{"status":"available","doknr":"OLD302579","ecli":"ECLI:DE:VGMS:2001:0308.2K3122.99.00","court":"Verwaltungsgericht Münster","senate":null,"decided":"2001-03-08","aktenzeichen":"2 K 3122/99","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDer Bescheid der Beklagten vom 18. August 1999 und deren \nWiderspruchsbescheid vom 23. November 1999 werden aufgehoben. Die Beklagte \nwird verpflichtet, die 40. Änderung des Flächennutzungsplanes der Klägerin zu \ngenehmigen.\n\nDie Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten des \nBeigeladenen sind nicht erstattungsfähig.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 3.500 DM \nvorläufig vollstreckbar.\n\n1\n\n Tatbestand\n\n2\n\nDie Klägerin verfolgt mit der Klage die erforderliche Genehmigung der Beklagten \nzur 40. Änderung ihres Flächennutzungsplanes, der die Grundlage der weiteren \nBauleitplanung und Genehmigungserteilung für ein Einkaufszentrum im Bereich des \nStandortes „H\" sein soll. Dieser Standort liegt an der O-Straße (B 0) in unmittelbarer \nNähe der Autobahn A 2 und ist bisher im Flächennutzungsplan als gewerbliche \nBaufläche dargestellt. Die Klägerin ist im Landesentwicklungsplan Nordrhein-\nWestfalen vom 11. Mai 1995 (LEP NRW) als Mittelzentrum ausgewiesen. Der \nGebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk N - Teilabschnitt N -, Stand 6. Dezember \n1999 (GEP N) ordnet diesem Mittelzentrum die Grundzentren Ennigerloh und \nWadersloh zu, Ennigerloh als Grundzen-trum mit Teilfunktionen eines \nMittelzentrums. Der GEP N stellt den Bereich des Standortes „H\" als Gewerbe- und \nIndustrieansiedlungsbereich dar.\n\n3\n\nAusgangspunkt der bauleitplanerischen Überlegungen der Klägerin war ein 1992 \nerstelltes Einzelhandelsstrukturgutachten der H1, welches einen \neinzelhandelsbezogenen Kaufkraftabfluss aus dem Gebiet der Klägerin in die \nUmlandgemeinden von jährlich 63,4 Millionen DM bei einer Gesamtkaufkraft von 383 \nMillionen DM konstatierte. Die Gutachter führten dies u.a. auf fehlende hochwertige \nAngebotssegmente zurück und zogen daraus den Schluss, dass die Klägerin ihrer \nVersorgungsaufgabe als Mittelzentrum nicht gerecht werde. Die H1 empfahl, die \nEinzelhandelsaktivitäten zu verbessern und zu diesem Zweck städtische Flächen \nplanerisch aufzubereiten. Hierfür wurde insbesondere der am östlichen Rand der \nAltstadt gelegene Bereich des „P\" vorgeschlagen; dort sollte ein großflächiges \nAngebot mit Magnetwirkung geschaffen werden. Weitere Untersuchungen der H1 in \nden Folgejahren ergaben einen geringeren Kaufkraftabfluss. Der Klägerin gelang es \njedoch nicht, Kaufkraftzuflüsse wie die benachbarten Mittelzentren B und P1 zu \nrealisieren. Der Rat der Klägerin fasste in seinem 1995 beschlossenen und 1997 \nfortgeschriebenen Stadtentwicklungskonzept „C 2005\" die planerischen \nÜberlegungen zusammen. Er kam zu dem Ergebnis, dass die von der H1 \nvorgeschlagene Ansiedlung eines Magneten in der Innenstadt auf erhebliche \nSchwierigkeiten stoße. An den Fußgängerzonen, insbesondere im Bereich der O-\nstraße, stünden ausreichende Flächen nicht zur Verfügung. Das Plangebiet „P\" sei \nzu klein, um alle zu berücksichtigenden Anforderungen an Städtebau, \nVerkehrsführung, gemeindliche Infrastruktur und ökologische Verbesserung \nmiteinander zu vereinbaren. Der Stadtteil O komme für einen Magneten wegen \nfehlender wirtschaftlicher Tragfähigkeit und wegen der Zentrenhierarchie nicht in \nBetracht. Die Stadt müsse deshalb ihre bisher ausschließlich zentrumsbezogenen \nAktivitäten erweitern und auch andere Standorte innerhalb des \nSiedlungsschwerpunktes C, aber außerhalb der Innenstadt in den Blick nehmen.\n\n4\n\nMitte der neunziger Jahre wandte sich ein Investor an die Klägerin, der im \ngesamten Bundesgebiet eine Vielzahl von Warenhäusern und Baumärkten betreibt, \nund bekundete sein Interesse an einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb im \nBereich der „H\" (sog. H-Markt). Unter dem 2. April 1996 leitete die Klägerin das \nlandesplanerische Anpassungsverfahren nach § 20 Abs. 1 LPlG NRW ein und legte \nder Beklagten ihre Absicht dar, den Flächennutzungsplan im Bereich südlich der BAB \nA 2 (Anschlussstelle C/ O), beiderseits der O-Straße zu ändern. Statt gewerblicher \nBau- und landwirtschaftlicher Nutzflächen sollten Sondergebiete für ein \nEinkaufszentrum und Hotel, Tagungszentrum und Badesee ausgewiesen werden. \nHinsichtlich des Einkaufszentrums ging man von einer Gesamtverkaufsfläche von \nzunächst 18.500 qm aus, die später mit Blick auf den bekannt gewordenen Gem. \nRdErl. d. Ministeriums für Stadtentwicklung, Kultur und Sport, d. Ministeriums für \nWirtschaft, Mittelstand, Technologie und Verkehr, d. Ministeriums für Umwelt, \nRaumordnung und Landwirtschaft u. d. Ministeriums für Bauen und Wohnen v. 7. Mai \n1996, MBl. NW. S. 992, zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßbetrieben, \nBauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben (Einzelhandelserlass) auf 16.500 \nqm reduziert wurde. Als Einzelvorhaben in dem Sondergebiet „Einkaufszentrum\" \nwurden ein SB-Warenhaus mit 6.150 qm, eine Shop-Zone im Warenhaus von 1.500 \nqm, ein Getränkemarkt von 500 qm, ein Baumarkt mit 8.000 qm sowie eine \nTankstelle mit Waschstraße angegeben.\n\n5\n\nAm 18. April 1996 fasste der Rat der Klägerin nach kontroverser Debatte den \nAufstellungsbeschluss zur 40. Änderung des Flächennutzungsplans. Vorgesehen \nwar u.a. ein Sondergebiet nach § 11 Abs. 3 BauNVO für das beschriebene \nEinkaufszentrum anstatt bisher dargestellter gewerblicher Bauflächen.\nIm Rahmen des landesplanerischen Anpassungsverfahrens fand am 10. Dezember \n1996 bei der Beklagten als Bezirksplanungsbehörde ein Erörterungstermin statt, an \ndem neben der Klägerin mehrere Nachbargemeinden, der Kreis Warendorf, die IHK \nMünster, die Handwerkskammer Münster, der Einzelhandelsverband Ostwestfalen \nsowie die Bezirksregierungen Arnsberg, Detmold und Münster teilnahmen. Hierbei \ntrugen vor allem die Nachbargemeinden der Klägerin Bedenken gegen das \nVorhaben vor, weil sie hiervon ausgehende Beeinträchtigungen für den eigenen \nEinzelhandel fürchteten. \n\n6\n\nNach einer Ortsbesichtigung mit Vertretern der Bezirksplanungsbehörde und der \nKlägerin fasste der Rat der Klägerin am 10. Juni 1997 einen Grundsatzbeschluss, in \ndem die Ablehnung von vier früher erwogenen Standorten begründet, auf den Verlust \ndes Kreissitzes und damit verbunden 400 Arbeitsplätzen sowie die insgesamt \nschlechte Arbeitslosenbilanz hingewiesen wurde. Außerdem sah der Rat in dem \nStandort eine befriedigende Antwort auf die atypische Gemeindesituation mit den \nbeiden räumlich getrennten Ortsteilen C und O.\n\n7\n\nMit Schreiben vom 31. Juli 1997 nahm die Bezirksplanungsbehörde zu der \nlandesplanerischen Anfrage der Klägerin Stellung und erhob unter näher \nbezeichneten, von der Klägerin akzeptierten Voraussetzungen keine Bedenken \ngegen die 40. Änderung des Flächennutzungsplans. In der Begründung der \nStellungnahme führte die Bezirksplanungsbehörde im Einzelnen aus, dass am \nStandort „H\" die beabsichtigte Errichtung von großflächigem Einzelhandel mit § 24 \nAbs. 3 LEPro NRW und dem Einzelhandelserlass vereinbar sei.\n\n8\n\nNachdem das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft NRW, \nFunktionsvorgänger des Beigeladenen, die Klägerin bereits mit Schreiben vom 5. \nAugust 1997 darauf hingewiesen hatte, die Anpassungserklärung der \nBezirksplanungsbehörde stehe unter dem Vorbehalt der abschließenden Bewertung \ndurch die Landesregierung, wies es die Bezirksplanungsbehörde mit Schreiben vom \n12. September 1997 an, die landesplanerische Anpassungserklärung vom 31. Juli \n1997 zurückzuziehen und die Planung der Klägerin im Hinblick auf das SB-\nWarenhaus und die Shop-Zone für landesplanerisch nicht angepasst zu erklären. Die \nPlanung entspreche nicht den Anforderungen des § 24 Abs. 3 LEPro NRW, wonach \ndas Vorhaben räumlich einem Siedlungsschwerpunkt zugeordnet sein müsse. Zwar \nliege der Standort „H\" noch innerhalb des Siedlungsschwerpunktes C, er sei diesem \naber räumlich nicht mehr zugeordnet. Durch das Kriterium der räumlichen Zuordnung \nzum Siedlungsschwerpunkt solle eine isolierte Lage am Rande eines \nSiedlungsschwerpunktes vermieden und zugleich gesichert werden, dass eine \nBeziehung zwischen geeigneter vorhandener oder geplanter Siedlungs- und \nVersorgungsstruktur (Wohnen) und dem geplanten Vorhaben bestehe. Dies gelte \ninsbesondere für das nahversorgungsrelevante Sortiment (z.B. Lebensmittel). Hier \nsolle eine wohnungsnahe Versorgung im Umkreis von „wenigen 100 Metern\" \ngesichert werden. Ein der Größe der geplanten Nutzung entsprechendes \nVersorgungsgebiet sei an diesem Standort nicht vorhanden und zukünftig auch nicht \nvorgesehen, da im Norden der Stadt C nach dem GEP die Ansiedlung von Gewerbe \n(Gewerbepark H-Weg) geplant sei. Die Vorstellung der Klägerin, der Standort sei \nsinnvoll für das Zusammenwachsen der Ortsteile C und O widerspreche der \nGesetzeslage. § 24 LEPro NRW und der Einzelhandelserlass gingen davon aus, \ndass in einem Siedlungsschwerpunkt selbst eine angemessene Versorgung \ngeschaffen werde. Der Ansatz der Klägerin führe dazu, dass bei Kommunen mit \nmehreren Zentren vermeintlich verbindende Standorte auf der „grünen Wiese\" \nermöglicht würden. Die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Erfordernis der \nräumlichen Zuordnung zu einem Siedlungsschwerpunkt lägen nicht vor. Die \nAusnahmemöglichkeiten seien im Einzelhandelserlass ausdrücklich aufgezählt. \nInsbesondere komme eine Ausnahme in Betracht, wenn besondere \nstädtebauliche/siedlungsstrukturelle Gründe dies erforderten. Die von der Klägerin \ngenannten Gründe seien diesbezüglich nicht ausreichend. Abgrabungsflächen für die \nZementindustrie außerhalb der Besiedlung kämen nämlich für die Ansiedlung \ngroßflächiger Einzelhandelsbetriebe ohnehin nicht in Frage, so dass sich die Frage \nvon Ersatzstandorten nicht stelle. Mit der gleichen Begründung könnten sonst \nKommunen mit einem hohen Waldanteil oder mit einem hohen Anteil \nnaturschutzwürdiger Flächen eine Ausnahmeregelung reklamieren. Unter dem \nGesichtspunkt der räumlichen Zuordnung zu einem Siedlungsschwerpunkt sei auch \nnicht relevant, ob ein Vorhaben in der gewünschten Größenordnung an einem \nanderen, zentraler gelegenen Standort verwirklicht werden könne. Ansonsten \nbestehe die Gefahr, dass die Nutzung in einer Randlage dann verwirklicht werden \nkönne, wenn sie nur groß genug dimensioniert werde, um in zentraler Lage nicht \nverwirklicht werden zu können. Der Einzelhandelserlass gehe davon aus, dass dann, \nwenn für die geplante Nutzung in der gewünschten Größenordnung kein räumlich \nund funktional zugeordneter Standort in der Stadt gefunden werde, das Vorhaben in \ndieser Größenordnung nicht realisiert werden könne.