nDer Bereich der Handelspolitik könne jedoch nicht auf die nicht abschließende Aufzählung in Artikel 113 begrenzt werden. Der Rechtsprechung des Gerichtshofes seien allgemeine Kriterien zu entnehmen, anhand deren entschieden werden könne, ob eine bestimmte Maßnahme als in den Geltungsbereich dieses Artikels fallend anzusehen sei oder nicht.\n\nDer Gerichtshof betone den ausschließlichen Charakter der der Gemeinschaft im Bereich der Handelspolitik übertragenen Zuständigkeit (Gutachten 1/75; Urteil vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 41/76, Donckerwolcke, Slg. 1976, 1921); ebenfalls habe der Gerichtshof darauf hingewiesen, daß der Begriff der Handelspolitik im Bereich der internationalen Betätigung eines Staates oder der Gemeinschaft den gleichen Inhalt habe (Gutachten 1/75). Es würde dieser Konzeption zuwiderlaufen, wenn die Gemeinschaft bei der Ausübung ihrer Gesamtverantwortung im Bereich der Handelspolitik nur auf die Verwendung der klassischen Maßnahmen dieser Politik beschränkt werde, indem ihr das Recht verwehrt werde, wie die Staaten andere Instrumentarien zu verwenden, die für eine vollständige und zusammenhängende Regelung des internationalen Handels erforderlich seien.\n\nNach Auffassung des Gerichtshofes bestehe auch eine Verbindung zwischen diesem Erfordernis des Zusammenhangs und dem wirksamen Funktionieren der Zollunion; dieses rechtfertige nämlich eine weite Auslegung der Artikel 9, 27, 28, 111 und 113 des Vertrages sowie der Befugnisse, welche diese Bestimmungen den Organen übertragen, um ihnen eine zusammenhängende Regelung der Außenhandelsbeziehungen durch einseitige Maßnahmen wie auch durch Vereinbarungen zu ermöglichen (Urteil vom 12. Juni 1973 in der Rechtssache 8/73, Massey-Ferguson, Slg. 1973, 897).\n\nEine handelspolitische Maßnahme müsse somit vor allem unter Berücksichtigung ihres besonderen Charakters als Instrument zur Regelung des internationalen Handels beurteilt werden.\n\nb) Nach Auffassung des Rates müßte in jedem Fall, in dem sich die Frage stelle, ob eine Maßnahme aufgrund von Artikel 113 des Vertrages ergriffen werden könne, zuvor untersucht werden, ob die Maßnahme auf eine Änderung des Handelsvolumens oder des Handelsstroms abziele. In allen Fällen, in denen diese Prüfung ergebe, daß dieses Ziel nicht oder nur neben einem oder mehreren anderen Zielen verfolgt werde, wäre Artikel 113 nach dieser Ansicht nicht anwendbar.\n\nDie Kommission hält dieses Kriterium für unzureichend.\n\nEs lasse sich kaum definieren, was ein handelspolitisches Ziel sei. Artikel 110 nenne zwar eine allgemeine Zielsetzung der Handelspolitik; dies stelle jedoch nur eine Absichtserklärung dar, die der Gemeinschaft ihre Befugnis, handelspolitische Maßnahmen auch aus anderen Gründen zum Schutze ihrer Interessen zu ergreifen, nicht nehmen könne. Die handelspolitischen Maßnahmen, die sich der in Artikel 113 aufgeführten klassischen Instrumente bedienten, könnten auf verschiedenen Gründen oder Absichten politischer, währungspolitischer, sozialpolitischer oder agrarpolitischer Art beruhen. In allen diesen Fällen dürfe die Einwirkung auf das Handelsvolumen oder den Handelsstrom nicht als ein Selbstzweck, sondern nur als ein Mittel zur Erreichung anderer Zwecke angesehen werden. Noch weniger könne man davon ausgehen, daß diese Einwirkung der Erreichung eines Zieles des Vertrages diene, der über die sehr allgemeinen und nicht abschließenden Erwägungen in Artikel 110 hinaus gerade keine genauen Ziele für die gemeinsame Handelspolitik abstecke.\n\nDie von den Urhebern einer Maßnahme verfolgten Absichten könnten daher nicht als sachdienliches Kriterium für die Qualifizierung eines Rechtsakts der Organe im Hinblick auf die Bestimmungen des Vertrages über die Handelspolitik dienen.\n\nDas Anliegen des Rates finde in Wirklichkeit unter einem anderen Blickwinkel eine Antwort im Vertrag. Der Vertrag setze zwar für die Bestimmung der handelspolitischen Maßnahmen ein instrumentelles Kriterium, sehe jedoch gleichzeitig Ausnahmen von diesem neutralen Kriterium vor, indem er die Verabschiedung einiger dieser Maßnahmen von der Voraussetzung abhängig mache, daß sie mit den Vertragszielen in anderen Bereichen (insbesondere in der Agrarpolitik) vereinbar blieben, oder indem er einräume, daß bestimmte Maßnahmen aufgrund ihres Gegenstands (Artikel 223) oder in Ansehung der sie tragenden besonderen Gründe (Artikel 109, Artikel 224) selbst dann, wenn sie sich auf den handelspolitischen Bereich erstreckten (zum Beispiel mengenmäßige Beschränkungen), unter im Vertrag selbst festgelegten Voraussetzungen zu einzelstaatlichen Maßnahmen Veranlassung geben könnten.\n\nEs könne in bestimmten Fällen zu einer nicht gerechtfertigten Ausweitung des handelspolitischen Bereichs führen, wolle man ein Kriterium für die Zugehörigkeit zu diesem Bereich in der Tatsache sehen, daß eine Maßnahme auf das Handelsvolumen oder den Handelsstrom einwirke; dazu würden beispielsweise steuerrechtliche Vorschriften oder Regelungen im Bereich des Handels gehören, die unterschiedslos auf einheimische und eingeführte Erzeugnisse angewendet würden, sofern diese Bestimmungen beziehungsweise Regelungen Auswirkungen auf den Außenhandel mit diesen Erzeugnissen haben könnten. Umgekehrt könne sich das Kriterium in anderen Fällen als zu eng erweisen, um Regelungen zu erfassen, die solche Wirkungen zwar nicht unbedingt hervorriefen (Ursprungsregeln, Zollformalitäten), jedoch der Lenkung jeglicher Handelspolitik innewohnten.\n\nc) Nur am Rande sei festzustellen, daß die Verhandlungen das allgemeine Ziel hätten, ein System zur Regulierung von Angebot und Nachfrage einzuführen; Erzeuger- und Verbraucherländer sollten aufgefordert werden, im gegenseitigen Interesse und auf der Grundlage einer gerechten Verteilung der Rechte und Pflichten an diesem System teilzunehmen. Das geplante Übereinkommen ziele somit auf die Sicherung einer ausgewogenen Entwicklung des Handels auf rein kommerzieller Grundlage ab, ohne daß irgendein anderer Gesichtspunkt, etwa der der Entwicklungshilfe, eine Rolle spiele. Unter diesen Umständen stehe fest, daß das Ziel des Übereinkommens mit der in Artikel 110 des Vertrages genannten Zielsetzung im Einklang stehe, ohne daß es überhaupt einer Bezugnahme auf die Absichten der Urheber des künftigen Übereinkommens bedürfe.\n\nDie wirtschaftlichen Mechanismen des beabsichtigten Übereinkommens seien im wesentlichen folgende: ein Mechanismus der Preise (mit der Möglichkeit von Preisrevisionen unter bestimmten Voraussetzungen), deren Schwankungen je nach Lage des Falls mehr oder weniger automatisch zu Verkäufen oder Einkäufen einer bestimmten Menge Naturkautschuk durch ein Ausgleichslager (bestehend aus einem normalen Lager und einem Ergänzungsausgleichslager für Notfälle) führen sollten; ein Mechanismus zur Finanzierung des Ausgleichslagers, das durch Beiträge zu gleichen Teilen seitens der Erzeuger- und der Verbraucherländer gespeist werde (beziehungsweise, was das Ergänzungsausgleichslager angehe, durch Anleihen, die von den am Übereinkommen beteiligten Ländern garantiert würden) und das gegebenenfalls auch Mittel aus dem gemeinsamen Fonds des Integrierten Rohstoffprogramms in Anspruch nehmen könne; Maßnahmen und Verfahren zur Förderung der Entwicklung der Produktion und des Handels mit Naturkautschuk einerseits und zur Beseitigung der Hindernisse für den Welthandel mit diesem Erzeugnis andererseits; Konsultationen über die von den am Übereinkommen beteiligten Ländern verfolgte Politik, die Auswirkungen auf Angebot oder Nachfrage bei Naturkautschuk haben könne.\n\nEinige der geplanten Maßnahmen (Maßnahmen und Verfahren zur Beseitigung der Hindernisse für den internationalen Naturkautschukhandel; Konsultationen über eine Politik, die das Angebot und die Nachfrage bei Naturkautschuk berühren könnte) gehörten eindeutig zum unbestrittenen Bereich der Handelspolitik.\n\nDie Preismechanismen, die die Einschaltung des Ausgleichslagers auslösten und das Kernstück des Systems zur Regulierung von Angebot und Nachfrage bei Naturkautschuk bildeten, stellten sich als ein spezifisches Instrument zur Regelung des Außenhandels dar und gehörten deshalb in den handelspolitischen Bereich. Mechanismen zur Einwirkung auf die Weltpreise seien übrigens in Artikel 113 selbst vorgesehen oder von der Gemeinschaft aufgrund dieses Artikels in Gang gesetzt worden. Zahlreiche von der Gemeinschaft aufgrund des Artikels 113 geschlossene internationale Übereinkommen hätten für den Handel mit bestimmten Agrarerzeugnissen mit Drittländern Preismechanismen bei der Einfuhr dieser Erzeugnisse eingeführt; die durch das künftige internationale Naturkautschuk-Übereinkommen vorgesehenen Preis- und Interventionsmechanismen träten lediglich zu einer Reihe vergleichbarer Marktmechanismen hinzu, die durch die handelspolitische Praxis der Gemeinschaft sanktioniert worden seien.\n\nWas den Mechanismus der Finanzierung durch Beiträge zu dem im geplanten Naturkautschuk-Übereinkommen vorgesehenen Ausgleichslager angehe, sei festzuhalten, daß die Kommission in ihrer Empfehlung an den Rat vom 5. Oktober 1978 vorgeschlagen habe, die Beiträge aus dem Haushalt der Gemeinschaften aufzubringen. Falls der Rat diesem Vorschlag zustimme, sei die Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Unterzeichnung der entsprechenden internationalen Verpflichtung unzweifelhaft gegeben. Falls der Rat beschließe, daß die Beiträge zur Finanzierung des Ausgleichslagers von den Mitgliedstaaten aufzubringen seien, würde dies die Zuständigkeit der Gemeinschaft für den Abschluß des beabsichtigten internationalen Übereinkommens nicht berühren, denn die von der Gemeinschaft ergriffenen Maßnahmen könnten finanzielle Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten schaffen, ohne daß diese Maßnahmen deshalb der Zuständigkeit der Gemeinschaft entzogen seien. Im übrigen könnten sich nur diejenigen Parteien, welche die ihnen auferlegten Beiträge auch tatsächlich zahlten, an der Verabschiedung der zur Erreichung der Ziele des Übereinkommens bestimmten Durchführungsmaßnahmen im Rahmen der durch das Übereinkommen eingerichteten Organe beteiligen. Die Entscheidungsbefugnis sei mit den finanziellen Verpflichtungen verknüpft. Bei diesen Maßnahmen handele es sich aber um handelspolitische Maßnahmen im Sinne von Artikel 113 des Vertrages; als Vertragspartner sei die Gemeinschaft somit befugt, an der Ausarbeitung dieser Maßnahmen teilzunehmen, und sie könne diese Befugnis nur dann wirksam ausüben, wenn sie die Beiträge leiste, von deren Zahlung die Wahrnehmung dieser Befugnisse abhänge. Eine Trennung zwischen rechtlichen Verpflichtungen und finanziellen Lasten, wie sie der Gerichtshof in seinem Gutachten 1/75 ins Auge gefaßt habe, sei im vorliegenden Fall nicht möglich, denn sie führe in eine ausweglose Lage: Einerseits wären die Mitgliedstaaten nicht befugt, an Entscheidungen der durch das Übereinkommen eingesetzten Organe mitzuwirken, da diese Entscheidungen ihrer Zuständigkeit entzogene handelspolitische Bereiche beträfen; andererseits wäre die Gemeinschaft bei Nichtzahlung der den Vertragsparteien auferlegten Beträge daran gehindert, an der Ausarbeitung dieser Entscheidungen teilzunehmen. Es sei folglich notwendig, daß die Verpflichtung zur Zahlung der durch das Übereinkommen festgelegten Beiträge nur von der Gemeinschaft eingegangen werde, daß diese Beiträge aus dem Haushalt der Gemeinschaften finanziert würden oder daß die Verpflichtung der Gemeinschaft durch eine beliebige andere Gemeinschaftsregelung erfüllt werde, aufgrund deren von den Mitgliedstaaten Zahlungen nach bestimmten Verteilungsschlüsseln für Rechnung der Gemeinschaft geleistet werden müßten.\n\nDie Rechtslage sei hier eine ganz andere als etwa im Fall der finanziellen Hilfe an die Entwicklungsländer.\n\nHinsichtlich der institutionellen Einrichtungen sei festzuhalten, daß die Gemeinschaft, sofern ihre Zuständigkeit für den Abschluß des geplanten internationalen Naturkautschuk-Übereinkommens in seiner Gesamtheit anerkannt werde, sämtliche an ihre Eigenschaft als Vertragspartei des Übereinkommens geknüpften Rechte und Verpflichtungen durch ihre eigenen Organe wahrnehmen müsse. Dieser Schluß ergebe sich aus den vom Gerichtshof in seinem Gutachten 1/76 vom 26. April 1977 (Slg. 1977, 741) aufgestellten Grundsätzen. Die Gemeinschaft müsse also auf gleicher Ebene mit den anderen Vertragsparteien an den durch das geplante Übereinkommen geschaffenen Organen teilnehmen, über ein eigenes Stimmrecht verfügen und dieses Recht durch ihre alleinigen Vertreter ausüben lassen. Die im Hinblick auf die Beteiligung der Gemeinschaft in das geplante Übereinkommen aufzunehmenden Bestimmungen seien daher anders zu formulieren als in den früheren internationalen Grund- und Rohstoffübereinkommen, an denen die Gemeinschaft neben ihren Mitgliedstaaten beteiligt oder beteiligt gewesen sei.