{"status":"available","doknr":"OLD260551","ecli":"ECLI:DE:VGK:2007:1018.13K256.05.00","court":"Verwaltungsgericht Köln","senate":null,"decided":"2007-10-18","aktenzeichen":"13 K 256/05","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Klage wird abgewiesen.\n\n Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.\n \n Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe \nvon 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.\n\n1\n\n T a t b e s t a n d\n\n2\n\nDie Beteiligten streiten um die Nachzulassung des Fertigarzneimittels „Q. \n„.\n\n3\n\nMit Bescheid vom 28. September 1990 hatte das Institut für Arzneimittelwesen \nder DDR das Arzneimittel unter seiner damaligen Bezeichnung „Q1. -Salbe\" auf \nAntrag einer Rechtsvorgängerin der Klägerin in das Gesundheitspflegemittelregister \nder DDR eingetragen. \n\n4\n\nNach Herstellung der deutschen Einheit beantragte diese Rechtsvorgängerin der \nKlägerin am 1. Juli 1991 bei dem seinerzeit zuständigen Bundesgesundheitsamt \n(BGA) die Verlängerung der Zulassung für das Arzneimittel gemäß § 2 Nr. 2, Anlage \n3, Kapitel II, § 4 der EGRechtÜberlV vom 18. Dezember 1990 (BGBl.I 2915). \n\n5\n\nAls arzneilich wirksamer Bestandteil je 100 g Salbe wurde ein alkoholischer Pro-\npolisauszug (1:5) in einer Menge von 10 g angegeben und als nicht wirksame Be-\nstandteile wurden 25 g gelbes Wachs (d.h. Bienenwachs)und 65 g Olivenöl benannt. \nDie Anwendungsgebiete wurden mit „Zur unterstützenden Behandlung von Hautver-\nletzungen und -entzündungen sowie zum vorbeugenden Hautschutz und zur Pflege\" \nbeschrieben. Außerdem wurde angegeben, es handele sich nicht um ein Präparat \neiner besonderen Therapierichtung oder Stoffgruppe, wie z.B. Pflanzliche Arzneimit-\ntel. \n\n6\n\nEin sogenannter Langantrag wurde nicht gestellt. \n\n7\n\nUnter Bezugnahme auf § 105 Abs. 5 c AMG nahm die damalige Rechtsvorgänge-\nrin der Klägerin den Verlängerungsantrag am 30. Oktober 1997 zurück, nachdem \ndas Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) der Beklagten zur \nbeabsichtigten Antragsablehnung wegen fehlender Einreichung der Unterlagen an-\ngehört und auf diese Rücknahmevorschrift hingewiesen hatte. Einen entsprechenden \nVersagungsbescheid vom 3.November 1997 wegen der fehlenden Einreichung von \nUnterlagen hob das BfArM nach Eingang der Rücknahmeerklärung unter dem 17. \nNovember 1997 wieder auf. \n\n8\n\nAm 21. September 1998 wurde „Q. „ als neuer Name des Arzneimittels \nund am 13. September 1999 die Klägerin als neue lnhaberin der Zulassung ange-\nzeigt. \n\n9\n\nAm 30. Januar 2001 beantragte die Klägerin unter Vorlage der Erklärung zum \nEinreichen der Unterlagen gemäß dem 10. Änderungsgesetz zum AMG die Nachzu-\nlassung nach §§ 105, 105 Abs. 4 a AMG für das Fertigarzneimittel und stellte \nzugleich einen Wiederaufgreifensantrag. \n\n10\n\nMit Mängelschreiben vom 15. Juli 2003 gab das BfArM der Klägerin Gelegenheit, \nden in den beigefügten Anlagen „Medizinische Stellungnahme\" vom 6. Juni 2003 und \n„Pharmakologisch-toxikologische Stellungnahme\" vom 30. Juni 2003 aufgeführten \nMängeln binnen zwölf Monaten abzuhelfen. In der medizinischen Stellungnahme \nwurde in erster Linie unter Würdigung einer Anwendungsbeobachtung mit dem Mittel \nQ. an 15 Patienten sowie weiterer eingereichter Unterlagen zur Behandlung \nvon Patienten mit anderen propolishaltigen Präparaten gerügt, dass keine ausrei-\nchenden Belege für die therapeutische Wirksamkeit des Arzneimittels vorgelegt wor-\nden seien. Außerdem sei das beanspruchte Anwendungsgebiet („Hautverletzungen \nund -entzündungen\") zu weit gefasst und „vorbeugender Hautschutz und Pflege\" sei \nkeine geeignete Indikation für ein Arzneimittel; der Namensbestandteil „sept\" sugge-\nriere eine nicht belegte antiseptische Wirkung. Schließlich fehlten Belege zur syste-\nmischen Sicherheit und lokalen Verträglichkeit. Nach allem sei das Arzneimittel damit \nals nicht ausreichend geprüft anzusehen und es bestehe der begründete Verdacht, \ndass es auch bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen habe, die \nüber das medizinisch vertretbare Maß hinausgingen. Ein positives Nutzen-Risiko \nVerhältnis könne mithin derzeit nicht festgestellt werden. \n\n11\n\nMit Schreiben vom 12. Juli 