\n\n9\n\nUnter Hinweis auf die ihr erteilte Weisung nahm die Bezirksplanungsbehörde ihre \nVerfügung vom 31. Juli 1997 zurück und erklärte das Vorhaben durch Schreiben vom \n19. September 1997 für landesplanerisch nicht angepasst. Am 9. Oktober 1997 \nbeschloss der Rat der Klägerin, das landesplanerische Anpassungsverfahren \ngleichwohl fortzuführen. Zugleich beauftragte er die Verwaltung, das \nBauleitplanverfahren zur 40. Änderung des Flächennutzungsplans weiter zu \nbetreiben und den Vorentwurf zur frühzeitigen Beteiligung der Bürger gem. § 3 Abs. \n1 BauGB und der Träger öffentlicher Belange gem. § 4 Abs. 1 BauGB vorzubereiten. \nDes Weiteren erklärte der Rat seine Bereitschaft, auf entsprechenden Antrag ein \nVerfahren zur Aufstellung eines Vorhaben- und Erschließungsplanes einzuleiten.\n\n10\n\nIn seiner Sitzung am 1. Dezember 1997 erörterte der Bezirksplanungsrat des \nRegierungsbezirks Münster das Vorhaben der Klägerin und entschied, dass die \nPlanungsabsicht der Klägerin entgegen der ministeriellen Einschätzung vom \n12. September 1997 den Zielen der Raumordnung und Landesplanung angepasst \nsei.\n\n11\n\nAm 18. Dezember 1997 beschloss der Rat der Klägerin die Aufstellung des \nBebauungsplans Nr. 38 „H - Sondergebiet Einkaufszentrum\". Die \nAufstellungsbeschlüsse hinsichtlich der 40. Änderung des Flächennutzungsplans und \ndes genannten Bebauungsplans wurden sodann am 23. Dezember 1997 ortsüblich \nbekannt gemacht.\n\n12\n\nMit Schreiben an die Klägerin vom 16. Februar 1998 wies die Beklagte als \nBezirksplanungsbehörde darauf hin, dass eine einvernehmliche Beurteilung des \nPlanungsvorhabens durch den Bezirksplanungsrat und die Bezirksplanungsbehörde \nnicht zu Stande gekommen sei. Er habe deshalb die Sache dem Ministerium als \nLandesplanungsbehörde zugeleitet, welches nun im Einvernehmen mit den fachlich \nzuständigen Landesministerien die abschließende Entscheidung treffen müsse.\n\n13\n\nIm Juni 1998 führte die Klägerin parallel zu dem laufenden landesplanerischen \nAnpassungsverfahren die frühzeitige Bürgerbeteiligung, die Beteiligung der Träger \nöffentlicher Belange und die Beteiligung der Städte und Gemeinden in den beiden \nBauleitplanverfahren durch.\n\n14\n\nDurch Erlass vom 7. August 1998 stellte das Ministerium für Umwelt, \nRaumordnung und Landesplanung NRW als Landesplanungsbehörde im \nEinvernehmen mit den weiter betroffenen Landesministerien im Verfahren des § 20 \nLPlG NRW abschließend fest, dass die Planung der Klägerin, soweit das SB-\nWarenkaufhaus mit integrierter Shop-Zone betroffen sei, nicht an die Ziele der \nRaumordnung und Landesplanung angepasst sei. In den Entscheidungsgründen \nwurde ausgeführt, dass sich das Vorhaben an der zentralörtlichen Gliederung \norientiere. Die notwendige Tragfähigkeit habe die Bezirksplanungsbehörde \nfestgestellt und ein Gutachten der H1 vorgelegt, nachdem keine unzumutbaren \nnegativen Auswirkungen auf die Nachbarstädte zu erwarten seien. Zwar sei an der \nMethodik und an den Ergebnissen des Gutachtens mehrfach Kritik geübt worden. Die \nLandesplanungsbehörde könne aber nur feststellen, ob offensichtliche \nFehlannahmen vorlägen. Das sei nicht ersichtlich. Allerdings sei das Vorhaben \nräumlich nicht dem Siedlungsschwerpunkt C zugeordnet. Die \nLandesplanungsbehörde erläuterte in diesem Zusammenhang den Hintergrund des \nals Bewertungsmaßstab dienenden Einzelhandelserlasses und vertiefte im Übrigen \nihre Überlegungen in der Weisung vom 12. September 1997.\n\n15\n\nMit Schreiben vom 26. August 1998 teilte die Klägerin der Beklagten mit, ihre \nPlanungsabsichten auch unter Berücksichtigung des negativ verlaufenen \nlandesplanerischen Anpassungsverfahrens fortsetzen zu wollen. Sie verstehe den \nErlass vom 7. August 1998 so, dass gegen den Baumarkt keine Bedenken \nbestünden. Man hoffe, im Laufe des weiteren Planänderungsverfahrens die gegen \ndie räumlich und funktionale Zuordnung des Vorhabens zum Siedlungsschwerpunkt \nC erhobenen Bedenken ausräumen zu können. Gemäß dem Ratsbeschluss vom 17. \nDezember 1998, öffentlich bekannt gemacht am 29. Dezember 1998, wurden die \nPlanunterlagen zur 40. Änderung des Flächennutzungsplans in der Zeit vom 8. \nJanuar 1999 bis zum 8. Februar 1999 im Rathaus der Klägerin öffentlich ausgelegt. \nIn seiner Sitzung am 15. Juni 1999 befasste sich der Rat der Klägerin auf der \nGrundlage der Empfehlungen seines Planungs- und Verkehrsausschusses mit den \nvorgetragenen Anregungen und beschloss anschließend die 40. Änderung des \nFlächennutzungsplans mit dem zugehörigen Erläuterungsbericht. Das Ergebnis der \nBehandlung wurde den Absendern von Anregungen mit Schreiben vom 22. Juni \n1999 mitgeteilt.\n\n16\n\nUnter dem 7. Juli 1999 legte die Klägerin die 40. Änderung des \nFlächennutzungsplans der Beklagten zur Genehmigung vor. Die Beklagte versagte \ndie Genehmigung nach § 6 BauGB mit Bescheid vom 18. August 1999 unter Hinweis \nauf das Fehlen der landesplanerischen Anpassung. Den unter dem 2. September \n1999 erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 23. \nNovember 1999 als unbegründet zurück.\n\n17\n\nMit ihrer am 22. Dezember 1999 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr \nBegehren weiter. Zur Begründung trägt sie vor, in diesem Verfahren gehe es allein \num die Frage, ob das von ihr geplante Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel \ndem Siedlungsschwerpunkt C im Sinne des § 24 Abs. 3 LEPro NRW zugeordnet ist. \nDie anderen in dieser Norm genannten Ziele seien erfüllt. So entsprächen die im \nSondergebiet vorgesehenen Nutzungen nach Art, Lage und Umfang der \nangestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der in diesem Rahmen zu sichernden \nVersorgung der Bevölkerung. Bei ihren planerischen Überlegungen habe sie sich von \nden folgenden Gedanken leiten lassen. Siedlungsschwerpunkt im Sinne von § 24 \nAbs. 3 LEPro seien nicht nur die engeren zentralen Bereiche, in denen die \nöffentlichen und privaten Einrichtungen der Versorgung, der Bildung und Kultur, der \nsozialen und medizinischen Betreuung, des Sports und der Freizeitgestaltung \nräumlich gebündelt worden seien, sondern der gesamte Ortsteilbereich, in dem sich \nWohnen und Arbeitsstätten mit den genannten zentralörtlichen Einrichtungen \naufeinander ausgerichtet verbänden. Im Hinblick auf die Frage der räumlichen \nZuordnung sei davon auszugehen, dass „zuordnen\" weder „einordnen\" bedeute noch \ndass der Standort im oder unmittelbar angrenzend am Siedlungsschwerpunkt liege. \nFunktional sei ein Handelsstandort einem Siedlungsschwerpunkt zugeordnet, wenn \ndem bzw. gerade diesem Siedlungsschwerpunkt die Verantwortung für die \nbedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung zukomme. Räumliche Zuordnung zu \neinem Siedlungsschwerpunkt bedeute, dass der Standort einen räumlichen Bezug \neben zu diesem Siedlungsschwerpunkt und nicht zu einem anderen \nSiedlungsschwerpunkt oder einem Ortsteil, der nicht Siedlungsschwerpunkt sei, \nnehmen solle. Diese Voraussetzungen lägen für den Standort „H\" vor. Er sei dem \nnach der Einwohnerzahl größeren der beiden Siedlungsschwerpunkte der Klägerin \nzugeordnet, nämlich dem Siedlungsschwerpunkt C und nicht dem \nSiedlungsschwerpunkt O. Liege ein Standort innerhalb eines \nSiedlungsschwerpunktes, sei er diesem auch zugeordnet. Diese Wortlautauslegung \nergebe sich auch aus Sinn und Zweck der Norm. Der Gesetzgeber unterstelle, dass \nvon Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO stets die in \ndieser Vorschrift genannten städtebaulichen und landesplanerischen Auswirkungen \nausgehen. Andernfalls wäre das jeweilige Vorhaben nicht sonder- oder \nkerngebietspflichtig, sondern könnte auch in Misch- oder Gewerbegebieten \nverwirklicht werden. Der typische Fall der Ausweisung eines Sondergebietes für \ngroßflächigen Einzelhandel sei also gerade nicht das Gebiet um den Marktplatz oder \ndas Rathaus, sondern ein Platz an der Peripherie. Zu bedenken sei auch, dass \nEinzelhandelsgroßprojekte mit erheblichem Liefer- und Kundenverkehr verbunden \nseien und in der Regel über viele Stellplätze verfügten. Im Sinne der in der BauNVO \nvorgenommenen Gebietsgliederung von besonders schutzbedürftigen Gebieten bis \nzu Industriegebieten handele es sich um wesentlich störende Betriebe, die unter \nimmissionsschutzrechtlichen Gesichtspunkten mit Wohngebieten unverträglich seien \nund von ihnen einen ausreichenden Abstand einhalten müssten. Das lasse eine \nEinpassung in zentrale Ortslagen als unerwünscht erscheinen. Der Standort sei der \nam besten geeignete von den überprüften Alternativstandorten. Die \nVoraussetzungen des § 24 Abs. 3 LEPro seien damit erfüllt. Dem vom Beigeladenen \nund seiner Funktionsvorgängerin wiederholt hervorgehobenen Einzelhandelserlass \nkomme keine verbindliche Wirkung zu. Er stelle nicht mehr als eine \nNorminterpretation durch die Landesverwaltung dar.