{"status":"available","doknr":"OLD243222","ecli":"ECLI:DE:VGMS:2009:0306.1K2121.08.00","court":"Verwaltungsgericht Münster","senate":null,"decided":"2009-03-06","aktenzeichen":"1 K 2121/08","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDer beklagte Rat wird unter Aufhebung des Bescheids vom 26. August \n2008 verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Technischer Beigeordneter\" \nfestzustellen.\n\nDer Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der \nVollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder \nHinterlegung des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die \nVollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe \nleisten.\n\nDie Berufung wird zugelassen.\n\n1\n\n T a t b e s t a n d\n\n2\n\nDie Parteien streiten darüber, ob das gegen die 4. Änderung der Hauptsatzung \nder Stadt H. gerichtete Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter\" zulässig \noder ein solches über „die innere Organisation der Gemeindeverwaltung\" und \ndeshalb nach § 26 Abs. 5 Nr. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-\nWestfalen (GO NRW) unzulässig ist. \n\n3\n\n§ 14 Abs. 1 der Hauptsatzung der Stadt H. über Beigeordnete war bisher so \ngefasst, dass zwei Beigeordnete gewählt werden, die die Bezeichnung Erste \nBeigeordnete oder Erster Beigeordneter und Technische Beigeordnete oder \nTechnischer Beigeordneter führen. Gemäß § 14 Abs. 2 der Hauptsatzung ist \nallgemeine Vertreterin oder allgemeiner Vertreter der Bürgermeisterin bzw. des \nBürgermeisters die oder der Erste Beigeordnete. Der beklagte Rat beschloss am 18. \nJuni 2008 die 4. Änderung der Hauptsatzung der Stadt H. . Danach wurde § 14 \nAbs. 1 der Hauptsatzung mit Wirkung zum 1. Januar 2009 wie folgt gefasst: „Es wird \nein Beigeordneter/eine Beigeordnete gewählt. Er/sie führt die Bezeichnung „Erster \nBeigeordneter/Erste Beigeordnete.\" Der Ratsbeschluss wurde am 25. Juni 2008 im \nAmtsblatt der Stadt H. öffentlich bekannt gemacht. \n\n4\n\nDie Kläger reichten daraufhin ein Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter\" \nzu folgender Frage ein: \n\n5\n\nSind Sie dafür, dass § 14 (1) der Hauptsatzung der Stadt H. \ngeändert wird und wieder folgende Fassung erhält: „(1) Es werden zwei \nBeigeordnete gewählt. Sie führen die Bezeichnung a) Erster \nBeigeordneter oder Erste Beigeordnete und b) Technischer \nBeigeordneter oder Technische Beigeordnete.\" \n\n6\n\nDas Bürgerbegehren enthält eine Begründung, Ausführungen zu einem \nKostendeckungsvorschlag und benennt die drei Kläger als Vertretungsberechtigte. \nNach dem Ergebnis der Prüfung der Stadt hatten auf den bis zum 6. August 2008 \neingereichten Listen mehr als 7 % der Bürger das Bürgerbegehren unterzeichnet. Die \nStadt H. hat mehr als 30000 und weniger als 50000 Einwohner.\n\n7\n\nDie Verwaltung der Stadt vertrat in ihrer Sitzungs-Vorlage 168/2008 vom 28. Juli \n2008 unter Bezugnahme auf die Beschlüsse des Hessischen \nVerwaltungsgerichtshofs (HessVGH) vom 30. September 2003 - 8 TG 2479/03 - und \nvom 13. Juli 2004 - 8 TG 1067/04 - die Auffassung, dass es sich nicht um ein \nBürgerbegehren über „die innere Organisation der Gemeindeverwaltung\" handele. \nSie schlug dem Rat vor zu beschließen, dass das eingereichte Bürgerbegehren \n„Technischer Beigeordneter\" rechtlich zulässig sei. In der Ratssitzung am 13. August \n2008 stimmten 18 Ratsmitglieder für und 29 Ratsmitglieder gegen diesen \nBeschlussvorschlag. \n\n8\n\nDer Bürgermeister teilte daraufhin den Klägern jeweils durch Bescheid vom 26. \nAugust 2008 