{"status":"available","doknr":"OLD250605","ecli":"ECLI:DE:VGK:2008:1022.21K418.07.00","court":"Verwaltungsgericht Köln","senate":null,"decided":"2008-10-22","aktenzeichen":"21 K 418/07","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat. \n\nDie Beklagte wird unter Aufhebung des Beschlusses der Regulierungsbehörde\nfür Telekommunikation und Post vom 05. Dezember 2003 (\n ) verpflichtet, über den Entgeltgenehmigungsantrag der L.\nGmbH vom 26. Juni 2003 für den Genehmigungszeitraum vom 01. Juli 2003 bis 31.\nOktober 2004 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes erneut zu\nentscheiden.\n\nDie Klägerin trägt ein Drittel der Kosten des Verfahrens einschließlich eines\nDrittels der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen; die Beklagte und die\nBeigeladene tragen jeweils ein Drittel der Kosten des Verfahrens mit Ausnahme von\nzwei Dritteln ihrer eigenen außergerichtlichen Kosten, die sie jeweils selbst\ntragen.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, für die Klägerin und die\nBeigeladene jedoch nur gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des jeweils\nbeizutreibenden Betrages. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch die Beklagte\ndurch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des beizutreibenden Betrages\nabwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe\nleistet.\n\n1\n\nTatbestand\n\n2\n\nDie von der Rechtsvorgängerin der Klägerin, der L. GmbH, und der Beigeladenen \nbetriebenen öffentlichen\nTelekommunikationsnetze waren aufgrund vertraglicher Vereinbarung\nzusammengeschaltet. Die für das Angebot von Sprachtelefondienst einander\ngeschuldeten Zusammenschaltungsentgelte waren in gleicher Höhe (\"reziprok\")\nvereinbart.\n\n3\n\nNachdem die Beigeladene den mit der Rechtsvorgängerin der Klägerin\nbestehenden Zusammenschaltungsvertrag zum 30. Juni 2003 gekündigt hatte,\nordnete die Regulierungsbehörde für Post und Telekommunikation (RegTP, jetzt:\nBundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen)\ndie Zusammenschaltung des Telekommunikationsnetzes der Rechtsvorgängerin der\nKlägerin mit dem der Beigeladenen an (Beschluss vom 26. Juni 2003 -\n). Die an die Beigeladene zu entrichtenden Entgelte für die Terminierung in ihr Netz\n(Telekom-B.1) und die Zuführung aus ihrem Netz (Telekom B.2) genehmigte die\nRegTP mit Beschluss vom 28. November 2003 ( ) wie\nfolgt:\n\n4\n\n Haupttarif Nebentarif\nTarifzone I 0,0059 EUR/Min 0,0040 EUR/Min\nTarifzone II 0,0096 EUR/Min 0,0064 EUR/Min\nTarifzone III 0,0152 EUR/Min 0,0099 EUR/Min\n\n5\n\nIhre auf Genehmigung höherer Entgelte erhobene Klage (Verwaltungsgericht\nKöln\n- 1 K 9964/03 -) nahm die Beigeladene des vorliegenden Rechtsstreites am 02. Dezember 2005 zurück.\n\n6\n\nDie Rechtsvorgängerin der Klägerin ihrerseits hatte bei der RegTP beantragt, ihr\nim Rahmen der Durchführung der angeordneten Zusammenschaltung für die\nTerminierung in ihr Netz (L. -B.1) und für die Zuführung aus ihrem Netz (L. -\nB.2) ab dem 01. Juli 2003 bis zum 30. Juni 2005 höhere Entgelte (einheitlich\n0,0356 EUR/Min.) zu genehmigen als für die entsprechenden Leistungen der\nBeigeladenen. Mit Beschluss vom 05. Dezember 2003 (\n) genehmigte die RegTP unter Abweisung des Antrages der Rechtsvorgängerin der\nKlägerin im Übrigen die Entgelte für die Zusammenschaltungsleistungen L. -B.1\nund L. -B.2 bis einschließlich 14. De-zember 2003 in Höhe der der Beigeladenen\ngenehmigten Entgelte (reziprok) und ab dem 15. Dezember 2003, befristet bis\nlängstens zum 31. Oktober 2004, mit folgenden, jeweils um 0,0050 EUR/Min. über\nden unter dem 28. November 2003 genehmigten Tarifen der Beigeladenen liegenden\nBeträgen:\n\n7\n\n Haupttarif Nebentarif\nTarifzone I 0,0109 EUR/Min 0,0090 EUR/Min\nTarifzone II 0,0146 EUR/Min 0,0114 EUR/Min\nTarifzone III 0,0202 EUR/Min 0,0149 EUR/Min\n\n8\n\nZur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, dass die Rechtsvorgängerin der\nKlägerin als nicht-marktbeherrschendes Unternehmen nicht einer an den Kosten der\neffizienten Leistungsbereitstellung orientierten Entgeltregulierung unterliege. Falls\ndemgegenüber die Entgelte nach dem Maßstab der Kosten der effizienten\nLeistungsbereitstellung zu genehmigen wären, hätte dies nicht ohne weiteres zu\neiner Genehmigung der beantragten Entgelte geführt. Denn aufgrund der von der\nRechtsvorgängerin der Klägerin eingereichten Kostenunterlagen hätte die\nBeschlusskammer den Entgeltantrag gemäß § 2 Abs. 3\nTelekommunikationsentgeltregulierungsverordnung - TEntgV - ablehnen können. Die\neingereichten Kostennachweise genügten nämlich nicht den Anforderungen des § 2\nAbs. 1 und 2 TEntgV. Auch wenn die beantragten Entgelte nicht nach dem Maßstab\nder Orientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung festzulegen\nseien bzw. nicht hätten festgelegt werden können, sei aus Gründen der Streitbeilegung eine konkrete administrative Festlegung der betreffenden Zusammenschaltungsentgelte geboten. Hierbei habe die Beschlusskammer in Ermangelung sonstiger eindeutiger Maßstäbe einen Gestaltungsspielraum, bei dessen Ausfüllung\nwegen des mit einer Entgeltfestlegung verbundenen Eingriffs in grundrechtliche\nPositionen der Netzbetreiber dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung zu\ntragen sei. Das bedeute, dass die Festlegung geeignet, erforderlich und angemessen\nzur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels sein müsse und dabei die praktische\nDurchführung der angeordneten Zusammenschaltung auch nach der\nEntgeltfestlegung gewährleistet zu bleiben habe. Die gebotene Abwägung sei an den\nRegulierungszielen der Wahrung der Interessen der Nutzer auf dem Gebiet der\nTelekommunikation und der Sicherstellung eines chancengleichen und\nfunktionsfähigen Wettbewerbs auf den Märkten der Telekommunikation\nauszurichten. Auf diesem Hintergrund sei darauf zu achten, dass ein zu starker\nAnstieg der Endkundenpreise infolge der Genehmigung ebenso vermieden werde\nwie die Entstehung eines unübersichtlichen \"Tarifdschungels\" als Folge\nunterschiedlicher Preise für Verbindungen in verschiedene Netze. Neben der\nRechtsvorgängerin der Klägerin hätten vierzehn weitere alternative Netzbetreiber die\nGenehmigung von Entgelten in unterschiedlicher, die bisherigen reziproken Entgelte\nteilweise mehrfach übersteigender Höhe beantragt, und eine individuelle\nPreisfestlegung für jedes der insgesamt fünfzehn antragstellenden Unternehmen\nwürde zu einer erheblichen Tarifvielfalt im Vorleistungsbereich und - als Folge der\nWeitergabe der höheren Vorleistungspreise - auch im Endkundenmarkt führen. Die\ndaraus folgende Intransparenz sei weder mit dem Ziel der Wahrung der\nNutzerinteressen noch mit dem Ziel der Netzzusammenschaltung, die\nKommunikation der Nutzer untereinander zu verbessern, zu vereinbaren. Auch sei\neine carrierindividuelle Preisfestlegung für die Beigeladene nicht mit zumutbarem\nund verhältnismäßigem Aufwand abrechnungstechnisch umsetzbar. Zu\nberücksichtigen sei ferner, dass die antragstellenden Unternehmen unter den\ngleichen regulatorischen Rahmenbedingungen in den Markt hätten eintreten können,\nso dass die unterschiedliche Höhe der beantragten Entgelte sachlich nicht zu\nrechtfertigen sei, sondern offenbar in den unterschiedlichen Erfolgen der einzelnen\nUnternehmen begründet liege, was jedoch für die Entgeltfestlegung nicht\nausschlaggebend sein könne. Dennoch sei ein berechtigtes Interesse der\nRechtsvorgängerin der Klägerin anzuerkennen, für ihre Terminierungs- und Zuführungsleistungen angemessene Entgelte zu erhalten, die ihrer Höhe nach - als\ntemporärer Ausgleich für ihren gesetzlich bedingten späteren Markteintritt und im\nHinblick auf die durch die Einführung von Call-by-Call und Preselection veränderte\nWettbewerbssituation - die vergleichbaren Tarife der marktbeherrschenden Beigeladenen übersteigen. Für die Ermittlung der hiernach als angemessen angesehenen\nEntgelte hat die Beschlusskammer auf das Kriterium der \"verzögerten Reziprozität\",\nauf internationale Tarifvergleiche und auf eine Betrachtung der Kosten der\nRechtsvorgän-gerin der Klägerin zurückgegriffen, soweit die von ihr vorgelegten\nKostenunterlagen hierzu Schlussfolgerungen ermöglichten.