\n\n18\n\nUnabhängig von diesem Ansatz sei bereits zweifelhaft, ob § 24 Abs. 3 LEPro \nNRW ein verbindliches Ziel der Landesplanung sei, welches die Anpassungspflicht \ndes § 1 Abs. 4 BauGB auslöse. Raumordnungsziele könnten keinen beliebigen Inhalt \nhaben. Raumordnung sei entsprechend der bundesgesetzlichen Vorgabe in § 3 Nr. 2 \nROG 1998 Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes durch \nRaumordnungspläne, d.h. in die Zukunft weisende Zuordnung von bestimmten \nRaumteilen zu bestimmten Raumnutzungen. Raumordnung durch \nRaumordnungsziele sei somit Gesamtplanung im Sinne einer sachlich und fachlich \nübergeordneten Koordinierung prinzipiell aller raumbeanspruchenden und \nraumbeeinflussenden Kräfte und Faktoren. Raumordnung sei hingegen nicht dazu \nda, fachliche Belange eigenständig zu formulieren. Vielmehr habe die Raumordnung \ndie fachlich vorgegebenen Belange zu ermitteln und als vorgegeben hinzunehmen. \nUnter Berücksichtigung dieser Grundsätze treffe § 24 Abs. 3 LEPro NRW keine \nraumordnerische Festlegung. Es handle sich vielmehr um eine bodenrechtliche \nRegelung, für die dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle.\n\n19\n\nZweifel an der Qualifizierung von § 24 Abs. 3 LEPro NRW als verbindliches Ziel \nder Raumordnung ergäben sich in Anlehnung an die vor allem von Hoppe vertretene \nAnsicht aus der Abfassung als Soll-Vorschrift. Eine Soll-Regelung schließe aus, sie \nals eine abschließend abgewogene, konfliktbereinigte Letztentscheidung zu \nverstehen. Die Norm sei auch nicht hinreichend bestimmt, weil sie die \nHandlungspflichten der Adressaten nicht deutlich und eindeutig erkennen lasse. Das \nzentralörtliche Gliederungsprinzip und die in diesem Rahmen zu sichernde \nVersorgung der Bevölkerung seien als Grundlage für ein Konkurrenzgebot und ein \nIntegrationsgebot für private Versorgungseinrichtungen nicht geeignet. \nVerfassungsrechtliche Bedenken bestünden schließlich unter dem Aspekt der \nSelbstverwaltungsgarantie der Gemeinden.\n\n20\n\nHalte man § 24 Abs. 3 LEPro NRW für ein wirksames Ziel der Landesplanung, \ndas die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB auslöse, und seine \nVoraussetzungen für nicht gegeben, so sei gleichwohl eine Ausnahme zuzulassen. \nOffenbar gehe auch die Beklagte davon aus, dass in C ein Sondergebiet der \ngeplanten Art und Größe landesplanerisch grundsätzlich zulässig sei. Im \nStadtzentrum finde sich jedoch nicht genügend Raum für ein Projekt der geplanten \nGrößenordnung, es sei denn, man betreibe einen nicht erwünschten städtebaulichen \nKahlschlag. Ihr Fall liege nicht anders als der von den Behörden offenbar als \nAusnahmefall gesehene Altstadtkern.\n\n21\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n22\n\ndie Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom \n18. August 1999 und vom 23. November 1999 zu verpflichten, \ndie 40. Änderung des Flächennutzungsplans zu \ngenehmigen.\n\n23\n\nDie Beklagte beantragt,\n\n24\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n25\n\nSie verteidigt das Ergebnis des landesplanerischen Anpassungsverfahrens und \nist der Ansicht, die räumliche Zuordnung des H-Marktes zum Siedlungsschwerpunkt \nC sei nicht gegeben. Ein der Größe der geplanten Nutzung entsprechendes \nVersorgungsgebiet sei nicht vorhanden und auch künftig nicht vorgesehen. Die \ngeeignete Siedlungs- und Versorgungsstruktur für ein derartiges Projekt befinde sich \nim Süden C, da dort die Wohnbebauung konzentriert sei. Im Norden der Stadt sei \nnach dem GEP N die Ansiedlung von Gewerbe geplant. Die Voraussetzungen für die \nZulassung einer Ausnahme lägen nicht vor. Besondere städtebauliche oder \nsiedlungsstruktuerelle Gründe seien in C nicht gegeben. Es werde ein überwiegend \nzentren- und nahversorgungsrelevantes Sortiment angeboten; eine Ausnahme \nkomme nur in Betracht bei nichtzentrenrelevanten Sortimenten, wenn benachbarte \nGemeinden nicht beeinträchtigt werden.\n\n26\n\nDer Beigeladene stellt keinen Antrag.\n\n27\n\nEr ist der Ansicht, die Beklagte habe die 40. Änderung des \nFlächennutzungsplans der Klägerin nicht zu genehmigen, weil diese verbindlichen \nZielen der Raumordnung und Landesplanung widerspreche. Raumordnung und \nLandesplanung verfolge das Ziel, die Siedlungstätigkeit auf Siedlungsbereiche und \ninnerhalb dieser Siedlungsbereiche wiederum auf Siedlungsschwerpunkte zu \nkonzentrieren. Dies gelte auch für die Ansiedlung großflächiger \nEinzelhandelsbetriebe. In NRW geschehe diese Steuerung vor allem durch § 24 Abs. \n3 LEPro NRW und den ihn konkretisierenden Einzelhandelserlass. Der \nEinzelhandelserlass verfolge das Ziel, durch klare und eindeutige Aussagen zu \nverhindern, dass eine von allen Beteiligten für notwendig gehaltene Steuerung \nunterlaufen werde. Er solle möglichst unabhängig von etwaigen Gutachten anhand \nobjektiver Kriterien eine Feststellung ermöglichen, ob ein Vorhaben den \nlandesplanerischen Zielsetzungen angepasst sei oder nicht. Die Landesregierung \nverfolge mit verschiedenen Instrumenten das Ziel, den Einzelhandel stadt- und \nregionalverträglich zu steuern und die traditionellen Stadt- und Stadtteilzentren \naufzuwerten und zu stärken. Mit mehreren Erlassen zu Einzelhandelsgroßbetrieben \nhabe das jeweils zuständige Ministerium seit 1969 den Gemeinden Planungs- und \nEntscheidungshilfen zur sinnvollen Entwicklung und Steuerung an die Hand \ngegeben. Im Vorfeld des jetzt geltenden Einzelhandelserlasses seien die \nGebietskörperschaften des Landes flächendeckend angehört worden. Sie hätten sich \nmit überwältigender Mehrheit für die Fortschreibung ausgesprochen.\n\n28\n\n§ 24 Abs. 3 LEPro NRW enthalte ein bindendes Ziel der Raumordnung. Die \nAusgestaltung als Soll-Vorschrift führe zu einer Verpflichtung für den Regelfall und \nlasse nur in eng begrenzten atypischen Fällen eine Ausnahme zu. Dieses \nVerständnis entspreche vergleichbaren Normstrukturen im Bereich des \nVerwaltungsrechts. Auch die Rechtsprechung, insbesondere diejenige des OVG \nNRW, verstehe § 24 Abs. 3 LEPro NRW in diesem Sinne. Dem Zusammenhang mit \n§ 11 LPlG NRW sei zu entnehmen, dass die allgemeinen Ziele des zweiten und \ndritten Abschnitts des LEPro dieselben Rechtswirkungen hätten wie die in den \nLandes- und Gebietsentwicklungsplänen festgelegten Ziele. Der verbindliche \nZielcharakter der Norm erschließe sich auch aus der Entstehungsgeschichte. \nErstmals sei 1964 ein Landesentwicklungsprogramm beschlossen worden, zunächst \nals Verwaltungsvorschrift. Auf der Grundlage des LPlG NRW von 1972 und aus \nverfassungsrechtlichen Gründen sei das Landesentwicklungsprogramm 1974 als \nGesetz verkündet worden. In der Begründung des Gesetzesentwurfes zu § 24 Abs. 4 \nLEPro NW 1974, der mit dem heute geltenden § 24 Abs. 3 LEPro NRW praktisch \nidentisch gewesen sei, sei ausgeführt, dass es aus landesplanerischer Sicht \nnotwendig sei, die Ausweisung von Sondergebieten für Einkaufszentren und \nVerbrauchermärkte von der Erfüllung der in dieser Vorschrift genannten \nBedingungen abhängig zu machen. Das zeige den Willen des Gesetzgebers, eine \nbestimmte, an Bedingungen geknüpfte, konkrete und damit auch verbindliche \nZielvorgabe zu schaffen.\n\n29\n\nAuch der am 12. November 1998 bekannt gemachte GEP N enthalte ein \ntextliches Ziel zur Steuerung des großflächigen Einzelhandels in Abschnitt II, Kapitel \n1.0, Ziffer 122. Danach seien großflächige Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich \nSiedlungsschwerpunkten räumlich und funktional zuzuordnen. Im \nEinzelhandelserlass werde festgelegt, was unter räumlicher und funktionaler \nZuordnung zum Siedlungsschwerpunkt zu verstehen sei. Ein Vorhaben müsse sich \nzunächst im oder unmittelbar am Siedlungsschwerpunkt befinden. Bei mehreren \nSiedlungsschwerpunkten müsse der Standort in einem Siedlungsschwerpunkt liegen, \nder von seiner Funktion und Größe dazu geeignet sei (funktionale Zuordnung). Die \nräumliche Zuordnung sei gegeben, wenn sich der Standort nicht in isolierter \nRandlage oder auf der „grünen Wiese\" befinde, sondern in die Siedlungs- und \nVersorgungsstruktur eingebettet sei. Während das in § 24 Abs. 3 LEPro NRW \nenthaltene Merkmal der zentralörtlichen Gliederung eher auf den Schutz der \nbenachbarten Kommunen abstelle, bezwecke das Kriterium der räumlichen und \nfunktionalen Zuordnung zum Siedlungsschwerpunkt eher den Schutz der \nSiedlungszentren der Ansiedlungsgemeinde. Erreicht werde damit auch ein \nverstärkter Schutz der anderen Gemeinden, da räumlich und funktional zugeordnete \nStandorte tendenziell weniger die Gefahr beinhalteten, Kaufkraft aus anderen \nbenachbarten Kommunen abzuziehen als isolierte Standorte in Randlage zu \nNachbargemeinden. An diese Grundgedanken müssten auch die \nZulassungsvoraussetzungen für eine Ausnahme anknüpfen. Bei großflächigem \nEinzelhandel mit nichtzentrenrelevanten Sortimenten komme eine Ausnahme eher in \nBetracht, weil Einzelhandel mit diesem Angebot in Innenstädten kaum mehr \nvorhanden sei. Dagegen scheide die Zulassung einer Ausnahme bei zentren- und \nnahversorgungsrelevanten Sortimenten wegen der Präzedenzwirkung aus.