{"status":"available","doknr":"OLD261503","ecli":"ECLI:DE:VGK:2007:0905.21K3395.06.00","court":"Verwaltungsgericht Köln","senate":null,"decided":"2007-09-05","aktenzeichen":"21 K 3395/06","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Regulierungsverfügung vom 23. Juni 2006 wird insoweit aufgehoben \nals sie die Klägerinnen in Ziffer 2 dazu verpflichtet, Entgeltmaßnahmen für \ninländische VoIP-Verbindungen zwei Monate vor dem geplanten Inkrafttreten der \nBundesnetzagentur zur Kenntnis zu geben, und sie in Ziffer 4 dazu verpflichtet, \nzeitgleich mit der Vorlage der Tarifanzeige die für eine fundierte \nOffenkundigkeitsprüfung der beabsichtigten Entgeltmaßnahmen für inländische \nVoIP-Verbindungen erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen.\n\nIm Übrigen wird die Klage abgewiesen.\nDie Kosten des Verfahrens tragen die Klägerinnen zu 9/10 und die Beklagte zu 1/10.\nDas Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 120 % des \njeweils beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.\nDie Revision wird zugelassen.\n\n1\n\nT a t b e s t a n d :\n\n2\n\nDie Klägerin zu 1) - die E. U. B. - ist Rechtsnachfolgerin der E1.\nC. bzw. der E1. C. U. und Eigentümerin eines bundesweiten\nTelekommunikationsnetzes; die Klägerin zu 2) - die Fa. U2. -T. C1. T1.\nGmbH - und die Klägerin zu 3) - die Fa. U1. - T. F. T1. GmbH -\ngehören zum Konzernverbund der Klägerin zu 1).\nAm 24. November 2004 veröffentlichte die Beklagte in ihrem Amtsblatt (Abl. BNetzA\n2004,1609) einen Entwurf zur Marktdefinition und Marktanalyse im Bereich des\nZugangs zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten, der öffentlichen Orts-\nund/oder Inlandsgespräche an festen Standorten und der öffentlichen\nAuslandsgespräche an festen Standorten (Märkte 1 bis 6 der Empfehlung der EU-\nKommission über relevante Produkt- und Dienstemärkte des elektronischen\nKommunikationssektors). Zu diesem Entwurf gingen bei der Beklagten 13\nStellungnahmen interessierter Parteien ein, darunter auch eine Stellungnahme der\nKlägerin zu 1). Diesen Parteien übersandte die Beklagte am 12. August 2005 einen\nmodifizierten Entwurf, der sich von dem im Amtsblatt veröffentlichten Entwurf u.a.\ndarin unterschied, dass er VoIP- Verbindungen und Anschlüsse und Verbindungen\nim Rahmen sog. kundenindividueller Verträge ausdrücklich in die Marktdefinition mit\neinbezog.\n\n3\n\nMit Schreiben vom 09. Januar 2006 informierte die Beklagte die Klägerinnen bzw.\nderen Rechtsvorgängerinnen über die beabsichtigte Auferlegung von Maßnahmen\nnach § 13 Abs. 1 TKG. Hierzu nahmen die Klägerinnen - ebenso wie die seinerzeit\nrechtlich selbständige U1. - P. J. B. (U1. - P. ) mit Schreiben vom 22.\nMärz 2006 Stellung.\n\n4\n\nMit Regulierungsverfügung vom 23. Juni 2006 entschied die Beklagte, dass die\nKlägerin zu 1) und die mit ihr \"verbundenen Unternehmen im Sinne des § 3 Nr. 29\nTKG, derzeit insbesondere die Unternehmen U1. -T. J. GmbH und U1. -\nP. J. B. \", auf folgenden \"regulierungsbedürftigen relevanten\nbundesweiten Märkten\" über beträchtliche Marktmacht verfügen:\n\n5\n\n1. den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten, mit\nAusnahme derjenigen Zugangsleistungen, die im Rahmen von\nGesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz von\nmehr als einer Millionen EUR