mit, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Der \nAusschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW sei erfüllt, weil die \nBestimmung der Zahl der Beigeordneten in der Hauptsatzung der Gemeinde nach \ndem Urteil des Verwaltungsgerichts Münster (VG Münster) vom 2. Juni 2004 - 1 K \n51/03 - die „innere Organisation der Gemeindeverwaltung\" betreffe. \n\n9\n\nDie Kläger haben am 24. September 2008 Klage erhoben. Sie machen sich die \nAusführungen aus der Vorlage 168/2008 der Verwaltung zu Eigen und führen zur \nBegründung unter anderem weiter aus: Zur inneren Organisation der \nGemeindeverwaltung gehörten die Arbeits- und Dezernatsverteilung, Regelungen \ndes Geschäftsgangs sowie der Schreib- und Büroausstattung, die Errichtung von \nAußenstellen und ähnliche Vorgänge. Die Festlegung der Zahl der Beigeordneten sei \nnicht diesem Bereich, sondern der „äußeren\" Gemeindeverwaltung zuzuordnen. Die \nleitende und politische Funktion hebe die Beigeordneten aus dem Bereich der \ninneren Organisation der Gemeindeverwaltung hervor. Nach dem Zweck des § 26 \nAbs. 5 Nr. 1 GO NRW solle eine einseitige parteipolitische Ausrichtung von \nVerwaltungsstrukturen und eine Aufweichung der alleinigen Verantwortung des \nBürgermeisters für die Leitung der Verwaltung verhindert werden. Dies sei durch das \nvorliegende Bürgerbegehren nicht zu befürchten, da die Geschäftsleitungs- und \nOrganisationsgewalt des Bürgermeisters nicht beschränkt werde. Die \nRechtsprechung des HessVGH zur Auslegung der hessischen Gemeindeordnung sei \nauch für das nordrhein-westfälische Recht heranzuziehen. Der Beigeordnete nach \nnordrhein-westfälischem Gemeinderecht sei zwar kein Organ. § 70 GO NRW hebe \nihn aber als Mitglied des Verwaltungsvorstands aus der übrigen inneren \nGemeindeverwaltung hervor. Dieser Bedeutung trage die Bestimmung des § 71 Abs. \n1 Satz 1 i. V. m. § 41 Abs. 1 Buchstabe f GO NRW dadurch Rechnung, dass der Rat \ndie Zahl der Beigeordneten durch die Hauptsatzung festlege. \n\n10\n\nDie Kläger beantragen,\n\n11\n\nunter Aufhebung des ablehnenden Bescheids des \nBürgermeisters vom 26.08.2008 den Beklagten zu verpflichten, \ndas von ihnen eingereichte Bürgerbegehren „Technischer \nBeigeordneter\" für zulässig im Sinne des § 26 Abs. 6 GO NRW \nzu erklären. \n\n12\n\nDer beklagte Rat beantragt, \n\n13\n\ndie Klage abzuweisen. \n\n14\n\nEr verweist im Wesentlichen auf das Urteil des VG Münster vom 2. Juni 2004 - 1 \nK 51/03 - und hebt unter anderem hervor: Die Regelung des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO \nNRW habe nur dann einen Anwendungsbereich, wenn der Begriff „die innere \nOrganisation der Gemeindeverwaltung\" die gesamte innere Verwaltungsstruktur \numfasse. Der von den Klägern genannte Bereich unter anderem der Arbeits- und \nDezernatsverteilung, Regelung des Geschäftsgangs sowie der Schreib- und \nBüroausstattung wäre keine Angelegenheit der Gemeinde, über die im Sinne von § \n26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der Rat zu entscheiden hätte, weil er ausschließlich in die \nZuständigkeit des Bürgermeisters falle. Die unterschiedliche Rechtsstellung eines \nBeigeordneten (Stadtrats) nach hessischem Gemeinderecht und eines \nBeigeordneten nach nordrhein-westfälischem Gemeinderecht rechtfertige eine \nunterschiedliche Beurteilung der Frage, ob die Entscheidung über die Zahl der \nBeigeordneten eine solche der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung sei. \nDer Hinweis der Kläger auf die Mitgliedschaft der Beigeordneten im \nVerwaltungsvorstand der Gemeinde sei nicht nachvollziehbar. Der \nVerwaltungsvorstand habe nur Mitwirkungsrechte und bei \nMeinungsverschiedenheiten entscheide der Bürgermeister. \n\n15\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt \nder Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (zwei Ordner) \nergänzend Bezug genommen.