2004 nahm die Klägerin wie folgt Stellung: \nDas pharmakologisch-toxikologische Gutachten sei entsprechend den Forderungen \nim Mängelschreiben um weitere Unterlagen ergänzt und überarbeitet worden. Auf die \nRüge unzureichender Belege für die klinische Wirksamkeit des Arzneimittels werde \nanderes ausführliches wissenschaftliches Erkenntnismaterial vorgelegt. Die als zu \nallgemein beanstandete Indikation sei nunmehr geändert worden in „Zur unterstüt-\nzenden Behandlung von Hautverletzungen und - entzündungen (Verbrennungen 1. - \n2. Grades, Schürfwunden, Herpes simplex)\". Das ursprünglich beanspruchte Anwen-\ndungsgebiet „Vorbeugender Hautschutz und Pflege\" sei entfallen. Der Namensbe-\nstandteil „sept\" werde beibehalten, weil das Arzneimittel ein Dermatikum mit antiph-\nlogistischen, antimikrobiellen und antiviralen Eigenschaften sei; eine irreführenden \nArzneimittelbezeichnung liege nicht vor. Soweit fehlende Daten zur Dosis-\nWirkbeziehung des einzelnen arzneilich wirksamen Bestandteils angemahnt worden \nseien, könne eine Dosis-Wirkbeziehung des einzelnen arzneilich wirksamen Be-\nstandteils nicht durchgeführt werden, da der Wirkstoff Propolis aus mehreren unter-\nschiedlichen Bestandteilen zusammengesetzt sei. Deshalb werde auf die langjähri-\ngen Erfahrungen mit dem Arzneimittel verwiesen. Die klinische Wirksamkeit sei damit \nals ausreichend begründet anzusehen. Auch zum Beleg der systemischen Sicherheit \nund lokalen Verträglichkeit legte die Klägerin weiteres wissenschaftliches Erkennt-\nnismaterial vor und führte u.a. aus: Das kontaktallergisierende Potential liege in einer \nGrößenordnung, die anderen in der pharmazeutischen Industrie eingesetzten Be-\nstandteilen vergleichbar sei. Es könne deshalb keine Rede davon sei, dass es sich \num ein relevantes Kontaktallergen handele. Soweit bei systemischer Verfügbarkeit \nanaphylaktische Reaktionen beschrieben worden seien, sei darauf zu verweisen, \ndass hier eine topische Anwednung in Rede stehe. Auf die Möglichkeit allergischer \nReaktionen auf den Bestandteil Bienenwachs werde im Kapitel „Gegenanzeigen\" in \nder Fach- und Gebrauchsinformation hingewiesen. Auch das klinische Expertengut-\nachten sei überarbeitet worden. Das Arzneimittel sei ausreichend geprüft und bei \nbestimmungsgemäßem Gebrauch seien keine schädlichen Wirkungen zu erwarten. \n\n12\n\nMit Bescheid vom 22. Dezember 2004 versagte das BfArM die Nachzulassung \nnach § 105 AMG mit der Begründung, dass die mitgeteilten Beanstandungen \ninnerhalb der gesetzten Frist nicht behoben worden seien. Wegen der gravierenden \nklinischen Mängel sei die Antwort zur Toxikologie nicht geprüft worden. Das \nArzneimittel weise folgende Mängel auf: Es sei nicht nach dem derzeit gesicherten \nStand der wissenschaftlichen Erkenntnisse ausreichend geprüft worden (§ 25 Abs. 2 \nNr. 2 AMG), ihm fehle die angegebene therapeutische Wirksamkeit, bzw. diese sei \nnach dem derzeit gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse \nunzureichend begründet worden (§ 25 Abs. 2 Nr. 4 AMG) und es bestehe der \nbegründete Verdacht, dass es bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche \nWirkungen habe, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen \nWissenschaft vertretbares Maß hinausgingen (§ 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG). Dazu wurde \nim Einzelnen weiter ausgeführt, dass nach wie vor ausreichende Belege zur \nWirksamkeit fehlten. Auch im überarbeiteten Sachverständigengutachten werde nicht \nexplizit dargestellt, ob bzw. welche der erwähnten Untersuchungen mit dem \nbeantragten Arzneimittel durchgeführt worden seien. Der Hinweis auf den sog. „well \nestablished use\" sei nicht tragfähig, weil dessen Voraussetzungen schon nicht \nvorlägen. Zudem fehlten bibliographische Daten zu der beantragten galenischen \nFormulierung, welche bei topischen Arzneimitteln neben dem Wirkstoff für die \nBeurteilung der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit von entscheidender Bedeutung \nsei. Auch die neu vorgeschlagene Indikation sei nicht ausreichend belegt. Die \nnachgereichten Unterlagen zur antiseptischen Wirkung legten eher den Schluss \nnahe, dass der Wirkstoff lediglich eine bakterio- und fungistatische Wirkung