ohne Umsatzsteuer (d.h. netto) erbracht werden,\n\n6\n\nund\n\n7\n\n2. öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten (hierzu zählen auch\nVerbindungen, die über VoIP- Dienste hergestellt werden, sofern der\nbetreffende Dienst neben Verbindungen innerhalb der genutzten IP- Netze\nauch einen Zugang ins Festnetz gewährleistet und somit Verbindungen in\nnationale und internationale Festnetze im Sinne einer Any-to-Any- Verbindung\nermöglicht), mit Ausnahme derjenigen Verbindungsleistungen, die im Rahmen\nvon Gesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz\nvon mehr als einer Millionen EUR ohne Umsatzsteuer (d.h. netto) erbracht\nwerden.\n\n8\n\n3.\n\n9\n\nWeiter traf die Beklagte unter anderem folgende Regelungen:\n\n10\n\n1. Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (Märkte 1-2\nder EU Empfehlung)\n\n11\n\n2.\n\n12\n\na) Verpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl\n\n13\n\nDie Betroffene wird verpflichtet, ihren Teilnehmern bzw. Teilnehmern\nder mit ihr verbundenen Unternehmen den Zugang zu den Diensten\naller unmittelbar zusammengeschalteten Anbieter von\nTelekommunikationsdiensten für die Öffentlichkeit zu ermöglichen, und\nzwar sowohl durch Betreiberauswahl durch Wählen einer Kennzahl als\nauch durch Betreibervorauswahl, wobei jedoch bei jedem Anruf die\nMöglichkeit besteht, die festgelegte Vorauswahl durch Wählen einer\nBetreiberkennzahl zu übergehen. Der Teilnehmer soll dabei auch\nunterschiedliche Voreinstellungen für Orts- und Fernverbindungen\nvornehmen können (§ 40 Abs. 1 TKG).\nEtwaige Entgelte für Endnutzer, welche die vorgenannten Leistungen in\nAnspruch nehmen, unterliegen gemäß § 40 Abs. 1 S. 5 TKG der\nnachträglichen Entgeltregulierung nach Maßgabe des § 38 Abs. 2 bis 4\nTKG.\n\n14\n\nb) Anzeigepflicht für Anschlussentgelte\n\n15\n\nGemäß § 39 Abs. 3 S. 1 TKG unterliegen die Entgelte der Betroffenen\nfür Endnutzerleistungen auf dem Markt für den Zugang zum öffentlichen\nTelefonnetz an festen Standorten der nachträglichen Regulierung. Der\nBetroffenen wird darüber hinaus auferlegt, ihre Entgeltmaßnahmen\nsowie Entgeltmaßnahmen der mit ihr verbundenen Unternehmen im\nBereich der Entgelte für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an\nfesten Standorten (Märkte 1-2 der EU- Empfehlung) zwei Monate vor\ndem geplanten Inkrafttreten der Bundesnetzagentur zur Kenntnis zu\ngeben (§ 39 Abs. 3 S. 2 TKG). Entgeltmaßnahmen bezüglich individuell\nvereinbarter Leistungen, die nicht ohne weiteres auf eine Vielzahl von\nEndnutzern übertragbar sind, sind der Bundesnetzagentur unmittelbar\nnach Vertragsschluss zur Kenntnis zu geben, sofern die betroffenen\nZugangsleistungen nicht ausnahmsweise im Rahmen von\nGesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und einem\nJahresumsatz von mehr als einer Millionen EUR ohne Umsatzsteuer\n(d.h. netto) erbracht werden (§ 39 Abs. 3 S. 4 TKG).