\n\n9\n\nAm 08. Januar 2004 erhob die Rechtsvorgängerin der Klägerin gegen den Beschluss der RegTP vom 05. Dezember 2003 Klage (21 K 142/04) mit der\nBegründung: Ihr Antrag auf Genehmigung eines individuell berechneten höheren\nEntgeltes für die Leistungen ICP B.1 und ICP B.2, das ab Wirksamwerden der\nangeordneten Zusammenschaltung und einheitlich ohne Tarifzonen- und\nTageszeitdifferenzierung begehrt werde, habe nach dem Maßstab der\nAngemessenheit geprüft werden können, weil sie als nicht-marktbeherrschendes\nUnternehmen nicht den gleichen entgeltregulatorischen Maßstäben unterliege wie\ndie Beigeladene. Die Genehmigung lediglich reziproker Entgelte ab dem Zeitpunkt\ndes Wirksamwerdens der angeordneten Zusammenschaltung bis zum 14. Dezember\n2003 sowie die kurze Genehmigungsdauer nicht-reziproker, höherer Entgelte vom\n15. Dezember 2003 bis zum 31. Oktober 2004 sei rechtswidrig und verletze sie in\nihren Rechten. \n\n10\n\nSie hat zunächst beantragt, die Beklagte unter entsprechender Änderung des\nBeschlusses der RegTP vom 05. Dezember 2003 zu verpflichten, ihren\nEntgeltgenehmigungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes\nerneut zu bescheiden. Dem Antrag ist der Zusatz beigefügt: \"Die Entgelte der\nKlägerin für die Erbringung der Terminierungsleistung ICP B.1 und der\nZuführungsleistung ICP B.2 sind auf der Grundlage des Entgeltantrages der Klägerin\nmit Wirkung ab dem 1.7.2003 bis zum 30.06.2005 zu genehmigen. Bei der\nGenehmigung der Entgelte hat die Beklagte zu berücksichtigen, dass die Entgelte für\ndie Leistungen angemessen sind; die Entgelte müssen sich jedoch nicht an den\nKosten der effizienten Leistungsbereitstellung orientieren.\"\n\n11\n\nDie Beigeladene hatte ihrerseits gegen den Beschluss der RegTP vom\n05. Dezember 2003 Klage erhoben, mit der sie die der Rechtsvorgängerin der\nKlägerin erteilte Genehmigung nicht-reziproker Entgelte anfocht. Durch Urteil der 1.\nKammer des erkennenden Gerichtes vom 11. November 2004 - 1 K 9899/03 - wurde\nder Beschluss der RegTP vom 05. Dezember 2003 insoweit aufgehoben, als mit ihm\nab dem 15. Dezem-ber 2003 für die Leistungen L. -B.1 und L. -B.2 Entgelte\ngenehmigt werden, welche die für die Leistungen Telekom-B.1 und Telekom-B.2\ngenehmigten Entgelte\nübersteigen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass für die\nGenehmigung der streitigen Entgelte aufgrund der nach § 39\nTelekommunikationsgesetz vom 25. Juli 1996 - TKG 1996 - entsprechend\nanwendbaren Bestimmungen der §§ 25 Abs. 1 und 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 der\nMaßstab der Orientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung\nanzulegen sei. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin des vorliegenden Rechtsstreites\nwar an diesem Verfahren als Beigeladene beteiligt. Ihre Beschwerde gegen die\nNichtzulassung der Revision gegen das Urteil vom 11. Novem-ber 2004 wies das\nBundesverwaltungsgericht durch Beschluss vom 02. Mai 2005 - 6 B 16.05 - zurück.\n\n12\n\nDie Klägerin hat daraufhin im vorliegenden Verfahren vorgetragen: In dem auf\ndie Klage der Beigeladenen ergangenen Urteil vom 11. November 2004 sei lediglich\nrechtskräftig festgestellt, dass der angegriffene Beschluss der Beklagten vom 05.\nDezember 2003 rechtswidrig nicht auf dem Maßstab des § 24 Abs. 1 TKG 1996\nbasiere. Daraus folge, dass eine rechtmäßige Entscheidung über den\nEntgeltgenehmigungsantrag ihrer Rechtsvorgängerin bisher nicht vorliege. Mit der\nKlage werde der Anspruch auf Erteilung einer rechtmäßigen Entscheidung über ihren\nEntgeltgenehmigungsantrag weiter verfolgt. Bei Anwendung des zutreffenden\nEntgeltmaßstabes des § 24 Abs. 1 TKG 1996 bzw. des § 30 Abs. 4 i.V.m. § 38 i.V.m.\n§ 28 Telekommunikationsgesetz vom 22. Juni 2004 - TKG 2004 - sei ein Entgelt zu\ngenehmigen, das bei Bewertung der spezifischen Situation ihrer Rechtsvorgängerin\ndie für die Leistungen Telekom B.1 und Telekom B.2 genehmigten Entgelte\nübersteige. Eben aus diesem Grunde habe ihre Rechtsvorgängerin sich, obwohl sie\nkein marktbeherrschendes Unternehmen gewesen sei, der regulatorischen\nAnforderung der Stellung eines Entgeltgenehmigungsantrages unter Beibringung von\nKostennachweisen gestellt.\n\n13\n\nDie Klägerin hat die vorliegende Klage zurückgenommen, soweit sie eine\nNeubescheidung für den über den 31. Oktober 2004 hinausreichenden Zeitraum\nbegehrt hatte.\n\n14\n\nSie hat alsdann in der mündlichen Verhandlung vom 22. März 2006\nbeantragt,\n\n15\n\ndie Beklagte unter Aufhebung des Beschlusses der\nRegulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom 05. Dezember\n2003 zu verpflichten, den Entgeltgenehmigungsantrag ihrer\nRechtsvorgängerin unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts\nneu zu bescheiden. \n\n16\n\nDiesem Antrag ist der Zusatz beigefügt:\n\n17\n\n\"Die Entgelte der Klägerin für die Erbringung der\nTerminierungsleistung ICP B.1 und der Zuführungsleistung ICP B.2 sind\nauf der Grundlage des Entgeltantrages mit Wirkung ab dem Zeitpunkt\nder angeordneten Zusammenschaltung bis zum 25. Juni 2004 nach dem\nMaßstab des § 24 Abs. 1 TKG 1996 zu genehmigen. Die Genehmigung\nder Entgelte mit Wirkung ab dem 26. Juni 2004 bis zum 31.10.2004\nmuss den Maßstäben des § 30 Abs. 4 i.V.m. § 38 i.V.m. § 28 TKG\nentsprechen,\n\n18\n\nhilfsweise:\n\n19\n\nDie Entgelte der Klägerin für die Erbringung der\nTerminierungsleistung ICP B.1 und der Zuführungsleistung ICP B.2 sind\nauf der Grundlage des Entgeltantrages mit Wirkung ab dem Zeitpunkt\nder angeordneten Zusammenschaltung bis zum 31. Oktober 2004 nach\ndem Maßstab des § 24 Abs. 1 TKG 1996 zu genehmigen.\"\n\n20\n\nDie Beklagte und die Beigeladene haben vorgetragen, dass die mit diesem Begehren\nweiterverfolgte Klage unzulässig sei, und haben beantragt,\n\n21\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n22\n\nDurch Urteil vom 22. März 2006 - 21 K 142/04 - hat die erkennende Kammer das\nVerfahren eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen worden war, und im\nÜbrigen die Klage als unzulässig abgewiesen. \n\n23\n\nAuf die gegen die Nichtzulassung der Revision erhobene Beschwerde hat das\nBundesverwaltungsgericht durch Beschluss vom 24. Oktober 2006 - 6 B 53.06 - das\nUrteil vom 22. März 2006 aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung\nund Entscheidung an das Gericht zurückverwiesen.\n\n24\n\nDie Klägerin verfolgt nunmehr den in der mündlichen Verhandlung vom 22. März\n2006 gestellten Antrag mit Ausnahme der diesem Antrag beigefügten, die\nRechtsauffassung des Gerichts konkretisierenden Maßgaben mit der Klarstellung\nweiter, dass eine Neubescheidung für den Genehmigungszeitraum bis zum 31.\nOktober 2004 begehrt wird. \n\n25\n\nDie Beklagte und die Beigeladene beantragen weiterhin, die Klage\nabzuweisen.\n\n26\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend\nauf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug\ngenommen.\n\n27\n\nE n t s c h e i d u n g s g r ü n d e\n\n28\n\nA. Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, ist im Hinblick darauf,\ndass das Urteil der Kammer vom 22. März 2006 - 21 K 142/04 - durch Beschluss des\nBundesverwaltungsgerichts vom 24. Oktober 2006 - 6 B 53.06 - in vollem Umfang\naufgehoben worden ist, (aus Gründen der Klarstellung erneut) die Einstellung des\nVerfahrens nach § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - auszusprechen.\n\n29\n\nB. Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet.\n\n30\n\nI. Die Klage ist zulässig. Nach der genannten Entscheidung des\nBundesverwaltungsgerichts ist von der Zulässigkeit der Klage hinsichtlich beider in\nStreit stehenden Entgeltgenehmigungszeiträume auszugehen. Es sind nach dem\nErgehen der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts keine Umstände eingetreten, aufgrund derer sich die Klage nunmehr als unzulässig erwiese.\n\n31\n\nII. Die Klage ist auch begründet.\n\n32\n\n1. Der Beschluss der RegTP vom 05. Dezember 2003 ( )\nist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin kann\nbeanspruchen, dass über den Antrag auf Genehmigung der streitbefangenen\nEntgelte für die Zeit vom 01. Juli 2003 bis zum 31. Oktober 2004 erneut unter\nBeachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes entschieden wird. Die\nentscheidungserhebliche Frage, ob dem Entgeltgenehmigungsantrag der\nRechtsvorgängerin der Klägerin ganz oder teilweise entsprochen oder der Antrag\nabgelehnt werden kann, ist nicht spruchreif, und das Gericht kann die Spruchreife\nnicht herstellen, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.