besitze \nund damit nicht die Anforderungen an ein Antiseptikum erfülle. Die fachlichen \nKriterien für ein Wundantiseptikum seien nicht geprüft worden. Daten zur Dosis-\nWirkbeziehung seien auch dann erforderlich, wenn es sich bei dem arzneilich \nwirksamen Bestandteil um ein Konglomerat aus verschiedensten Bestandteilen \nhandele. Aus der Literatur könne die gewählte Dosierung nicht eindeutig \nnachvollzogen werden. Es fehle die Rationale für die im Arzneimittel vorhandene \nKonzentration von Propolis. Der Hinweis auf langjährige Erfahrungen reiche nicht \naus. Auch die systemische Sicherheit sei weiterhin nicht belegt. An Stelle \neigenständiger Daten zur Resorption hätte auch eine Abschätzung auf der \nGrundlage eines „worst-case-szenarios\" vorgenommen werden können. Mögliche \nlebensbedrohliche systemische allergene Reaktionen könnten auch bei topischer \nAnwendung nicht ausgeschlossen werden. Aus den eingereichten Unterlagen ergebe \nsich eine Sensibilisierungsrate von 2,2 % , was eine Einordnung des Wirkstoffs als \nrelevantes Kontaktallergen verdeutliche. \n\n13\n\nAm 13. Januar 2005 hat die Klägerin Klage erhoben und macht zur Begründung \nim wesentlichen folgendes geltend:\nProspektive, randomisierte, verblindete Studien seien hier nicht möglich, weil die \nSalbe sich durch einen starken, typischen, unverwechselbaren Geruch und eine \nbräunlich gelbe Farbe auszeichne. Ein echtes geruchs- und farbidentisches \nPlacebeo könne deshalb nicht hergestellt werden. Auch untersucherverblindete \nUntersuchungen könnten somit nicht durchgeführt werden; denkbaren \nHalbseitenversuchen stünden sonstige Bedenken entgegen. \nDie Beklagte verkenne, dass die positiven Ergebnisse der Anwendungsbeobachtung \nan 15 Patienten mit dem in Rede stehenden Arzneimittel nicht isoliert betrachtet \nwerden dürften, sondern im Zusammenhang mit den übrigen eingereichten \nUnterlagen und Literaturbelegen gewürdigt werden müssten. Gerade \nNachmarkterfahrungen mit dem streitigen Arzneimittel sowie Erfahrungen mit \nanderen Arzneimitteln mit demselben Wirkstoff seien bei pflanzlichen Arzneimitteln \nnach den einschlägigen Vorgaben wichtige und beachtliche Erkenntnisquellen. Auch \nlägen die Voraussetzungen des „well established use\" vor; insbesondere werde der \nWirkstoff Propolis seit Jahrtausenden angewendet und das Arzneimittel selbst sei \nseit mehreren Jahrzehnten in Verkehr. Für das fiktiv zugelassene Arzneimittel gelte \nein besonderer Bestandsschutz dergestalt, dass an die vorzulegenden Wirksamkeits- \nund Unbedenklichkeitsbelege geringere Anforderungen als bei einem neu \nzuzulassenden Arzneimittel zu stellen seien. So sei § 22 Abs.3 AMG im \nNachzulassungsverfahren gemäß § 105 Abs. 5 Satz 2, 2. Halbsatz AMG auch nur \nentsprechend anwendbar. Da es sich um ein Altarzneimittel handele, das seit \nmehreren Jahrzehnten in Verkehr sei, werde somit bereits während und aufgrund \ndieser Dauer die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit belegt. Die Risiko-Nutzen-\nAbschätzung sei wegen der traditionell positiven Wirkung von Propolis und der sehr \ngeringen allergenen Risiken günstig. Die von der Beklagten behaupteten \nangeblichen Risiken stünden auch im Gegensatz zu dem Umstand, dass erst \nkürzlich eine Listenposition für ein propolishaltiges Arzneimittel zur oralen \nAnwendung („Traditionell angewendet zur Kräftigung und Stärkung des \nAllgemeinbefindens\") eingerichtet worden sei. \nFür das neu formulierte Anwendungsgebiet sei auch deshalb kein klinischer \nWirksamkeitsnachweis erforderlich, weil nur eine unterstützende Behandlung \nausgelobt werde (sog. „minor claim\" gemäß den Vorgaben für Phytopharmaka). Der \nNamensbestandteil „sept\" rufe beim Patienten keine Verbindung zu einer möglichen \nantiseptischen Wirkung hervor. Vielmehr weise der traditionelle Name „Q. „ auf \nden Wirkstoff Propolis hin, dem lediglich der Wortbestandteil „ept\" und nicht „sept\" \nfolge. Eine antiseptische Wirkung des Arzneimittels müsse schon deshalb nicht \nnachgewiesen werden, weil eine Indikation als Wundantiseptikum gerade nicht \nbeantragt worden sei. Daten zur Dosis-Wirkbeziehung seien faktisch unmöglich, weil \nein so komplexes Gemisch wie der Wirkstoff Propolis sich der Messung der \nPharmakokinetik entziehe. Allerdings könnten Aussagen zur Pharmakodynamik \ngemacht werden, die sich aus den eingereichten Unterlagen in ausreichendem \nUmfang ergäben. Die systemische Sicherheit sei unter Zugrundelegung eines „worst-\ncase-szenarios\" gegeben. Das kontaktallergieauslösende Potential des Arzneimittels \nsei bei einer durch Untersuchungen belegten durchschnittlichen Sensibilisierung von \n2,2 % als nicht schwerwiegend anzusehen; diese Rate stelle für eine topische Salbe \nkein unvertretbares Risiko dar. \n\n14\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n15\n\ndie Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des \nBundesinstitutes für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 22. \nDezember 2004 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf \nNachzulassung des Fertigarzneimittels „Q. „ unter Beachtung \nder Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.\n\n16\n\nDie Beklagte beantragt,\n\n17\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n18\n\nSie macht geltend, dass klinische Prüfungen jedenfalls in bestimmtem Umfang \nfür das Arzneimittel sehr wohl möglich, aber nicht durchgeführt worden seien. Das \neingereichte sonstige Material im Sinne von § 22 Abs. 3 AMG sei auch bei einer \n„Gesamtschau\" als Wirksamkeitsbeleg nicht geeignet. Die Anwendungsbeobachtung \nan 15 Patienten mit unterschiedlichen Indikationen sei die einzige Untersuchung mit \ndem beantragten Arzneimittel in der vorliegenden Formulierung. Dabei sei noch nicht \neinmal der Vergleich zu einer Patientengruppe ohne entsprechende Behandlung \nhergestellt worden. Bei dem bibliographischen Material sei nicht erkennbar, welche \nklinischen Daten tatsächlich mit einer Propolissalbe gleicher Zusammensetzung \ngewonnen worden seien, da z.B. auch eine oral zu verabreichende Propolislösung \nzur Anwendung gekommen sei. Das Material sei nicht aussagekräftig, da eine \nAufschlüsselung der dermatologisch behandelten Patienten nach Anwendungsart \nund Darreichungsform fehle. Die Vorschrift des § 22 Abs. 3 AMG beinhalte keine \nReduzierung der materiellen Anforderungen an die Wirksamkeit und Sicherheit eines \nPräparates. Auch im Falle eines „well established use\", dessen Voraussetzungen \nhier nicht vorlägen, seien Nachweise über die Wirksamkeit erforderlich. Die \nangesprochenen Richtlinien für Phytopharmaka seien nicht einschlägig, da es sich \nbei Q1. nicht um ein solches Präparat einer besonderen Therapierichtung, \nsondern um ein chemisch definiertes Arzneimittel handele, wie die Klägerin in ihrem \nNachzulassungsantrag selbst angegeben habe. Auch die neu vorgeschlagene \nFormulierung des Anwendungsgebietes könne nicht akzeptiert werden. Eine \n„unterstützende\" Behandlung sei als Indikation nicht definiert und deshalb \nungeeignet. Zudem handele es sich bei den neu gewählten Beispielserkrankungen \num solche unterschiedlicher Ätiologie und Pathogenese, für die die klinische \nWirksamkeit nicht ausreichend begründet worden sei. Der Namensbestandteil „sept\" \nsuggeriere bei einem Arzneimittel zur topischen Anwendung bei Hautverletzungen \nsehr wohl eine antiseptische Wirkung. Denn nach allgemeinem Verständnis werde in \ndiesem Anwendungsgebiet von einer Salbenbehandlung entweder eine antiseptische \nWirkung, eine Schmerzlinderung oder eine Wundheilungsförderung erwartet. Auch \ndie Klägerin selbst habe sich insbesondere im Mängelbeseitigungsverfahren zur \nBegründung der Beibehaltung dieses Namensbestandteils auf antiphlogistische, \nantimikrobielle und antivirale Eigenschaften berufen und damit zum Ausdruck \ngebracht, dass eine antiseptische Wirkung bestehe und der Namensbestandteil \n„sept\" hierauf hinweisen solle. Daten zur Dosis-Wirkungs-Beziehung seien nötig, weil \nsich aus der Literatur die hier gewählte Dosierung nicht eindeutig nachvollziehen \nlasse. Entgegen dem Vortrag in der Klagebegründung seien Daten zur \nPharmakokinetik der einzelnen Bestandteile von Q1. nicht gefordert worden. Die \nBeklagte verlange lediglich eine Begründung dafür, warum die von der Klägerin \ngewählte Propolis-Konzentration im Verhältnis zu einer höheren oder niedrigeren \nKonzentration zu einem optimalem Nutzen-Risiko-Verhältnis des Arzneimittels führe. \nDas