\n\nNach Ansicht des Rates geht das geplante internationale Kautschuk-Übereinkommen in jedem Fall über den Anwendungsbereich von Artikel 113 hinaus und enthält Elemente, die unter Artikel 235 ödere unter Artikel 116 EWG-Vertrag fallen; es könne von der Gemeinschaft und von ihren Mitgliedstaaten abgeschlossen werden.\n\na) In der Resolution 93 (IV) werde ein verfahrensmäßiger und zeitlicher Zusammenhang zwischen den Rohstoffübereinkommen und dem Übereinkommen über den Gemeinsamen Fonds hergestellt. Die Aushandlung des Kautschuk-Übereinkommens sei somit, selbst wenn davon ausgehe, daß es in seiner Gesamtheit unter Artikel 113 falle, von Anfang an im Gesamtzusammenhang der Entwicklungshilfepolitik zu sehen. Was nun den Gemeinsamen Fonds angehe, sei darauf hinzuweisen, daß die Kommission selbst in einer Mitteilung vom 4. März 1977 anerkannt habe, daß die Verhandlungen über den Gemeinsamen Fonds sowohl Fragen, die in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fielen (Artikel 113), als auch Fragen beträfen, bei denen die Mitgliedstaaten gemeinsam vorzugehen hätten (Artikel 116)..\n\nb) Als handelspolitische Maßnahme im Sinne von Artikel 113 EWG-Vertrag sei jede Maßnahme anzusehen, die die Beeinflussung des Handelsvolumens oder des Handelsstroms zum Gegenstand habe.\n\nFür diese Auslegung sprächen drei Argumente :\n\nSie folge insoweit den Auslegungsmethoden des Gerichtshofes, als in zweifacher Hinsicht nach der Methode der systematischen Auslegung vorgegangen werde. Zum einen werde nämlich davon ausgegangen, daß sich die Gemeinschaftspolitik im System der Verträge nach den angestrebten Zielen bestimme. Dies treffe besonders für die gemeinsame Agrarpolitik und die gemeinsame Verkehrspolitik zu. Artikel 113 enthalte zwar an sich keine Aufzählung der Ziele, er sei jedoch unter Berücksichtigung des Artikels 110 zu sehen, der das Ziel der Zollunion als Grundlage der gemeinsamen Handespolitik herausstelle. Soweit überhaupt erforderlich, müsse schließlich noch an die Eingangsartikel des Vertrages (Artikel 2, 3 und 4) erinnert werden, in denen die Aufgaben der Gemeinschaft hervorgehoben würden. Außerdem berücksichtige diese Auslegung wie jede systematische Analyse die anderen Vertragsbestimmungen für ähnliche Sachbereiche, insbesondere Artikel 28 betreffend die autonomen Änderungen des Gemeinsamen Zolltarifs. Die instrumentale Auslegung der Kommission, der zufolge jede Maßnahme, die sich auf den Außenhandel auswirke, in den Anwendungsbereich des Artikels 113 gehöre, laufe darauf hinaus, den Artikel 28 völlig auszuhöhlen; nach der Auslegung des Rates dagegen könne auf Artikel 28 zurückgegriffen werden, wenn gemeinschaftsinterne Erwägungen Zollmaßnahmen erforderlich machten.\n\nDie Auslegung des Rates stelle auf ein materielles Kriterium ab (Ermittlung des angestrebten Ziels, wofür eine Analyse des Inhalts notwendig sei) im Gegensatz zu dem eher formalen Kriterium der Kommission (Verwendung eines der Instrumente der Handelspolitik). Die Heranziehung des formalen Kriteriums führe zu undifferenzierten Ergebnissen; die Fortschritte auf dem Gebiet des Rechts hätten im allgemeinen darin bestanden, von einfachen, im Grenzfall aber zu stark vereinfachenden Kriterien abzugehen, um verfeinerte Kriterien zu ermitteln.\n\nDer Gerichtshof habe in seinem Gutachten 1/75 betont, daß die gemeinsame Handelspolitik vor allem das Ergebnis einer allmählichen Entwicklung sei. Die vom Rat vertretene Auslegung des Artikels 113 werde diesem Entwicklungscharakter der gemeinsamen Handelspolitik besser gerecht.\n\nDagegen seien der von der Kommission vorgeschlagenen Auslegung drei grundlegende Einwände entgegenzuhalten:\n\nDie Auslegung der Kommission beruhe auf einem Zirkelschluß: Werde eine Handelsmaßnahme als eine Maßnahme definiert, bei der Instrumente zur Regelung des internationalen Handels eingesetzt würden, so bleibe das Problem der Bestimmung des Begriffs Handel selbst völlig ungelöst. Das vorgeschlagene instrumentale Kriterium sei kein neutrales, sondern ein ungeeignetes Kriterium.\n\nDie Kommission ziehe unlogische Schlüsse: Nachdem sie an den ausschließlichen Charakter der gemeinsamen Handelspolitik — der vom Rat nicht bestritten werde — erinnert habe, sehe sie sich aufgrund ihrer Auslegung zu dem Zugeständnis veranlaßt, daß in bestimmten Fällen (beispielsweise Embargo aus politischen Gründen) bestimmte Maßnahmen …, selbst wenn sie sich auf den handelspolitischen Bereich erstrecken …, zu einzelstaatlichen Maßnahmen Veranlassung geben können.\n\nDurch die mangelnde Eignung des von der Kommission vorgeschlagenen Kriteriums erhalte Artikel 113 einen extensiven und gleichsam unbestimmten Anwendungsbereich: Es gebe nämlich nur wenige wirtschaftliche Maßnahmen, die den Handel nicht beeinflußten.\n\nAbgesehen davon, daß eine solche Konzeption kaum praktikabel sei, erscheine sie auch kaum vereinbar mit der Rechtsprechung des Gerichtshofes, aus der sich ergebe, daß es dem Rat bei Zweifeln darüber, ob Artikel 113 als Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt ausreiche, freistehe, im Interesse der Rechtssicherheit außerdem auf Artikel 235 zurückzugreifen.\n\nc) Auf jeden Fall weise das in Aussicht genommene Naturkautschuk-Übereinkommen zahlreiche Aspekte auf, die nicht unter Artikel 113 fielen.\n\nDie Gemeinschaft verfolge zwar mit ihrer Teilnahme an den betreffenden Verhandlungen Ziele auf dem Gebiet des Handels, jedoch seien fraglos auch andere Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die nicht unter Artikel 113 fielen, und zwar unabhängig davon, ob man der Auslegung dieses Artikels durch den Rat zustimme oder nicht. Es handele sich hier um allgemeinpolitische und wirtschaftspolitische Gesichtspunkte, um solche der Entwicklungshilfe, um finanzielle und um andere Gesichtspunkte.\n\nDas auszuhandelnde Übereinkommen müsse in einem allgemeinen politischen Zusammenhang gesehen werden.\n\nEs bestehe ein Zusammenhang zwischen den verschiedenen Rohstoffübereinkommen und dem künftigen Übereinkommen über den Gemeinsamen Rohstoffonds. Die Verhandlungen über Kautschuk seien somit vor dem allgemeinen politischen Hintergrund der zwischen den Industrieländern und den Entwicklungsländern bestehenden Nord-Süd-Beziehungen zu sehen, die eines der Schlüsselelemente des derzeitigen politischen Gleichgewichts in der Welt darstellten und bei denen die Mitgliedstaaten unabhängig von der Gemeinschaft ganz besondere Verantwortlichkeiten hätten.\n\nZudem sei daran zu erinnern, daß Kautschuk ein strategischer Rohstoff sei. Der Draft EEC working text vom 30. August 1978 sehe vor, daß die sich an dem Übereinkommen beteiligenden Mitgliedstaaten, die Kautschuk aus nichtkommerziellen Vorräten (also Sicherheitsvorräten) abgeben wollten, den Internationalen Kautschukrat zu konsultieren hätten, der Empfehlungen aussprechen könne, damit die geplanten Verkäufe keine nachteiligen Auswirkungen auf die Märkte hätten und die Erzeugung sowie die Investitionstätigkeit nicht beeinträchtigten. Die Gemeinschaft könne bei diesen Konultationen nicht an die Stelle der Mitgliedstaaten treten.\n\nDie Rohstoffpolitik im allgemeinen und die Bemühungen um eine Stabilisierung der Rohstoffpreise im besonderen seien Teil der allgemeinen Wirtschaftspolitik und nicht der Handelspolitik. Soweit das künftige Kautschuk-Übereinkommen darauf abziele, die Versorgung der europäischen Industrie mit Naturkautschuk zu relativ stabilen Preisen sicherzustellen, gehöre es also in den Rahmen der allgemeinen Wirtschaftspolitik, für die nach wie vor die Mitgliedstaaten zuständig seien und für die der Rat lediglich eine Befugnis zur Koordinierung nach Artikel 145 habe.\n\nFür diese Auffassung spreche, daß in Titel II des EWG-Vertrags, der die Wirtschaftspolitik betreffe, die Konjunkturpolitik in einem von der Handelspolitik getrennten Kapitel behandelt werde. Artikel 103, der sich auf diese Politik beziehe, sehe in Absatz 4 vor, daß die in den vorangegangenen Absätzen vorgesehenen Verfahren für den Fall gälten, daß Schwierigkeiten in der Versorgung mit bestimmten Waren auftreten. Wenn man die Artikel 103 und 145 sowie die Struktur des Titels II des Vertrages zusammen sehe, ergebe sich also der Schluß, daß die Rohstoffpolitik mit Ausnahme des Krisenfalls, der von Artikel 103 erfaßt werde, weiterhin in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten falle. Diese seien allerdings verpflichtet, in den internationalen Wirtschaftsorganisationen gemeinsam vorzugehen, sobald die Voraussetzungen für die Anwendung des Artikels 116 gegeben seien.\n\nObwohl die Verhandlungsführer der Gemeinschaft in der Tat ein nach Rechten und Pflichten der Teilnehmer ausgewogenes Übereinkommen anstrebten, ergebe sich schon aus der Natur eines derartigen Übereinkommenstyps sowie auch aus den verschiedenen zur Zeit verfügbaren Arbeitsunterlagen, daß das zukünftige Kautschuk-Übereinkommen zwangsläufig einige Gesichtspunkte der Entwicklungshilfe enthalten müsse.\n\nEin Übereinkommen zur Stabilisierung der Preise eines Rohstoffs, in dessen Mittelpunkt ein Ausgleichslagersystem stehe, umfasse naturgemäß einen Entwicklungshilfefaktor. Bei diesem Übereinkommenstyp stellten die Stabilisierung der Preise und die der Ausfuhrerlöse zwei verschiedene Ziele dar.\n\nZu den Zielsetzungen des Übereinkommens gehörten unter anderem die Stabilisierung der Ausfuhrerlöse der Länder, die Naturkautschuk ausführten, die Steigerung ihrer Erlöse durch Erhöhung der zu angemessenen und einträglichen Preisen ausgeführten Naturkautschukmengen, das dynamische Anwachsen der Produktion und der Ressourcen für ein beschleunigtes Wirtschaftswachstum und den sozialen Fortschritt, die Ausweitung der lokalen Verarbeitung von Naturkautschuk in den Entwicklungsländern, die Beteiligung dieser Länder an den Vermarktungs-, Transport- und Vertriebssystemen sowie die entsprechende Erhöhung der sich daraus ergebenden Erlöse.\n\nWas die Funktionsmechanismen des Übereinkommens angehe, sei festzustellen, daß einer der wichtigsten Punkte in der ersten Verhandlungssitzung der Antrag der Erzeugerländer gewesen sei, einen Mindestpreis für drei Jahre auf einem Niveau festzusetzen, das es ermögliche, die Stabilität ihrer Erlöse zu gewährleisten und die Investitionen zu fördern. Als Kompromiß habe man ein System ins Auge gefaßt, das dieselben Ziele verfolge und einen Referenzpreis, zwei Interventionspreise, flankiert von zwei Auslösungspreisen, sowie zwei Richtpreise enthalte. Diese Elemente gehörten offensichtlich nicht in den Bereich der Handelspolitik, wie auch immer Artikel 113 rechtlich ausgelegt werde. Eine Zuständigkeit der Gemeinschaft könne hierfür nach Artikel 235 gegeben sein, wenn der Rat dies für erforderlich halte, um eines der Ziele der Gemeinschaft zu verwirklichen. Ohne eine solche Einschätzung, die im wesentlichen eine politische Ermessensfrage sei, blieben hierfür vorbehaltlich einer Anwendung des Artikels 116 weiterhin die Mitgliedstaaten zuständig.\n\nBezüglich der finanziellen Gesichtspunkte scheine sich bei den Verhandlungen ein gewisses Einvernehmen darüber abgezeichnet zu haben, daß bis zur Schaffung des Gemeinsamen Fonds die Bildung der Vorräte durch gleiche Beiträge der Erzeuger und der Verbraucher finanziert würden; von diesen Beiträgen werde das Recht zur Teilnahme an den vorgesehenen institutionellen Mechanismen abhängig gemacht. Es gebe noch keinen Standpunkt der Gemeinschaft in der Frage, wie die Gemeinschaft und/oder ihre Mitgliedstaaten sich an den vorgesehenen Beiträgen beteiligen sollten.\n\nDie Ansicht der Kommission, wonach die Gemeinschaft auch dann ausschließlich zuständig sei, wenn die Ausgaben nicht durch den Gemeinschaftshaushalt getragen würden, da die Gemeinschaft befugt sei, finanzielle Verpflichtungen zu Lasten der Staaten zu schaffen, sei unzutreffend, da es sich um internationale finanzielle Verpflichtungen handele. Dem Gedanken eines Ad-hoc-Verteilungsschlüssels stünden Artikel 199 des Vertrages und der Beschluß vom 21. April 1970 über die eigenen Mittel entgegen. Die Möglichkeit, die Mitgliedstaaten durch einen Ratsbeschluß dazu zu verpflichten, sich außerhalb des Haushaltsplans nach einem Ad-hoc-Schlüssel an einer internationalen Finanzierung zu beteiligen, sei völlig ausgeschlossen. Denn entweder handele es sich bei dem geplanten Vorgehen um ein Gemeinschaftsvorgehen (auf der Grundlage von Artikel 113 — quod non — oder auf der Grundlage von Artikel 235), dann sei die betreffende Ausgabe in den Haushaltsplan einzustellen; oder aber es handele sich dabei um ein gemeinsames Vorgehen der Mitgliedstaaten, dann sei die Anwendung von Artikel 235 ausgeschlossen, da es sich nicht mehr um ein Gemeinschaftsvorgehen handele und auf jeden Fall Artikel 116 angewandt werden könne. Artikel 116 ermögliche es dem Rat jedoch nicht, den Mitgliedstaaten im Rahmen des gemeinsamen Vorgehens vorzuschreiben, internationale Finanzverpflichtungen über einen bestimmten Betrag einzugehen.