\n\n16\n\n3. Öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten (Märkte 3 und 5 der\nEU- Empfehlung)\n\n17\n\nGemäß § 39 Abs. 3 S. 1 TKG unterliegen die Entgelte der Betroffenen für\nEndnutzerleistungen auf dem Markt für öffentliche Inlandsgespräche an festen\nStandorten der nachträglichen Regulierung. Hierzu zählen aufgrund der durch\ndie Präsidentenkammer getroffenen Festlegung neben den herkömmlichen im\nFestnetz geführten Sprachtelefondienstverbindungen insbesondere auch\nsolche Verbindungen, die über VoIP- Dienste hergestellt werden, sofern der\nbetreffende Dienst neben Verbindungen innerhalb der genutzten IP- Netze\nauch einen Zugang ins Festnetz gewährleistet und somit Verbindungen in\nnationale und internationale Festnetze im Sinne einer Any-to-Any- Verbindung\nermöglicht. Der Betroffenen wird darüber hinaus auferlegt, ihre\nEntgeltmaßnahmen, bzw. Entgeltmaßnahmen der mit ihr verbundenen\nUnternehmen im Bereich der Entgelte für öffentliche Inlandsgespräche an\nfesten Standorten (Märkte 3 und 5 der EU- Empfehlung), d.h. sowohl\nEntgeltmaßnahmen bei herkömmlichen Festnetz- Inlandsverbindungen als\nauch Entgeltmaßnahmen für inländische VoIP- Verbindungen zwei Monate\nvor dem geplanten Inkrafttreten der Bundesnetzagentur zur Kenntnis zu\ngeben (§ 39 Abs. 3 S. 2 TKG). Entgeltmaßnahmen bezüglich individuell\nvereinbarter Leistungen, die nicht ohne weiteres auf eine Vielzahl von\nanderen Endnutzern übertragbar sind, sind der Bundesnetzagentur\nunmittelbar nach Vertragsschluss zur Kenntnis zu geben, sofern die\nbetroffenen Verbindungsleistungen nicht ausnahmsweise im Rahmen von\nGesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz von\nmehr als einer Millionen EUR ohne Umsatzsteuer (d.h. netto) erbracht werden\n(§ 39 Abs. 3 S. 4 TKG).\n\n18\n\n3. ...\n\n19\n\n4. Anordnungen im Rahmen der Entgeltregulierung\n\n20\n\nDie Betroffene wird verpflichtet, der Bundesnetzagentur zeitgleich mit der\nVorlage der Tarifanzeige die für eine fundierte Offenkundigkeitsprüfung der\nbeabsichtigten Entgeltmaßnahme erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu\nstellen (§ 29 Abs. 1 TKG).\n\n21\n\nDie Klägerinnen haben am 21. Juli 2006 Klage erhoben. Sie tragen vor, die\nRegulierungsverfügung sei sowohl formell als auch materiell rechtswidrig. Dadurch,\ndass die Beklagte den bezüglich der Einbeziehung von VoIP- Verbindungen und von\nsog. kundenindividuellen Verträgen modifizierten Entwurf im August 2005 nur noch\nan die 13 Parteien, die zuvor Stellungnahmen abgegeben hätten, versandt habe,\nhabe sie Verfahrensrechte der U1. - P. sowie der Klägerinnen zu 2) und zu 3)\nverletzt. Diese Unternehmen seien von der Einbeziehung von VoIP- Verbindungen\nund sprachorientierten Systemlösungen erstmals betroffen gewesen, so dass sie\nzwingend hätten angehört werden müssen. Dieser Verfahrensfehler sei auch nicht\ndurch die später im Rahmen des Verfahrens nach § 13 Abs. 1 TKG abgegebenen\nStellungnahmen der Klägerinnen und der U1. -P. geheilt worden, denn in diesem\nVerfahrensstadium sei die Beklagte an die von der Präsidentenkammer im Verfahren\nder Marktdefinition und -analyse getroffenen Festlegungen gebunden gewesen.\nAußerdem hätte die Beklagte vor Erlass der Regulierungsverfügung - jedenfalls für\ndie Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen nach § 13 Abs. 1 TKG - eine\nmündliche Verhandlung durchführen müssen.\n\n22\n\nDie von der Beklagten vorgenommene Marktdefinition sei zunächst im Hinblick auf\ndie Einbeziehung von Verbindungen, die über VoIP- Dienste hergestellt werden, in\ndie Märkte Nr. 3 und 5 der Märkteempfehlung der EU- Kommission rechtswidrig.