jetzt mit Klagebegründung vorgelegte ‚worst-case-Szenario' komme zu spät und \nsei deshalb für Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Versagungsbescheides \nunerheblich. Die Beurteilung der schädlichen Wirkungen beziehe sich hauptsächlich \nauf die Sensibilisierungsgefahr durch den Wirkstoff Propolis, der als bedeutsames \nKontaktallergen hinreichend beschrieben sei. Eine durchschnittliche Sensibilisierung \nvon 2,2 % sei für ein topisch anzuwendendes Arzneimittel überdurchschnittlich hoch; \ndiese Sensibilisierungsrate bedinge die Aufnahme als besonders häufiges \nKontaktallergen in die aktuelle Standard-Epikutantestreihe der Deutschen \nKontaktallergengruppe. \n\n19\n\nIm Juli 2006 hat die Klägerin eine gutachterliche Stellungnahme von Frau Dr. \nKaempfel zur Bekräftigung des Klagevorbringens eingereicht, in der nunmehr eine \nAufschlüsselung der in den früheren Unterlagen angeführten Studien über die \nAnwendung von diversen propolishaltigen Präparaten u.a. nach Anwendungsart, \nPropolis-Formulierung und Klassifizierung der jeweiligen Studie enthalten ist. \nSchließlich hat die Klägerin im Oktober 2007 ein klinisches \nSachverständigengutachten von Privatdozentin Dr. med. Ruëff von der Klinik und \nPoliklinik für Dermatologie und Allergologie des Klinikums der Universität München \nüber das streitige Arzneimittel zum Thema „Sensibilisierungsrisiko und Bedeutung \nallergologischer Reaktionen\" vorgelegt und darauf verwiesen, dass nach der dort \nvorgenommenen Risikobewertung der Versagungsbescheid nicht gerechtfertigt sei. \n\n20\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von \nden Beteiligten gewechselten Schriftsätze (nebst Anlagen) sowie den beigezogenen \nVerwaltungsvorgang des BfArM (1 Band) Bezug genommen.\n\n21\n\nE n t s c h e i d u n g s g r ü n d e\n\n22\n\nDie zulässige Verpflichtungsklage ist nicht begründet. Der ablehnende Bescheid \nder Beklagten vom 22. Dezember 2004 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht \nin ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf \nNeubescheidung ihres Antrages auf Verlängerung der Zulassung des \nFertigarzneimittels „Q. „. \n\n23\n\nNach § 105 Abs. 4 f Satz 1 des Gesetzes über den Verkehr mit Arzneimitteln \n(Arzneimittelgesetz - AMG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Dezember \n2005, (BGBl. I S. 3394), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Juni 2007 (BGBl. I S. \n1066), der gemäß § 105 Abs. 5 d AMG entsprechend auf Arzneimittel wie das \nvorliegende anwendbar ist, für die bis zum 30. Juni 1991 ein Verlängerungsantrag \ngemäß § 4 Abs. 2 der Verordnung zur Überleitung des Rechts der Europäischen \nGemeinschaften auf das in Artikel 3 des Einigungsvertrags genannte Gebiet \n(EGRechtÜberlV) vom 18. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2915) gestellt worden ist, ist \ndie fiktive Zulassung auf Antrag nach § 105 Abs. 3 Satz 1 AMG um fünf Jahre zu \nverlängern, wenn kein Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 AMG vorliegt. Besteht \nnach Ansicht des BfArM ein solcher Versagungsgrund, so hat die Behörde in der \nRegel gemäß § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG die Beanstandungen zu bezeichnen und \ndem Antragsteller eine angemessene Frist zu deren Beseitigung zu setzen. Erst \nwenn diese Frist fruchtlos verstrichen ist, ist gemäß § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG die \nVersagung auszusprechen.\n\n24\n\nFür das streitbefangene Arzneimittel war eine solche fiktive Zulassung als \nVoraussetzung für die begehrte Nachzulassung gemäß § 4 Abs. 1 EGRechtÜberlV \nentstanden, da sich das Arzneimittel bei Wirksamwerden des Beitritts in den in Artikel \n3 des Einigungsvertrags genannten Gebieten im Verkehr befand. Für das Arzneimit-\ntel wurde auch rechtzeitig am 1. Juli 1991, einem Montag, und damit - wegen § 31 \nAbs. 3 Satz 1 VwVfG - vor dem Erlöschen der fiktiven Zulassung ein Antrag auf Ver-\nlängerung der Zulassung (sog. Kurzantrag) nach § 4 Abs. 2 EGRechtÜberlV gestellt. \n\n25\n\nDie Verlängerung ist jedoch nicht zu gewähren. \n\n26\n\nVorliegend hat das BfArM mit dem Mängelschreiben vom 15. Juli 2003 zu Recht \nbeanstandet, dass dem Arzneimittel jedenfalls die von der Klägerin angegebene \ntherapeutische Wirksamkeit fehle oder diese nach dem jeweils gesicherten Stand der \nwissenschaftlichen Erkenntnisse unzureichend begründet ist (§ 25 Abs. 2 Nr. 4 \nAMG), und der Klägerin für die Beseitigung eine - gesetzlich höchst zulässige - Frist \nvon zwölf Monaten gesetzt. \n\n27\n\nInnerhalb der Frist hat die Klägerin dem Mangel der fehlenden therapeutischen \nWirksamkeit nach § 25 Abs. 2 Nr. 4 AMG nicht abgeholfen. Die therapeutische \nWirksamkeit fehlt nach § 25 Abs. 2 Satz 3 AMG, wenn der Antragsteller nicht \nentsprechend dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse \nnachweist, dass sich mit dem Arzneimittel therapeutische Ergebnisse erzielen \nlassen.\n\n28\n\nMit dem Begriff der therapeutischen Wirksamkeit ist die Ursächlichkeit der \nAnwendung des Arzneimittels für den Heilerfolg angesprochen. Die therapeutische \nWirksamkeit ist unzureichend begründet, wenn die vom Antragsteller eingereichten \nUnterlagen nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse \nden geforderten Schluss auf die therapeutische Wirksamkeit nicht zulassen, wenn \nsie sachlich unvollständig oder wenn sie inhaltlich unrichtig sind. In der Begründung \nist im Einzelnen darzulegen, dass die Anwendung des Arzneimittels zu einer \ngrößeren Zahl an therapeutischen Erfolgen führt als seine Nichtanwendung. Auf \ndiesen Nachweis ist auch dann nicht zu verzichten, wenn an Stelle einer klinischen \nPrüfung des Arzneimittel gemäß § 22 Abs. 3 AMG anderes wissenschaftliches \nErkenntnismaterial vorgelegt wurde. \n\n29\n\nBundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14. Oktober 1993 - 3 \nC 21/91-, BVerwGE 94, 215. \n\n30\n\nRegelmäßig wird die therapeutische Wirksamkeit durch die Vorlage der \nErgebnisse der klinischen Prüfungen oder sonstiger ärztlicher Erprobungen nach §§ \n105 Abs. 4 Sätze 1 und 2, 22 Abs. 2 Nr. 3 AMG belegt. Solche Studienergebnisse, \ndie die diesbezüglichen Anforderungen erfüllen, hat die Klägerin unstreitig nicht \nvorgelegt. Dass durch die schlichte Anwendungsbeobachtung von Perinivic und \nKopric an 15 Patienten mit sehr unterschiedlichen Indikationen die Wirksamkeit des \nArzneimittels belegt werden könnte, behauptet auch die Klägerin nicht. Allerdings \nkann - worauf die Klägerin sich maßgeblich beruft - nach § 22 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 \nAMG an Stelle der Ergebnisse nach (u.a.) § 22 Abs. 2 Nr. 3 AMG anderes \nwissenschaftliches Erkenntnismaterial vorgelegt werden, und zwar bei einem \nArzneimittel, dessen Wirkstoffe seit mindestens zehn Jahren in der Europäischen \nUnion allgemein medizinisch verwendet wurden, deren Wirkungen und \nNebenwirkungen bekannt und aus dem wissenschaftlichen Erkenntnismaterial er-\nsichtlich sind (Nr. 1) oder bei einem Arzneimittel, das in seiner Zusammensetzung \nbereits einem solchen Arzneimittel nach Nummer 1 vergleichbar ist (Nr. 2). Aber \nauch solches anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial hat die Klägerin nicht \nvorgelegt. Die Voraussetzungen von § 22 Abs. 3 Nr. 1 AMG sind nicht erfüllt. \n\n31\n\nIn der im Mängelbeseitigungsverfahren vorgelegten Begründung ist schon nicht \ndargelegt worden, inwieweit die in den herangezogenen Publikationen \nangewendeten propolishaltigen Präparate dem hier zu beurteilenden Arzneimittel \nvergleichbar sein sollen. Wenn man von den in Tabelle 39 im Modul 4 \nangesprochenen 835 Anwendungsfällen die Angaben über die 100 systemischen \nund 55 topischen Anwendungen am Auge als von vornherein nicht vergleichbar \naußer Betracht lässt und insoweit - wie das BfArM in seinen Stellungnahmen und \nseiner Versagungsbegründung - nur die restlichen 680 topischen Anwendungen auf \nder Haut bzw. Schleimhaut in den Blick nimmt, fehlt es an einer aussagekräftigen \nAufschlüsselung dieser Daten im Hinblick auf die Vergleichbarkeit. Aus der Angabe, \nPropolis werde in fester, halbfester und flüssiger Formulierung in einem \nKonzentrationsbereich von 0,2 bis 10 % (abgesehen von einer oralen Anwendung \nmit 50%) in diesen Studien angewendet und Q. liege im regulären, unteren \nBereich üblicher Konzentrationsspannen, lässt sich für die Vergleichbarkeit und Wirk-\nsamkeit der angewendeten Präparate zu Q. nichts Ausreichendes entnehmen. \nAus der