\n\n33\n\nDie von der Beklagten im Beschluss vom 05. Dezember 2003 getroffene\nEntscheidung über den Entgeltgenehmigungsantrag ist rechtswidrig, weil sie nicht\nden einschlägigen gesetzlichen Vorgaben für die Genehmigung der in Rede\nstehenden Entgelte genügt. Dem angegriffenen Beschluss der RegTP liegt die\nRechtsauffassung zugrunde, dass gemäß Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2002/19/EG\ndes Europäischen Parlaments und des Rates vom 07. März 2002 über den Zugang\nzu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie\nderen Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie\n- ZRL -) die Entscheidung über die Genehmigung der Entgelte der nicht-marktbeherrschenden Rechtsvorgängerin der Klägerin für die Durchführung der nach § 37 TKG\n1996 angeordneten Zusammenschaltung ihres Netzes mit dem der Beigeladenen\nnicht an dem Maßstab der Orientierung an den Kosten der effizienten\nLeistungsbereitstellung (§ 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996) auszurichten sei. Die\nVerpflichtung zur Preiskontrolle nach Art. 13 ZRL, für die der Maßstab der Kosten der\neffizienten Leistungsbereitstellung vorgesehen sei, könne nämlich grundsätzlich nur\nmarktbeherrschenden Unternehmen auferlegt werden. Nachdem mit Ablauf des\n24. Juli 2003 die Frist für die Umsetzung der Zugangsrichtlinie verstrichen sei, dürfe\ndie Genehmigung der Entgelte der nicht-markt-beherrschenden Rechtsvorgängerin\nder Klägerin nicht an diesem Maßstab ausgerichtet werden. Bei der gleichwohl\nrechtlich zwingend gebotenen Festlegung der von der Beigeladenen für\nZusammenschaltungsleistungen zu erhebenden Entgelte bestehe in Ermangelung\neindeutiger Maßstäbe ein behördlicher Gestaltungsspielraum, dessen Ausfüllung\nwegen der mit der Entgeltfestlegung verbundenen Grundrechtseingriffe insbesondere\nunter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu erfolgen habe. \n\n34\n\nDiese Rechtsauffassung und die der angefochtenen Entscheidung zugrunde\ngelegten Maßstäbe entsprechen nicht den einschlägigen gesetzlichen Vorgaben.\nDenn nach § 39 2. Alt. TKG 1996 gelten für die Regulierung der Entgelte für die\nDurchführung einer angeordneten Zusammenschaltung (u. a.) die §§ 24 und 25 Abs.\n1 TKG 1996 im Sinne einer Rechtsfolgenverweisung entsprechend. Dies gilt\ngleichermaßen für die Entgelte marktbeherrschender und nicht-marktbeherrschender\nUnternehmen. Daher ist die Genehmigung der hier in Rede stehenden Entgelte an\ndem von § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 vorgegebenen Maßstab der Orientierung an\nden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung auszurichten. Die gebotene\nAnlegung dieses Maßstabes wird weder durch Regelungen der Zugangsrichtlinie\nnoch aufgrund des Gebots der richtlinienkonformen Auslegung nationalen Rechts\nausgeschossen. Dies hat die 1. Kammer des Gerichts durch rechtskräftiges Urteil\nvom 11. November 2004 - 1 K 9899/03 - im Verfahren über die Klage der\nBeigeladenen gegen die der Rechtsvorgängerin der Klägerin durch den\nangegriffenen Beschluss genehmigten nicht reziproken Entgelte festgestellt. Die\nKammer schließt sich dieser Auffassung aus den zutreffenden Gründen des genannten Urteils an und nimmt zur Vermeidung von Wiederholungen wegen der\nEinzelheiten auf die Ausführungen unter Ziffern 1. bis 2.3 der Entscheidungsgründe\njenes Urteils Bezug. Auch der Umstand, dass im Verlaufe des hier streitbefangenen\nEntgeltgenehmigungszeitraums die maßgebenden Vorschriften über die\nEntgeltregulierung durch das am 26. Juni 2004 in Kraft getretene TKG 2004 und das\ngleichzeitig außer Kraft getretene TKG 1996 geändert worden sind, hat nicht zur\nFolge, dass die genannten Bestimmungen des TKG 1996 für die Zeit ab dem\n26. Juni 2004 unanwendbar geworden wären. Denn für die Beurteilung der\nRechtmäßigkeit von Entscheidungen der Beschlusskammer ist grundsätzlich - und\nso auch hier - die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Ergehens ihrer\nEntscheidung maßgeblich.\n\n35\n\n2. Die Beschlusskammer hat den Entgeltgenehmigungsantrag der\nRechtsvorgängerin der Klägerin auf der allein maßgebenden rechtlichen Grundlage\nder §§ 39 2. Alt., 25 Abs. 1, 24 Abs. 1 TKG 1996 bisher nicht beschieden. Dem\nangegriffenen Beschluss kann nicht entnommen werden, dass die ausgesprochene\nEntgeltgenehmigung als eine am zutreffenden Maßstab des § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG\n1996 ausgerichtete Entscheidung ergangen ist.\n\n36\n\nAllerdings verhält sich der Beschluss (im Abschnitt 1.2.3 der Gründe) zur Frage\nder Genehmigungsfähigkeit der beantragten Entgelte nach Maßgabe von § 24 Abs. 1\nSatz 1 TKG 1996. Es werden nämlich ausführlich die rechtlichen Grundlagen einer\nEntgeltprüfung anhand des Maßstabes der Orientierung an den Kosten der\neffizienten Leistungsbereitstellung und die Anforderungen an die von dem\nantragstellenden Unternehmen vorzulegenden Kostennachweise dargestellt und\nsodann (in den Unterabschnitten 1.2.3.1 bis 1.2.3.4) im einzelnen Gründe dargelegt,\naufgrund derer die Beschlusskammer die vorgelegten Kostenunterlagen als nicht den\nAnforderungen des § 2 Abs. 1 und 2 Telekommunikations-\nEntgeltregulierungsverordnung - TEntgV - genügend eingestuft hat, um die Höhe des\ngenehmigungsfähigen Entgelts nach Maßgabe von § 3 Abs. 1 und 2 TEntgV zu\nbestimmen.\n\n37\n\nGleichwohl können diese Ausführungen der Beschlusskammer nicht zu der\nAnnahme führen, dass die Beklagte den Entgeltgenehmigungsantrag (auch) auf der\nGrundlage von § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 im Sinne einer auf unmittelbare\nRechtswirkung nach außen gerichteten Entscheidung (§ 35 Satz 1\nVerwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG -) beschieden hat. \n\n38\n\nGegen eine solche Annahme spricht bereits, dass als Regelungen, die konkret-\nindividuell durch Verwaltungsakt getroffen sind, grundsätzlich nur solche in Betracht\nkommen, die in dem - durch die Gründe gegebenenfalls auszulegenden - \"Spruch\",\nd.h. dem Bescheid-Tenor, enthalten sind. Erwägungen und Annahmen, die lediglich\nin der Begründung eines Verwaltungsaktes angestellt bzw. als gegeben\nvorausgesetzt werden, sind grundsätzlich nicht ihrerseits eigenständige Regelungen\nim Sinne eines gesonderten oder zusätzlich in der betreffenden Entscheidung\nenthaltenen Verwaltungsakts.\n\n39\n\nVgl. etwa Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Urteil vom 14.\nFebruar 2007 - 6 C 28.05 -, Buchholz 442.066 § 150 TKG Nr. 3, zu\nder (verneinten) Frage, ob eine in der Begründung einer\nmissbrauchsaufsichtlichen Verfügung als gegeben vorausgesetzte\nZugangspflicht eine eigenständige, der Bestandskraft fähige\nRegelung durch Verwaltungsakt darstellen kann. \n\n40\n\nUngeachtet dessen kann den Erwägungen, die die RegTP im angegriffenen Beschluss zur Genehmigungsfähigkeit der beantragten Entgelte bei einer Ausrichtung\nam Maßstab der Orientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung\n(§ 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996) angestellt hat, aber auch aus anderen Gründen nicht\ndie Bedeutung einer auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichteten\nEntscheidung beigemessen werden. Die nämlichen Ausführungen, die ausdrücklich\n\"hilfsweise\" erfolgt sind (vgl. Überschrift des Abschnitts 1.2.3 der Beschlussgründe),\nbetreffen den - von der Beschlusskammer nach den dem genannten Abschnitt\nvorausgehenden Beschlussgründen ausdrücklich nicht für gegeben erachteten - Fall,\ndass die in Rede stehenden Entgelte \"nach den Kosten der effizienten\nLeistungsbereitstellung zu genehmigen wären\" (erster Absatz des Abschnitts 1.2.3\nder Beschlussgründe). Diese im Konjunktiv gefasste Formulierung weist bereits\ndarauf hin, dass an dieser Stelle des Beschlusses keine Aussagen getroffen werden\nsollten, denen ein verbindlicher Regelungs- oder Feststellungsgehalt hinsichtlich der\nGenehmigungsfähigkeit der beantragten Entgelte bei Anlegung des Maßstabes der\nOrientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung beizumessen ist,\nwie es für eine in der Form des Verwaltungsakts ergehende\nGenehmigungsentscheidung kennzeichnend ist. Gleiches wird an der dem zitierten\nSatz folgenden Formulierung deutlich, in dem die Einschätzung zum Ausdruck gebracht wird, eine Prüfung am Maßstab des § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 \"hätte ...