\n\n30\n\nUnter Berücksichtigung dieser Grundsätze sei der Standort „H\" dem \nSiedlungsschwerpunkt C nicht räumlich zugeordnet. In der Nachbarschaft befinde \nsich keine Siedlungs- und Versorgungsstruktur, in die ein Einzelhandelsprojekt \neingebettet werden könnte. Das ergebe sich sogar aus dem von der Klägerin selbst \nin Auftrag gegebenen Gutachten der H1. Darin habe die H1 ausgeführt, das Projekt \nliege in Ortsrandlage mit nur sehr geringem Nahpotential. Auch künftig seien im \nUmfeld keine Wohnungen vorgesehen. In der Tat sei für die Standortwahl nicht die \nräumliche Zuordnung zum Siedlungsschwerpunkt ausschlaggebend gewesen, \nsondern die Nähe zur BAB A 2, die einen großen Einzugsbereich verspreche mit der \nGefahr eines nicht nur unerheblichen Kaufkraftabzuges aus den Nachbargemeinden. \nVoraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme seien nicht gegeben. \nBesondere städtebauliche Besonderheiten, wie eine historische Altstadt, die einen \nInnenstadtstandort ausschlössen, seien in C nicht erkennbar. Nicht nutzbare \nAbgrabungsflächen lägen nicht im Stadtzentrum und schieden als potentielle \nStandorte deshalb aus.\n\n31\n\nEntscheidungsgründe\n\n32\n\nDie zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Die Klägerin besitzt den geltend \ngemachten Anspruch auf Genehmigung der 40. Änderung des \nFlächennutzungsplans; der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 18. August \n1999 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. November 1999 verletzt die \nKlägerin in ihrer durch Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 LV NRW garantierten \nPlanungshoheit.\n\n33\n\nMaßgeblich für die Beurteilung der Rechtslage ist der Zeitpunkt der letzten \nmündlichen Verhandlung. Prüfungsmaßstab ist deshalb auch der erst 1998, also \nnach Beginn des Bauleitplanverfahrens wirksam gewordene GEP N. \n\n34\n\nDie Änderung des Flächennutzungsplanes der Klägerin mit der Darstellung eines \nSondergebietes für ein Einkaufszentrum bedarf gem. §§ 6 Abs. 1 und 2 Abs. 4 \nBauGB der Genehmigung der Beklagten als höhere Verwaltungsbehörde. Die \nGenehmigung darf nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht \nordnungsgemäß zu Stande gekommen ist oder in Widerspruch zu Rechtsvorschriften \nsteht, § 6 Abs. 2 BauGB. Ein Versagungsgrund ist nicht gegeben. Zutreffend sind \nalle Beteiligten vom ordnungsgemäßen Zustandekommen des \nFlächennutzungsplans ausgegangen, so dass die Beklagte ihre Zustimmung nur bei \neinem Verstoß gegen Rechtsvorschriften verweigern durfte. Ein Rechtsverstoß liegt \nindes nicht vor.\n\n35\n\nAls möglicherweise verletzte Vorschrift kommt hier allein § 1 Abs. 4 BauGB in \nBetracht. Danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. \nDie Ziele der Raumordnung stellen eigenständige rechtliche Planungsschranken für \ndie Gemeinden dar, die nicht im Wege der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB \nüberwunden werden können.\n\n36\n\nVgl. BVerwG, Beschluss v. 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, \nBVerwGE 90, 329 ff.\n\n37\n\nZiele der Raumordnung sind nach der Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG 1998 \nverbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder \nbestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend \nabgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen \nzur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Da mit der Einleitung des \nvorliegenden Bauleitplanverfahrens vor dem 1. Januar 1998 begonnen wurde, sind \ndie Vorschriften des ROG 1998 nach der Überleitungsvorschrift des § 23 Abs. 1 ROG \n1998 nicht unmittelbar anzuwenden; vielmehr gelten für die vor diesem Stichtag \neingeleiteten raumbedeutsamen Planungen oder Maßnahmen die Vorschriften des \nRaumordnungsgesetzes vom 8. April 1965 i.d.F. vom 23. November 1994 (ROG \n1965) weiter. Das ROG 1965 enthielt eine § 3 Nr. 2 ROG 1998 vergleichbare \nLegaldefinition nicht. § 3 Nr. 2 ROG 1998 greift jedoch nach allgemeiner Auffassung \nlediglich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf, wie sie bereits zur \nfrüheren Gesetzeslage entwickelt wurde und vor allem in dem zitierten Beschluss \nvom 20. August 1992 zum Ausdruck gekommen ist. Es bestehen deshalb keine \nBedenken, die Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG auch in den \nBauleitplanverfahren anzuwenden, die nach dem ROG 1965 fortzuführen sind.\n\n38\n\nDer Einzelhandelserlass enthält kein Ziel der Raumordnung im Sinne von § 1 \nAbs. 4 BauGB und § 3 Nr. 2 ROG 1998. Er stellt kein Planungsträger und Gerichte \nbindendes Außenrecht dar, und zwar weder für sich genommen noch in Verbindung \nmit einer gesetzlichen Vorschrift. Der Beigeladene sieht im Einzelhandelserlass eine \n§ 24 Abs. 3 LEPro NRW konkretisierende Verwaltungsvorschrift mit Außenwirkung \nund misst den in ihm enthaltenen Regelungen Bindungswirkung für die Beteiligten \neines Bauleitplanverfahrens zu. Dem vermag sich das Gericht nicht anzuschließen. \nDer Einzelhandelserlass hat (lediglich) norminterpretierenden Charakter. Er besitzt \nkeine Außenwirkung und kann deshalb für die gerichtliche Beurteilung der \nAnpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB kein Maßstab sein. Es bedarf keiner \nEntscheidung, ob die Lehre von den normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften \nverfassungsrechtlichen und gemeinschaftsrechtlichen Bedenken standhält.\n\n39\n\nVgl. hierzu Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl. \n1999, § 24 Rdnr. 25; zurückhaltend BVerfG, Beschluss v. 21. \nJuni 1989 - 1 BvR 32/87 -, BVerfGE 80, 257, 265; EuGH, Urteile \nvom 30. Mai 1991 - Rs C-59/89 und C-361/88, NVwZ 1991, 866 \nund 868 (zur TA Luft); Sendler, Normkonkretisierende \nVerwaltungsvorschriften im Umweltrecht, UPR 1993, 321 ff; \nRogmann, Die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften, \nMünster 1998, S. 57 ff.\n\n40\n\nNormkonkretisierende Verwaltungsvorschriften sind jedenfalls nur in den Fällen \ndenkbar, in denen der Gesetzgeber auf der Tatbestandsseite einer Rechtsnorm für \ndie Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum eröffnet, \nden die Verwaltung eigenverantwortlich und letztverbindlich ausfüllen muss. Die \nZuweisung der Letztentscheidung an die Verwaltung hat eine eingeschränkte \nKontrolldichte der Gerichte zur Folge. Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften \nkönnten ein Mittel zur Steuerung einheitlicher Letztentscheidungen durch die \nVerwaltung sein. Beurteilungsspielräume werden von der Rechtsprechung schon mit \nBlick auf Art. 19 Abs. 4 GG und die Effektivität des Grundrechtsschutzes allerdings \nnur in Ausnahmefällen angenommen. Das Bundesverfassungsgericht geht \ngrundsätzlich davon aus, dass die Regeln über die eingeschränkte Kontrolle des \nVerwaltungsermessens nicht für die Auslegung und Anwendung unbestimmter \nRechtsbegriffe gelten. Ein begrenzter Entscheidungsfreiraum komme nur in Betracht, \nwenn unbestimmte Rechtsbegriffe wegen der hohen Komplexität und der \nbesonderen Dynamik der geregelten Materie so vage und ihre Konkretisierung im \nNachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig seien, dass die gerichtliche \nKontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt.\n\n41\n\nVgl. BVerfG, Beschluss v. 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und \n213/83 -, BVerfGE 84, 34, 50.\n\n42\n\nDiese engen Voraussetzungen hat die verfassungs- und verwaltungsrechtliche \nRechtsprechung im Wesentlichen nur für unvertretbare Beurteilungen im Bereich des \nPrüfungs- und Beamtenrechts, wertende Entscheidungen durch weisungsfreie, mit \nSachverständigen besetzte Ausschüsse sowie für Prognoseentscheidungen und \nRisikobewertungen vor allem im Bereich des Umweltrechts, im eng damit \nverknüpften technischen Sicherheitsrecht und im Gesundheitsrecht \nangenommen.\n\n43\n\nVgl. die Übersichten bei Maurer, Allgemeines \nVerwaltungsrecht, aaO, § 7 Rdnr. 37 ff, Ossenbühl in \nIsensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts III, § 65 Rdnr. 8, \nund Rogmann, aaO, S. 20.\n\n44\n\nDie Voraussetzungen für Beurteilungsspielräume, die der Anwendung \nnormkonkretisierender Verwaltungsvorschriften zugänglich sind, liegen im \nRaumordnungsrecht nicht vor. Es gibt keine Anhaltspunkte für die normative \nZuweisung einer Letztentscheidung an die Verwaltung durch den Gesetzgeber in \ndiesem Rechtsbereich. Vielmehr ist die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des \nRaumordnungsrechts durch die Behörden von den Gerichten in vollem Umfang \nüberprüfbar. Die Bedeutung des Einzelhandelserlasses erschöpft sich deshalb in der \nFunktion als verwaltungsinterne Auslegungshilfe für § 24 Abs. 3 LEPro NRW und \neventuell gleich lautende Vorschriften der Landes- und Regionalplanung. Ob in dem \nEinzelhandelserlass an anderer Stelle auch Erfahrungswerte enthalten sind, die für \ndie Rechtsprechung als Orientierungswerte herangezogen werden können,\n\n45\n\nso BayVGH, Urteil vom 7. Juni 2000 - 26 N 99.2961 u.a. -, \nUPR 2001, 80 (nur Leitsatz), für einen vergleichbaren \nbayerischen Erlass,\n\n46\n\nbedarf keiner Entscheidung, weil es im vorliegenden Fall nicht um die Verwertung \nvon Erfahrungssätzen der Verwaltungspraxis geht.