\n\n16\n\nE n t s c h e i d u n g s g r ü n d e\n\n17\n\nDie zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Die durch den Bescheid vom 26. \nAugust 2008 den Klägern bekannt gegebene ablehnende Entscheidung des \nbeklagten Rats, dass das Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter\" unzulässig \nsei, ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten; die Sache ist auch \nspruchreif (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Kläger haben gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 \nGO NRW einen Anspruch darauf, dass der Beklagte das Bürgerbegehren für \nzulässig erklärt. \n\n18\n\nDas Bürgerbegehren ist zulässig. Es zielt auf die Festlegung der Zahl von zwei \nBeigeordneten in der Hauptsatzung ab, weil es auf die Aufhebung der vom beklagten \nRat am 18. Juni 2008 beschlossenen 4. Änderung der Hauptsatzung und damit auf \ndie Wiedereinführung eines satzungsmäßig vorgeschriebenen weiteren \nBeigeordneten mit der Bezeichnung Technische Beigeordnete oder Technischer \nBeigeordneter gerichtet ist. Dieses Bürgerbegehren erfüllt alle \nZulässigkeitsvoraussetzungen des § 26 GO NRW. \n\n19\n\nMit ihm beantragen die Unterzeichner, das die Bürger im Sinne von § 26 Abs. 1 \nSatz 1 GO NRW in einer Angelegenheit der Gemeinde an Stelle des Rats selbst \nentscheiden. Gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 GO NRW i. V. m. § 41 Abs. 1 Satz 2 \nBuchstabe f GO NRW ist für die Festlegung der Zahl der Beigeordneten durch die \nHauptsatzung der Rat zuständig. \n\n20\n\nDie formellen Anforderungen für das Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 2 bis 4 GO \nNRW sind ebenfalls gegeben. Dies zieht der Beklagte auch nicht in Zweifel.\n\n21\n\nEs liegt ferner kein Unzulässigkeitsgrund nach dem Katalog des § 26 Abs. 5 GO \nNRW vor. Namentlich ist das Bürgerbegehren entgegen der Auffassung des \nBeklagten nicht nach § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW unzulässig, weil es kein solches \nüber die „innere Organisation der Gemeindeverwaltung\" ist.\n\n22\n\nDer Begriff der „inneren Organisation der Gemeindeverwaltung\" ist beschränkt \nauf die traditionellen Gegenstände der Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt, \nderen Ausübung bestimmt wird durch fachlich-technische \nZweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung. Dem steht der äußere \nkommunalverfassungsrechtliche Rahmen der Gemeindeverwaltung gegenüber. Die \nKammer hält an der früheren anderslautenden Rechtsprechung des Gerichts,\n\n23\n\nvgl. VG Münster, Urteil vom 2. Juni 2004 - 1 K 51/03 -, juris, \ninsbesondere Rn. 27 ff., \n\n24\n\nnicht fest und schließt sich der obergerichtlichen Rechtsprechung zur \n(angedeuteten) Auslegung des Begriffs „innere Organisation der \nGemeindeverwaltung\" in § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW und der Auslegung zum \ngleichlautenden Begriff in § 8b Abs. 2 Nr. 2 Hessische Gemeindeordnung (HGO) an. \n\n25\n\nVgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 1996 \n- 15 B 134/96 -, juris, Rn. 5 ff. = NVwZ-RR 1997, 110; \nHessVGH, Urteil vom 30. September 2003 - 8 TG 2479/03 -, \njuris, Rn. 26 ff. = NVwZ-RR 2004, 281 (282 ff.). \n\n26\n\nFür diese Auslegung spricht die Wortwahl