\nnicht ohne weiteres zu einer Genehmigung der beantragten Entgelte geführt.\" Zwar\nhat die Beschlusskammer damit Erwägungen zu einem möglichen Ergebnis einer bei\nAnlegung des Maßstabes des § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 zu treffenden\nEntscheidung über den Entgeltgenehmigungsantrag angestellt; eine eindeutige\nAussage dazu, ob auf der Grundlage dieses Maßstabs eine Entgeltgenehmigung\nerteilt oder der Entgeltgenehmigungsantrag abgelehnt worden wäre, lässt sich -\nselbst wenn man einmal außer acht lässt, dass die Ausführungen in dem\nbetreffenden Abschnitt \"hilfsweise\" gemacht worden sind - den Gründen des\nangegriffenen Beschlusses insoweit gerade nicht entnehmen. Denn mit den\nverwendeten Worten \"nicht ohne weiteres\" wird nach allgemeinem Sprachgebrauch\nzum Ausdruck gebracht, dass ein endgültiges Ergebnis - hier: die Versagung einer\nEntgeltgenehmigung auf der Grundlage von § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 - (noch)\nnicht feststeht bzw. die Möglichkeit einer anderen Beurteilung - hier: die Erteilung\neiner Entgeltgenehmigung auf der genannten Grundlage - (noch) nicht ausgeschlossen werden kann, sondern von weiteren Umständen oder Bedingungen\nabhängt. \n\n41\n\nDer Befund, dass dem angegriffenen Beschluss nicht der Regelungsgehalt einer\nauf Rechtswirkung nach außen gerichteten (ablehnenden) Genehmigungsentscheidung auf der Grundlage des Maßstabes der Orientierung an den Kosten der\neffizienten Leistungsbereitstellung beigelegt werden kann, wird darüber hinaus durch\ndie in den Beschlussgründen (am Ende des ersten Absatzes des Abschnitts 1.2.3)\nenthaltene Aussage bestätigt, dass die Beschlusskammer auf der Grundlage der\neingereichten Kostenunterlagen den Entgeltantrag gemäß § 2 Abs. 3 TEntgV \"hätte\n... ablehnen können\". Auch dieser Formulierung kann nicht entnommen werden, dass\nder Entgeltgenehmigungsantrag bei einer Beurteilung anhand des Kostenmaßstabes\ndes § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 tatsächlich abgelehnt wird. Denn die betreffende\nPassage bedient sich wiederum des Konjunktivs, was bereits für sich genommen\ndurchgreifend gegen das Vorliegen einer Regelung i. S. v. § 35 Satz 1 VwVfG\nspricht, die Außenwirkung und Rechtsverbindlichkeit beansprucht. \n\n42\n\nEntscheidend gegen die Annahme des Vorliegens einer Bescheidung des\nEntgeltgenehmigungsantrages auf der Grundlage von § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996\nspricht schließlich, dass die von der Beschlusskammer herangezogene Bestimmung\ndes § 2 Abs. 3 TEntgV die Ablehnung eines Entgeltgenehmigungsantrages bei nicht\nausreichenden Kostenunterlagen nicht zwingend vorschreibt; diese Norm räumt der\nBeschlusskammer vielmehr ein Ermessen ein, das nach den konkreten Umständen\ndes Einzelfalles neben einer Antragsablehnung auch die Möglichkeit der\nGenehmigungserteilung eröffnet,\n\n43\n\nvgl. dazu etwa Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-\nWestfalen, - OVG NRW -, Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 13 A 1699/02\n-, Juris, Rn. 25 ff., vom 15. August 2003 - 13 A 2773/01 -, NWVBl.\n2004, 70, vom 20. Januar 2003 - 13 A 363/01 -, K&R 2003, 308, und\nvom 27. November 2001 - 13 A 2940/00 -, CR 2002, 192.\n\n44\n\nAngesichts dessen kann der Aussage, dass der Entgeltantrag gemäß § 2 Abs. 3\nTEntgV hätte abgelehnt werden können, nicht allein der Inhalt beigemessen werden,\ndass die Beschlusskammer im vorliegenden Falle eine (ablehnende) Entscheidung\nunter Anlegung des Maßstabes des § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 hat treffen wollen;\ndie besagte Formulierung kann wegen des der Behörde durch § 2 Abs. 3 TEntgV\neröffneten Ermessensspielraums ebenso als bloßer Hinweis auf den Umstand\ngemeint sein, dass im Falle einer Entgeltprüfung anhand des Maßstabes der\nOrientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung eine von\nmehreren in Betracht kommenden Entscheidungsalternativen die Ablehnung des\nEntgeltgenehmigungsantrages sei. Dafür, dass die genannte Passage der\nBeschlussbegründung allein in diesem hinweisenden Sinne und nicht im Sinne einer\nverbindlichen Regelungsgehalt beanspruchenden (ablehnenden) Bescheidung des\nEntgeltgenehmigungsantrages auf der Grundlage von § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996\nzu verstehen ist, spricht nachdrücklich der Umstand, dass in der Begründung des\nangegriffenen Beschlusses keine - anderenfalls ohne weiteres zu erwartenden -\nweiteren Ausführungen enthalten sind, die erkennen lassen, dass die\nBeschlusskammer das von ihr nach § 2 Abs. 3 TEntgV auszuübende Ermessen\nbetätigt hat. Insbesondere finden sich keine Ausführungen zu den Gesichtspunkten\nund Umständen, die bei einer dem Zweck der Ermächtigung des § 2 Abs. 3 TEntgV\nentsprechenden Ausübung des Ermessens Berücksichtigung finden müssen bzw.\nkönnen. \n\n45\n\nAls Ermessenserwägungen dieser Art können namentlich nicht die im Abschnitt\n1.3 der Beschlussbegründung (S. 17 f.) enthaltenen Ausführungen zur\nErforderlichkeit einer Entgeltfestlegung zum Zwecke der Streitbeilegung angesehen\nwerden. Diese Ausführungen als Ermessenserwägungen nach § 2 Abs. 3 TEntgV\naufzufassen, verbietet sich bereits deshalb, weil eingangs dieses Abschnitts\nhervorgehoben wird, dass die Festlegung der hier in Rede stehenden Entgelte\n\"rechtlich zwingend\" erforderlich sei, und die Beschlusskammer in diesem Abschnitt\nzudem ihre Auffassung wiederholt und bekräftigt, dass bei nicht marktbeherrschenden Unternehmen der Maßstab der Kosten der effizienten\nLeistungsbereitstellung nicht als Genehmigungsgrundlage herangezogen werden\nkönne (S. 18 des Beschlusses) bzw. die beantragten Entgelte nicht nach dem\nMaßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung festgelegt werden\nkönnten (S. 17 des Beschlusses). Dies schließt es aus, den von der\nBeschlusskammer angenommenen \"Gestaltungsspielraum\" (S. 18 des Beschlusses)\nbei der Festlegung \"angemessener\" Zusammenschaltungsentgelte nicht-\nmarktbeherrschender Unternehmen als Ermessensspielraum i. S. v. § 2 Abs. 3\nTEntgV und die zur Ermittlung angemessener Entgelte durchgeführte Abwägung als\nAusübung des Ermessens nach dieser Vorschrift anzusehen. \n\n46\n\nOb die von der Beschlusskammer angeführten Abwägungsgesichtspunkte und\nangelegten Abwägungskriterien auch im Rahmen einer Ermessensentscheidung\nnach § 2 Abs. 3 TEntgV berücksichtigungsfähig wären, ist im hier erörterten\nZusammenhang ohne Belang. Denn die in dem angegriffenen Beschluss\nvorgenommene Abwägung ist\n- wie dargelegt - tatsächlich nicht im Rahmen einer Entgeltgenehmigung nach § 24\nAbs. 1 Satz 1 TKG 1996, §§ 2, 3 TEntgV erfolgt. Die Beschlusskammer hat die Anwendbarkeit dieser Bestimmungen ausdrücklich verneint. Die vorgenommene Abwägung erfolgte nicht in Ausübung des durch § 2 Abs. 3 TEntgV eröffneten Ermessens,\nsondern im Hinblick auf die angenommene Unanwendbarkeit des Entgeltgenehmigungsmaßstabes des § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 und die nach Meinung der Beschlusskammer bestehende Notwendigkeit der behördlichen Festlegung\n\"angemessener\" Entgelte.\n\n47\n\n3. Der hiernach noch nicht erfüllte Anspruch der Klägerin auf eine rechtmäßige, d. h.\nauf §§ 39 2. Alt., 24, 25 Abs. 1, 27 TKG 1996 i.V.m. §§ 2, 3 TEntgV gestützte Entscheidung über den Entgeltgenehmigungsantrag ihrer Rechtsvorgängerin bestünde\nallerdings nicht, wenn die in dem angegriffenen Beschluss getroffene\nEntgeltfestlegung auf die genannten Rechtsgrundlagen gestützt werden könnte und\nim verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine Berücksichtigung dieser anderen als der\nvon der Beschlusskammer herangezogenen Rechtsgrundlagen möglich wäre. \n\n48\n\nFür das Verfahren über Anfechtungsklagen ist anerkannt, dass das\nVerwaltungsgericht bei der Prüfung, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist und den\nKläger in seinen Rechten verletzt, alle einschlägigen Rechtsvorschriften zu\nberücksichtigen hat, gleichgültig, ob die Normen von der erlassenden Behörde zur\nBegründung des Verwaltungsaktes angeführt worden sind oder nicht, \n\n49\n\nBVerwG, Urteil vom 27. Januar 1982 - 8 C 12.81 -, BVerwGE 64,\n356, 358, Urteil vom 21. November 1989 - 9 C 28.89 -, NVwZ 1990,\n673; vgl. auch die Nachweise in BVerwG, Beschluss vom 04.\nSeptember 2008\n- 9 B 2.08 -.