\n\n47\n\n§ 24 Abs. 3 LEPro NRW ist kein Ziel der Raumordnung im Sinne des § 1 Abs. 4 \nBauGB. Die Kammer vermag sich der entgegenstehenden Ansicht des OVG NRW \nnicht anzuschließen.\n\n48\n\nS. OVG NRW, Urteile v. 7. Dezember 2000 - 7a D 60/99.NE \n-, 22. Juni 1998 - 7a D 108/96.NE -, BRS 60 Nr. 1, und 11. \nJanuar 1999 - 7 A 2377/96 -, UPR 1999, 359.\n\n49\n\nEs kann offen bleiben, ob § 24 Abs. 3 LEPro NRW bereits aus \ngesetzessystematischen Gründen kein bindendes Ziel der Raumordnung ist. Gem. § \n3 Nr. 2 ROG 1998 sind Ziele der Raumordnung textliche oder zeichnerische \nFestlegungen in Raumordnungsplänen. Außerhalb von Raumordnungsplänen ist \ndamit für verbindliche landesrechtliche Zielbestimmungen auf Grund der \nbundesgesetzlichen Vorgabe kein Platz. Raumordnungspläne sind gem. § 3 Nr. 7 \nROG 1998 nur der Raumordnungsplan für das Landesgebiet nach § 8 und die Pläne \nfür Teilräume der Länder (Regionalpläne) nach § 9. Legt man die \nBegriffsbestimmung des § 3 Nr. 7 ROG 1998 zu Grunde, könnte § 24 Abs. 3 LEPro \nNRW allenfalls Teil des Raumordnungsplanes für das Landesgebiet sein. Gem. § 8 \nAbs. 1 S. 1 ROG 1998 ist für das Gebiet eines jeden Landes ein \nzusammenfassender und übergeordneter Plan aufzustellen. Diese Funktion erfüllt in \nNordrhein-Westfalen der 1995 in Kraft getretene LEP NRW. Darin heißt es, mit dem \nLEP NRW seien die Ziele der Raumordnung und Landesplanung in einem \nLandesentwicklungsplan konzentriert und sowohl textlich als auch zeichnerisch \ndargestellt. Es spricht Manches dafür, dass es sich bei dem LEPro NRW oder \nEinzelnen seiner Vorschriften nicht um einen Raumordnungsplan für das Land \nhandelt. Zwar ist gem. § 7 Abs. 1 S. 2 ROG 1998 und war gem. § 5 Abs. 1 S. 2 ROG \n1965 auch die Aufstellung räumlicher oder sachlicher Teilpläne zulässig. Das LEPro \nNRW und der LEP NRW sind jedoch offensichtlich nicht als sachliche Teilpläne eines \neinheitlichen Landesraumordnungsplanes erlassen worden. Dafür gibt es weder im \nWortlaut noch in der Entstehungsgeschichte des Gesetzes und des Planes \nirgendeinen Anhalt. Der Beigeladene hat dies in der mündlichen Verhandlung \nausdrücklich bestätigt und erläutert, aus seiner Sicht stünden das LEPro NRW und \nder LEP NRW nebeneinander und seien nicht Teil eines Gesamtplanes; dabei stufe \ner das LEPro NRW als „etwas ranghöher\" ein.\n\n50\n\nVgl. Runkel in Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- \nund Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, \nK § 3 Rdnr. 278, zur generellen Möglichkeit, ein \nLandesraumordnungsprogramm als sachlichen Teilplan \naufzustellen.\n\n51\n\nDas ROG 1965 kannte allerdings keine § 3 Nr. 7 und § 8 ROG 1998 \nvergleichbare Vorgabe, wonach für den Bereich des Landes ein zusammenfassender \nPlan aufzustellen ist; vielmehr ließ § 5 ROG 1965 Programme und Pläne zu, woraus \nsich historisch das Nebeneinander eines Landesentwicklungsprogrammes in \nGesetzesform und eines Landesentwicklungsplanes erklären mag. Wendet man aus \ndiesem Grunde die in § 3 Nr. 7 ROG 1998 enthaltene Definition für \nRaumordnungspläne nicht an, so müsste das Land NRW bis zum Ablauf dieses \nJahres seiner Verpflichtung nach Art. 75 Abs. 3 GG und § 22 ROG 1998 \nnachkommen und einen der bundesgesetzlichen Vorgabe des § 8 ROG 1998 \nentsprechenden übergeordneten und zusammenfassenden Raumordnungsplan für \ndas Land schaffen, wobei es die Möglichkeit von sachlichen Teilplänen nutzen kann. \n§ 11 LPlG NRW dürfte in seiner jetzigen Fassung mit § 8 ROG 1998 jedenfalls nicht \nin Einklang stehen. Die landesrechtliche Anpassungspflicht gilt auch für die in § 7 \nAbs. 1 S. 3 ROG 1998 vorgeschriebene Kennzeichnung für Ziele der Raumordnung. \n\n52\n\n§ 24 Abs. 3 LEPro NRW enthält keine Kennzeichnung als \nverbindliches Ziel der Raumordnung; die Kennzeichnung dürfte \nallerdings nur deklaratorische und keine konstitutive Bedeutung \nbesitzen; es spricht jedoch wenig dafür, eine Regelung als \nbindendes Ziel der Raumordnung zu verstehen, wenn der \nPlangeber selbst sie nicht als solche angesehen und deshalb \ngekennzeichnet hat.\n\n53\n\nLetztlich kann die Frage der inhaltlichen Anwendbarkeit (auch) von § 3 Nr. 7 \nROG 1998 offen bleiben, weil § 24 Abs. 3 LEPro NRW aus anderen Gründen kein \nZiel der Raumordnung ist. \n\n54\n\nZiele der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB und § 3 Nr. 2 ROG 1998 \nkönnen nur Festlegungen sein, die bestimmt oder bestimmbar und abschließend vom \nPlangeber abgewogen sind. Solche Ziele legen in Richtung auf die örtliche Planung \nRahmenbedingungen fest, die tendenziell auf weitere Konkretisierung angelegt sind. \nSie bieten Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr \nbedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch \ngrundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie \ngroß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, \nhängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein \nZiel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von \nHandlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet \nist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt, entfaltet es stärkere oder schwächere \nRechtswirkungen. Diese relative Offenheit der Zielvorgaben ändert nichts daran, \ndass die örtlichen Planungsträger an die Ziele der landesplanerischen \nLetztentscheidungen strikt gebunden sind und ihre Bauleitplanung an sie \nanzupassen haben. Ziele der Raumordnung können nicht im Wege der Abwägung \nnach § 1 Abs. 6 BauGB überwunden werden.\n\n55\n\n Vgl. BVerwG, Beschluss v. 20. August 1992, aaO.\n\n56\n\nOb § 24 Abs. 3 LEPro NRW unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ein Ziel \nder Raumordnung ist, kann nur durch Auslegung der Norm ermittelt werden. Soweit \ndie Rechtsprechung sich mit dem Wortlaut der Norm befasst hat, geht sie \nübereinstimmend davon aus, dass es dem in der Rechtsanwendung üblichen \nVerständnis entspreche, die an das Wort „soll\" angeknüpfte Rechtsfolge als \ngrundsätzlich, d.h. im Regelfall verbindlich („muss\") anzunehmen; nur für den \natypischen Ausnahmefall sei die Rechtsfolge nicht zwingend angeordnet.\n\n57\n\nSo OVG NRW, Urteil v. 7. Dezember 2000, aaO; für das \nbayerische Landesrecht auch BayVGH, Urteil v. 25. November \n1991 - 14 B 89.3207 -, BayVBl. 1992, 529, und VG Ansbach, \nUrteil v. 2. November 1983 - Nr. AN 9 K 83 A. 0114 -, BayVBl. \n1984, 603; in der Literatur auch Goppel, Ziele der \nRaumordnung, BayVBl. 1998, 289, 292.\n\n58\n\nDieses Wortverständnis verkennt den grundlegenden Unterschied zwischen \nnormativen Konditional- und Finalprogrammen. Konditionalprogramme enthalten \ngrundsätzlich einen Tatbestand, bei dessen Vorliegen eine im Gesetz näher \nbestimmte Rechtsfolge eintritt. Sie sind nach dem Wenn-Dann-Schema aufgebaut \nund führen zu direkten Verhaltensregeln mit abstrakt-genereller \nVorwegprogrammierung. Für Regelungen mit konditionalem Charakter, die den \ngrößten Teil des öffentlichen Rechts bestimmen, gilt das beschriebene Verständnis \nvon Sollvorschriften im Sinne einer strikten Bindung des Normanwenders und der \nEröffnung eines Entscheidungsspielraumes für atypische Sachverhalte. Die Normen \ndes Planungsrechts sind dagegen anders strukturiert. Die Andersartigkeit verbietet \neine schlichte Übertragung des Verständnisses von Soll-Vorschriften. \n\n59\n\nPlanung ist Gestaltung komplexer Situationen in die Zukunft hinein. Gestaltung \nsetzt Freiräume voraus, deren Interessengefüge gesetzlich nicht vorentschieden ist, \nweil die Besonderheit und Unübersehbarkeit der bereichsspezifischen Lage einer \numfassenden legislatorischen Determination entgegenstand. Der Gesetzgeber hat \nsich hier damit begnügen müssen, nur die Ziele von Planungen in der Form von \nRichtpunkten und Direktiven vorzugeben. Den Weg zu diesen Zielen muss die \nplanende Verwaltung selbst herausfinden. \n\n60\n\nVgl. Söfker in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand \n64. Lieferung 2000, § 1 Rdnr. 181.\n\n61\n\nPlanungsrechtsnormen weisen damit überwiegend instrumentale und finale \nKomponenten auf. Das eröffnet eine größere Anzahl von \nEntscheidungsmöglichkeiten als bei konditional strukturierten Rechtsnormen. Die \nEntscheidungsmöglichkeiten bestehen nicht nur in atypischen Fällen, sondern bei \njeder Planungsentscheidung, auf die die Planungsvorschrift Anwendung findet.\n\n62\n\nVgl. Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rdnr. 6; \nHoppe, „Ziele der Raumordnung\", NWVBl. 1998, 461,464.\n\n63\n\nPlanungsrechtliche Soll-Vorschriften enthalten anders als konditional \nprogrammierte Normen eine Abwägungsstruktur, die die Planungsbehörde als \nvorgegebenes Ziel in ihren Entscheidungsprozess einstellen muss. Eine verbindliche \nLeitsatzstruktur im Sinne einer der Abwägung vorgelagerten Letztentscheidung ist \nplanungsrechtlichen Soll-Vorschriften dagegen fremd. \n\n64\n\nS. beispielsweise § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB, der ebenfalls \nnicht konditional formuliert ist und nicht als Regel-Ausnahme-\nVorschrift verstanden wird.