des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW, die \nden betroffenen Bereich durch die Begriffe \"innere Organisation\" und \n\"Gemeindeverwaltung\" eingrenzt. Diese Wortwahl weist auf ein organisatorisch- \nstrukturbezogenes und gerade nicht weites „funktionell dynamisches\" Verständnis \ndes Begriffs „Gemeindeverwaltung\" im Sinne einer Tätigkeit für die Gemeinde hin. \nZweck der Vorschrift ist, die Funktionsfähigkeit des gemeindlichen \nVerwaltungshandelns und den Kernbereich organschaftlicher Tätigkeitsbefugnisse zu \nwahren. \n\n27\n\nVgl. Steinwachs/Zeiss, Änderung der Zahl der \nhauptamtlichen Magistratsmitglieder durch Bürgerentscheid? \nVR 1998, 203 (204) zu § 8b Abs. 2 Nr. 2 HGO.\n\n28\n\nDiese Auslegung wird zudem durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift \nnahegelegt. Nach der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs sprechen \nordnungspolitische Erwägungen dafür, dass die innere Organisation der Gemeinde \nim Rahmen der Kommunalverfassung von den zuständigen (also gewählten) \nOrganen festzulegen sei.\n\n29\n\nVgl. LT-Drs. 11/4983, Begründung, Seite 1 und 8.\n\n30\n\nAußerdem ist § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW als Ausnahmevorschrift eng \nauszulegen, um Bürgerbegehren und Bürgerentscheid als Ausdruck direkter \nDemokratie in möglichst weitem Umfang für solche Fragen zuzulassen, die wie die \nFrage der Außenvertretung und Repräsentation der Gemeinde den Bürger \nunmittelbar berühren. Zu keiner anderen Beurteilung führt der Einwand des \nBeklagten, dass die Regelung des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW keinen \nAnwendungsbereich habe, wenn der Begriff der inneren Organisation der \nGemeindeverwaltung auf die traditionellen Gegenstände der Organisations- und \nGeschäftsleitungsgewalt beschränkt sei, weil es sich dann ohnehin nicht um \nGegenstände handele, über die im Sinne von § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der Rat \nzu entscheiden hätte. Zum einen weist etwa § 73 Abs. 1 Satz 2 GO NRW dem Rat \neine der klassischen Organisations- und Geschäftsverteilungsgewalt und damit der \ninneren Organisation der Gemeindeverwaltung zuzurechnende Zuständigkeit zu. \nZum anderen kennt § 26 Abs. 5 GO NRW auch andere Fälle, in denen ein \nBürgerbegehren schon ohne den im Katalog ausdrücklich geregelten \nAusnahmetatbestand unzulässig wäre. Der Ausnahmetatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. \n8 GO NRW, wonach ein Bürgerbegehren über Angelegenheiten unzulässig ist, für \ndie der Rat keine gesetzliche Zuständigkeit hat, wiederholt ebenfalls nur, was sich \nbereits aus der Formulierung „an Stelle des Rates\" in § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW \nergibt. Die Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens über Anträge, die ein \ngesetzwidriges Ziel verfolgen, folgte ohne den Ausnahmetatbestand des § 26 Abs. 5 \nNr. 9 erste Alternative GO NRW schon gemäß Art. 20 Abs. 3 GG aus der Bindung \nder vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht. \n\n31\n\nNach den vorstehenden Grundsätzen bezieht sich das Bürgerbegehren \n„Technischer Beigeordneter\" nicht auf die „innere Organisation der \nGemeindeverwaltung\". Die erstrebte Festlegung der Zahl von zwei Beigeordneten in \nder Hauptsatzung betrifft nicht die durch fachlichtechnische \nZweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung bestimmte Geschäftsverteilungs- \nund Organisationsgewalt innerhalb des „Verwaltungsapparats\", sondern den äußeren \nkommunalverfassungsrechtlichen Rahmen