\n\nAuch sei darauf hinzuweisen, daß nach den Verfassungen der meisten Mitgliedstaaten internationale finanzielle Verpflichtungen erst nach parlamentarischer Zustimmung eingegangen werden dürften.\n\nWenn kein auf Artikel 235 gestützter Beschluß ergehe, der eine Finanzierung aus dem Gemeinschaftshaushalt zur Folge habe, blieben also die Mitgliedstaaten sowohl für die Beteiligung an dem Übereinkommen als auch für die Beteiligung an dessen Finanzierung weiterhin zuständig.\n\nDas geplante Übereinkommen enthalte noch verschiedene andere, weniger wichtige Gesichtspunkte, die sämtlich nicht unter Artikel 113 fielen. Dabei handele es sich um die Verpflichtung, für die Aufrechterhaltung gerechter Arbeitsbedingungen in der Kautschukindustrie Sorge zu tragen, um die Verpflichtung, etwaige Anträge auf technologische Unterstützung wohlwollend zu prüfen, um die Koordinierung der Forschungsprogramme sowie um die Konsultationen über die nationale Steuerpolitik.\n\nd) Die Überlegungen, die der Gerichtshof in seinem Beschluß vom 14. November 1978 nach Artikel 103 EAG-Vertrag zugunsten der Beteiligung der Gemeinschaft an dem Übereinkommen über den Objektschutz neben den Mitgliedstaaten angestellt habe, könnten entsprechend auch für die weitere Beteiligung der Mitgliedstaaten am Kautschuk-Übereinkommen neben der Gemeinschaft geltend gemacht werden. Auch im vorliegenden Fall gebe es ein enges Ineinandergreifen der Zuständigkeiten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten, da sich die internationalen Wirtschaftsbeziehungen im allgemeinen schwerlich von den internationalen politischen Beziehungen trennen ließen und die Handelsinteressen hier besonders eng mit den speziellen Interessen der Entwicklungsländer und dem politischen Interesse Europas an deren Berücksichtigung verknüpft seien.\n\nDer jüngste Beschluß des Gerichtshofes und der dort benutzte Gedanke der Interferenz bestärkten den Rat in seiner Überzeugung, daß hier neben Artikel 113 auch Artikel 116 herangezogen werden müsse. Auch bei anderen Verhandlungen sei die Konzeption eines gemeinsamen Vorgehens oder einer gemeinsamen Haltung zugrunde gelegt worden, und die Abstimmung der Mitgliedstaaten habe zu ausgezeichneten Ergebnissen geführt.\n\nZweifellos sei es ratsam, dieses Vorgehen noch förmlicher zu gestalten und bei Verhandlungen, wie sie jetzt über Kautschuk geführt würden, ausdrücklich auf Artikel 116 Bezug zu nehmen. Dies sei die rechtlich einwandfreie Lösung, um die Gefahr einer nach Mitgliedstaaten unterschiedlichen Handhabung dessen, was die Kommission als neue Instrumente der Handelspolitik betrachte, möglichst gering zu halten.\n\nDie Regierung des Vereinigten Königreichs schließt sich der Auffassung des Rates an und führt aus, die Zielsetzungen der Verhandlungen über das internationale Naturkautschuk-Übereinkommen und jene des Integrierten Rohstoffprogramms, auf dem das Übereinkommen beruhe, gingen über handels- und wirtschaftspolitische Fragestellungen hinaus; sie bedürften ihrer Natur nach der Beteiligung sowohl der Mitgliedstaaten als auch der Gemeinschaft.\n\na) Die genaue Bedeutung des Begriffs der Handelspolitik könne nicht durch eine am Wortlaut orientierte Betrachtungsweise von Artikel 113 bestimmt werden. Das vom Rat gewählte Kriterium sei das richtige Kriterium für die Frage, ob eine Maßnahme in den Bereich der Handelspolitik falle: Es gehe darum, ob die Maßnahme ausschließlich oder hauptsächlich darauf abziele, das Handelsvolumen oder den Handelsstrom zu verändern. Von einem handelspolitischen Instrument könne nur dann die Rede sein, wenn die Handelspolitik die Hauptzielsetzung dieses Instruments ausmache. Der Umstand, daß die genaue Einordnung einer bestimmten Maßnahme nicht immer möglich sei, spreche für ein gemeinsames Vorgehen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft und nicht für einen Alleingang der einen oder der anderen.\n\nDer von der Kommission verwendete Begriff des Instruments zur Regulierung des internationalen Handels sei in seiner scheinbaren Genauigkeit trügerisch.\n\nb) Wie immer man diesen Begriff auslege, die Regulierung des Handels sei keineswegs eine Hauptzielsetzung des Integrierten Rohstoffprogramms; dieses sei im wesentlichen zur Verbesserung der terms of trade der Entwicklungsländer und zur Beseitigung des wirtschaftlichen Ungleichgewichts zwischen Industrieländern und Entwicklungsländern aufgestellt worden.\n\nDie Ziele eines internationalen Naturkautschuk-Übereinkommens seien noch nicht endgültig festgelegt; soweit es zu einer Regulierung des internationalen Handels führen sollte, sei dies selbstverständlich nur ein Aspekt seiner Funktion. Dieser Aspekt biete sicherlich keine geeignete und hinreichende Grundlage, um eine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft im Hinblick auf das gesamte Übereinkommen zu beanspruchen.\n\nIm gegenwärtigen Stadium lasse sich feststellen, daß das wesentliche wirtschaftliche Element des Übereinkommens die Stabilisierung der Preise sei, deren Mechanismus wohl die Einschaltung eines Ausgleichslagers im Rahmen eines vereinbarten Preisspielraums enthalten werde. Zudem werde das Übereinkommen unter Berücksichtigung der Interessen der Entwicklungsländer ausgearbeitet; die Verhandlungen stünden in einem größeren politischen Rahmen. Allein diese Gesichtspunkte machten die Beteiligung sowohl der Mitgliedstaaten als auch der Gemeinschaft erforderlich.\n\nDer Preismechanismus, der die Einschaltung des Ausgleichslagers auslöse, könne nicht als ein besonderes Instrument zur Regulierung des Außenhandels angesehen werden. Es könne keine Analogie zu Maßnahmen gegen Warendumping auf internationaler Ebene, zur Regelung der gemeinsamen Verkehrspolitik oder zu Maßnahmen im Agrarbereich hergestellt werden; wenn überhaupt eine Analogie gezogen werden könne, so sei sie im Fünften Internationalen Zinn-Übereinkommen zu finden, an dem die Mitgliedstaaten gemeinsam mit der Gemeinschaft beteiligt seien.\n\nWas die Finanzierung des Ausgleichslagers angehe, so stehe fest, daß die Mitgliedstaaten direkte Beiträge zu zahlen hätten, die genau ihren jeweiligen Anteil am Welthandel widerspiegeln würden; dies hindere die Gemeinschaft in keiner Weise daran, sich an den Arbeiten des Internationalen Naturkautschukrats zu beteiligen.\n\nc) Soweit die Beteiligung einiger oder aller abhängiger Gebiete des Vereinigten Königreichs an dem Übereinkommen beabsichtigt sei, müsse das Vereinigte Königreich in deren Namen auftreten. Die Gemeinschaft sei für die Wahrnehmung dieser Funktion nicht zuständig, soweit sich nicht möglicherweise aus einer Assoziierung gemäß dem Vierten Teil des Vertrages etwas anderes ergebe. Möglicherweise werde Hongkong wünschen, durch das Vereinigte Königreich an dem Übereinkommen beteiligt zu werden; der EWG-Vertrag gelte nicht für Hongkong, da dieses Gebiet dem Anhang IV nicht durch Artikel 24 der Beitrittsakte hinzugefügt worden sei.\n\nd) Der Übereinkommensentwurf erstrecke sich auf eine Reihe anderer Bereiche, die nicht unter die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen könnten; dies gelte unter anderem für die Bestimmungen über gerechte Arbeitsbedingungen und für die Versorgungsmaßnahmen, insbesondere für Zwecke der Forschung, der Entwicklung und der technischen Hilfe.\n\nDie Regierung der Französischen Republik bestreitet, daß der gesamte Inhalt des internationalen Naturkautschuk-Übereinkommens in den Bereich der Handelspolitik falle, denn es handele sich um die Erfüllung einer Pflicht zur internationalen Solidarität, bei der merkantile Erwägungen keine Rolle spielten.\n\na) Die Aushandlung eines derartigen Übereinkommens sei ohne Zweifel im Rahmen der Bemühungen zu sehen, die zur Förderung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit zwischen Industrie- und Entwicklungsländern unternommen würden, und spiegele auch entwicklungshilfepolitische Erwägungen wider. Diese Verhandlungen wiesen daher insoweit einen deutlich politischen Aspekt auf, der sogar bestimmend sei.\n\nDie Verhandlungen seien im Rahmen der UNCTAD eingeleitet worden und beruhten auf der Entschließung über das Integrierte Rohstoffprogramm; die Durchführung dieses Programms erfolge in Verbindung mit der Einrichtung des Gemeinsamen Fonds, über den seinerseits gegenwärtig im Rahmen der UNCTAD verhandelt werde. Die entwicklungshilfepolitischen Bezüge des Abschlusses von Rohstoffübereinkommen könnten somit nicht in Abrede gestellt werden. Es handele sich hier um einen Aspekt der Beziehungen zwischen reichen und armen Ländern, der den Nord-Süd-Dialog kennzeichne.\n\nb) Die Verwendung des Begriffs der Handelspolitik durch die Kommission erscheine mißbräuchlich. Denn Artikel 113 müsse im Einklang mit der normalen Bedeutung der dort verwendeten Begriffe wie auch gemäß dem Willen der Parteien ausgelegt werden. Es sei festzustellen, daß das geplante Kautschuk-Übereinkommen neben politischen Elementen und entwicklungshilfepolitischen Erwägungen Bestimmungen enthalte, die nicht in das Gebiet der Handelspolitik fielen.\n\nSo sehe das Übereinkommen im finanziellen Bereich bis zur Schaffung des Gemeinsamen Fonds eine Finanzierung der Lager durch die Erzeuger und die Verbraucher vor; dies falle unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Ferner sei zu erkennen, daß das Übereinkommen weitere Bereiche betreffen werde, und zwar unter anderem die Arbeitsbedingungen, die technologische Hilfe, die Koordinierung der Forschungsprogramme sowie die Konsultationen auf steuerrechtlichem Gebiet. Insbesondere schließlich sei das wesentliche technische Ziel der Verhandlungen das der Preisstabilisierung; ein abgestimmtes Einwirken auf die Weltmarktpreise eines Produkts stelle jedoch kein unmittelbares Einwirken auf das Handelsvolumen dar und falle somit nicht unter die Handelspolitik.\n\nc) Ein weiteres Argument für eine Aushandlung und Unterzeichnung durch die Mitgliedstaaten lasse sich der Feststellung entnehmen, daß das Übereinkommen für die abhängigen Gebiete gelten werde. Die französischen überseeischen Gebiete seien im Gegensatz zu den überseeischen Departements nicht in den Geltungsbereich des Vertrages einbezogen; die Zuständigkeiten der Gemeinschaft erstreckten sich nicht auf die überseeischen Gebiete, und allein Frankreich sei zu deren Vertretung berufen. Die Vertretung der abhängigen Gebiete mache zumindest die Teilnahme Frankreichs an den Verhandlungen erforderlich.\n\nd) Die Forderung der Kommission nach einer ausschließlichen Zuständigkeit für die Aushandlung des Kautschuk-Übereinkommens entbehre der Rechtsgrundlage. Darüber hinaus könne die Auffassung der Kommission nur Besorgnis erregen: Der Gerichtshof werde nämlich zunächst aufgefordert, den Anwendungsbereich von Artikel 113 in der Weise zu bestimmen, daß dieser auch Gegenstände erfasse, die offenkundig nicht handelspolitisch seien, um eine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft zur Beteiligung an Übereinkommen zu begründen; bereits dies sei fragwürdig. Sodann werde vom Gerichtshof die Feststellung verlangt, daß die Gemeinschaft internationale Übereinkommen aus Opportunitätsgründen auch dann allein aushandeln und abschließen müsse, wenn unbestreitbar eine gemischte Zuständigkeit gegeben sei. Damit werde der Gerichtshof in Wahrheit aufgefordert, das Gemeinschaftsrecht aus überdies sehr fragwürdigen Opportunitätsgründen nicht anzuwenden.