im Klageverfahren nachgereichten Aufschlüsselung u.a. nach Indikation, \nPropolisformulierung und Anwendungsart ergibt sich dagegen sogar deutlich, dass - \nsoweit überhaupt Erkenntnisse zu der Propolis-Formulierung bzw. Darreichungsform \nvorgetragen werden konnten - keine der angeführten anderen Studien sich auf eine \nAnwendung mit vergleichbaren Mitteln in den beanspruchten Anwendungsgebieten \nbezogen. Insbesondere waren - soweit erkennbar - allenfalls die mit gynäkologischen \nIndikationen (infektiöse Cervicitis bzw. Herpes genitalis) topisch angewendeten \nPräparate nach der Wirkstoffstärke (\"5% Verbände\" oder \"3% Salbe\") dem hier in \nRede stehenden Q. ähnlich. Hieraus kann aber ebensowenig auf die \nWirksamkeit von Q. in dem bislang in Anspruch genommenen \nAnwendungsgebiet „Zur unterstützenden Behandlung von Hautverletzungen und -\nentzündungen sowie zum vorbeugenden Hautschutz und zur Pflege\" noch in dem \nvorgeschlagenen neuen Anwendungsgebiet „Zur unterstützenden Behandlung von \nHautverletzungen und - entzündungen (Verbrennungen 1. - 2. Grades, \nSchürfwunden, Herpes simplex)\" geschlossen werden wie z. B. aus der Studie über \ndie Anwendung einer Propolis-Formulierung \"0,8 % in einer Zahnpasta\" zur Karies-\nVorbeugung bei Kindern oder etwa den Angaben über die Anwendungen von pro-\npolishaltigen oralen Lösungen gegen Überempfindlichkeit der Zähne. Dementspre-\nchend wird auch an keiner Stelle im gesamten Verfahren konkret klargestellt, aus \nwelchen der vorgelegten Erkenntnisquellen sich die therapeutische Wirksamkeit der \nvon der Klägerin vertriebenen Salbe ergeben soll, sondern es wird lediglich \nunsubstantiiert eine \"Gesamtschau\" der vorgelegten Unterlagen gefordert. \n\n32\n\nIn welchem Ausmaß Einschränkungen in der Möglichkeit der Durchführung \nplacebokontrollierter Untersuchungen wegen des starken typischen Eigengeruchs \nvon Propolis bestehen, bedarf hier keiner Erörterung. Denn jedenfalls könnten \nzumindest Kontrollgruppen von unbehandelten Patienten gebildet werden, die eine \nAussage über die maßgebliche Frage zulassen, ob die Anwendung des Arzneimittels \nzu einer größeren Zahl an therapeutischen Erfolgen führt als seine Nichtanwednung. \nDass kontrollierte Studien („Level-1B- Studien und Level-2-Studien\") mit \npropolishaltigen Präparaten möglich sind, ergibt sich insbesondere aus den \nAusführungen in der im Gerichtsverfahren nachgereichten gutachterlichen \nStellungnahme von Frau Dr. Kaempfel zur Würdigung der vorgelegten \nbibliographischen Belege (in einem Fall auch für eine Salbe). Wegen der fehlenden \nErheblichkeit der Frage, ob „die Durchführung einer placebo-kontrollierten Studie \nwegen des Besonderheiten des Arzneimittels nicht möglich ist\", war dem Beweisan-\ntrag der Klägerin auf Einholung eines Sachverständigengutachtens hierzu nicht zu \nentsprechen. Im übrigen war der Versagungsbescheid auch nicht entscheidend auf \ndas Fehlen gerade einer placebo-kontrollierten Studie gestützt worden. \n\n33\n\nAngesichts des unzureichenden Inhalts der vorgelegten Erkenntnisse kommt es \nnicht mehr darauf an, dass die von der Beklagten ursprünglich als fehlend \nbeanstandete Aufschlüsselung der zum Beleg der therapeutischen Wirksamkeit \nangeführten Literaturquellen nicht nur weit nach Ablauf der Mängelbeseitigungsfrist \nsondern entgegen § 105 Abs. 5 Satz 3 AMG auch erst nach der \nVersagungsentscheidung, nämlich im Laufe des Klageverfahrens im Juli 2006 \nvorgelegt worden ist. \n\n34\n\nAuch der Hinweis auf vermeintlich einschlägige Nachweiserleichterungen für \npflanzliche Arzneimittel mit einer eingeschränkten Indikation (\"Zur unterstützenden \nBehandlung\") führt nicht zum Erfolg. Das gilt zunächst, weil schon nicht festgestellt \nwerden kann, dass es sich bei Q. um ein Phythotherapeutikum handelt. Bei \ndem Wirkstoff Propolis handelt es sich um ein Vielstoffgemisch, das zwar insofern \npflanzlichen Ursprungs ist, als der Grundstoff von Honigbienen als harzige Substanz \nim wesentlichen an den Knospen verschiedener Baumarten eingesammelt, sodann \naber von diesen weiterverarbeitet wird, damit es u.a. zum Abdichten des \nBienenstocks (\"Kittharz der Bienen\") Verwendung findet. Das Endprodukt enthält \nneben pflanzlichen