\n\n50\n\nOb gegen einen solchen Austausch der Rechtsgrundlage eines\nVerwaltungsaktes in Verfahren über Verpflichtungsklagen in der Form der hier\nvorliegenden Bescheidungsklage durchgreifende Bedenken zu erheben wären,\nbedarf keiner grundsätzlichen Entscheidung. Denn wenn man - wofür vieles spricht -\neinen Austausch der Rechtsgrundlage in diesen Fällen nicht für ausgeschlossen\nhielte, scheiterte eine Berücksichtigung der §§ 39 2. Alt., 25 Abs. 1, 24 Abs. 1 Satz 1,\n27 TKG 1996 i.V.m. §§ 2, 3 TEntgV als Grundlage des angegriffenen Beschlusses\njedenfalls daran, dass die Grenzen überschritten wären, die einem Auswechseln der\nRechtsgrundlage eines Bescheides gesetzt sind. \n\n51\n\nEin Auswechseln oder Ergänzen der Begründung eines Bescheides ist nur zulässig und vom Gericht zugunsten der Behörde zu beachten, wenn und soweit der\nBescheid durch die Berücksichtigung der geänderten Begründung nicht in seinem\nWesen verändert wird. \n\n52\n\nBVerwG, Urteile vom 24. November 1998 - 9 C 53.97 -, BVerwGE\n108, 30, 35, und vom 01. Juli 1999 - 4 C 23.97 -, Buchholz 406.11 § 20\nBauGB Nr. 23, mit weiteren Nachweisen.\n\n53\n\nEine solche Wesensänderung ist in aller Regel anzunehmen, wenn der Bescheid\nsich nunmehr als eine bislang nicht getroffene Ermessensentscheidung darstellt,\n\n54\n\nBVerwG, Urteil vom 01. Juli 1999 - 4 C 23.97 -, a.a.O..\n\n55\n\nDas gilt gleichermaßen, wenn die Vorschriften, auf die der Bescheid abweichend\nvon der behördlichen Begründung gestützt werden soll, einen Beurteilungsspielraum\neröffnen. \n\n56\n\nHiervon ausgehend ist es unabhängig davon, ob die von der Rechtsvorgängerin\nder Klägerin vorgelegten Kostenunterlagen vollständig sind oder nicht,\nausgeschlossen, den angegriffenen Beschluss auf §§ 39 2. Alt., 24, 25 Abs. 1, 27\nTKG 1996 i.V.m. §§ 2, 3 TEntgV zu stützen. Denn in beiden Fällen erführe der\nBeschluss durch die Berücksichtigung dieser Rechtsgrundlagen eine\nWesensänderung: Bei einer Unvollständigkeit der vorgelegten Kostenunterlagen\nwäre die Entscheidung über den Entgeltgenehmigungsantrag nämlich - wie bereits\nerwähnt - in das Ermessen der Beschlusskammer gestellt, und es ist weder eine\nErmessensreduzierung auf Null im Sinne der im angegriffenen Beschluss getroffenen\nRegelung erkennbar noch kann als feststehend davon ausgegangen werden, dass\ndie Beschlusskammer das ihr zustehende Ermessen in der Weise ausgeübt hätte,\ndass sie die beantragten Entgelte in der im angegriffenen Beschluss ausgewiesenen\nHöhe festgelegt hätte (dazu nachfolgend a.). Hielte man hingegen die vorgelegten\nKostenunterlagen für vollständig, ergäben sich Beurteilungsspielräume, deren\nAusfüllung allein der Beschlusskammer vorbehalten ist, und auch insoweit kann nicht\ndie einen Neubescheidungsanspruch ausschließende Feststellung getroffen werden,\ndass auf der Grundlage von §§ 39 2. Alt., 24, 25 Abs. 1, 27 TKG 1996 i.V.m. §§ 2, 3\nTEntgV eine Entgeltgenehmigung mit demselben Regelungsgehalt ergangen wäre,\nwie er im angegriffenen Beschluss enthalten ist (dazu nachfolgend b.).\n\n57\n\na.) Teilte man die von der Beschlusskammer ausführlich begründete Annahme,\ndass die Kostenunterlagen der Rechtsvorgängerin der Klägerin nicht den\nAnforderungen des § 2 Abs. 1 und 2 TEntgV genügen, wäre § 2 Abs. 3 TEntgV\neinschlägig. Diese Vorschrift eröffnet der Beschlusskammer ein Ermessen, das\nabhängig von den Umständen des Einzelfalles eine vollständige Ablehnung des\nEntgeltgenehmigungsantrages ebenso ermöglicht wie die Genehmigung eines (Teil-\n)Entgelts.\n\n58\n\nVgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 13 1699/02 -,\nJuris, Rn. 25 ff., vom 15. August 2003 - 13 A 2773/01 -, a.a.O., vom\n20. Januar 2003 - 13 A 363/01 -, K&R 2003, 308, und vom 27.\nNovember 2001\n- 13 A 2940/00 -, CR 2002, 192.\n\n59\n\nEine solche Ermessensentscheidung hat die Beschlusskammer im angegriffenen\nBeschluss - wie bereits dargelegt - mit der Folge nicht getroffen, dass es\ngrundsätzlich ausgeschlossen ist, den angegriffenen Beschluss unter Austausch\nseiner Rechtsgrundlage auf § 2 Abs. 3 TEntgV zu stützen. \n\n60\n\nAllerdings steht dem Austausch der Rechtsgrundlage eines Bescheides dann,\nwenn diese Rechtsgrundlage eine Ermessensvorschrift ist, der Gesichtspunkt der\nWesensänderung nicht entgegen, wenn das behördliche Ermessen im Sinne einer\nErmessensreduzierung \"auf Null\" nur in der Weise ausgeübt werden kann, dass sich\ndie in dem be-treffenden Bescheid enthaltene Regelung als allein rechtmäßige\nEntscheidung erweist. So verhält es sich hier indessen nicht, weil nicht feststellbar\nist, dass allein die in dem angegriffenen Beschluss erfolgte Entgeltfestlegung auf der\nGrundlage von § 2 Abs. 3 TEntgV als einzig rechtmäßige Entscheidung in Betracht\nkommen konnte und das Ermessen der Beschlusskammer insoweit \"auf Null\"\nreduziert war. Eine solche Ermessensreduzierung ergibt sich insbesondere nicht\nschon dann, wenn man es für allein ermessensgerecht hielte, nicht von der durch § 2\nAbs. 3 TEntgV eingeräumten Befugnis Gebrauch zu machen, den Entgeltantrag\ninsgesamt abzulehnen und überhaupt kein (Teil-)Entgelt festzulegen. Selbst wenn\nman daran anknüpfend annähme, dass das Ermessen der Beschlusskammer\ninsoweit eingeschränkt ist, dass sie unter den hier gegebenen Umständen gehalten\nist, eine Entgeltfestlegung vorzunehmen, ergäbe sich nämlich hinsichtlich der\nBestimmung der Höhe des Entgeltes keine Ermessensreduzierung in dem Sinne,\ndass allein die Festlegung der im angegriffenen Beschluss ausgeworfenen\nEntgelthöhe einer fehlerfreien Ermessensausübung entspräche. Denn ungeachtet\nder Frage, ob das insoweit der Beschlusskammer verbleibende Ermessen\nrechtmäßig auch dahin ausgeübt werden könnte, lediglich reziproke Entgelte\nfestzulegen, können als ermessensfehlerfrei auch solche Entgeltfestlegungen in\nBetracht kommen, bei denen abweichend von den im angegriffenen Beschluss\nfestgesetzten Entgelten ein höherer oder auch niedrigerer Aufschlag als 0,5 Ct./Min.\nauf die der Beigeladenen genehmigten entsprechenden Entgelte (Telekom B.1 und\nTelekom B.2) berücksichtigt wird. Das folgt schon daraus, dass die dem\nangegriffenen Beschluss zugrunde liegende Methode der Ermittlung eines\n\"angemessenen\" Entgelts (bestehend aus einer Kombination des Prinzips der\n\"verzögerten Reziprozität\" mit einem internationalen Tarifvergleich und einer\n\"Kostenbetrachtung\") aus Rechtsgründen nicht notwendig bei der Bestimmung eines\nEntgelts, das im Rahmen einer Ermessensentscheidung nach § 2 Abs. 3 TEntgV\nfestzulegen ist, angewendet werden muss. \n\n61\n\nMaßgebend für das von der Beschlusskammer auszuübende Ermessen ist nach\n§ 40 VwVfG der Zweck der Ermächtigung. § 2 Abs. 3 TEntgV dient als Regelung, die\nnach Maßgabe des § 27 Abs. 4 TKG 1996 zu den Vorschriften über die nähere\nAusgestaltung des Entgeltregulierungsverfahrens gehört, ebenso wie auch die\nübrigen Vorschriften der TEntgV, der Verwirklichung der mit der Entgeltregulierung\nverfolgten Ziele. Dies sind insbesondere die Sicherstellung eines chancengleichen\nund funktionsfähigen Wettbewerbs auf den Märkten der Telekommunikation (§ 2\nAbs. 2 Nr. 2 TKG 1996) sowie die Wahrung der Interessen der Nutzer auf dem\nGebiet der Telekommunikation (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG 1996). Die Ermächtigung des §\n2 Abs. 3 TEntgV, Entgelte, die nach Maßgabe des § 25 Abs. 1 TKG 1996\ngenehmigungspflichtig sind, auch dann festlegen zu können, wenn das\nantragstellende Unternehmen nur unvollständige Kostenunterlagen vorgelegt hat,\ndient daher vor allem der Vermeidung von Beeinträchtigungen des Wettbewerbs und\nvon Nutzerinteressen. Solche Beeinträchtigungen wären u. a. dann zu gewärtigen,\nwenn im Falle einer Ablehnung des Entgeltantrages zwischen den Unternehmen,\nderen Netze zusammengeschaltet sind, ein zivilrechtlicher (Bereicherungs-)\nAusgleich wegen der gegenseitig erbrachten Zusammenschaltungsleistungen\nerfolgen müsste.