\n\nStellungnahme des Gerichtshofes1Mit Antrag vom 13. November 1978 hat die Kommission den Gerichtshof ersucht, sich gemäß Artikel 228 Absatz 1 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag zur Frage der Vereinbarkeit des Entwurfs für ein internationales Naturkautschuk-Übereinkommen, über das gegenwärtig im Rahmen der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (nachstehend: UNCTAD) verhandelt wird, mit dem Vertrag zu äußern, und zwar insbesondere im Hinblick auf die Zuständigkeit der Gemeinschaft zum Abschluß dieses Übereinkommens.2Dieses Vorgehen der Kommission erfolgte im Anschluß an eine Meinungsverschiedenheit, die zwischen ihr und dem Rat über die Frage der Abgrenzung der jeweiligen Zuständigkeiten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten zur Aushandlung und zum Abschluß des betreffenden Übereinkommens aufgetreten ist. Die hierzu von der Kommission und vom Rat vertretenen Auffassungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:Nach Ansicht der Kommission fällt das beabsichtigte Übereinkommen ganz oder zumindest im wesentlichen unter Artikel 113 EWG-Vertrag über die gemeinsame Handelspolitik. Die Gemeinschaft sei daher zur Aushandlung und zum Abschluß des Übereinkommens ausschließlich zuständig; demgemäß müsse die Gemeinschaft sämtliche mit ihrer Eigenschaft als Vertragspartei des Übereinkommens verbundenen Rechte und Verpflichtungen durch ihre eigenen Organe wahrnehmen, auf gleicher Ebene wie die anderen Vertragsparteien an den in diesem Rahmen geschaffenen Organen teilnehmen sowie über ein eigenes Stimmrecht verfügen und dieses Recht durch ihre alleinigen Vertreter ausüben lassen.Nach der Auffassung des Rates geht der Gegenstand des Übereinkommens über den Rahmen der Handelspolitik hinaus und bedingt daher eine Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten in der Weise, daß das Übereinkommen nach dem Vorbild anderer, ähnlicher Übereinkommen gemäß dem Verfahren der sogenannten gemischten Abkommen, das heißt gemeinsam durch die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten, abgeschlossen werden müsse. Der Rat ist der Ansicht, dieses bei zahlreichen Gelegenheiten, nämlich im Rahmen der Assoziierungsregelungen, der Verhandlungen im Zusammenhang mit dem Nord-Süd-Dialog und der bisher geschlossenen Rohstoffübereinkommen, bewährte Verfahren habe es erlaubt, die Einheit der Gemeinschaft auf internationaler Ebene in vollauf zufriedenstellender Weise deutlich zu machen.3Wie das Vorstehende erkennen läßt, ist das Recht der Gemeinschaft zur Beteiligung an dem beabsichtigten Übereinkommen als solches nicht umstritten. Die Meinungen gehen lediglich in bezug auf die Frage auseinander, ob der Gegenstand des Übereinkommens vollständig in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft fällt oder ob er eine Aufteilung der Zuständigkeit erforderlich macht, so daß die gemeinsame Beteiligung der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten an dem Übereinkommen gerechtfertigt ist.I —Sachverhalt und Verfahrensstand4Die Beteiligung der Gemeinschaft an internationalen Rohstoffübereinkommen ist nichts völlig Neues. Tatsächlich ist die Gemeinschaft Vertragspartei des internationalen Weizenhandels-Übereinkommens von 1967 und der internationalen Weizen-Übereinkunft von 1971, der internationalen Kakao-Übereinkommen von 1972 und 1975, des internationalen Kaffee-Übereinkommens von 1976 sowie des Vierten und Fünften internationalen Zinn-Übereinkommens von 1970 beziehungsweise 1975 (s. für die jüngsten Übereinkommen ABl. 1974, L 219, S. 24, Weizen; ABl. 1976, L 321, S. 29, Kakao; ABl. 1976, L. 309, S. 28, Kaffee; ABl. 1976, L 222, S. 1, Zinn). Alle diese Übereinkommen wurden von der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten gemeinsam abgeschlossen. Für die Gemeinschaft wurden sie auf der Grundlage von Artikel 113 EWG-Vertrag in Kraft gesetzt. Die Gemeinschaft hat ferner an den Verhandlungen über internationale Übereinkommen für Zucker und für Olivenöl teilgenommen, doch hat sie einen Beitritt zu diesen Übereinkommen letztlich nicht für angebracht gehalten. Es ist darauf hinzuweisen, daß sich auch in einigen zweiseitigen, von der Gemeinschaft auf der Grundlage von Artikel 113 abgeschlossenen Handelsabkommen Klauseln über den Handel mit bestimmten Rohstoffen oder ähnlichen Erzeugnissen finden, die gegebenenfalls Versorgungsgarantien enthalten.5Da die Verhandlungen über Naturkautschuk im Rahmen der UNCTAD eingeleitet worden sind, ist zunächst an einige Elemente der Satzung dieses Organs zu erinnern, die durch die Entschließung 1995 (XIX) der Vollversammlung der Vereinten Nationen vom 30. Dezember 1964 festgelegt worden ist. Gemäß dieser Satzung ist Aufgabe der UNCTAD die Förderung des internationalen Handels, insbesondere im Hinblick auf die Beschleunigung der wirtschaftlichen Entwicklung, vor allem des Handels zwischen Ländern verschiedener Entwicklungsstufen, zwischen Entwicklungsländern und zwischen Ländern mit unterschiedlichen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnungen sowie die Formulierung von Grundsätzen und Richtlinien hinsichtlich des internationalen Handels und der mit ihm verbundenen Probleme der wirtschaftlichen Entwicklung. Im Hinblick auf diese Ausrichtung ist sie mit der Einleitung von Maßnahmen mit dem Ziel der Verhandlung und des Abschlusses multilateraler rechtsverbindlicher Vereinbarungen auf dem Gebiet des internationalen Handels beauftragt (Teil II Nr. 3 Buchstaben a, b und e der genannten Resolution).6Aufgrund dieser Bestimmungen verabschiedete die Vollversammlung am 1. Mai 1974 eine Erklärung über und ein Aktionsprogramm für die Schaffung einer neuen Weltwirtschaftsordnung (Resolutionen 3201 und 3202 (S-VI) und am 12. Dezember 1974 die Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten (Resolution 3281 (XXIX)). Als Grundsätze dieser neuen Wirtschaftsordnung nennt die Resolution 3201 (S-VI) unter anderem ein gerechtes Preisverhältnis zwischen Rohstoffen, Grundstoffen, Fertigwaren und Halbfertigwaren, die von Entwicklungsländern exportiert werden, und Rohstoffen, Grundstoffen, Fertigwaren, Produktionsgütern und Ausrüstungsgegenständen, die von ihnen importiert werden, um dadurch eine anhaltende Verbesserung ihrer unbefriedigenden terms of trade und die Expansion der Weltwirtschaft zu erzielen (Nr. 4 Buchstabe j). Die Resolution 3202 (S-VI) ruft dazu auf, alle denkbaren Bemühungen zu unternehmen mit dem Ziel einer Umkehr der ungeachtet einer allgemeinen Erhöhung der Rohstoffpreise anhaltenden Tendenz zu stagnierenden oder sinkenden realen Preisen für verschiedene, von den Entwicklungsländern ausgeführte Rohstoffe, was zu einem Sinken der Ausfuhrerlöse dieser Entwicklungsländer führt (Teil I Nr. 1 Buchstabe C). Dieselbe Resolution enthält eine Empfehlung zur Beschleunigung der Ausarbeitung von Rohstoffübereinkommen, um den Weltmarkt für Roh- und Grundstoffe bedarfsgerecht zu regulieren und zu stabilisieren sowie zur Vorbereitung eines integrierten Gesamtprogramms, das Richtlinien aufstellt und die Arbeiten berücksichtigt, die gegenwärtig in diesem Bereich für einen breiten Fächer von Rohstoffen stattfinden, deren Ausfuhr für die Entwicklungsländer von Bedeutung ist (Titel I Nr. 3 Buchstabe a Ziffern iii und iv). Auf der Grundlage dieser Resolutionen verabschiedete die UNCTAD am 30. Mai 1976 während ihrer Tagung in Nairobi die Resolution 93 (IV) über ein Integriertes Rohstoffprogramm (nachstehend als Resolution von Nairobibezeichnet).7Die Resolution von Nairobi, die den unmittelbaren Bezugsrahmen für die Verhandlungen über Naturkautschuk abgibt, enthält verschiedene Hinweise auf das Wesen des beabsichtigten Übereinkommens. In dieser Resolution wird daran erinnert, daß es sich um ein Programm für die Rohstoffe handelt, deren Ausfuhr für die Entwicklungsländer von Bedeutung ist, und daß eines der Hauptziele das Zustandekommen von Entscheidungen über die Verbesserung der Marktstrukturen bei diesen Stoffen zu sein hat. Erwähnt wird auch die beabsichtigte Schaffung eines gemeinsamen Fonds für mehrere Rohstoffe. Sodann wird die Notwendigkeit anerkannt, den internationalen Handel auf der Grundlage des gegenseitigen Vorteils und gerechten Nutzens unter Berücksichtigung der Interessen aller Staaten, insbesondere derjenigen der Entwicklungsländer, zu ordnen (siebte Begründungserwägung). Hervorgehoben wird schließlich die Notwendigkeit eines umfassenden Ansatzes und eines integrierten Rohstoffprogramms, das als globales Aktionsprogramm der Verbesserung der Marktstrukturen im internationalen Handel mit Rohstoffen dient, die für die Entwicklungsländer von Interesse sind, das den Interessen aller Länder, insbesondere denen der Entwicklungsländer, entspricht und eine umfassende Berücksichtigung der verschiedenen Bestandteile sicherstellt und dabei auch die Besonderheiten der einzelnen Rohstoffe berücksichtigt (vierzehnte Begründungserwägung).8Im materiellen Teil der Resolution wird in Teil I die Verbesserung der, terms of trade' der Entwicklungsländer und die Beseitigung des wirtschaftlichen Ungleichgewichts zwischen entwickelten Ländern und Entwicklungsländern als umfassendes und grundlegendes Ziel des integrierten Programms genannt. Demgemäß werden folgende Ziele festgelegt:1.Herstellung stabiler Bedingungen im Rohstoff handel … durch Stützung der Preise auf einem Niveau, dasa)einträglich und gerecht für die Erzeuger und angemessen für die Verbraucher ist,b)der weltweiten Inflation und den Veränderungen in der internationalen Wirtschafts- und Währungssituation Rechnung trägt.c)das Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage in einem wachsenden Weltrohstoffhandel fördert.2.Anhebung und Erhaltung des Realeinkommens einzelner Entwicklungsländer durch eine Steigerung ihrer Ausfuhrerlöse …3.Bemühungen zur Verbesserung des Marktzugangs und der Sicherheit der Versorgung mit Primärerzeugnissen und daraus hergestellten Erzeugnissen …4.Auffächerung der Produktion … in den Entwicklungsländern … mit dem Ziel, ihre Industrialisierung zu fördern …5.Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit von Naturprodukten …, die im Wettbewerb mit synthetischen Produkten und Ersatzstoffen stehen …6.Verbesserung der Marktstrukturen im Bereich der Roh- und Grundstoffe …7.Verbesserang des Vermarktungs-, Verteilungs- und Transportwesens für die Rohstoffausfuhren der Entwicklungsländer …9In ihrem Teil II enthält die Resolution von Nairobi eine nichtabschließende Aufzählung der erfaßten Erzeugnisse: Bananen, Bauxit, Kakao, Kaffee, Kupfer, Baumwolle, Hartfasern, Eisenerz, Jute, Mangan, Fleisch, Phosphate, Gummi, Zucker, Tee, tropische Hölzer, Zinn und Pflanzenöle. Viele dieser Erzeugnisse sind vor allem für die Entwicklungsländer von Interesse; einige, wie Eisenerz, Fleisch, Zucker und Pflanzenöle, werden auch in der Gemeinschaft hergestellt. Mehrere dieser Erzeugnisse sind, wie oben erwähnt, bereits heute Gegenstand von geltenden Übereinkommen.10Teil III der Resolution enthält die Vereinbarung, Schritte zur Aushandlung eines gemeinsamen Fonds zu unternehmen, und nennt sodann unter anderem folgende im Rahmen des integrierten Programms zu treffenden internationalen Maßnahmen:Einrichtung einer internationalen Lagerhaltung;Harmonisierung der Lagerhaltungspolitik;Erlaß von Maßnahmen zur Regelung des Angebots, einschließlich Exportquoten und Produktionszielen und, soweit angezeigt, langfristige multilaterale Liefer- und Abnahmeverpflichtungen;Verbesserung und Erweiterung der Finanzierungsverfahren mit dem Ziel der Stabilisierung der Ausfuhrerlöse der Entwicklungsländer;Verbesserung des Marktzugangs ;Verbesserung der Infrastruktur und der industriellen Leistungsfähigkeit der Entwicklungsländer;Prüfung von besonderen Maßnahmen für Rohstoffe, deren Probleme durch Lagerhaltung nicht hinreichend gelöst werden können.11Anfang des Jahres 1978 beschloß die UNCTAD im Anschluß an mehrere Vorbereitungstreffen die Eröffnung von Verhandlungen über den Abschluß eines internationalen Naturkautschuk-Übereinkommens. Es ist dies die erste auf der Grundlage der Resolution von Nairobi über das Integrierte Rohstoffprogramm eingeleitete Verhandlung.12Im Hinblick auf diese Verhandlungen richtete die Kommission am 22. November 1977 und am 24. Mai 1978 an den Rat Mitteilungen betreffend die Leitlinien für eine Haltung der Gemeinschaft. Diese Dokumente geben den Stand der Vorbereitungsarbeiten im Rahmen der UNCTAD, an denen die Kommission teilgenommen hat, wieder und legen gewisse Orientierungslinien für die Vorbereitung der zukünftigen Verhandlungen fest. Da deren Eröffnung für den 13. November 1978 vorgesehen war, legte die Kommission dem Rat am 5. Oktober 1978 eine Empfehlung gemäß Artikel 113 Absatz 3 des Vertrages vor, die den Entwurf für einen Beschluß über die Aushandlung eines internationalen Naturkautschuk-Abkommens und den Entwurf von Direktiven für die Verhandlungen enthält. Nach diesem Entwurf sollte die Komission ermächtigt werden, die Verhandlungen im Namen der Gemeinschaft … gemäß den [vom Rat zu erlassenden] Direktiven … und im Benehmen mit dem Sonderausschuß nach Artikel 113 des Vertrages zu führen.13In der Begründung der Empfehlung rechtfertigte die Kommission die Beteiligung der Gemeinschaft an dem Übereinkommen wie folgt: Alle Instrumente des Übereinkommens wirken sich direkt und grundlegend auf Volumen und Bedingungen des internationalen Handels mit Naturkautschuk aus und fallen deshalb auf der Grundlage von Artikel 113 des Vertrages von Rom in die Zuständigkeit der