\nRichtigerweise handele es sich bei VoIP- Verbindungen um einen eigenständigen,\nsachlich abgrenzbaren Markt. Das ergebe sich nicht nur daraus, dass es sich bei den\nVoIP- Verbindungen und Verbindungen über einen PSTN- Anschluss um technisch\nunterschiedliche Leistungen handele, sondern vor allem auch daraus, dass diese\nLeistungen weder aus Kunden- noch aus Anbietersicht austauschbar seien. Der\nBeklagten stehe im Rahmen der Marktabgrenzung nach § 10 Abs. 1 TKG auch kein\nBeurteilungsspielraum zu, weil sich dieser allenfalls auf den sog. \"3-Kriterien-Test\"\nnach § 10 Abs. 2 Satz 1 TKG beziehe. Aber selbst wenn von einem\nBeurteilungsspielraum bei der Marktabgrenzung auszugehen sei, entfalle die\ngerichtliche Prüfung nicht vollständig. Vielmehr sei die Marktdefinition im Hinblick auf\ndie Einbeziehung von VoIP- Verbindungen in den Markt für PSTN- Verbindungen\nauch in diesem Fall rechtswidrig, weil die Beklagte den maßgeblichen Sachverhalt\nnicht vollständig ermittelt habe. Sie habe sich darauf beschränkt, die öffentlich\nzugänglichen Daten von 33 VoIP- Anbietern auf deren Internetseiten zu ermitteln.\nDas sei nicht ausreichend. Sie hätte darüber hinaus eine Kundenbefragung zur\nFeststellung der Austauschbarkeit aus Nachfragerperspektive durchführen müssen.\nWeiter hätte sie Kunden-, Absatz- und Umsatzzahlen bei den VoIP- Anbietern\nerfragen müssen, um die VoIP- Penetration festzustellen. Auch hätte sie\ninternationale Anbieter, die gerade in diesem Segment aktiv seien, nicht ausblenden\ndürfen. Schließlich habe sie auch keine ausreichenden Ermittlungen zur\nMarktposition der Klägerinnen im VoIP- Bereich durchgeführt. Hätte sie dies getan,\ndann hätte sich ergeben, dass die Klägerinnen auf diesem sich überaus dynamisch\nentwickelnden Markt über keine herausgehobene Marktposition verfügen.\nDie Marktdefinition sei auch insoweit rechtswidrig, als die Beklagte festgelegt habe,\ndass Anschlüsse und Verbindungen im Rahmen von sog. sprachorientierten\nSystemlösungen den Märkten Nr. 1 und 2 sowie 3 und 5 der Märkte- Empfehlung der\nEU- Kommission zuzurechnen seien. Bei Verbindungsleistungen, die im Rahmen\nderartiger Systemlösungen angeboten würden, handele es sich nicht um öffentliche\nTelefonverbindungen i.S. der Märkte 1 bis 6 der Kommissionsempfehlung, weil es\nsich nicht um Angebote für die Öffentlichkeit, sondern um Angebote an spezifische\nNutzerkreise handele. Auch seien kundenindividuelle Gesamtverträge mit\nsprachorientierten Systemlösungen weder aus Anbieter- noch aus Nachfragersicht\ngegen Leistungen im Rahmen allgemeiner Produkte der Sprachtelefonie\naustauschbar, weil sie anderen Verwendungszwecken dienten und anderen\nTarifierungsgrundsätzen unterlägen.\n\n23\n\nDie Marktabgrenzung sei weiter deswegen rechtswidrig, weil die Beklagte nicht\nzwischen Geschäfts- und Privatkundenmärkten differenziert habe. Dies sei jedoch\nerforderlich gewesen, wie sich aus der Märkteempfehlung der EU- Kommission\nergebe, die eine solche Differenzierung ausdrücklich vorsehe. Nur ausnahmsweise\nkönne die Beklagte davon abweichen, wobei vorliegend für ein solches Abweichen\nkeine hinreichenden Gründe vorlägen. Die Annahme der Beklagten, es gebe keine\nausreichenden Kriterien für eine Trennung der Märkte, werde schon dadurch\nwiderlegt, dass in anderen EU- Mitgliedstaaten eine entsprechende Differenzierung\nvorgenommen worden sei. Es gebe auch Produkte und Tarife, wie z.B. ISDN-\nPrimärmultiplexanschlüsse, die nur von Geschäftskunden nachgefragt würden. Es\nwürde am Markt von allen Anbietern üblicherweise zwischen Geschäftskunden- und\nPrivatkundenangeboten getrennt.