\n\n65\n\nDie Bestimmung von verbindlichen Zielen der Raumordnung kann daher nicht \ndurch Soll-Vorschriften, sondern nur durch eindeutige Ist-Formulierungen in den \nRaumordnungsplänen getroffen werden. \n\n66\n\nDieses Wortverständnis planungsrechtlicher Vorschriften wird vom \nBundesgesetzgeber offenbar geteilt. Mit dem BauROG 1998 wurde in § 35 Abs. 3 S. \n3 BauGB das Instrument des Eignungsgebietes eingeführt, mit dessen Hilfe die \nGemeinden die Ansiedlung privilegierter Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 \nBauGB steuern können. In der ursprünglichen Fassung des Gesetzesentwurfs wurde \ndas Eignungsgebiet dadurch definiert, dass bestimmte raumbedeutsame \nMaßnahmen an anderer Stelle im Planungsraum „in der Regel ausgeschlossen sein \nsollen\". Der Bundestagsausschuss für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau \nempfahl eine andere, eindeutige Formulierung, um sprachlich zu verdeutlichen, dass \nes sich bei der Darstellung oder Ausweisung von Eignungsgebieten um Ziele der \nRaumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG handele.\n\n67\n\nS. BT-Drucksache 13/589, S. 24.\n\n68\n\nDer Bundestag ist dieser Beschlussempfehlung ausdrücklich gefolgt und hat eine \nFormulierung gewählt, die die gesetzgeberische Letztentscheidung im Sinne einer \nverbindlichen Zielbestimmung auch sprachlich dokumentiert.\n\n69\n\nDieses Wortlautverständnis kommt auch in einem Schreiben \ndes Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und \nStädtebau an das Sächsische Staatsministerium für Umwelt \n\n70\n\nund\n\n71\n\nLandesentwicklung zum Ausdruck, wonach die Zulässigkeit \nvon Soll-Vorschriften im Regionalplan Westsachsen für \nverbindliche Ziele wegen der Notwendigkeit „abschließend \nabgewogener Festlegungen\" ausdrücklich verneint wird, zitiert \nnach Goppel, aaO.\n\n72\n\nSchließlich hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem bereits zitierten \nBeschluss vom 20. August 1992 erkannt, dass die von § 1 Abs. 4 BauGB erfassten \nlandesplanerischen Ziele nicht auf eine Stufe mit den städtebaulichen Zielen des § 1 \nAbs. 5 S. 1 und 3 BauGB zu stellen sind, die lediglich Optimierungsgebote und damit \nAbwägungsdirektiven enthalten. Zur Begründung seiner Ansicht hat sich das \nBundesverwaltungsgericht ausschließlich auf den Wortlaut des § 1 Abs. 5 BauGB \nberufen und die fehlende Letztverbindlichkeit der städtebaulichen Zielvorgabe durch \ndie Hervorhebung des Wortes „soll\" betont.\n\n73\n\nVgl. BVerwG, Beschluss v. 20. August 1992, aaO, S. 332.\n\n74\n\nDiese am Wortlaut orientierte Auslegung besäße wenig Überzeugungskraft, \nwenn die Formulierung einer planerischen Letztentscheidung auch in Gestalt von \nSoll-Vorschriften erfolgen könnte.\n\n75\n\nGesetzessystematische Gründe stehen dem Verständnis von § 24 Abs. 3 LEPro \nNRW als für den Regelfall bindende, Ausnahmen aber ermöglichende \nPlanungsentscheidung des Landesgesetzgebers entgegen. Der Bund hat in § 11 \nROG 1998 ein Zielabweichungsverfahren vorgesehen. Danach kann von einem Ziel \nder Raumordnung in einem eigenständigen Verfahren abgewichen werden, wenn die \nAbweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die \nGrundzüge der Planung nicht berührt werden. Wie sich aus dem Wortlaut und diesen \nunterstützend der Entstehungsgeschichte der Norm ergibt, hat der Gesetzgeber \ndamit die planungsrechtliche Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB auf \nder Ebene des Raumordnungsrechts nachgebildet. Die Grenze zwischen einem \nZielabweichungs- und einem Zieländerungsverfahren entspricht danach weitgehend \nder zwischen einer Befreiung von den Festsetzungen und der Änderung eines \nBebauungsplanes.\n\n76\n\nVgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. \n13/6392, A.II. zu § 11 ROG.\n\n77\n\nDie Zulässigkeit einer Befreiung nach § 31 BauGB setzt nach ständiger \nRechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts voraus, dass es sich in \nbodenrechtlicher Hinsicht um einen atypischen Sonderfall handelt. Das Rechtsinstitut \nder Befreiung rechtfertigt sich überhaupt nur daraus, dass die mit einer Normierung \nregelmäßig verbundene Abstraktion und Verallgemeinerung unvermeidbar zu \nDifferenzen zwischen dem Regelungsinhalt und dem hinter der Regelung stehenden \nSchutzgut führen können, weil und soweit sie besonders gelagerten Sachverhalten, \ndie aus tatsächlichen Gründen - atypisch - „aus der Regel fallen\", nicht gerecht \nwerden. Um im Einzelfall diesem Mangel abhelfen zu können, bedarf es der \nMöglichkeit, in solchen atypischen Fällen von der Einhaltung der Norm, auch von den \nFestsetzungen eines Bebauungsplanes, zu befreien. Die Befreiung setzt damit \nvoraus, dass ein Sonderfall vorliegt. Für die Regelfälle dagegen ist das, was nach \nden Festsetzungen des Bebauungsplanes Rechtens ist, einer Befreiung nicht \nzugänglich. Eine planerische Festsetzung, von deren Einhaltung selbst in Regelfällen \nbefreit werden müsste, dürfte in Wahrheit bereits als Norm ungültig sein. Durch die \nEntgegensetzung von Regelfällen und Sonderfällen wird auch die Grenze zwischen \nder Befreiung und der etwa erforderlichen Planänderung markiert: Ist die Befreiung \nauf atypische Sonderfälle beschränkt, so folgt daraus, dass in allen übrigen Fällen \nzulässige Abweichungen von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes nur mit \nHilfe eines Planänderungsverfahrens bewirkt werden können.\n\n78\n\nSo grundlegend BVerwG, Beschluss v. 9. Juni 1978 - 4 C \n54.75 -, BVerwGE 56, 71 ff; zur fortdauernden Aktualität dieser \nRechtsprechung trotz Änderung der Norm Schmaltz in \nSchrödter, Baugesetzbuch, 6. Aufl. 1998, § 31 Rdnr. 19.\n\n79\n\nHat der Gesetzgeber das raumordnungsrechtliche Zielabweichungsverfahren \ndem städtebaurechtlichen Befreiungsverfahren nachgebildet, so sind atypische Fälle \nnach der eindeutigen gesetzlichen Intention in diesem eigens geschaffenen \nVerfahren zu lösen. Das schließt es zugleich aus, bindende Zielvorgaben mit einer \nÖffnungsklausel für Sonderfälle zu schaffen. Anderenfalls würde die aus § 3 Nr. 2 \nund § 11 ROG 1998 folgende bundesgesetzliche Vorgabe durch den \nLandesgesetzgeber unterlaufen. Das gerade für atypische Fälle vorgesehene \nZielabweichungsverfahren müsste weitgehend, wenn nicht in vollem Umfang \nfunktionslos bleiben. Es tritt hinzu, dass das Zielabweichungsverfahren von der für \ndie Raumordnung zuständigen Stelle durchzuführen ist, während sich etwa das \nPlanungsziel des § 24 Abs. 3 LEPro NRW an den Planungsträger richtet, mithin die \nFrage nach dem Vorliegen eines atypischen Sachverhaltes (zunächst) von ihm zu \nbeantworten ist. Angesichts dessen handelt es sich bei der Bewältigung atypischer \nSachverhalte nicht um Planungsphilosophie, sondern darum, auf welcher Ebene \nLetztentscheidungen zu treffen sind.\n\n80\n\nSo auch Schroeder, Die Wirkung von Raumordnungszielen, \nUPR 2000, 52, 53; Hoppe, Kritik an der textlichen Fassung und \ninhaltlichen Gestaltung von Zielen der Raumordnung in der \nPlanungspraxis, DVBl. 2001, 81, 89; aA Goppel, aaO.\n\n81\n\nMit Blick auf das gesetzlich geregelte Verhältnis von Zielbestimmung und \nZielabweichung in jeweils eigenständigen Verfahren vermag die Kammer auch nicht \ndem OVG NRW zu folgen, wonach es in atypischen Fällen bereits an einer \nZielbestimmung fehlt. § 24 Abs. 3 LEPro NRW soll nach dieser Rechtsprechung nur \nfür den Regelfall ein verbindliches Ziel der Raumordnung sein, in atypischen Fällen \nhingegen soll es an einer verbindlichen Zielvorgabe überhaupt fehlen.\n\n82\n\nVgl. OVG NRW; Urteil v. 7. Dezember 2000, aaO, S. 45, 46 \ndes amtl. Abdrucks.\n\n83\n\nNach der dem Bundesgesetzgeber vorschwebenden Konzeption führt ein \natypischer Sachverhalt aber nicht zum Verlust des Ziels, sondern zu einer bewussten \nAbweichung. Damit bleibt das raumplanerische Ziel weiterhin uneingeschränkt \nverbindlich. Es wird lediglich für den Einzelfall eine Ausnahme zugelassen, wenn die \nGrundzüge der Planung nicht berührt werden. Dies entspricht der Rechtslage bei der \nBefreiung nach § 31 BauGB, die den Gesetzgeber bei der Schaffung des § 11 ROG \n1998 geleitet hat. Liegt bei der planungsrechtlichen Beurteilung eines Vorhabens im \nGeltungsbereich eines Bebauungsplanes ein atypischer Fall vor, so bleibt die \nRegelung des Bebauungsplans auch dann wirksam, wenn von ihr abgewichen wird. \nAtypische Sachverhalte müssen sich deshalb auch weiterhin an der für den Regelfall \ngeltenden Norm messen lassen. Abweichungen führen nicht zur Verdrängung der \nden Normalfall regelnden Vorschrift, sondern setzen ihre Existenz geradezu voraus. \nDeshalb führen raumordnungsrechtlich atypische Sachverhalte nicht zum Verlust des \neinmal für verbindlich erklärten raumordnungsrechtlichen Ziels. Im Übrigen bleibt \nunklar, ob das OVG NRW Zielabweichungsverfahren im Anwendungsbereich von § \n24 Abs. 3 LEPro NRW für obsolet hält, was mit § 19a LPlG NRW und § 11 ROG \n1998 bzw. § 5 Abs. 5 ROG 1965 kaum vereinbar sein dürfte. Unklar ist schließlich \nauch, wer in Nordrhein-Westfalen ein Zielabweichungsverfahren durchzuführen \nhätte, wenn von einer Zielbestimmung des LEPro NRW, insbesondere von § 24 Abs. \n3 LEPro NRW abgewichen werden soll. Regelungen finden sich in § 19a LPLG NRW \nnur für Zielabweichungsverfahren bei Gebietsentwicklungsplänen und bei den \nLandesentwicklungsplänen, zu denen der Gesetzgeber das in § 11 LPlG NRW \neigenständig aufgeführte Landesentwicklungsprogramm nicht rechnet. Diese Frage \nstellt sich lediglich dann nicht, wenn man dem LEPro NRW nicht den Charakter eines \nRaumordnungsplanes zubilligt oder darin kein verbindliches Ziel der Raumordnung \ndefiniert sieht.