Gemeinschaft. Infolgedessen ist die finanzielle Durchführung des Übereinkommens über Naturkautschuk von der Gemeinschaft selbst durch einen Direktbeitrag aus dem Gemeinschaftshaushalt zu übernehmen.14Auf der Grundlage dieser Empfehlung prüfte der Rat die mit der Beteiligung der Gemeinschaft an dem beabsichtigten Übereinkommen zusammenhängenden Fragen. In seiner Sitzung vom 17. Oktober 1978 faßte er einen vom Ausschuß der Ständigen Vertreter vorbereiteten Verfahrensbeschluß über Modalitäten der Teilnahme an der Konferenz, der folgenden Wortlaut hat:Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaten beteiligen sich an den Kautschukverhandlungen mit einer Gemeinschaftsdelegation und neun nationalen Delegationen. Die Gemeinschaftsdelegation besteht nach dem üblichen Verfahren aus einer gemischten Delegation (Kommission und Vorsitz sowie ein Beamter je Mitgliedstaat).Die Verhandlung wird auf der Grundlage einer zuvor festgelegten gemeinsamen Haltung geführt.Für die in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallenden Bereiche wird die Kommission beauftragt, im Namen der Gemeinschaft zu verhandeln.Für die übrigen Bereiche, die für die Gemeinschaft von besonderem Interesse sind, erfolgt während der Verhandlungen ein gemeinsames Vorgehen. Die Aufgabe des gemeinsamen Sprechers wird in der Regel dem Vertreter der Kommission gemäß dem für gemischte Delegationen festgelegten Verfahren übertragen. Die Mitgliedstaaten schalten sich im Rahmen der zuvor festgelegten gemeinsamen Haltung ein, um diese zu unterstützen und zu fördern.Treten an Ort und Stelle Schwierigkeiten auf, so wenden sich die Delegationen an die Ratsinstanzen in Brüssel.15In seinem hierzu dem Rat vorgelegten Bericht erläuterte der Ausschuß der Ständigen Vertreter, es handele sich um eine pragmatische Formel …, die sich an bereits für andere Verhandlungen über Rohstoffe festgelegte Modalitäten anlehnt; es bestehe Einvernehmen darüber, daß die Zustimmung des Rates zu dieser Formel in keiner Weise die von den verschiedenen Delegationen und insbesondere von der Kommission in der Sache vertretene Rechtsauffassung präjudiziert“. Der Bericht enthält darüber hinaus eine Anmerkung mit folgendem Wortlaut: Nach Ansicht der Kommission fällt die Aushandlung des betreffenden Übereinkommens auf der Grundlage von Artikel 113 EWG-Vertrag in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft. Die Delegationen vertreten hingegen die Auffassung, die Aushandlung sei in einem weiteren Rahmen als dem des Artikels 113 zu sehen; einigen dieser Delegationen zufolge müssen die Artikel 113 und 116 Anwendung finden.16Diesem Beschluß des Rates gemäß wurden die Verhandlungen im Rahmen der UNCTAD zum vorgesehenen Zeitpunkt aufgenommen. Zur Ergänzung ist darauf hinzuweisen, daß der Rat am 15. November 1978 ebenfalls auf die Vorschläge der Kommission hin eine gemeinsame Haltung für die Aushandlung des Übereinkommens festgelegt und beschlossen hat,, daß die Erarbeitung einer gemeinsamen Haltung in den noch offenen Fragen im Rahmen einer Abstimmung an Ort und Stelle in Genf erfolgen solle und daß bei Schwierigkeiten die Ratsinstanzen in Brüssel zu befassen seien.17Die Kommision hat, nachdem ihre gemäß Artikel 113 vorgelegte Empfehlung über die Art und Weise der Verhandlungsführung durch den Beschluß vom 17. Oktober 1978 stillschweigend verworfen worden war, den Gerichtshof alsbald gemäß Artikel 228 um die Erstattung eines Gutachtens ersucht, um die zwischen ihr und dem Rat bestehende Meinungsverschiedenheit klären zu lassen. Der Rat hat seine schriftliche Stellungnahme am 19. Februar 1979 vorgelegt. Zur gleichen Zeit haben die Regierung der Französischen Republik und die Regierung des Vereinigten Königreichs zur Unterstützung der Ausführungen des Rates Stellungnahmen abgegeben. Der Gerichtshof hat die Kommission und den Rat zu einer nichtöffentlichen Anhörung geladen, die am 9. Mai 1979 stattgefunden hat und in deren Verlauf beide Organe Gelegenheit hatten, ihre jeweilige Haltung zu erläutern und von verschiedenen Mitgliedern des Gerichtshofes gestellte Fragen zu beantworten. Auch die Regierungen der Mitgliedstaaten waren von dieser Anhörung in Kenntnis gesetzt worden. Gemäß Artikel 108 der Verfahrensordnung hat der Gerichtshof die Generalanwälte in nichtöffentlicher Sitzung angehört.II —Darstellung des Inhalts des Übereinkommensentwurfs18Die Kommission hat den Gerichtshof zu einem Zeitpunkt angerufen, als die Verhandlungen im Anschluß an die im Rahmen der UNCTAD erfolgten Vorbesprechungen unmittelbar vor ihrer offiziellen Eröffnung standen. Demgemäß spiegelten die dem Gerichtshof vorgelegten Unterlagen den noch vorläufigen Zustand der Texte wieder, über die Verhandlungen eingeleitet werden sollten. Nach Stellung des Antrags haben zwei Verhandlungstagungen stattgefunden; die erste begann wie vorgesehen am 13. November 1978, während die zweite, die durch eine ergänzende Mitteilung der Kommission an den Rat über den Stand der Arbeiten vorbereitet worden war, während der Monate März und April 1979 stattfand.19Im Anschluß an diese letzte Tagung hat die Kommission dem Gerichtshof die Verhandlungsdokumente übermittelt, die den letzten Stand der Texte widerspiegeln. Der am weitesten gediehene Bestandteil derselben ist ein Dokument des Konferenzvorsitzes über die Schaffung eines Ausgleichslagers für Naturkautschuk, die Finanzierung dieses Lagers und seine zukünftigen Verbindungen mit dem Gemeinsamen Fonds, die Sicherstellung einer geregelten Versorgung der Verbraucherländer sowie die Konsultationen über die Politik der einzelnen Länder, die sich auf das Angebot oder die Nachfrage bei Kautschuk auswirkt. Nach den Angaben der Kommission, denen vom Rat nicht widersprochen worden ist, hat dieser Text zu einem Einvernehmen zwischen Erzeuger- und Verbraucherländern geführt. Drei weitere, von der Redaktionskommission und den Ausschüssen der Konferenz ausgearbeitete Dokumente haben, abgesehen von verschiedenen Nebenbestimmungen über die Arbeitsweise des Ausgleichslagers, die strukturellen, finanziellen und rechtlichen Aspekte des Übereinkommens zum Gegenstand. Diese Texte enthalten noch eine Reihe von Vorbehalten und Varianten, lassen jedoch in ihrer Gesamtheit die wesentlichen Züge des Übereinkommens mit hinreichender Genauigkeit erkennen. Für die Zwecke des vorliegenden Gutachtens lassen sich diese Wesensmerkmale wie folgt zusammenfassen:a)Wirtschaftliches Ziel des Übereinkommens20Das internationale Kautschuk-Übereinkommen soll vor allem der Herstellung eines Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage bei Naturkautschuk dienen, um den Preis dieses Erzeugnisses entsprechend einer langfristigen Tendenz zu stabilisieren. Dieser Preis soll den Ausfuhrländern stabile Ausfuhrerlöse garantieren und gleichzeitig die Versorgung der Einfuhrländer zu einem gerechten Preisniveau sicherstellen. Das Übereinkommen soll mit Hilfe dieser Preispolitik die Wettbewerbsfähigkeit des Naturkautschuks gegenüber dem synthetischen Kautschuk und den Ersatzstoffen erhöhen und zu einer Harmonisierung der Herstellung dieser Erzeugnisse in den Einfuhrländern mit der Einfuhr von Naturkautschuk führen. Insgesamt ist das Übereinkommen somit darauf gerichtet, eine ausgewogene Steigerung sowohl der Produktion als auch des Verbrauchs von Naturkautschuk zu fördern, um die schwierigen Probleme zu lindern, die sich für die Betroffenen je nach der Konjunktur aus den Überschüssen beziehungsweise der Knappheit dieses Erzeugnisses ergeben.21Dieses Ziel soll mit Hilfe der Schaffung eines Ausgleichslagers erreicht werden, dessen Aufgabe es ist, die Kautschuküberschüsse in Zeiten sinkender Preise aufzukaufen und den gelagerten Kautschuk bei steigenden Preisen zu verkaufen, um den Preis in einer im voraus festgesetzten Bandbreite zu halten. Einer der Hauptgegenstände der Verhandlungen ist die Feststellung des zentralen Referenzpreises und der Bandbreiten nach oben oder nach unten, deren Überschreitung das Eingreifen des Ausgleichslagers je nach Lage des Falles möglich oder erforderlich macht. Die geplanten Referenzpreise sind keine garantierten Mindest- oder Höchstpreise, sondern Schwellen für die Auslösung der Tätigkeit des Ausgleichslagers, während der Marktpreis durch Angebot und Nachfrage bestimmt wird. Neben dem normalen Ausgleichslager, dessen Gesamtvolumen auf 400000 Tonnen festgesetzt ist, ist die Schaffung eines Ergänzungsausgleichslagers von 150000 Tonnen vorgesehen, das eingesetzt werden soll, falls sich die normalen Maßnahmen des Ausgleichslagers als unzureichend herausstellen, um einem außergewöhnlichen Preisrückgang zu begegnen.22Die Frage der Finanzierung der Tätigkeit des Ausgleichslagers war anfänglich Gegenstand von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Delegationen; einige schlugen ein System der Finanzierung im Wege der Abschöpfung im Handel mit dem betroffenen Erzeugnis vor, während andere einer Finanzierung mit Hilfe öffentlicher Mittel den Vorzug gaben, die von den Parteien des Übereinkommens nach einem gerechten Verteilerschlüssel zwischen der Gruppe der Erzeuger und der Gruppe der Verbraucher sichergestellt werden sollte. Aus den jüngsten Unterlagen geht hervor, daß sich die letztgenannte Lösung durchgesetzt hat, wobei allerdings Einvernehmen darüber besteht, daß jeder Partei die Bestimmung der Stelle überlassen bleiben soll, die mit der Entrichtung der von ihr aufzubringenden Beiträge betraut ist. Demselben Dokument zufolge wird sich der Internationale Kautschukrat die Finanzierungsmöglichkeiten des Gemeinsamen Fonds zunutze machen, sobald dieser seine Tätigkeit aufgenommen hat.b)Institutionelles Gefüge des Übereinkommens23Die Durchführung der Bestimmungen des Übereinkommens soll durch die Schaffung einer Internationalen Naturkautschuk-Organisation gewährleistet werden. Mitglieder dieser Organisation sind die Parteien des Übereinkommens, wobei davon ausgegangen wird, daß dieser Begriff sowohl die Staaten als auch solche zwischenstaatlichen Organisationen erfaßt, die über Verantwortlichkeiten hinsichtlich der Aushandlung, des Abschlusses und der Anwendung internationaler Übereinkommen, insbesondere von Rohstoffübereinkommen, verfügen. Über die Fassung der sich auf diesen zweiten Fall beziehenden Klausel wurde noch kein Einvernehmen erzielt; man wird jedoch davon ausgehen können, daß das Übereinkommen entweder die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ausdrücklich als mögliche Vertragspartei bezeichnen oder eine hinreichend umfassende allgemeine Formel enthalten wird, um der Gemeinschaft die Beteiligung am Übereinkommen zu ermöglichen.24Höchstes Organ der Organisation ist der aus allen ihren Mitgliedern bestehende Internationale Kautschukrat. Der Rat ernennt einen Geschäftsführenden Direktor und einen Leiter des Ausgleichslagers, die über das zur Durchführung des Übereinkommens erforderliche Personal verfügen. Der Rat übt alle Befugnisse aus und nimmt alle Aufgaben wahr, deren es zur Durchführung der Bestimmungen des Übereinkommens bedarf. Zu diesem Zweck kann er Verordnungen erlassen, und zwar insbesondere um die Bestimmungen über die Verwaltung des Ausgleichslagers und die Finanzvorschriften der Organisation festzulegen. Der Rat kann Ausschüsse einsetzen und ihnen bestimmte, ihm zustehende Befugnisse übertragen.25Die Beschlußfassung des Rates unterliegt Bestimmungen, deren Wirkungsweise in Abkommen dieser Art wohlbekannt ist. Die Vertragsparteien bilden zwei Gruppen: Die Ausfuhrländer und die Einfuhrländer. Jeder dieser Gruppen werden 1000 Stimmen zugeteilt. Innerhalb dieser beiden Gruppen werden diese Stimmen nach zwei unterschiedlichen Verfahren verteilt. Eine erste Teilmenge der verfügbaren Stimmen (nach den derzeit vorliegenden Varianten 100 bis 200 Stimmen) wird zu gleichen Teilen unter den Mitgliedern der betreffenden Gruppe verteilt; die verbleibenden (das heißt 800 bis 900) Stimmen werden nach Maßgabe der Anteile der Parteien des Übereinkommens an der Kautschukausfuhr beziehungsweise -einfuhr verteilt. Die für diesen Zweck berücksichtigten Handelsanteile werden unter Bezugnahme auf das Zollgebiet der Vertragsparteien berechnet, was zweifellos zur Festsetzung eines globalen Handelsanteils für die Gemeinschaft führen wird. Da die Gemeinschaft gleichrangig neben den Vereinigten Staaten von Amerika einer der beiden größten Kautschukverbraucher in der Welt ist (22 bis 23 % der Welteinfuhren), wird sie eine verhältnismäßig starke Stellung in der Gruppe der Einfuhrländer einnehmen.26Gemäß den Bestimmungen des Übereinkommens faßt der Rat seine Beschlüsse entweder mit einfacher Mehrheit (beiderseitige einfache Mehrheit) oder mit qualifizierter Mehrheit (besondere Mehrheit) nach