Bestandteilen auch Speichelsekret der Bienen (vgl. das im \nKlageverfahren vorgelegte Gutachten von Dr. med. Ruëff) und Bienenwachs (vgl. \nTabelle auf Seite 10 der gutachterlichen Stellungnahme Dr. Kaempfel). Außerdem \nfehlt es - worauf die Beklagte ebenfalls hingewiesen hat - an einer Definition der \nbeanspruchten \"unterstützenden\" Wirkung. \n\n35\n\nDie Berufung auf die vermeintliche Erleichterung bei dem erforderlichen \nNachweis der therapeutischen Wirksamkeit steht ausweislich der \nArgumentationsführung im Klageverfahren und speziell in dem nachgereichten \nGutachten von Frau Dr. Kaempfel erkennbar im Zusammenhang mit dem weiteren \nArgument, dass jedenfalls auch in der \"Gesamtschau\" mit weiteren Gründen für eine \nReduzierung an die Darlegungungs- und Beleglast, nämlich dem \"well establishd \nuse\" und der nur entsprechenden Anwendung des § 22 Abs. 3 AMG im \nNachzulassungsverfahren der erforderliche Nachweis der Wirksamkeit als erbracht \nanzusehen sei. Aber auch diese Gesichtspunkte können einen Erfolg der Klage nicht \nbewirken. \n\n36\n\nAbgesehen davon, dass entgegen dem anwaltlichen Klagevorbringen das \nstreitige Medikament Q. nicht schon \"seit mehreren Jahrzehnten\" sondern erst \nseit dem 1. Oktober 1990 (damals unter der Bezeichnung „Q1. -Salbe\") auf dem \nMarkt ist, ist der Vortrag, Q. und andere propolishaltige Präparate seien seit \nlangem in Verkehr, Wirkungen und Nebenwirkungen daher bekannt und die \ntherapeutische Wirksamkeit (ebenso wie die Unbedenklichkeit) des in Rede \nstehenden Arzneimittels schon dadurch belegt, zumal die traditionell anerkannten \npositiven Wirkungen von Propolis sowohl in einem alten Handbuch (als Volksmittel \nfür die Einreibung gegen Rheuma und Gicht sowie als Räuchermittel) wie in einem \naktuellen pharmazeutischen Wörterbuch (u.a. als heilungsfördernd und mit einer \nAnwendung bei Wundheilung) beschrieben seien, viel zu allgemein, um daraus \nkonkrete Rückschlüsse auf die Wirksamkeit gerade des Arzneimittels Q. in \nden beanspruchten Anwendungsgebieten herleiten zu können. Dem Vorbringen kann \nvor allem auch deshalb nicht gefolgt werden, weil es danach letztlich allein darauf \nankommen soll, dass sich ein Arzneimittel, oder auch nur - irgendwelche - \nanderen Arzneimittel, die den gleichem Wirkstoff enthalten, bereits seit \nJahren/Jahrzehnten im Verkehr befinden, und damit das aufwändige \nNachzulassungsverfahren nach § 105 AMG entbehrlich wäre. \n\n37\n\nAngesichts der bereits nicht belegten therapeutischen Wirksamkeit bedarf es \nkeiner Befassung mit den weiter zwischen den Beteiligten streitigen Fragestellungen, \ninsbesondere keiner abschließenden Würdigung der mit der Anwendung des \nArzneimittels verbundenen Risiken. Allerdings dürfte wegen des unstreitig \nvorhandenen, von den Beteiligten nur hinsichtlich seiner Bedeutung unterschiedlich \ngewichteten kontaktallergisierenden Potentials von Q1. einiges dafür sprechen, \ndass das BfArM das Nutzen-Risiko-Verhältnis vor dem Hintergrund der zweifelhaften \nWirksamkeit zu Recht als ungünstig bewertet hat. \n\n38\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über \ndie vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.\n\n39\n\nAnlass, die Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen bestand nicht.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/260551","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-koeln/2007-10-18/13-k-256-05","cited_norms":[{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 25","ref_norm":"25","n":7},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 22","ref_norm":"22","n":7},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 105","ref_norm":"105","n":6},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 31","ref_norm":"31","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 709","ref_norm":"709","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124a","ref_norm":"124a","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/260551","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/260551","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-koeln/2007-10-18/13-k-256-05","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/260551","retrieved":"2026-07-09 02:26:09.424053+00:00"}}