\n\n84\n\nSchließlich berücksichtigt die Kammer bei der Auslegung von § 24 Abs. 3 LEPro \nNRW, dass durch die Bestimmung von Zielen der Raumordnung die gemeindliche \nPlanungshoheit aus Art. 28 II GG und Art. 78 I LV NRW eingeschränkt wird. Das \nbegegnet grundsätzlich keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, weil die \nkommunale Planungshoheit nur im Rahmen der Gesetze Gewähr leistet wird. \n\n85\n\nVgl. BVerfG, Beschluss v. 23. November 1988 - 2 BvR \n1619/83 und 1628/83 -, BVerfGE 79, 127 ff.\n\n86\n\nDen Gesetzesvorbehalt konkretisieren hinsichtlich der Bauleitplanung \nverschiedene Regelungen des BauGB. Dazu zählt auch § 1 Abs. 4 BauGB. Erweisen \nsich Planungsregelungen hinsichtlich ihres Bestehens und/oder ihres Umfangs als \nauslegungsbedürftig, so ist aber derjenigen Auslegung der Vorzug zu geben, die der \ngrundsätzlich gegebenen verfassungsrechtlichen Gewährleistung am besten \nRechnung trägt. Sieht man in § 24 Abs. 3 LEPro NRW kein Ziel der Raumordnung im \nSinne des § 1 Abs. 4 BauGB, so dürfte es sich um einen von der Gemeinde im \nRahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB zu beachtenden (allgemeinen) \nGrundsatz der Raumordnung handeln.\n\n87\n\nVgl. hierzu Hoppe, Kritik an der textlichen Fassung und \ninhaltlichen Gestaltung von Zielen der Raumordnung in der \nPlanungspraxis, aaO, S. 87.\n\n88\n\nGrundsätze der Raumordnung binden die Gemeinden in einem geringeren \nUmfang als die verbindlichen und nicht im Wege der Abwägung überwindbaren Ziele \nder Raumordnung. Ist deshalb - wie hier - die Auslegung einer Rechtsnorm als \nGrundsatz der Raumordnung möglich, wenn nicht gar naheliegend, so spricht der \nAspekt einer möglichst umfassenden Gewährleistung verfassungsrechtlich verbürgter \nRechte für eine die gemeindliche Planungshoheit weniger einschränkende \nAuslegung.\n\n89\n\nVgl. auch BVerwG, Urteil v. 18. Februar 1994 - 4 C 4.92 -, \nDVBl. 1994, 1136 ff, 1139, wonach hinsichtlich der \nGewährleistung der kommunalen Planungshoheit durch \nBeteiligungsrechte ein strenger Maßstab anzulegen ist.\n\n90\n\nZiele der Raumordnung, die der Änderung des Flächennutzungsplans \nentgegenstehen, ergeben sich nicht aus dem LEP. Dieser macht zu großflächigen \nEinzelhandelsbetrieben keine spezifischen Aussagen.\n\n91\n\nAuch der GEP N enthält kein Ziel der Raumordnung, das der Ausweisung des \ngeplanten Sondergebietes entgegensteht. Allerdings ist in diesem Regionalplan ein \ntextliches Ziel in Abschnitt II, Kapitel 1.0, Nr. 122 formuliert. Danach sind \nEinkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige \nHandelsbetriebe im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO grundsätzlich \nSiedlungsschwerpunkten räumlich und funktional zuzuordnen. Durch die Ansiedlung \nvon Vorhaben der genannten Art darf die zentralörtliche Versorgungsfunktion \nanderer Zentren nicht beeinträchtigt werden. Damit wird auf der Ebene der \nRegionalplanung der in § 24 Abs. 3 LEPro enthaltene Planungsgrundsatz \naufgegriffen und umgesetzt. Die Kammer lässt offen, ob das textliche Ziel so \nbestimmt formuliert ist, dass es den Anforderungen an eine Zielbestimmung im Sinne \ndes § 1 Abs. 4 BauGB und § 3 Nr. 2 ROG 1998 genügt. Bedenken ergeben sich vor \nallem aus der Formulierung, wonach das Integrationsgebot nur „grundsätzlich\" gilt. \nSie lässt sich in einem ähnlichen Sinne verstehen wie die Soll-Vorschrift des § 24 \nAbs. 3 LEPro NRW und wäre bei diesem Verständnis mit denselben Problemen \nbehaftet wie die Gesetzesnorm, die ihr offensichtlich als Vorbild diente. Es ist \njedenfalls nicht ersichtlich, dass der Plangeber bewusst eine andere Wortwahl als der \nGesetzgeber getroffen hat, etwa um ein größeres Maß an Verbindlichkeit zu \ndokumentieren. Die Zielbestimmung lässt andererseits aber auch die Auslegung zu, \ndass das Integrationsgebot abschließend und verbindlich für den Rechtsanwender \nvorgegeben ist, wobei im Einzelfall Ausnahmen zugelassen werden können. Bei \ndiesem Regelungsverständnis enthielte das textliche Ziel in der Sache neben der \nletztverbindlichen Zielbestimmung lediglich den Hinweis auf die Möglichkeit von \nAusnahmeentscheidungen. Dass sie verfahrenstechnisch in einem \nZielabweichungsverfahren zu verfolgen sind, bedurfte keiner Erwähnung. Das ergibt \nsich unmittelbar aus dem Gesetz, §§ 11, 23 Abs. 2 ROG 1998 bzw. § 19a LPlG \nNRW. Einer Entscheidung bedarf die Frage nicht, weil der H-Markt dem \nIntegrationsgebot entspricht und deshalb auch dann zulässig ist, wenn es sich bei \nder Zielbestimmung im GEP um ein verbindliches Ziel der Raumordnung \nhandelt.\n\n92\n\nAlle Verfahrensbeteiligten sind davon ausgegangen, dass die Ansiedlung eines \nEinkaufszentrums die zentralörtliche Versorgungsfunktion anderer Zentren nicht \nbeeinträchtigt. Die Klägerin hat hierzu ein Gutachten der H1 erstellen lassen, das von \nder Genehmigungsbehörde und in dem vorangegangenen landesplanerischen \nAnpassungsverfahren von der Landesplanungsbehörde geprüft worden ist. \nAuswirkungen von Gewerbebetrieben auf das zentralörtliche Gliederungssystem \nkönnen nur prognostisch beurteilt werden. Die prognostische Einschätzung eines \nPlanungsträgers, die als Entscheidungsbasis dient, ist vom Gericht als rechtmäßig \nhinzunehmen, soweit sie methodisch einwandfrei zu Stande gekommen und in der \nSache vernünftig ist. Vom Gericht kann deshalb eine Prognose nur darauf überprüft \nwerden, ob der maßgebliche Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, \nentscheidungserhebliche Gesichtspunkte erkannt und der mögliche Verlauf der \nEntwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt wurde.\n\n93\n\nVgl. BayVGH, Urteil v. 7. Juni 2000, aaO; Stüer in \nHoppenberg, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Stand März \n1999, Kapitel B Rdnr. 731, m.w.H.\n\n94\n\nDiese Grundsätze gelten auch für die Behörden im bauleitplanerischen \nGenehmigungs- und landesplanerischen Anpassungsverfahren. Sowohl die Beklagte \nals auch der Funktionsvorgänger des Beigeladenen haben in Anwendung des \nbeschriebenen Prüfungsmaßstabes keine durchgreifenden Bedenken gegen das \nGutachten der H1 gefunden. Das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und \nLandwirtschaft NRW hat dies in der landesplanerischen Letztentscheidung vom 7. \nAugust 1998 ausdrücklich festgestellt. Da sich im Laufe des gerichtlichen Verfahrens \nkeine neuen Gesichtspunkte ergeben und insbesondere alle Verfahrensbeteiligten an \nihrer Einschätzung festgehalten haben, bedarf es insoweit keiner darüber \nhinausgehenden gerichtlichen Prüfungen und Ausführungen. Das gilt auch \nhinsichtlich des Tatbestandsmerkmales der erforderlichen funktionalen Zuordnung \ndes Einkaufszentrums zum Siedlungsschwerpunkt C.\n\n95\n\nDas geplante Sondergebiet ist dem Siedlungsschwerpunkt C räumlich \nzugeordnet. Siedlungsschwerpunkte sind gem. § 6 S. 1 LEPro NRW solche \nStandorte, die sich für ein räumlich gebündeltes Angebot von öffentlichen und \nprivaten Einrichtungen der Versorgung, der Bildung und Kultur, der sozialen und \nmedizinischen Betreuung, des Sports und der Freizeitgestaltung eignen. Die \nLandesplanung legt nicht fest, wo die einzelnen Gemeinden ihren \nSiedlungsschwerpunkt haben. Sie setzt vielmehr voraus, dass die Gemeinden ihre \nSiedlungsschwerpunkte als Ausfluss ihrer Planungshoheit selbst bestimmen. Dabei \nist der Bestimmungsort nicht festgelegt. Die Gemeinden haben sich dabei ganz \nüberwiegend an dem Runderlass des Innenministers vom 5. August 1976 - V C 2 - \n901.11, MBl. NW 1976 S. 1774, „Siedlungsschwerpunkte und Berücksichtigung \nlandesplanerischer Dichteangaben\" orientiert und ihre Siedlungsschwerpunkte in den \nFlächennutzungsplänen dargestellt. Werden in einer Gemeinde mehrere \nSiedlungsschwerpunkte festgelegt, so ist deren funktionale Aufgabenstellung - soweit \nerforderlich - zu differenzieren - etwa: Stadtzentrum, Stadtteilzentrum, \nNahversorgungszentrum. Die Vorstellungen über den Ausbau der \nSiedlungsschwerpunkte sollten im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan \ndargelegt werden. Auch die Klägerin ist nach den Vorgaben dieses Erlasses \nverfahren und hat in ihrem ersten Flächennutzungsplan 1977 die beiden \nSiedlungsschwerpunkte C und O dargestellt. Dabei hat sie die räumliche Begrenzung \nder beiden Siedlungsschwerpunkte nicht gekennzeichnet. \n\n96\n\nInsoweit kann nicht auf den Erlass v. 5. August 1976 \nzurückgegriffen werden, weil er hinsichtlich der einzelnen \nSymbole widersprüchlich ist. Während nach dem Text des \nErlasses eine räumliche Begrenzungslinie durch das \nPlanzeichen 2 darzustellen ist, ordnet die Darstellung der \nPlanzeichen in der Anlage zu diesem Erlass die flächenmäßige \nBegrenzung dem Planzeichen 1 zu.\n\n97\n\nDas ergibt sich aus den Änderungen und Ergänzungen zum Erläuterungsbericht \nauf Grund der Entscheidung des Rates der Klägerin vom 26. September 1978. \nDanach haben die Bestandssituation der Besiedlung und die Zielsetzung für den \nFlächennutzungsplan zur Festsetzung von zwei Siedlungsschwerpunkten geführt, \nnämlich im Stadtteil C und im Stadtteil O. Die Differenzierung der beiden \nSchwerpunkte erfolgte entsprechend der jeweiligen Bedeutung. Der \nSiedlungsschwerpunkt C wurde als Stadtzentrum und der Siedlungsschwerpunkt O \nals Stadtteilzentrum ausgewiesen. Für diese Differenzierung war u.a. bestimmend, \ndass die vorhandene Infrastruktur im Stadtteil C Bedeutung für das gesamte \nStadtgebiet und in Teilbereichen darüber hinaus besaß und dass der Stadtkern C \nnach dem damals im Entwurfstadium befindlichen Landesentwicklungsplan I/II \nVersorgungszentrum für 50 - 100.000 Einwohner sein sollte. Eine exakte räumliche \nBegrenzung des Siedlungsschwerpunktes sollte erkennbar nicht erfolgen.