einem wie folgt festgelegten Abstimmungsverfahren: Die Gruppe der Ausfuhrländer und die Gruppe der Einfuhrländer stimmen getrennt ab, und ein Beschluß kommt nur dann zustande, wenn die erforderliche Mehrheit (zwei Drittel der Stimmen im Fall der besonderen Mehrheit und die Hälfte der Stimmen im Fall der beiderseitigen einfachen Mehrheit) innerhalb jeder der beiden Gruppen erreicht ist.c)Sonstige Bestimmungen27Der Übereinkommensentwurf enthält neben den üblichen Klauseln eine Reihe von Verwaltungsvorschriften. Diese betreffen unter anderem die Satzung der Organisation, ihre Finanzvorschriften, die Beschwerden bei Verletzung von Verpflichtungen aus dem Übereinkommen durch Mitglieder und die Beilegung von Streitigkeiten.Ferner sind mehrere Klauseln wirtschaftlichen Charakters zu erwähnen, die sich auf die dem Internationalen Kautschukrat übertragenen Aufgaben beziehen, namentlich auf die Durchführung von Untersuchungen über die Verbesserung der Erzeugung und der Vermarktung von Kautschuk, die Sammlung und Veröffentlichung statistischer Angaben sowie, gemäß Vorschlägen einiger an den Verhandlungen beteiligter Länder, auf die sozialen Bedingungen in der Kautschukindustrie und die steuerliche Behandlung der Kautschukausfuhren.III —Einwände gegen die Statthaftigkeit des Antrags28Der Rat wirft die Frage auf, ob der von der Kommission gestellte Antrag nicht verfrüht sei und ob mit ihm darüber hinaus nicht insofern in unkorrekter Weise vom Verfahren des Artikels 228 Gebrauch gemacht werde, als er darauf abziele, diesem Verfahren nicht unterliegende Fragen vom Gerichtshof entscheiden zu lassen. Dieser Standpunkt wird von der Regierung der Französischen Republik und der Regierung des Vereinigten Königreichs unterstützt. Die französische Regierung vertritt insbesondere die Ansicht, der Antrag der Kommission sei unzulässig und stelle im Hinblick auf Artikel 228 einen Verfahrensmißbrauch dar.Hilfsweise und für alle Fälle schlägt der Rat dem Gerichtshof vor, das Verfahren so lange auszusetzen, bis die Verhandlungen ein weiter fortgeschrittenes Stadium erreicht haben.a)Zur Inanspruchnahme von Artikel 22829Nach Ansicht des Rates fällt der von der Kommission gestellte Antrag nicht unter die Bestimmungen des Artikels 228. Dieser Stellungnahme scheint die Auffassung zugrunde zu liegen, daß sich dieses Verfahren nicht dazu eigne, Fragen der Verteilung der Zuständigkeiten auf dem Gebiet der auswärtigen Beziehungen und insbesondere Fragen von allgemeiner Tragweite im Zusammenhang mit der Auslegung von Artikel 113 und der Rechtmäßigkeit der Praxis der sogenannten gemischten Abkommen im Hinblick auf diese Bestimmung entscheiden zu lassen. Für die zwischen Rat und Kommission seit langem bestehende Meinungsverschiedenheit über die Auslegung von Artikel 113 des Vertrages müsse mit Hilfe des Mechanismus des Artikels 149 des Vertrages, der bestimme, unter welchen Bedingungen die Kommission beim Erlaß der Rechtsakte des Rates mitwirke, eine Lösung gefunden werden, was auch bisher auf diese Weise geschehen sei. Die von der Kommission vorgeschlagene Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt des Rates (sowohl in der innergemeinschaftlichen Rechtsordnung als auch in den Rechtsbeziehungen nach außen) sei ein Bestandteil des Vorschlags der Kommission. Wenn der Rat der Ansicht sei, daß die vorgeschlagene Rechtsgrundlage die vorgeschlagene Maßnahme nicht trage, so könne er diese Rechtsgrundlage einstimmig ändern.30Der Gerichtshof hat in früheren Stellungnahmen hervorgehoben, daß das Verfahren nach Artikel 228, wie auch das nach Artikel 103 EAG-Vertrag, die Prüfung aller Fragen erlaubt, die für die Vereinbarkeit eines beabsichtigten Abkommens mit den Bestimmungen des Vertrages von Bedeutung sein können (Gutachten 1/75 vom 11. November 1975, Slg. 195, 1355, Teil A; Gutachten 1/76 vom 26. April 1977, Slg. 1977, 741, Randnr. 10 der gutachtlichen Stellungnahme; Beschluß 1/78 vom 14. November 1978, erlassen nach Artikel 103 EAG-Vertrag, Slg. 1978, 2151, Randnr. 5 der Stellungnahme). Denn wie sich aus diesen Entscheidungen ergibt, kann die Beurteilung der Vereinbarkeit eines Abkommens mit dem Vertrag nicht nur von den Bestimmungen des materiellen Rechts abhängen, sondern auch von den Vorschriften über die Zuständigkeit, das Verfahren oder das institutionelle Gefüge der Gemeinschaft. Es ist im übrigen darauf hinzuweisen, daß diese Auffassung auch in Artikel 107 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes zum Ausdruck kommt.31Der vom Rat angeführte Artikel 149 legt eindeutig fest, daß der Rat, wenn er kraft dieses Vertrages auf Vorschlag der Kommission tätig wird, diesen Vorschlag unter der Voraussetzung einstimmiger Beschlußfassung ändern kann. Diese Bestimmung kann jedoch nicht dahin ausgelegt werden, noch kann diese Art der Beschlußfassung so verstanden werden, daß sie den Rat in diesem Fall von der Beachtung der übrigen Vertragsbestimmungen, insbesondere derjenigen über die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten, entbindet. Demnach kann Artikel 149 bei Zweifeln über diese Verteilung im Bereich der Aushandlung und des Abschlusses internationaler Abkommen der Befugnis der Kommission oder gegebenenfalls des Rates selbst bzw. der Mitgliedstaaten nicht entgegenstehen, sich des Verfahrens nach Artikel 228 zu bedienen, um diese Zweifel ausräumen zu lassen.b)Zur Frage, ob der Antrag verfrüht ist32Der Einwand, die Anrufung des Gerichtshofes sei verfrüht, leitet sich aus dem Umstand her, daß die Verhandlungen sich zu dem Zeitpunkt, als die Kommission ihren Antrag auf Erstattung eines Gutachtens gestellt hat, noch in einem wenig fortgeschrittenen Stadium befanden. Nach Ansicht des Rates lag noch kein beabsichtigtes Abkommen im Sinne von Artikel 228 vor; unter diesen Umständen sei es nicht möglich, mit der gewünschten Genauigkeit festzustellen, welches der Gegenstand des Übereinkommens sein und welche Klauseln es enthalten werde, um in Kenntnis aller Umstände die Frage zu entscheiden, wie sich die Zuständigkeit im Rahmen des in der Verhandlung befindlichen Übereinkommens auf die Gemeinschaft und auf die Mitgliedstaaten verteilt. Die französische Regierung hat besonders darauf hingewiesen, daß die Stellung des Antrags bei diesem Verfahrensstand es erforderlich machen könnte, den Gerichtshof mehrmals hintereinander im Zuge des Fortgangs von Verhandlungen zu befassen, deren Ergebnis noch nicht vorherzusehen sei. Unter diesen Umständen sind der Rat und die seinen Standpunkt unterstützenden Regierungen der Auffassung, für eine Beurteilung müsse zumindest das Ende der Verhandlungen abgewartet werden.33Angesichts dessen hatte der Gerichtshof zu prüfen, ob der Antrag auf Erstattung eines Gutachtens im richtigen Zeitpunkt gestellt worden ist. Er ist zu dem Schluß gekommen, daß der Antrag der Kommission in diesem Stadium statthaft ist, und zwar aus zwei Gründen.34Zum einen ergibt sich aus den Berichten, die die Kommission dem Rat anläßlich ihres Ersuchens um Festlegung eines Mandats für die Verhandlungen vorgelegt hat, daß der Gegenstand des beabsichtigten Übereinkommens zu dieser Zeit, das heißt vor Eröffnung der Verhandlungen, bereits bekannt war. Selbst wenn im derzeitigen Stadium noch eine Reihe von Alternativen offen sind und Meinungsverschiedenheiten über die Abfassung bestimmter Klauseln bestehen, erlauben es doch jedenfalls die dem Gerichtshof vorgelegten Unterlagen und die anläßlich der Anhörung der Verfahrensbeteiligten erteilten Auskünfte, eine hinreichend sichere Beurteilung der von der Kommission aufgeworfenen Frage vorzunehmen.35Zum anderen darf nicht verkannt werden, daß der Kommission daran gelegen sein mußte, ihren Antrag unverzüglich zu stellen, nachdem die Meinungsverschiedenheit zwischen ihr und dem Rat über die Frage der Zuständigkeit für die Aushandlung und den Abschluß des beabsichtigten Übereinkommens zutage getreten war; dies gilt um so mehr, als es zu ähnlichen Ungewißheiten bereits im Zusammenhang mit mehreren früheren Übereinkommen gleicher Art gekommen war. Denn wenn es um die Entscheidung einer Zuständigkeitsfrage geht, liegt es im offenkundigen Interesse aller betroffenen Staaten, einschließlich der Drittstaaten, daß diese Frage bereits zu Beginn einer bestimmten Verhandlung geklärt wird.IV —Zum Gegenstand und zu den Zielsetzungen des beabsichtigten Übereinkommens36Das dem Gerichtshof zur Beurteilung unterbreitete Zuständigkeitsproblem ist, wie der Rat zutreffend ausgeführt hat, unter zwei Gesichtspunkten zu prüfen. In erster Linie geht es darum, ob das beabsichtigte Übereinkommen wegen seines Gegenstands und seiner Zielsetzungen unter den Begriff der gemeinsamen Handelspolitik im Sinne von Artikel 113 des Vertrages fällt. In zweiter Linie — jedoch nur für den Fall einer Bejahung der ersten Frage — geht es darum, ob die Beteiligung der Mitgliedstaaten an dem Übereinkommen wegen gewisser Besonderheiten des Übereinkommens oder wegen einzelner Bestimmungen desselben, die in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallende Bereiche betreffen könnten, erforderlich ist.Zunächst sollen die den Gegenstand und die Zielsetzungen des Übereinkommens betreffenden allgemeinen Aspekte geprüft werden.37Die durch den Antrag der Kommission aufgeworfene zentrale Frage geht dahin, ob das internationale Kautschuk-Übereinkommen insgesamt oder zumindest mit seinem wesentlichen Inhalt zum Bereich der gemeinsamen Handelspolitik gemäß Artikel 113 des Vertrages gehört. Unbestritten ist, daß das geplante Übereinkommen einen engen Bezug zur Handelspolitik aufweist. Die Meinungsverschiedenheit bezieht sich auf den Umfang des Anwendungsbereichs von Artikel 113, und es herrscht Ungewißheit darüber, ob diese Bestimmung die Materie des betreffenden Übereinkommens vollständig abdeckt.38Die Kommission verkennt nicht, daß die Bestimmungen des Vertrages über die gemeinsame Handelspolitik sehr knapp gefaßt sind. Sie erinnert jedoch daran, daß die Rechtsprechung des Gerichtshofes in mehreren Entscheidungen zur Auslegung dieser Bestimmungen beigetragen habe; in diesem Zusammenhang verweist sie auf die Urteile vom 12. Juli 1973 in der Rechtssache 8/73 (Massey-Ferguson, Slg. 1973, 908) und vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 41/76 (Donckerwolcke und Schou, Slg. 1976, 1921), in denen der Gerichtshof die Notwendigkeit einer vollständigen und zusammenhängenden Regelung der Außenhandelsbeziehungen der Gemeinschaft hervorgehoben habe, sowie auf das Gutachten 1/75 vom 11. November 1975 (Slg. 1975, 1355), in dem der Gerichtshof betont habe, daß der Begriff der Handelspolitik für die Gemeinschaft keine eingeschränktere Bedeutung haben könne als für die Mitgliedstaaten und daß die Gemeinschaft in diesem so definierten Bereich ausschließlich zuständig sei. Von diesen Leitgedanken ausgehend und unter Berücksichtigung der im Vertrag festgelegten Beziehung zwischen der Beseitigung der Handelshemmnisse zwischen den Mitgliedstaaten und der Durchführung einer gemeinsamen Handelspolitik vertritt die Kommission die Auffassung, bei der Beurteilung einer handelspolitischen Maßnahme müsse vor allem von deren besonderem Charakter als Instrument zur Regelung des internationalen Handels ausgegangen werden. Eine einschränkende Konzeption des Begriffs der gemeinsamen Handelspolitik könne wegen der von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlichen Handhabung der Instrumente zur Regelung der Außenhandelsbeziehungen die Aufrechterhaltung innergemeinschaftlicher Handelshemmnisse nach sich ziehen. Da das wesentliche Ziel des geplanten Übereinkommens die Stabilisierung der Naturkautschukpreise sei, habe man es mit einem typischen Mechanismus zur Regelung der Außenhandelsbeziehungen und sonach mit einem handelspolitischen Mechanismus zu tun.39Der Rat erinnert zunächst daran, daß der ausschließliche Charakter der Zuständigkeit der Gemeinschaft für den Bereich der Handelspolitik nicht in Frage stehe und daß er den Gedanken einer allmählichen Entwicklung in diesem Bereich nicht zurückweise; er betont jedoch, die gemeinsame Handelspolitik erfülle im System des Vertrages nichtsdestoweniger eine eigenständige Aufgabe, und zwar bezeichne sie jede Maßnahme zur Beeinflussung des Handelsvolumens oder der Handelsströme. Artikel 113 müsse daher so ausgelegt werden, daß es nicht zu einer Aushöhlung anderer Vertragsbestimmungen komme, insbesondere derjenigen über die allgemeine Wirtschaftspolitik, einschließlich der Rohstoffversorgungspolitik, für die die Mitgliedstaaten zuständig blieben und hinsichtlich deren dem Rat gemäß Artikel 145 lediglich eine Befugnis zur Abstimmung zustehe. Nach Ansicht des Rates greifen hier die