\n\n24\n\nAuch die im einzelnen gem. § 13 Abs. 1 TKG auferlegten\nRegulierungsverpflichtungen seien rechtswidrig.\n\n25\n\nDies gelte zunächst für die Kenntnisgabepflicht betreffend Entgeltmaßnahmen für\nVoIP- Verbindungen. Nach § 39 Abs. 3 Satz 2 TKG könne eine solche Pflicht nur\nunter Beachtung von § 39 Abs. 1 Satz TKG auferlegt werden, also nur dann, wenn\nTatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Verpflichtungen im Zugangsbereich\noder zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl nicht zur Erreichung der\nRegulierungsziele nach § 2 Abs. 2 TKG ausreichen. Entsprechende Tatsachen habe die Beklagte nicht\nermittelt. Auch habe sie die teilweise gegenläufigen Ziele nach § 2 Abs. 2 TKG nicht\nim Rahmen einer einheitlichen Prognoseentscheidung gegeneinander abgewogen.\nGerade bei den VoIP- Produkten sei es in besonderer Weise ersichtlich, dass eine\nRegulierung nicht erforderlich sei. Die Zahl der Anbieter von VoIP- Produkten steige\nstetig, wobei auf die frühere U1. -P. nur ein Anteil von 6 % der Kunden entfalle.\nDiesbezüglich habe die Beklagte auch ihr durch § 39 Abs. 3 Satz 2 TKG eröffnetes\nErmessen nicht im erforderlichen Umfang ausgeübt. Selbst wenn man davon\nausginge, dass VoIP- Verbindungen den Märkten 3 und 5 der\nKommissionsempfehlung zuzurechnen seien, sei zu berücksichtigen, dass es sich\nbei der VoIP- Telefonie um ein neues, bisher nicht etabliertes Produkt handele, für\ndas ein Regulierungsbedarf auch nach Auffassung der EU- Kommission nicht\nbestehe.\n\n26\n\nWeiter sei die Kenntnisgabepflicht von Entgeltmaßnahmen bezüglich\nkundenindividueller Verträge rechtswidrig. Auch insoweit sei eine\nAbwägungsentscheidung erforderlich, die die Beklagte nicht getroffen habe. Es fehle\nan hinreichenden Anhaltspunkten dafür, dass die vorhandenen Verpflichtungen im\nZugangsbereich oder zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl zur Erreichung\nder Regulierungsziele nach § 2 Abs. 2 TKG nicht ausreichen. Schließlich sei die\nKenntnisgabeverpflichtung unverhältnismäßig. Sie lasse unberücksichtigt, dass\nEinzelverträge für den Wettbewerb erheblich geringere Bedeutung als\nStandardverträge hätten und dass mit der Bekanntgabe individueller Vereinbarungen\nein wesentlich höherer Aufwand als mit der Bekanntgabe von Standardtarifen\nverbunden sei.\n\n27\n\nAuch im Übrigen sei die Kenntnisgabepflicht von Entgeltmaßnahmen rechtswidrig.\nAbgesehen davon, dass es generell keine hinreichende Tatsachen für die Annahme\ngebe, dass Verpflichtungen im Zugangsbereich oder zur Betreiberauswahl und\nBetreibervorauswahl zur Erreichung der Regulierungsziele nicht ausreichen, verbiete\nes § 39 Abs. 1 Satz 1 TKG, von einer kraft Gesetzes geltenden ex-post- Regulierung\nauszugehen. Eine gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung des § 39 TKG ergebe,\ndass auch die Auferlegung einer ex-post- Regulierung eine Ermessensentscheidung\nder Beklagten voraussetze, die vorliegend unterblieben sei. Schließlich habe die\nBeklagte auch nicht ausreichend berücksichtigt, dass sie - die Klägerinnen - durch\ndie nach Auffassung der Beklagten bestehende \"Karenzzeit\", die dazu führe, dass\nvor Ablauf von zwei Monaten nach erfolgter Bekanntgabe der Entgeltmaßnahmen\nkeine Verträge geschlossen werden dürften, in einer Weise belastet würden, die\neinem Genehmigungsverfahren gleichkomme.