\n\n62\n\nDie durch § 2 Abs. 3 TEntgV eröffnete Möglichkeit der Entgeltfestlegung bei\nunvollständigen Kostenunterlagen besteht nach § 40 VwVfG indessen nur innerhalb\nder gesetzlichen Grenzen des Ermessens. Diese Grenzen ergeben sich hier aus\ndem Regelungsgefüge, in das § 2 Abs. 3 TEntgV eingebettet ist. Die Vorschrift ist\nBestandteil des Abschnitts 1. der TEntgV. Die Bestimmungen dieses Abschnitts (§§\n2 und 3 TEntgV) machen für die Fälle, in denen Entgelte sich an den Kosten der\neffizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren haben, nähere Vorgaben zu Art und\nUmfang der vom antragstellenden Unternehmen vorzulegenden Unterlagen und zu\nden bei der Ermittlung genehmigungsfähiger Entgelte im Einzelnen anzulegenden\nMaßstäben. Wenn § 2 Abs. 3 TEntgV innerhalb dieses Regelungszusammenhanges\nder Regulierungsbehörde ermöglicht, trotz unvollständiger Kostenunterlagen im\nErmessenswege eine Entgeltgenehmigung zu erteilen, wird ein wesentlicher\nGesichtspunkt der Ermessensausübung darin bestehen, darauf Bedacht zu nehmen,\ndass die Bemessung der auf der Grundlage dieser Vorschrift zu genehmigenden\nbzw. festzulegenden Entgelte dem Ziel der Kostenorientierung i. S. v. § 24 Abs. 1\nSatz 1 TKG 1996 möglichst nahe kommt. \n\n63\n\nEine Beachtung dieser Vorgaben gebietet es, bei der Ausübung des durch § 2\nAbs. 3 TEntgV eingeräumten Ermessens teilweise andere als die von der\nBeschlusskammer im angegriffenen Beschluss angestellten Erwägungen anzustellen\nund von ihr in die vorgenommene Abwägung eingestellte Gesichtspunkte teilweise\nunberücksichtigt zu lassen mit der Folge, dass sich als Ergebnis der\nErmessensbetätigung eine andere Entgelthöhe als diejenige, die im angegriffenen\nBeschluss festgelegt worden ist, ergeben kann. \n\n64\n\nSo bestehen etwa durchgreifende Bedenken dagegen, im Rahmen einer\nErmessensentscheidung nach § 2 Abs. 3 TEntgV auf den Gesichtspunkt abzuheben,\ndass es gerechtfertigt sei, alternativen Teilnehmernetzbetreibern im Vergleich zum\nvormaligen Monopolisten höhere Entgelte als temporären Ausgleich für ihren\ngesetzlich bedingten späteren Markteintritt zuzubilligen (vgl. S. 19 des Beschlusses).\nGleiches gilt für den im angegriffenen Beschluss (S. 19) angeführten Gesichtspunkt,\ndass sich die Wettbewerbssituation durch die im Verlaufe des Jahres 2003\neingeführten Möglichkeiten des Call-by-Call und der Preselection im Ortsnetz zu\nUngunsten der alternativen Teilnehmernetzbetreiber verändert habe. Hinsichtlich\nbeider Gesichtspunkte ist der für die Ermessensbetätigung maßgebliche Bezug zum\nMaßstab der Orientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht\nplausibel. Auch die Erwägung, dass die Festlegung einer jeweils individuellen\nEntgelthöhe für jedes der insgesamt fünfzehn antragstellenden Unternehmen nicht\ngerechtfertigt sei (S. 18/19 und 20 des Beschlusses), ist im Hinblick auf den Zweck\ndes § 2 Abs. 3 TEntgV und die Grenzen des durch die Vorschrift eingeräumten\nErmessens nicht frei von Bedenken. Denn ungeachtet der Frage, ob die von der\nBeschlusskammer für eine solche Sichtweise angeführten Gründe im Rahmen der\nAusübung des Ermessens nach § 2 Abs. 3 TEntgV berücksichtigungsfähig sind,\ndürfte es jedenfalls unerlässlich sein zu prüfen, ob eine einheitlich für alle seinerzeit\nantragstellenden Unternehmen festgelegte Entgelthöhe ausreichend solchen Unterschieden zwischen den alternativen Netzbetreibern Rechnung trägt, die - wie etwa\nder jeweilige konkrete Zeitpunkt des Markteintritts, die jeweilige Unternehmensgröße,\ndie durch geographische Gegebenheiten bedingte jeweilige Auslegung der\nNetzstruktur, etc. - bei einer an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung\norientierten Entgeltfestlegung Berücksichtigung finden könnten bzw. müssten. Dass\neine solche Prüfung vorgenommen worden ist, lässt sich der Begründung des\nangegriffenen Beschlusses nicht entnehmen. Ebenso können Zweifel begründet\nsein, ob es ermessensgerecht ist, für die Festlegung eines Entgeltes nach § 2 Abs. 3\nTEntgV auf das Prinzip der \"verzögerten Reziprozität\" abzuheben, wobei zudem\nfraglich wäre, nach welchen sachgerechten Kriterien die Dauer des zu betrachtenden\nzurückliegenden Zeitraums bzw. die Lage des zurückliegenden Bezugszeitpunktes\nzu bestimmen wäre. Soweit schließlich im Rahmen einer Ermessensentscheidung\nnach § 2 Abs. 3 TEntgV die Anwendung eines Vergleichsmarktverfahrens in Betracht\nkommen kann, um Erkenntnisse über die Höhe der effizienten Kosten der\nBereitstellung der betreffenden Leistung zu gewinnen,\n\n65\n\nvgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 03. Mai 2001 - 13 B 69/01 -,\nK&R 2001, 424, Beschluss vom 15. August 2003 - 13 A 2773/01 -,\na.a.O., Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 13 A 1699/02 -, Juris , Rn. 31,\nund\n- 13 A 4068/01 -, Juris, Rn. 29,\n\n66\n\nist zu beachten, dass hierfür eine ausreichende Tatsachenbasis zur Verfügung\nsteht. Im angegriffenen Beschluss (S. 22 f.) ist lediglich auf die Vergleichsdaten\nalternativer Teilnehmernetzbetreiber aus zwei EU-Ländern zurückgegriffen worden,\nohne dass erkennbar ist, dass diese Begrenzung etwa auf einer möglicherweise\ngebotenen Auswahl nach dem Kriterium der ausreichenden Nähe zur sog. \"Efficient\nFrontier\" beruht. Es ist auch nicht ohne weiteres einsichtig, dass der\nBeschlusskammer Entgeltdaten alternativer Teilnehmernetzbetreiber aus anderen\nvergleichsgeeigneten Ländern nicht vorlagen bzw. innerhalb der Entscheidungsfrist\ndes § 28 Abs. 2 TKG 1996 von ihr nicht hätten ermittelt werden können. Dagegen\nspricht der den Beteiligten aus dem vorangegangenen Rechtsstreit vor der 1.\nKammer des Gerichts bekannte Umstand, dass unter dem 21. September 2004 über\nEntgeltgenehmigungsanträge alternativer Teilnehmernetzbetreiber auf der Grundlage\neiner Vergleichsmarktbetrachtung entschieden wurde, für die der Beschlusskammer\nein Rückgriff auf die Tarife von alternativen Anbietern in insgesamt 18 Staaten\nmöglich war. Auch die in unmittelbarer zeitlicher Nähe zu dem angegriffenen\nBeschluss ergangene Entscheidung über die Genehmigung der Entgelte Telekom\nB.1 und Telekom B.2 (Beschluss vom 28. November 2003 -\n ) ist auf eine im Rahmen einer Ermessensausübung nach § 2 Abs. 3\nTEntgV vorgenommene Vergleichsmarktbetrachtung gestützt, bei der von den\nentsprechenden Tarifen der Anbieter in 14 Ländern ausgegangen wurde. \n\n67\n\nSomit kann für den hier erörterten Fall, dass die vorgelegten Kostenunterlagen\nunvollständig sind, nicht angenommen werden, dass die nach § 2 Abs. 3 TEntgV zu\ntreffende Ermessensentscheidung in der Weise beschränkt ist, dass allein die in dem\nangegriffenen Beschluss getroffene Entgeltregelung sich als rechtmäßig erweisen\nwürde. Verbleibt der Beschlusskammer hiernach ein bislang nicht ausgeübtes\nErmessen, ist es dem Gericht verwehrt, den angegriffenen Beschluss auf § 2 Abs. 3\nTEntgV zu stützen, weil dies eine dem Austausch der Rechtsgrundlage\nentgegenstehende Wesensänderung des Verwaltungsaktes zur Folge haben würde.\n\n68\n\nb.) Zu einer solchen Wesensänderung führte es auch, wenn man entgegen der im\nangegriffenen Beschluss ausführlich begründeten Ansicht der Beschlusskammer\nunterstellte, dass die vorgelegten Kostenunterlagen den Vorgaben des § 2 Abs. 1\nund 2 TEntgV entsprechen. Für diesen Fall wäre das Gericht ebenfalls an der einen\nNeubescheidungsanspruch ausschließenden Feststellung gehindert, dass der\nangegriffene Beschluss bei Zugrundelegung der §§ 39 2. Alt., 24 Abs. 1, 25 Abs. 1,\n27 TKG 1996 i.V.m. §§ 2, 3 TEntgV als Rechtsgrundlage mit demselben\nRegelungsgehalt ergangen wäre. Denn eine solche Feststellung erforderte die Prüfung, ob der jeweilige Betrag der in dem angegriffenen Beschluss genehmigten\nEntgelte den Beträgen entspricht, die sich bei Anlegung des Maßstabes der\nOrientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als\ngenehmigungsfähige Entgelte ergäben. Nur in diesem Falle fehlte es nämlich an\neiner Verletzung der Klägerin in eigenen Rechten und käme daher eine Verpflichtung\nder Beklagten zur Neubescheidung des Entgeltgenehmigungsantrages nicht in\nFrage. Dem Gericht sind indessen bei der Prüfung der Genehmigungsfähigkeit von\nEntgelten nach § 3 TEntgV Grenzen gesetzt, die es im vorliegenden Falle ausschlössen, eine solche Prüfung durchzuführen.