Zuständigkeiten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten eng ineinander, da sich die internationalen Wirtschaftsbeziehungen schwerlich von den internationalen politischen Beziehungen trennen ließen. In diesem Zusammenhang weist der Rat ferner darauf hin, daß Kautschuk ein strategischer Rohstoff sei, so daß das in Frage stehende Übereinkommen auch die Verteidigungspolitik der Mitgliedstaaten berühre. Nach Auffassung des Rates fällt die Aushandlung des beabsichtigten Übereinkommens unter diesen Umständen nicht nur unter Artikel 113 des Vertrages, sondern auch unter Artikel 116 über das gemeinsame Vorgehen der Mitgliedstaaten in den internationalen Organisationen mit wirtschaftlichem Charakter, denen sie angehören.40Der Rat führt des weiteren aus, die im Rahmen der UNCTAD eingeleiteten Verhandlungen über den Abschluß von Übereinkommen über eine Reihe von Rohstoffen seien vor dem allgemeinen Hintergrund der zwischen den Industrieländern und den Entwicklungsländern bestehenden Nord-Süd-Beziehungen zu sehen. Obwohl die Verhandlungsführer der Verbraucherländer einen ausgewogenen Abschluß anstrebten, ergebe sich schon aus der Natur dieser Übereinkommen, daß diese einige nicht auf dem Grundsatz der Gegenseitigkeit beruhende Gesichtspunkte aufwiesen, wie sie für die Entwicklungshilfe typisch seien. Dies gelte unter anderem für das im Rahmen des Ausgleichslagersystems vorgesehene Verfahren der Preisfestsetzung. Diese dem Übereinkommen innewohnenden Gesichtspunkte der Entwicklungshilfe fielen nicht in den Bereich der Handelspolitik. Die französische Regierung hat diesen Aspekt in ihrer Stellungnahme besonders hervorgehoben. Sie weist die Auffassung zurück, daß der gesamte Inhalt des Naturkautschuk-Übereinkommens in den Bereich der Handelspolitik falle, denn es handele sich hier um die Erfüllung einer Pflicht zur internationalen Solidarität, bei der merkantile Erwägungen keine Rolle spielen.a)Prüfung der Zusammenhänge des Übereinkommens mit der Handelspolitik und den Problemen der Entwicklungshilfe41Durch seine besondere Wirkungsweise wie auch durch gewisse Merkmale seiner rechtlichen Struktur unterscheidet sich das beabsichtigte internationale Naturkautschuk-Übereinkommen von gewöhnlichen Handels- und Zollabkommen, die in erster Linie auf der Anwendung von Zöllen und mengenmäßigen Beschränkungen beruhen. Das Übereinkommen stellt ein stärker durchgebildetes Instrument in Form einer weltweiten Marktorganisation dar und unterscheidet sich dadurch von den herkömmlichen Handelsabkommen. Zur Beantwortung der gestellten Frage ist darauf abzustellen, welche Tragweite diesen besonderen Merkmalen im Hinblick auf dem Begriff der gemeinsamen Handelspolitik im Sinne von Artikel 113 des Vertrages zukommt und welche Konsequenzen sich insoweit ergeben. Gleichzeitig ist zu prüfen, ob der vom Rat angeführte Zusammenhang zwischen dem geplanten Übereinkommen und den Problemen der Entwicklungshilfe möglicherweise bewirkt, daß das Übereinkommen nicht in den Bereich der gemeinsamen Handelspolitik, so wie er im Vertrag definiert ist, fällt.42Die Resolution von Nairobi, die den über Naturkautschuk eingeleiteten Verhandlungen zugrunde liegt, läßt erkennen, daß die Rohstoffübereinkommen in Wahrheit komplexe Ziele verfolgen. Denn diese Resolution betont zwar die Bedürfnisse der Entwicklungsländer, sie enthält aber auch zahlreiche Bezugnahmen auf die Mechanismen aus dem Bereich des Handels und sieht auch nicht über die Bedürfnisse der Industrieländer hinweg. Was insbesondere das Interesse der Entwicklungsländer angeht, können die Rohstoffübereinkommen zwar die Gewährung von Vorteilen mit sich bringen, wie sie für die Entwicklungshilfe kennzeichnend sind; es darf jedoch auch nicht verkannt werden, daß diese Übereinkommen für jene Länder noch stärker dem Anliegen Rechnung tragen, eine Verbesserung der terms of trade zu erreichen und auf diese Weise ihre Ausfuhrerlöse aufzuwerten. Dieses Merkmal tritt besonders deutlich in dem hier in Frage stehenden Übereinkommen zutage, das auf die Schaffung eines gerechten Ausgleichs zwischen den Interessen der Erzeugerländer und denen der Verbraucherländer gerichtet ist. Es liegt in der Natur der Sache, daß die Industrieländer in den Verhandlungen über ein derartiges Übereinkommen bei allem Bemühen um die Wahrung ihres Eigeninteresses anerkennen müssen, daß die Erzeugerländer aus einer von der ihrigen verschiedenen wirtschaftlichen Situation heraus verhandeln und daß ein vernünftiger Ausgleich zwischen diesen Standpunkten gefunden werden muß, um den Abschluß eines Übereinkommens zu ermöglichen.43Zu berücksichtigen ist auch der zwischen den verschiedenen Rohstoffübereinkommen bestehende Zusammenhang, der in der Resolution von Nairobi hervorgehoben worden ist. Da eine steigende Zahl wirtschaftlich besonders wichtiger Erzeugnisse betroffen ist, liegt es auf der Hand, daß eine zusammenhängende Handelspolitik nicht mehr betrieben werden könnte, wenn die Gemeinschaft nicht in der Lage wäre, ihre Zuständigkeit auch im Hinblick auf eine Kategorie von Übereinkommen wahrzunehmen, die sich neben den herkömmlichen Handelsübereinkommen zu einem Hauptfaktor in der Regelung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen entwickeln.44Nach dem von der UNCTAD zur Erarbeitung derartiger Regelungen gegebenen Anstoß könnte eine gemeinsame Handelspolitik nicht mehr sinnvoll betrieben werden, wenn die Gemeinschaft nicht auch über die verfeinerten, zur Entwicklung des internationalen Handels eingeführten Hilfsmittel verfügen könnte. Artikel 113 EWG-Vertrag darf somit nicht in einer Weise ausgelegt werden, die dazu führen würde, die gemeinsame Handelspolitik auf den Gebrauch der Instrumente zu beschränken, deren Wirkung ausschließlich auf die herkömmlichen Aspekte des Außenhandels gerichtet ist, und weiterentwickelte Mechanismen, wie sie das beabsichtigte Übereinkommen bereitstellt, auszuschließen. Eine so verstandene Handelspolitik wäre dazu verurteilt, allmählich bedeutungslos zu werden. Wenn auch anzunehmen ist, daß der beherrschende Gedanke zur Zeit der Ausarbeitung des Vertrages der der Liberalisierung des Handelsverkehrs war, so hindert doch der Vertrag die Gemeinschaft nicht daran, eine Handelspolitik zu entwickeln, die für bestimmte Erzeugnisse auf eine Regulierung des Weltmarktes anstelle einer bloßen Liberalisierung des Handelsverkehrs abzielt.45Artikel 113 verleiht der Gemeinschaft die Zuständigkeit für die Gestaltung einer Handelspolitik nach einheitlichen Grundsätzen; daraus erhellt, daß die Frage der Außenhandelsbeziehungen in einer offenen Perspektive und nicht nur im Hinblick auf die Handhabung einiger bestimmter Systeme, wie Zölle und mengenmäßige Beschränkungen, zu regeln ist. Dies läßt sich auch dem Umstand entnehmen, daß die in Artikel 113 enthaltene Aufzählung der Gegenstände der Handelspolitik (die Änderung von Zollsätzen, der Abschluß von Zoll- und Handelsabkommen, die Vereinheitlichung der Liberalisierungsmaßnahmen, die Ausfuhrpolitik und die handelspolitischen Schutzmaßnahmen) als eine nicht abschließende Aufzählung gedacht ist, die als solche nicht die Möglichkeit abschneiden soll, im Rahmen der Gemeinschaft andere Verfahren zur Regelung der Außenhandelsbeziehungen einzuführen. Eine einschränkende Auslegung des Begriffs der gemeinsamen Handelspolitik könnte wegen der Unterschiede, die dann in bestimmten Bereichen der Wirtschaftsbeziehungen zu den Drittländern fortbestehen würden, zu Störungen im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr führen.46Zudem zeigt sich bei einer Betrachtung der gesamten Palette der bestehenden und geplanten Übereinkommen, daß in den Verhandlungen über diese Übereinkommen sehr verschiedenartige Interessen der Gemeinschaft berührt sind und daß Zusammenhänge mit den verschiedenartigsten Bereichen bestehen, in denen die Gemeinschaft Verantwortlichkeiten übernommen hat. So gibt es Übereinkommen, die, wie das Kautschuk-Übereinkommen, Erzeugnisse betreffen, bezüglich deren (selbstverständlich vorbehaltlich des Problems der Ersatzstoffe) die Gemeinschaft die Stellung eines bloßen Verbrauchers einnimmt; daneben gibt es andere Übereinkommen, z. B. jene über Erzeugnisse wie Weizen, Fette und Zucker, im Rahmen derer die Gemeinschaft auch als Erzeuger betroffen ist und die ihre Ausfuhrpolitik, die in Artikel 113 ausdrücklich als eines der Ziele der gemeinsamen Handelspolitik genannt wird, wie auch ihre Einfuhrpolitik betreffen. Mehrere Übereinkommen dieser Art sind im übrigen unmittelbar mit der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik verknüpft.b)Zu den Zusammenhängen zwischen dem Übereinkommen und der allgemeinen Wirtschaftspolitik47Der Rat hat in seinen Ausführungen das Problem der Abgrenzung zwischen dem Begriff der Wirtschaftspolitik und dem der Handelspolitik im System des Vertrages aufgeworfen. In einigen Bestimmungen wird die Wirtschaftspolitik in der Tat in erster Linie als eine Frage des einzelstaatlichen Interesses angesehen; dies ist die Bedeutung des Begriffs in den Artikeln 6 und 145, die aus diesem Grund für die Mitgliedstaaten lediglich eine Verpflichtung zur Koordinierung vorsehen. In anderen Bestimmungen wird die Wirtschaftspolitik als eine Frage des gemeinsamen Interesses aufgefaßt, wie dies in den Artikeln 103 bis 116 der Fall ist, die in einem der Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft gewidmeten Titel zusammengefaßt sind. Zu diesem Titel gehört das Kapitel über die gemeinsame Handelspolitik.48Mit vorstehenden Erwägungen sind die aus der Unterscheidung zwischen den Bereichen der allgemeinen Wirtschaftspolitik und denen der gemeinsamen Handelspolitik gewonnenen Argumente teilweise bereits beantwortet. Denn die internationale Zusammenarbeit fiele, soweit sie nicht zur Handelspolitik gehört, mit den Bereichen der allgemeinen Wirtschaftspolitik zusammen. Gehört sie jedoch, wie vorstehend ausgeführt, zumindest teilweise zur gemeinsamen Handelspolitik, so ergibt sich daraus eindeutig, daß sie der Zuständigkeit der Gemeinschaft nicht unter der Bezeichnung als allgemeine Wirtschaftspolitik entzogen werden kann.49Unter Berücksichtigung des spezifischen Charakters der Vorschriften über die Handelspolitik (Artikel 113 bis 116), insoweit diese Vorschriften die Beziehungen zu den Drittländern betreffen und ihnen gemäß Artikel 113 der Begriff einer gemeinsamen Politik zugrunde liegt, kann ihre Tragweite nicht im Lichte allgemeinerer Vorschriften über die Wirtschaftspolitik, die auf dem Gedanken einer bloßen Koordinierung beruhen, eingeschränkt werden. Die Erwägung, daß die Ausgestaltung der wirtschaftlichen Beziehungen der Gemeinschaft zu den Drittländern Auswirkungen auf bestimmte Bereiche der Wirtschaftspolitik haben kann, etwa auf die Versorgung der Gemeinschaft mit Rohstoffen oder die Preispolitik, wie dies gerade bei der Regelung des internationalen Rohstoffhandels der Fall ist, bietet demzufolge keinen Anlaß, derartige Bereiche vom Anwendungsgebiet der Vorschriften über die gemeinsame Handelspolitik auszunehmen. Ebensowenig kann der Umstand, daß ein Erzeugnis wegen der Schaffung von Lagern zur Sicherung der Versorgung eine politische Bedeutung haben kann, den Ausschluß dieses Erzeugnisses vom Bereich der gemeinsamen Handelspolitik rechtfertigen.50Anhand derselben Erwägungen ist das Verhältnis zwischen Artikel 113 und Artikel 116 im Rahmen des der gemeinsamen Handelspolitik gewidmeten Kapitels des Vertrages zu bestimmen. Zweifellos dienen die beiden Bestimmungen insofern demselben Ziel, als sie auf die Durchführung einer gemeinsamen Politik auf dem Gebiet der internationalen Wirtschaftsbeziehungen gerichtet sind. Was die Mittel angeht, beruhen diese beiden Artikel jedoch auf verschiedenen Voraussetzungen und verfolgen demgemäß unterschiedliche Konzeptionen. Gemäß Artikel 113 wird die gemeinsame Handelspolitik von der Gemeinschaft autonom festgelegt, das heißt, diese handelt als Gemeinschaft durch ihre eigenen Organe; insbesondere werden die aufgrund dieser Vorschrift geschlossenen Übereinkommen gemäß Artikel 114 im Namen der Gemeinschaft … geschlossen und somit nach den in diesen Bestimmungen und in Artikel 228 niedergelegten Verfahren ausgehandelt. Artikel 116 ist im Hinblick auf ein gemeinsames Vorgehen der Mitgliedstaaten in den internationalen Organisationen geschaffen worden, in denen die Gemeinschaft nicht Mitglied ist; in einer solchen Situation ist das allein geeignete Mittel ein abgestimmtes und solidarisches Vorgehen der Mitgliedstaaten als Mitglieder dieser Organisationen.51Im vorliegenden Fall ergibt sich ein Problem der Abgrenzung der jeweiligen Anwendungsbereiche der Artikel 113 und 114 einerseits sowie 116 andererseits aus dem Umstand, daß