der Gemeindeverwaltung, nämlich die \nGrundentscheidung über die Behördenleitung. Die satzungsmäßige Bestimmung der \nZahl der Beigeordneten enthält losgelöst von der konkreten Person des \nOrganwalters Vorgaben dafür, wie viele Personen in hervorgehobener Stellung die \nGemeinde auch nach außen vertreten und repräsentieren sollen. Die \nhervorgehobene Stellung des Beigeordneten kommt in den Vorschriften der §§ 68, \n69, 70, 71 GO NRW über die Vertretung des Bürgermeisters im Amt, die Teilnahme \ndes Beigeordneten an Sitzungen, die Mitwirkung im Verwaltungsvorstand und die \nWahl der Beigeordneten zum Ausdruck. Die Stellung der Beigeordneten als \nAußenvertreter ist zwar eine vom Bürgermeister abgeleitete, wird aber durch die \nGemeindeordnung unentziehbar vorgegeben. Sie zeigt sich in der Funktion der \nBeigeordneten als allgemeine Vertreter nach § 68 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 und als \nständige Vertreter des Bürgermeisters in ihrem Arbeitsgebiet nach § 68 Abs. 2 GO \nNRW. Die allgemeine Vertretung nach § 68 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 GO NRW erstreckt \nsich auf alle Dienstgeschäfte des Bürgermeisters und die Vertretung im \nArbeitsgebiet auf eigene Wahrnehmungszuständigkeiten des Beigeordneten; sie \numfasst insbesondere auch die Außenvertretung der Gemeinde gemäß § 63 Abs. 1 \nGO NRW. Eine Einschränkung der Vertretungsbefugnis nach außen ist nicht \nmöglich. \n\n32\n\nVgl. Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-\nWestfalen, 2. Auflage 1997, Seite 130 f.\n\n33\n\nWird durch die Hauptsatzung die Zahl der Beigeordneten festgelegt, bleiben die \nFunktionsfähigkeit des gemeindlichen Verwaltungshandelns und des Kernbereiches \nder Tätigkeitsbefugnisse kommunalverfassungsrechtlicher Organe gewahrt. Die \nAnpassung der inneren Organisation der Gemeinde etwa durch Zuteilung etwaiger \nDezernate ist nur mittelbare Folgemaßnahme der Festlegung der Anzahl der \nBeigeordneten. Die Bezeichnung Technische Beigeordnete oder Technischer \nBeigeordnete für den weiteren (zweiten) Beigeordneten mag eine mit der Festlegung \nder Zahl der Beigeordneten herkömmlich verbundene allgemeine Benennung der \nerwarteten Aufgaben sein. Sie bedeutet aber nicht, dass durch die \nSatzungsänderung schon Einzelheiten des Geschäftskreises des Beigeordneten \nnach § 73 Abs. 1 GO NRW festgelegt werden. \n\n34\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über \ndie vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO \ni. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.\n\n35\n\nDie Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 \nSatz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Rechtssache hat in Bezug auf \ndie Auslegung der landesrechtlichen Vorschrift des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW \ngrundsätzliche Bedeutung.\n\n36","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/243222","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-muenster/2009-03-06/1-k-2121-08","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 20","ref_norm":"20","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124","ref_norm":"124","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124a","ref_norm":"124a","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/243222","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/243222","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-muenster/2009-03-06/1-k-2121-08","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/243222","retrieved":"2026-07-09 02:06:31.355330+00:00"}}