\n\n69\n\nDie Kriterien des § 3 TEntgV, anhand derer die Prüfung zu erfolgen hat, ob die\nbeantragten Entgelte dem Maßstab der Orientierung an den Kosten der effizienten\nLeistungsbereitstellung entsprechen, eröffnen behördliche Beurteilungsspielräume,\ndie in der Unschärfe dieses in § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 vorgegebenen und\ndurch § 3 TEntgV konkretisierten Maßstabes angelegt sind. Diese\nBeurteilungsspielräume ergeben sich aus verschiedenen Tatbestandsmerkmalen, die\nder Verordnungsgeber insbesondere in die Regelungen des § 3 Abs. 2 und 3 TEntgV\naufgenommen hat. Namentlich kommt dies etwa in Betracht für die Merkmale der\n\"langfristigen\" zusätzlichen Kosten, des \"angemessenen\" Zuschlags für\nleistungsmengenneutrale Gemeinkosten, der \"angemessenen\" Verzinsung des\neingesetzten Kapitals (§ 3 Abs. 2 TEntgV), der \"vergleichbaren\" Märkte, der\n\"Besonderheiten\" der Vergleichsmärkte (§ 3 Abs. 3 TEntgV) sowie möglicherweise\nauch für das Merkmal der \"sonstige(n) sachliche(n) Rechtfertigung\" in § 3 Abs. 4\nSatz 2 TEntgV.\n\n70\n\nVgl. z. B. VG Köln, Urteil vom 13. Februar 2003 - 1 K 8003/98 -,\nMMR 2003, 814, zur Zinsfußbemessung bei der Bestimmung der\n\"angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals\" i. S. v. § 3 Abs.\n2 TEntgV; insoweit verneinend, aber einen Beurteilungsspielraum im\nÜbrigen für möglich haltend: Oberverwaltungsgericht für das Land\nNordrhein- Westfalen, Beschluss vom 19. August 2005 - 13 A 1521/03 -\n, CR 2006, 101; vgl. auch VG Köln, Urteile vom 24. Juni 2004 - 1 K\n7903/01 -, n.v., vom 17. Februar 2005 - 1 K 8312/01 -, ZUM-RD 2005,\n259, und vom 07. Juli 2005 - 1 K 10240/02 -, Juris; VG Köln, Beschluss\nvom 23. April 2007 - 1 L 1997/06 -, MMR 2007, 680, zur Anwendung\ndes \"best-practice-Ansatzes\" bei der Ermittlung des Durchschnitts von\nVergleichspreisen im Rahmen von § 35 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Nr.\n2 TKG 2004 (Nachfolgevorschrift zu § 3 Abs. 3 TEntgV). \n\n71\n\nDer Annahme derartiger behördlicher Beurteilungsspielräume durch Vorschriften\ndes nationalen Rechts über die Kontrolle der Entgelte für\nTelekommunikationsdienstleistungen steht höherrangiges Gemeinschaftsrecht nicht\nentgegen. Nach der zu Fragen der Kontrolle von Entgelten für den Zugang zum\nTeilnehmeranschluss ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs der\nEuropäischen Gemeinschaften,\n\n72\n\nUrteil vom 24. April 2008 - C-55/06 -, MMR 2008, 523, \n\n73\n\nstellen die für diese Entgelte (ebenfalls) anwendbaren Vorschriften des § 24 TKG\n1996 und der §§ 2 und 3 TEntgV eine mit Gemeinschaftsrecht in Einklang stehende\nKonkretisierung des Grundsatzes der Kostenorientierung der Preise dar. Dieser\nGrundsatz der Kostenorientierung ist für die hier in Rede stehenden\nZusammenschaltungsentgelte gemeinschaftsrechtlich durch Art. 7 Abs. 2 Satz 1 der\nRichtlinie 97/33/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997\nüber die Zusammenschaltung in der Telekommunikation im Hinblick auf die\nSicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch Anwendung\nder Grundsätze für einen offenen Netzzugang (Abl. EG Nr. L 199 vom 26. Juli 1997\nS. 32) ebenfalls vorgegeben. Die vom Gerichtshof in der zitierten Entscheidung\ngetroffenen Feststellungen, die tragend auch auf die einschlägigen Bestimmungen\nder Richtlinie 97/33/EG abheben, sind deshalb für die gemeinschaftsrechtlich\nvorgegebenen Anforderungen an die Ausgestaltung der Maßstäbe der behördlichen\nKontrolle von Zusammenschaltungsentgelten von Belang. Dies gilt insbesondere\nhinsichtlich der Feststellung des Gerichtshofes, dass die nationale Regulierungsbehörde bei der Prüfung der Preise anhand des Maßstabes der\nKostenorientierung über eine weitreichende Befugnis verfügt. Diese weitreichende\nBefugnis entspricht nach der deutschen Rechtsterminologie dem behördlichen\nBeurteilungsspielraum.\n\n74\n\nEs ist auch nicht ersichtlich, dass nationales höherrangiges Recht der Annahme\neines durch § 3 Abs. 2 und 3 TEntgV eröffneten behördlichen\nBeurteilungsspielraumes entgegensteht. Nach der Rechtsprechung des\nBundesverwaltungsgerichts,\n\n75\n\nvgl. zuletzt Urteil vom 02. April 2008 - 6 C 17.07 -, Juris Rn. 20,\nm.w.N.,\n\n76\n\nkann Gesetzen unter anderem dann eine Beurteilungsermächtigung für die\nVerwaltung entnommen werden, wenn der von ihr zu treffenden Entscheidung in\nhohem Maße wertende Elemente anhaften und das Gesetz für sie deshalb ein\nbesonderes Verwaltungsorgan für zuständig erklärt, das mit besonderer fachlicher\nLegitimation in einem besonderen Verfahren entscheidet, zumal wenn es sich um ein\nKollegialorgan handelt, das mögliche Auffassungsunterschiede bereits in sich zum\nAusgleich bringt und die Entscheidung damit zugleich versachlicht. Diese\nVoraussetzungen treffen auf die Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe des §\n3 Abs. 2 und 3 TEntgV innerhalb des in §§ 73 ff. TKG 1996 geregelten förmlichen\nBeschlusskammer-Verfahrens durch die Regulierungsbehörde zu. \n\n77\n\nDie hiernach mit höherrangigem Recht vereinbare Annahme des Bestehens von\nbehördlichen Beurteilungsfreiräumen hat für den hier unterstellten Fall, dass die\nvorgelegten Kostenunterlagen entgegen der von der Beschlusskammer im\nangegriffenen Beschluss zum Ausdruck gebrachten Auffassung den Anforderungen\ndes § 2 Abs. 1 und 2 TEntgV genügen sollten, zur Folge, dass es dem Gericht\nverwehrt wäre, selbst anstelle der dazu allein berufenen Behörde die beantragten\nEntgelte unter Anwendung der Maßstäbe des § 3 TEntgV und in Ausfüllung der nach\ndieser Bestimmung bestehenden Beurteilungsspielräume zu prüfen und festzulegen.\nZu einem anderen Ergebnis führte es selbst dann nicht, wenn man im Hinblick auf\ndie im Rahmen der \"Angemessenheitsprüfung\" vorgenommene \"Kostenbetrachtung\"\n(Ziff. 1.3.2.3 der Beschlussgründe) annehmen wollte, dass die Begründung des\nangegriffenen Beschlusses Erwägungen enthält, die zur Ausfüllung der in Rede\nstehenden Beurteilungsfreiräume geeignet sein könnten,\n\n78\n\nvgl. zu den insoweit zu stellenden Anforderungen: BVerwG, Urteil\nvom 02. April 2008 - 6 C 17.07 -, a.a.O. Rn. 21.\n\n79\n\nDiese Erwägungen als auf die Ausfüllung der Merkmale des § 3 Abs. 2 TEntgV\nbezogen zu verstehen, verbietet sich jedoch schon deshalb, weil die\nBeschlusskammer gerade nicht von dem hier erörterten Fall der Vollständigkeit der\nvorgelegten Kostenunterlagen ausgegangen ist. Eine gerichtliche Feststellung dahin,\ndass die mit dem angegriffenen Beschluss genehmigten Entgelte dem Maßstab der\nOrientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung entsprechen und\ndeshalb der angegriffene Beschluss rechtmäßig auf eine andere als die von der\nBehörde herangezogene Rechtsgrundlage gestützt werden kann, scheidet aus, weil\ndamit eine Wesensänderung des Bescheides verbunden wäre. Vielmehr bestünde\nfür den Fall, dass die vorgelegten Kostenunterlagen vollständig wären, ein Anspruch\nder Klägerin auf erneute Bescheidung ihres Entgeltgenehmigungsantrages. \n\n80\n\nEin solcher Neubescheidungsanspruch stünde der Klägerin bei einer -\nunterstellten - Vollständigkeit der vorgelegten Kostenunterlagen auch deshalb zu,\nweil das Gericht aus einem weiteren Grund nicht gehalten wäre, den Rechtsfehler\nder unzutreffenden Begründung der angegriffenen Entgeltgenehmigung durch\nHeranziehung des § 24 Abs. 1 TKG 1996 und der §§ 2 und 3 TEntgV zu beheben.\nDas Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, \n\n81\n\nBeschluss vom 01. Juli 2004 -13 A 1703/02-, Juris Rn. 32 f.,\n\n82\n\nhat zur Frage der Herstellung der Spruchreife einer auf Erlass einer\nEntgeltgenehmigung gerichteten Verpflichtungsklage folgende Ausführungen\ngemacht, denen die Kammer sich anschließt:\n\n83\n\n\"... Erfordert eine im verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit verfolgte\nBehördenentscheidung eine hoch komplexe, nicht unerheblich\naufwändige Abwägung, die langjährige und nicht nur momentane\nKenntnisse und Bewertungen produktionstechnischer Abläufe im\nklagenden und in vergleichbaren anderen Unternehmen, des\nnotwendigen Einsatzes von Material und Steuerungsprogrammen,\nbetriebswirtschaftlicher Zusammenhänge und interner Arbeitsprozesse,\nnotwendiger Sach- und Personalkosten u. v. m. voraussetzt, ist das\nVerwaltungsgericht von der aus dem Amtsermittlungsgrundsatz\nfolgenden Pflicht zur Herbeiführung von Spruchreife befreit. ...\nDas Verwaltungsgericht ... braucht sich diese Fachkenntnisse auch\nnicht unter Einschaltung eines oder mehrerer Gutachter zu verschaffen\n- zumal solches auch nur zu Feststellungen auf verengter\nErkenntnisbasis führte -. Vielmehr entspricht es in einer solchen\nSituation einem sinnvollen schneller zielführenden Einsatz der\nMöglichkeiten staatlichen Rechtsschutzes und der gebotenen\nEinsparung von Zeit und Mitteln, die insoweit kompetente Behörde zur\nNeubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts\nzu veranlassen und die neue Entscheidung ggf. einer nachträglichen\ngerichtlichen Überprüfung zu unterziehen. ...