\n\n28\n\nRechtswidrig sei auch die Auferlegung der Verpflichtung zur Betreiberauswahl und\nBetreibervorauswahl. Die Auferlegungsentscheidung nach § 40 Abs. 1 TKG dürfe nur\n\"nach Maßgabe des Satzes 4\" dieser Vorschrift erfolgen. Daraus folge auch insoweit\ndie Notwendigkeit einer an den Regulierungszielen des § 2 Abs. 2 TKG orientierten\numfassenden Abwägungsentscheidung, die unterblieben sei. Die uneingeschränkte\nAuferlegung einer Call-by-Call- und Preselection- Verpflichtung sei auch\nunverhältnismäßig. Jedenfalls für kundenindividuelle Gesamtverträge sei diese\nVerpflichtung unangemessen und nicht erforderlich. Auch für Auslandsverbindungen\nkönne sie nicht auferlegt werden, weil die Klägerinnen auf diesem Markt auch nach\nden Feststellungen der Beklagten nicht mehr über beträchtliche Marktmacht\nverfügten.\n\n29\n\nSchließlich halte auch die Verpflichtung, zeitgleich mit der Vorlage der Tarifanzeige\ndie für eine fundierte Offenkundigkeitsprüfung der Entgeltmaßnahme erforderlichen\nUnterlagen zur Verfügung zu stellen, einer rechtlichen Überprüfung nicht stand.\nHierdurch werde das Verfahren der Kenntnisgabe in ein \"Quasi-\nGenehmigungsverfahren\" verkehrt, weil schon mit der Anzeige der\nEntgeltmaßnahmen Kostenunterlagen vorgelegt werden müssten. Außerdem\nverstoße das Erfordernis der Vorlage von Kostenunterlagen gegen den Grundsatz\ndes Vorrangs der Vergleichsmarktbetrachtung bei der ex-post- Entgeltregulierung.\n\n30\n\nDie Klägerinnen beantragen,\n\n31\n\n1. die Regulierungsverfügung der Beklagten vom 23.06.2006 aufzuheben;\n\n32\n\n2. hilfsweise: die Regulierungsverfügung vom 23.06.2006 aufzuheben und die\nBeklagte dazu zu verpflichten, unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung\ndes Gerichts erneut über die Feststellungen nach §§ 10 und 11 TKG und über\ndie Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen zu entscheiden.\n\n33\n\n3.\n\n34\n\nDie Beklagte beantragt,\n\n35\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n36\n\nSie trägt vor, im Verfahren der Marktdefinition und Marktanalyse nach §§ 10 und\n11 TKG sei interessierten Parteien eine einmalige Stellungnahmemöglichkeit zu\ngeben, die die Klägerinnen ebenso wie die U1. -P. erhalten hätten. Im Übrigen\nsei zu berücksichtigen, dass die U1. -P. frühzeitig von der Möglichkeit der\nEinbeziehung von VoIP- Verbindungen in die Marktdefinition Kenntnis gehabt hätte,\ndass die Klägerin zu 1), zu deren Konzern die U1. -P. gehöre, - ohne\nRechtspflicht - auch noch den modifizierten Entwurf erhalten habe, dass sich die\nKlägerin zu 1) sodann in ihrer zweiten Stellungnahme auch zur Einbeziehung von\nVoIP- Verbindungen geäußert habe und dass auch unter Berücksichtigung der\nArgumente der U1. -P. gegen die Einbeziehung von VoIP- Verbindungen der\nSache nach keine andere Entscheidung getroffen worden wäre. Auch die\nDurchführung einer mündlichen Verhandlung sei nicht erforderlich gewesen, weil die\nBestimmungen in § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 1 TKG für das\nVerfahren Sonderregelungen enthielten, die die Durchführung einer mündlichen\nVerhandlung entbehrlich machten.