\n\n98\n\nEs kann offen bleiben, ob der geplante Standort „H\" innerhalb des auf oben \nbeschriebene Weise bestimmten Siedlungsschwerpunktes C liegt oder geringfügig \naußerhalb. Er ist jedenfalls dem Siedlungsschwerpunkt C planungsrechtlich \nzugeordnet. Stellt die Gemeinde ihre Siedlungsschwerpunkte im \nFlächennutzungsplan nicht mit räumlicher Begrenzungslinie dar, scheidet in der \nRegel eine parzellenscharfe Bestimmung der Grenzen eines \nSiedlungsschwerpunktes aus. Das dürfte auch für den hier in Rede stehenden \nSiedlungsschwerpunkt C gelten. Die Verfahrensbeteiligten haben durchgängig und \nübereinstimmend angenommen, das Einkaufszentrum solle innerhalb des \nSiedlungsschwerpunktes, aber an dessen Rand liegen. Folgt man dem, so wäre der \nStandort dem Siedlungsschwerpunkt ohne weiteres räumlich zugeordnet. Räumlich \nzugeordnet sind nämlich zumindest alle Punkte innerhalb eines \nSiedlungsschwerpunktes.\n\n99\n\nSo offenbar auch OVG NRW, Urteil v. 7. Dezember 2000, \naaO, S. 47 d. amtl. Abdrucks; danach sind innerhalb eines \nSiedlungsschwerpunktes gelegene Standorte nicht nur räumlich \nzugeordnet, sondern werden vom Siedlungsschwerpunkt \numfasst.\n\n100\n\nDas gilt jedenfalls dann, wenn die Gemeinde sich bei der Darstellung von \nSiedlungsschwerpunkten im Flächennutzungsplan an den gesetzlichen Kriterien \nausgerichtet hat, der Flächennutzungsplan insoweit also wirksam ist. Hiervon ist im \nvorliegenden Fall auszugehen. \n\n101\n\nNichts anderes gilt im Ergebnis, wenn man wegen der Randlage des Standortes \nzur vorhandenen Bebauung annimmt, dieser liege außerhalb des \nSiedlungsschwerpunktes. Die Formulierung des Planungsziels - ebenso die \nFormulierung des ähnlich lautenden Planungsgrundsatzes in § 24 Abs. 3 LEPro \nNRW - legt die Annahme nahe, dass großflächiger Einzelhandel nicht nur innerhalb \nvon Siedlungsschwerpunkten ermöglicht werden soll. Dies hätten Gesetz- und \nPlangeber entsprechend ausdrücken können. Vielmehr gibt es auch Standorte für \ngroßflächigen Einzelhandel, die (schon) außerhalb des Siedlungsschwerpunktes \nliegen, diesem gleichwohl aber räumlich zugeordnet sind. Die planungsrechtliche \nVorgabe im GEP zum großflächigen Einzelhandel hat hinsichtlich des \nIntegrationsgebotes eine geographische und eine funktionale Komponente. Die \ngeographische Komponente drückt sich im Merkmal der räumlichen Zuordnung aus. \nSie setzt für den großflächigen Einzelhandel den allgemeinen Grundsatz des § 6 S. 1 \nLEPro NRW um, wonach sich die Entwicklung der Siedlungsstruktur auf \nSiedlungsschwerpunkte hin ausrichten soll. Räumlich zugeordnet sind deshalb alle \ndiejenigen Standorte, die unter Berücksichtigung der Siedlungsstrukturentwicklung \neiner Gemeinde auf einen bestimmten Siedlungsschwerpunkt hin ausgerichtet sind. \nInsoweit besteht zwischen § 6 LEPro NRW und § 24 Abs. 3 LEPro NRW bzw. einem \nentsprechenden Ziel der Raumordnung auf einer nachgeordneten Planungsebene \nein normativer Zusammenhang. Weitere inhaltliche Anforderungen lassen sich aus \ndem Tatbestandselement der räumlichen Zuordnung nicht ableiten. Insbesondere ist \nfür die Annahme der räumlichen Integration nicht erforderlich, dass ein \nEinkaufszentrum einem Wohnsiedlungsbereich innerhalb des \nSiedlungsschwerpunktes räumlich zugeordnet ist.\n\n102\n\nDas Stadtgebiet von C ist siedlungsstrukturell relativ klar gegliedert. Neben \nweiträumigen Freiflächen, die den größten Teil der Stadt einnehmen, gibt es vier \nOrtsteile, nämlich den Stadtkern von C, das 1969 eingemeindete W sowie das bis \n1975 selbständige O mit dem benachbarten S. W und S sind wegen ihrer \nuntergeordneten Bedeutung nicht als Siedlungsschwerpunkte bestimmt. Die durch \ndas Stadtgebiet der Klägerin führende A 2 verläuft ungefähr in der Mitte zwischen \nden beiden Siedlungsschwerpunkten C und O und bildet quasi eine natürliche \nTrennlinie. Deshalb hat die Klägerin den südöstlich der Autobahn gelegenen \nStandort dem richtigen der beiden denkbaren Siedlungsschwerpunkte zugeordnet. \nEs bedarf keiner Entscheidung, ob sämtliche südöstlich der Autobahn befindlichen \nStandorte noch dem Siedlungsschwerpunkt C räumlich zugeordnet sind. Die „H\" \njedenfalls ist es. Sie schließt an die vorhandene Bebauung an, die zu Wohnzwecken \noder gewerblich genutzt wird. Unmittelbar gegenüber dem geplanten \nEinkaufszentrum befinden sich als Ende einer bandartigen Bebauung der O-Straße \n(B 0) Wohnhäuser; ausweislich des Kartenmaterials dürfte es sich dort \nplanungsrechtlich um ein Gebiet im Sinne des § 34 BauGB handeln. Dieser im \nZusammenhang bebaute Ortsteil ist eindeutig zum Stadtzentrum C ausgerichtet. Die \nräumliche Zuordnung des Standortes drückt sich auch in der zur Zeit geltenden \nRaum- und Bauleitplanung aus. Die „H\" ist im aktuellen Flächennutzungsplan nicht \netwa als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt, sondern als gewerbliche \nBaufläche. Mit Hilfe dieser Bauflächenausweisung sollte eine langfristig ins Auge \ngefasste Nutzung als Gewerbe- oder Industriegebiet vorbereitet werden. \n\n103\n\nS. S. 31 des Erläuterungsberichtes zum \nFlächennutzungsplan der Klägerin.\n\n104\n\nDer Rat der Klägerin sah bei seiner Bauleitplanung die Gewerbeflächen im \nNorden des Stadtteils C als Abrundung der Siedlungsentwicklung. Speziell der hier in \nRede stehende Bereich wurde als „Eingangstor\" zur Stadt C empfunden, der in \nbesonderem Maße qualitativ zu gestalten sei, um ein positives Erscheinungsbild für \nden Zugang zur Stadt zu Gewähr leisten.\n\n105\n\nS. 22 des Erläuterungsberichtes zum Flächennutzungsplan \nder Klägerin.\n\n106\n\nDie bisherige Bauleitplanung hätte deshalb ohne weiteres die Festsetzung eines \nGewerbegebietes in einem aus dem Flächennutzungsplan zu entwickelnden \nBebauungsplan zugelassen. Das entspricht den raumplanerischen Vorgaben des \nGEP N, der die Flächen der „H\" als Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereich \ndarstellt (Bl. 30 der zeichnerischen Darstellungen). Die beschriebenen \nraumplanerischen und bauleitplanerischen Darstellungen sind unter Beachtung von § \n6 S. 1 LEPro NRW nur zulässig, weil durch sie die städtebauliche Entwicklung \nräumlich auf den Siedlungsschwerpunkt C ausgerichtet wird. Von einem räumlich \nnicht integrierten Standort „auf der grünen Wiese\" kann bei der „H\" nicht die Rede \nsein. Der Beigeladene kommt zu seiner entgegenstehenden, maßgeblich durch den \nEinzelhandelserlass inspirierten Rechtsansicht nicht dadurch, dass er die \ngeographischen Verhältnisse anders beurteilt, sondern durch eine (unzulässige) \nqualitative Auffüllung des Begriffs der räumlichen Zuordnung. Die Vermeidung einer \nisolierten Lage am Rande des Siedlungsschwerpunktes, die Sicherung einer \nsiedlungsräumlichen Konzentration (optimale Ausnutzung von \nInfrastruktur/Erreichbarkeit/sparsamer Flächenverbrauch) und eine möglichst \nausgewogene und bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung,\n\n107\n\nvgl. Ziffer 3.1.2.2 des Einzelhandelserlasses,\n\n108\n\nsind keine Kriterien, die sich dem Tatbestandsmerkmal der räumlichen \nZuordnung eines Standortes zu einem Siedlungsschwerpunkt entnehmen \nlassen.\n\n109\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen \nKosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil dieser keinen eigenen \nSachantrag gestellt und sich damit nicht dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO \nausgesetzt hat, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige \nVollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO iVm § 709 \nZPO.\n\n110","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/302579","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-muenster/2001-03-08/2-k-3122-99","cited_norms":[{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":15},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":14},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 11","ref_norm":"11","n":6},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 8","ref_norm":"8","n":4},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":3},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 5","ref_norm":"5","n":3},{"jurabk":"BauNVO","ref":"§ 11","ref_norm":"11","n":3},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 31","ref_norm":"31","n":3},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":2},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 23","ref_norm":"23","n":2},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 7","ref_norm":"7","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 28","ref_norm":"28","n":2},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 35","ref_norm":"35","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 22","ref_norm":"22","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 19","ref_norm":"19","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 34","ref_norm":"34","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 162","ref_norm":"162","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 4","ref_norm":"4","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 2","ref_norm":"2","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 709","ref_norm":"709","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/302579","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/302579","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-muenster/2001-03-08/2-k-3122-99","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/302579","retrieved":"2026-07-09 03:28:32.346396+00:00"}}