\"\n\n84\n\nSo aber läge es, wenn die eingereichten Kostenunterlagen den Anforderungen\ndes § 2 Abs. 1 und 2 TEntgV entsprächen. Es ginge dann nicht lediglich um einen\nAustausch der Begründung des Verwaltungsaktes. Die Feststellung, ob der\nangegriffene Beschluss rechtmäßig auf § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 gestützt\nwerden kann, erforderte vielmehr eine Prüfung anhand des durch § 3 TEntgV\nkonkretisierten Maßstabs der Orientierung an den Kosten der effizienten\nLeistungsbereitstellung, und bei dieser Prüfung werden Fachkenntnisse\nvorausgesetzt, über die das Verwaltungsgericht regelmäßig nicht selbst verfügt.\n\n85\n\nIn diesem Sinne auch VG Köln, Urteil vom 15. Mai 2008 - 1 K\n6817/05 -, Juris Rn. 28 ff. und (nicht rechtskräftiges) Urteil vom 17. April\n2008\n- 1 K 1312/05 -, n.v..\n\n86\n\n4. Einem Neubescheidungsanspruch der Klägerin steht schließlich auch nicht § 47\nVwVfG entgegen. Denn die Voraussetzungen dieser Vorschrift, unter denen ein\nfehlerhafter Verwaltungsakt umgedeutet werden kann, liegen nicht vor. \n\n87\n\na.) Einer Aufrechterhaltung des angegriffenen Beschlusses im Wege der\nUmdeutung steht bereits der Umstand entgegen, dass die Umdeutung in einem\nverändernden Eingriff in den Verfügungssatz des Verwaltungsaktes besteht,\n\n88\n\nvgl. BVerwG, Urteile vom 19. August 1988 - 8 C 29.87 -, BVerwGE\n80, 96, und vom 21. November 1989 - 9 C 28.89 -, a.a.O., OVG NRW,\nUrteil vom 19. Juli 1990 - 3 A 2934/86 -, NVwZ-RR 1991, 265, 266,\n\n89\n\nund dies vorliegend gerade nicht bezweckt sein kann, weil es nicht darum geht,\neinen wesensverschiedenen, anderen Verwaltungsakt an die Stelle der\nangegriffenen Entgeltgenehmigung zu setzen. \n\n90\n\nb.) Zudem folgt aus § 47 Abs. 3 VwVfG, dass hier eine Umdeutung nicht in\nBetracht kommen kann. Nach dieser Vorschrift kann eine Entscheidung, die nur als\ngesetzlich gebundene Entscheidung ergehen kann, nicht in eine\nErmessensentscheidung umgedeutet werden. Zwar dürfte der angegriffenen\nBeschluss nicht als gebundene Entscheidung ergangen sein. Denn ausweislich der\nBeschlussgründe (S. 18 ff.) hat sich die RegTP jedenfalls hinsichtlich der Höhe des\nzu genehmigenden Entgelts eines Gestaltungsspielraums berühmt, den sie anhand\nverschiedener Kriterien zur Ermittlung der nach ihrer Ansicht \"angemessenen\"\nEntgelte ausgefüllt hat. Auch schließt § 47 Abs. 3 VwVfG nicht schlechthin die\nUmdeutung einer fehlerhaften Ermessensentscheidung in eine andere\nErmessensentscheidung aus; eine Umdeutungsmöglichkeit besteht in diesem Fall\nallerdings nur dann, wenn die Behörde beim Erlass des fehlerhaften Verwaltungsakts\ndas Ermessen so ausgeübt hat, dass es zugleich auch dem Zweck der Ermächtigung\nentspricht, die zum Erlass der anderen Ermessensentscheidung berechtigt, und\nwenn die insoweit bestehenden gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten\nsind, \n\n91\n\nvgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz\nKommentar, 7. Aufl., 2008, Rn. 43 zu § 47; zu einer solchen\nFallgestaltung: BVerwG, Urteil vom 01. Juli 1999 - 4 C 23.97 -,\nBuchholz 406.11 § 20 BauGB Nr. 23.\n\n92\n\nDas setzt voraus, dass die Behörde bei der ursprünglichen\nErmessensentscheidung bereits alle für die andere Ermessensentscheidung\nbedeutsamen Gesichtspunkte erkannt und in einer dem Zweck der Ermächtigung für\nden anderen Verwaltungsakt entsprechenden Weise berücksichtigt und die für\ndiesen Verwaltungsakt gezogenen gesetzlichen Grenzen des Ermessens\neingehalten hat.\n\n93\n\nBayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 19. Oktober 1982\n- 19 IX 75 -, BayVBl. 1983, 84; Sachs, in: Stelkens/Bonk/ Sachs,\na.a.O.; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar,\n10. Aufl., 2008, Rn. 30 zu § 47.\n\n94\n\nGeht man davon aus, dass die Beschlusskammer über den\nEntgeltgenehmigungsantrag der Rechtsvorgängerin der Klägerin auf der Grundlage\nvon § 2 Abs. 3 TEntgV nach ihrem Ermessen zu entscheiden hätte, so wären die\ngenannten Voraussetzungen der Umdeutung einer Ermessensentscheidung in eine\nandere Ermessensentscheidung nicht erfüllt, weil - wie oben ausgeführt - die im\nangegriffenen Beschluss angestellten Erwägungen nicht in jeder Hinsicht dem Zweck\ndes § 2 Abs. 3 TEntgV entsprechen. \n\n95\n\nDa nach dem oben Gesagten zudem eine Ermessensreduzierung \"auf Null\" nicht\nvorliegt, die es rechtfertigen könnte, den anderen Verwaltungsakt einer gebundenen\nEntscheidung gleichzuachten, \n\n96\n\nvgl. dazu Kopp/Ramsauer, a.a.O. Rn. 28 zu § 47 mit weiteren\nNachweisen,\n\n97\n\nkann vorliegend eine Umdeutung auch nicht in Ansehung dessen in Betracht\nkommen, dass gegen die Zulässigkeit der Umdeutung einer Ermessensentscheidung\nin einen gebundenen Verwaltungsakt keine grundsätzlichen Bedenken bestehen.\n\n98\n\nc.) Eine Umdeutung des angegriffenen Beschlusses scheidet auch dann aus,\nwenn man annähme, dass die zu dem Entgeltgenehmigungsantrag vorgelegten\nKostenunterlagen vollständig sind und eine Ermessensentscheidung nach § 2 Abs. 3\nTEntgV nicht zu treffen wäre. § 47 Abs. 3 VwVfG gilt nämlich über seinen Wortlaut\nhinaus auch dann, wenn der fehlerhafte Verwaltungsakt in eine Entscheidung \numgedeutet werden soll, hinsichtlich derer der Behörde aufgrund der als\nErmächtigungsgrundlage anzuwendenden Rechtsnorm ein Beurteilungsspielraum\neröffnet ist,\n\n99\n\nKopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 28, 30 zu § 47; Meyer in: Knack,\nVwVfG, 8. Aufl., 2004, Rn.22 zu § 47 mit weiteren Nachweisen.\n\n100\n\nSo liegt es hier. Denn die Kriterien des § 3 TEntgV, anhand derer bei Vorlage\nvollständiger Kostenunterlagen die Prüfung zu erfolgen hat, ob die beantragten\nEntgelte dem Maßstab der Orientierung an den Kosten der effizienten\nLeistungsbereitstellung entsprechen, eröffnen - wie oben ausgeführt - behördliche\nBeurteilungsspielräume.\n\n101\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Absätze 1 und 3, 155 Abs. 2, 162\nAbs. 3, 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 Zivilprozessordnung - ZPO -. Es entspricht\nder Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu\nerklären, weil sie einen Antrag gestellt und sich damit ihrerseits einem Kostenrisiko\nausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).\n\n102\n\nDie Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus. § 167 Abs. 2,\nAbs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 709, 708 Nr. 11, 711 ZPO.\n\n103\n\nDie Revision war nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2\nVwGO nicht vorliegen, § 135 VwGO i. V. m. § 137 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/250605","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-koeln/2008-10-22/21-k-418-07","cited_norms":[{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 24","ref_norm":"24","n":26},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 47","ref_norm":"47","n":4},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 25","ref_norm":"25","n":3},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 20","ref_norm":"20","n":2},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 40","ref_norm":"40","n":2},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 28","ref_norm":"28","n":2},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 2","ref_norm":"2","n":2},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 709","ref_norm":"709","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 27","ref_norm":"27","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 73","ref_norm":"73","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 37","ref_norm":"37","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 150","ref_norm":"150","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 35","ref_norm":"35","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 137","ref_norm":"137","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 135","ref_norm":"135","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/250605","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/250605","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-koeln/2008-10-22/21-k-418-07","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/250605","retrieved":"2026-07-09 02:13:11.424864+00:00"}}