\n\n37\n\nDie Einbeziehung von VoIP- Verbindungen in die Märkte für Inlandsgespräche an\nfesten Standorten sei rechtmäßig. Insbesondere habe sie - die Beklagte - den\nmaßgeblichen Sachverhalt durch Rückgriff auf die Internetseiten der VoIP- Anbieter\nausreichend ermittelt. Sie habe dadurch festgestellt, dass VoIP- Verbindungen\ndemselben Zweck wie herkömmliche PSTN- Verbindungen dienten, dass potenzielle\nKunden insbesondere Nutzer von Breitbandanschlüssen seien, dass Wechselkosten\nanschlussspezifisch und nicht VoIP- spezifisch seien, dass zwischen VoIP- und\nPSTN- Verbindungen kaum noch Qualitätsunterschiede bestünden, dass es\nhinsichtlich der Tarife parallele Strukturen gebe, dass hinsichtlich Nummerierung und\nVermarktungsstrategien Austauschbarkeit gegeben sei und dass die zahlreichen\nMarkteintritte in jüngster Zeit auch eine Angebotsumstellungsflexibilität aus\nAnbietersicht belegten. Auf die Erhebung von VoIP- spezifischen Absatz- und\nUmsatzzahlen habe sie verzichten können, weil sich die Nutzerzahlen in einer\nGrößenordnung bewegten, die sich auf das Gesamtergebnis der\nMarktanteilsberechnungen nicht ausgewirkt hätten. Auch Kundenbefragungen sowie\nweitere Erhebungen zu Preiselastizitäten seien nicht erforderlich gewesen. Dass die\nKlägerinnen im Bereich der VoIP- Dienste nur eine schwache Marktposition hätten,\nführe zu keinem anderen Ergebnis, weil es vorliegend nicht um einen eigenständigen\nVoIP- Markt gehe, sondern um einen einheitlichen Markt, der sowohl PSTN- als auch\nVoIP- Verbindungen umfasse. In diesem \"reinen\" Verbindungsmarkt seien PSTN-\nund VoIP- Verbindungen austauschbar. Soweit die Klägerinnen dies bezweifelten,\nberuhe dies darauf, dass sie Anschlüsse und Verbindungen gemeinsam\nbetrachteten.\n\n38\n\nAuch die Einbeziehung von kundenindividuellen Verträgen in die Marktdefinition\nbegegne keinen rechtlichen Bedenken. Verbindungsleistungen, die im Rahmen\nsolcher Systemlösungen angeboten und erbracht werden, seien öffentliche\nTelefonverbindungen im Sinne der Märkte 1 bis 6 der Kommissionsempfehlung. Dies\nergebe sich aus § 3 Nr. 16 und 17 TKG i.V.m. mit den einschlägigen Bestimmungen\nder Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 7.\nMärz 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen\nKommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie). Weiter sei auch die\nAustauschbarkeit mit herkömmlichen Anschlüssen und Verbindungen gegeben, weil\ndie Zugangs- und Verbindungsleistungen im Rahmen von individuell auf einzelne\nKunden zugeschnittenen sprachorientierten Systemlösungen kein \"untrennbares\nBündel\" darstellten, sondern sich in Einzelleistungen aufteilen ließen, die den\nüblichen Anschlüssen und Verbindungen entsprächen.\n\n39\n\nEine Unterscheidung von Privatkunden- und Geschäftskundenmärkten sei nicht\nerforderlich gewesen. Zwar sei sie - die Beklagte - insoweit von der\nMärkteempfehlung der EU- Kommission abgewichen. Dies sei jedoch zulässig\ngewesen, weil sie nach einer umfassenden Prüfung zum Ergebnis gekommen sei,\ndass die Marktteilnehmer in der Bundesrepublik Deutschland keine strikte Trennung\nzwischen Produkten für Privatkunden und solchen für Geschäftskunden\ndurchführten. Vielmehr spiele der von der EU- Kommission für die Trennung von\nGeschäftskunden- und Privatkundenmärkten angeführte Grund - unterschiedliche\nInfrastruktur hinsichtlich Kundenbetreuung und Fähigkeit zur Ausweitung des\nLeistungsangebots - für die überwiegende Anzahl der auf diesen Märkten tätigen\nUnternehmen keine Rolle. Von der Abgrenzung eines eigenständigen Marktes für\nISDN- Primärmultiplexanschlüssen habe sie abgesehen, weil die Mehrzahl der\nGeschäftskunden nicht einmal diese Anschlüsse in Anspruch nehme.