die Rohstoffübereinkommen gegenwärtig im Rahmen der UNCTAD ausgehandelt werden. Der Gerichtshof hat zu dieser Frage bereits in seinem Gutachten 1/75 Stellung genommen, das eine im Rahmen einer internationalen Organisation (der OECD) getroffene internationale Vereinbarung betraf. Der Gerichtshof hat in diesem Gutachten festgestellt, daß es im Hinblick auf die Anwendung des Vertrages um die Frage geht, ob eine im Rahmen einer internationalen Organisation geführte Verhandlung auf eine von Völkerrechtssubjekten eingegangene bindende Verpflichtung gerichtet ist. In einem solchen Fall finden die Bestimmungen des Vertrages über die Aushandlung und den Abschluß von Abkommen, mit anderen Worten die Artikel 113, 114 und 228 Anwendung, und nicht Artikel 116.V —Fragen im Zusammenhang mit der Finanzierung des Übereinkommens und mit anderen besonderen Bestimmungen52Unter Berücksichtigung der vorstehenden Feststellungen zu der Frage, ob Gegenstand und Zielsetzungen des beabsichtigten Übereinkommens mit dem Begriff der gemeinsamen Handelspolitik übereinstimmen, bleibt noch zu prüfen, ob die Einzelheiten der Finanzierung des Ausgleichslagers oder einzelne besondere Klauseln des Übereinkommens betreffend die technologische Hilfe, die Forschungsprogramme, die Aufrechterhaltung gerechter Arbeitsbedingungen in der Kautschukindustrie sowie die Konsultationen über die Steuerpolitik der Teilnehmerstaaten, die Einfluß auf den Kautschukpreis haben kann, die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft entfallen lassen.53Was die Frage der Finanzierung angeht, machen der Rat und diejenigen Regierungen, die seine Auffassung unterstützen, geltend, die Mitgliedstaaten würden durch die Durchführung des Übereinkommens finanziell verpflichtet, da sich die Verhandlungsführer für eine Finanzierung mit Hilfe öffentlicher Mittel entschieden hätten. Es könne nicht zugelassen werden, daß derartige Verpflichtungen ohne ihre Beteiligung eingegangen würden. Nach Auffassung der Kommission geht die Frage der Zuständigkeit der der Finanzierung voraus; man könne daher die Zuständigkeit der Gemeinschaft nicht von der Wahl der finanziellen Modalitäten abhängig machen.54Bezüglich der vorstehend erwähnten besonderen Klauseln führt der Rat aus, Bestimmungen dieser Art lägen auf jeden Fall außerhalb des Bereichs der Handelspolitik; infolgedessen falle die Aushandlung des beabsichtigten Übereinkommens unter Artikel 116 betreffend das abgestimmte Vorgehen der Mitgliedstaaten in den internationalen Organisationen mit wirtschaftlichem Charakter.55Der Gerichtshof hält es für erforderlich, insoweit zwischen den vom Rat angeführten besonderen Klauseln und den finanziellen Bestimmungen zu unterscheiden. Letztere nehmen eine zentrale Stellung im Gefüge des Übereinkommens ein und werfen aus diesem Grund ein grundlegenderes Problem für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Gemeinschaft von jenen der Mitgliedstaaten auf.56Der Gerichtshof ist der Auffassung, daß die mögliche Aufnahme von Klauseln über Bereiche wie die technologische Hilfe, die Forschungsprogramme, die Arbeitsbedingungen in der Kautschukindustrie oder die Konsultationen über die Steuerpolitik der Teilnehmerstaaten, soweit sie einen Einfluß auf den Kautschukpreis haben kann, in das Übereinkommen dessen rechtliche Einordnung nicht ändert; diese hat in Ansehung seines wesentlichen Gegenstands zu erfolgen und nicht anhand einzelner Bestimmungen, die alles in allem den Charakter von Neben- und Hilfsbestimmungen haben. Dies gilt um so mehr, als die erwähnten Klauseln in Wahrheit einen engen Zusammenhang mit dem Gegenstand des Übereinkommens und den Aufgaben der Organe aufweisen, die im Rahmen der zu schaffenden internationalen Naturkautschuk-Organisation tätig sein werden. Die Aushandlung und das Inkraftsetzen dieser Klauseln hat daher nach dem für das Übereinkommen in seiner Gesamtheit geltenden Recht zu erfolgen.57Hinsichtlich der Finanzierungsregelung ist zunächst daran zu erinnern, daß die Kommission in ihrer dem Rat gemäß Artikel 113 vorgelegten Empfehlung vom 5. Oktober 1978 vorgeschlagen hatte, die Durchführung der finanziellen Bestimmungen des Naturkautschuk-Übereinkommens durch die Gemeinschaft selbst mit Hilfe eines dem Gemeinschaftshaushalt entnommenen Direktbeitrags sicherzustellen. Der Rat räumt zwar ein, daß diese Finanzierungsweise nach den Finanzvorschriften des EWG-Vertrages möglich sei, gibt aber einer Finanzierung durch die Mitgliedstaaten den Vorzug. Bisher ist jedoch in dieser Frage noch keine förmliche Entscheidung gefallen. Darüber hinaus bleibt völlig ungewiß, welche Haltung die verschiedenen Mitgliedstaaten zu dieser besonderen Frage einnehmen und welche Folgen sich hieraus für die Verteilung der finanziellen Lasten ergeben werden.58Angesichts der noch bestehenden Ungewißheit darüber, wie dieses Problem letztlich zu lösen sein wird, muß der Gerichtshof zwei unterschiedliche Fallgestaltungen ins Auge fassen, nämlich den Fall, daß die durch das Übereinkommen vorgesehenen finanziellen Verpflichtungen in den Gemeinschaftshaushalt eingestellt werden, und den Fall, daß die Haushalte der Mitgliedstaaten unmittelbar damit belastet werden. Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens ist es nicht Sache des Gerichtshofes, eine Wahl zwischen diesen beiden Möglichkeiten zu treffen.59Im ersten Fall würde sich keinerlei Problem für die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft zum Abschluß des betreffenden Übereinkommens ergeben. Wie vorstehend ausgeführt, zielt der Mechanismus des Ausgleichslagers auf die Regelung der Handelsbeziehungen und stellt somit ein Instrument der gemeinsamen Handelspolitik dar. Demgemäß wäre eine gemeinschaftliche Finanzierung der sich daraus ergebenden finanziellen Belastungen als einen dem Vertrag entsprechende Lösung anzusehen.60Eine andere Lage böte sich, wenn die zweite Möglichkeit vorgezogen würde. Es kann nämlich nicht bestritten werden, daß die Finanzierung des Lagers ein wesentliches Element des geplanten Systems zur Marktregulierung darstellt. Der Umfang und die Modalitäten der finanziellen Verpflichtungen, denen die Mitgliedstaaten nachzukommen haben, werden die Möglichkeiten und den Wirkungsgrad des Eingreifens des Ausgleichsmechanismus unmittelbar beeinflussen, während sich die Entscheidungen über die Höhe des zentralen Referenzpreises und die zugelassenen Bandbreiten für Schwankungen nach oben oder nach unten unmittelbar auf den Einsatz der dem zukünftigen internationalen Kautschukrat zur Verfügung gestellten Finanzmittel und auf den Umfang der Finanzmittel auswirken werden, die ihm zur Verfügung gestellt werden sollen. Überdies darf nicht außer acht gelassen werden, daß die vorgesehene Finanzstruktur, wie in den dem Gerichtshof vorgelegten und den letzten Stand der Verhandlungen widerspiegelnden Unterlagen erwähnt wird, eine Koordinierung zwischen der Verwendung der dem zukünftigen internationalen Kautschukrat zur Verfügung gestellten besonderen Finanzmittel und der Verwendung derjenigen Mittel erforderlich macht, die er aus dem zu schaffenden Gemeinsamen Fonds wird erhalten können. Obliegt die Finanzierung des Übereinkommens der Gemeinschaft, so werden die erforderlichen Entscheidungen nach den entsprechenden Gemeinschaftsverfahren getroffen werden. Geht dagegen die Finanzierung zu Lasten der Mitgliedstaaten, so bedingt dieser Umstand die Beteiligung dieser Staaten an diesen Entscheidungsprozessen oder zumindest ihre Zustimmung zu den beabsichtigten Modalitäten der Finanzierung und demzufolge ihre Beteiligung an dem Übereinkommen zusammen mit der Gemeinschaft. Eine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft könnte in diesem Fall nicht angenommen werden.VI —Vertretung bestimmter nicht zur Gemeinschaft gehörender abhängiger Gebiete im Rahmen des Übereinkommens61Die französische und die britische Regierung haben darauf hingewiesen, daß das geplante Übereinkommen eine Klausel über die Beteiligung der abhängigen Gebiete der Unterzeichnerstaaten enthalte. Wie die französische Regierung ausgeführt hat, ist sie im Rahmen des Übereinkommens oder ähnlicher Übereinkommen zur Vertretung der französischen überseeischen Gebiete befugt, die im Gegensatz zu den überseeischen Departements kein Teil der Europäischen Gemeinschaft sind; eine ähnliche Situation besteht für das Vereinigte Königreich im Hinblick auf die internationale Vertretung abhängiger Gebiete (wie zum Beispiel Hongkong), die nicht zur Gemeinschaft gehören.62Die betreffenden Gebiete befinden sich, da sie vom Anwendungsbereich des EWG-Vertrags nicht erfaßt werden, gegenüber der Gemeinschaft in der gleichen Situation wie Drittländer. Somit ist die Stellung der Mitgliedstaaten, die diese Gebiete in ihren internationalen Beziehungen vertreten, im Hinblick auf das geplante Übereinkommen als eine doppelte zu definieren: zum einen als Mitglieder der Gemeinschaft und zum anderen als Vertreter bestimmter abhängiger, nicht zum Geltungsbereich des Gemeinschaftsrechts gehörender Gebiete auf internationaler Ebene. Die Zugehörigkeit dieser Staaten zur Gemeinschaft hat daher keinen Einfluß auf ihre Stellung, soweit sie als internationale Vertreter der betreffenden Gebiete auftreten. Allerdings sind sie dann in dieser Eigenschaft und nicht als Migliedstaaten der Gemeinschaft zur Beteiligung an dem Übereinkommen befugt. Diese Sonderstellung kann somit keinen Einfluß auf die Lösung des Problems der Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche innerhalb der Gemeinschaft haben. Es ist darauf hinzuweisen, daß sich ein ähnliches Problem bereits im Fall des am 24. Oktober 1978 in Ottawa unterzeichneten Übereinkommens über die Fischerei im Nordwestatlantik (Verordnung Nr. 3179/78 des Rates vom 28. Dezember 1978, ABl. L 378, S. 1) hinsichtlich der Beteiligung der Färöer-Inseln ergeben hat, die im Rahmen des Übereinkommens von Dänemark vertreten werden. In dieser Eigenschaft, und nur in dieser, ist dieser Staat neben der Gemeinschaft an dem Übereinkommen beteiligt.VII —Abschließende Bemerkungen63Aus der Gesamtheit der vorstehenden Erwägungen ergibt sich, daß das beabsichtigte internationale Naturkautschuk-Übereinkommen trotz der Besonderheiten, die es von den herkömmlichen Zoll- und Handelsabkommen unterscheiden, in den Bereich der Handelspolitik im Sinne von Artikel 113 EWG-Vertrag fällt.Die Folgen, die sich aus dieser Feststellung für die Frage der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaft zur Aushandlung und zum Abschluß des beabsichtigten Übereinkommens ergeben, können jedoch nach Maßgabe der noch zu treffenden Entscheidung über die Art und Weise der Finanzierung des Ausgleichsmechanismus Änderungen unterliegen, falls die finanziellen Verpflichtungen unmittelbar von den Mitgliedstaaten übernommen werden.Abschließend äußert sichDER GERICHTSHOFgutachtlich wie folgt:1.Die Zuständigkeit der Gemeinschaft im Bereich der Handelspolitik im Sinne von Artikel 113 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft erstreckt sich auf das internationale Naturkautschuk-Übereinkommen, das gegenwärtig im Rahmen der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung ausgehandelt wird.2.Die Frage, ob die Gemeinschaft insoweit über eine ausschließliche Zuständigkeit verfügt, hängt im vorliegenden Fall von der Art und Weise der Finanzierung der Tätigkeit des Ausgleichslagers ab, das durch dieses Übereinkommen eingerichtet werden soll.Sollten die sich aus der Finanzierung dieses Lagers ergebenden Verpflichtungen dem Haushalt der Gemeinschaft auferlegt werden, so wäre eine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft gegeben.Sollten diese Verpflichtungen dagegen unmittelbar von den Mitgliedstaaten übernommen werden, so würde dies die Beteiligung dieser Staaten an dem Übereinkommen zusammen mit der Gemeinschaft zur Folge haben.3.Solange diese Frage nicht von den zuständigen Stellen der Gemeinschaft entschieden worden ist, ist die Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Aushandlung des Übereinkommens zuzulassen.","source":"eugh","source_url":"https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=de&num=C-1/78","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/eugh/1979-10-04/c-1-78","cited_norms":[],"authoritative_source":"https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=de&num=C-1/78","attribution":{"source":"curia.europa.eu","source_url":"https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=de&num=C-1/78"},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/eugh/1979-10-04/c-1-78","upstream":"https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=de&num=C-1/78","retrieved":"2026-09-30 07:34:11.072833+00:00"}}