\nAuch die in Folge der Marktabgrenzung und -analyse nach § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG\nauferlegten Verpflichtungen seien rechtmäßig. So lägen zunächst die\nVoraussetzungen für die Auferlegung der Anzeigepflicht für VoIP- Verbindungen\nnach § 39 Abs. 3 Satz 1 TKG vor. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen habe\nsie - die Beklagte - Tatsachen ermittelt, die die Annahme rechtfertigten, dass die\nVerpflichtungen im Zugangsbereich oder zur Betreiberauswahl und\nBetreibervorauswahl nicht zur Erreichung der Regulierungsziele ausreichten. Die\nVerpflichtung zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl sei für VoIP-\nVerbindungen ohne Bedeutung. Zwar seien die notwendigen\nZusammenschaltungsleistungen für das Angebot eigenständiger VoIP-\nVerbindungen vorhanden. Die bestehenden alternativen Zugangsmöglichkeiten seien\nallerdings nicht geeignet, einer Übertragung der überragenden Marktstellung der\nKlägerinnen im Festnetzbereich auf den VoIP- Bereich entgegen zu wirken, denn\nnach wie vor verfügten die Klägerinnen in diesem Bereich über eine überragende\nMarktstellung (86,9 % aller Telefonanschlüsse). Zu berücksichtigen sei auch, dass\ndas Marktsegment für VoIP- Verbindungen sich in einer Frühphase des Wettbewerbs\nbefinde und deswegen besonders anfällig sei. Diese Umstände machten es\nerforderlich, dass sie über eine reine ex-post- Regulierung hinaus die Möglichkeit\nbekomme, besonders kurzfristig missbräuchliche Tarifmaßnahmen zu erkennen und\nauf diese zu reagieren.\n\n40\n\nDie Anzeigepflicht für Entgeltmaßnahmen hinsichtlich kundenindividueller Verträge\nfolge unmittelbar aus § 39 Abs. 3 Satz 4 TKG. Die Regulierungsverfügung enthalte\ninsoweit keine Regelung, sondern lediglich einen Hinweis auf die Rechtslage. Auch\nim Übrigen sei die Kenntnisgabepflicht bezüglich der weiteren Entgeltmaßnahmen\nrechtmäßig. Es lägen hinreichende Tatsachen dafür vor, dass auch insoweit die\nbestehenden Verpflichtungen im Zugangsbereich oder zur Betreiberauswahl und\nBetreibervorauswahl zur Erreichung der Regulierungsziele nicht ausreichten. Denn\nzum einen habe sich trotz der vorhandenen Möglichkeiten zum entbündelten Zugang\nzur Teilnehmeranschlussleitung der Wettbewerb im Anschlussbereich nur sehr\nschleppend entwickelt. Zum anderen habe die Klägerin zu 1) bei den\nVerbindungsleistungen trotz der seit Jahren bestehenden Betreiberauswahl und\nBetreibervorauswahl immer noch einen überragenden Marktanteil in Höhe von 52 %.\nSie - die Beklagte - habe auch ihr Ermessen in nicht zu beanstandender Weise\nausgeübt. Insbesondere hätte sie nicht vorab entscheiden müssen, ob überhaupt\neine ex-post Regulierung Anwendung finden solle. Europäisches\nGemeinschaftsrecht verbiete es nicht, dass der nationale Gesetzgeber in § 39 Abs. 3\nSatz 1 TKG die nachträgliche Entgeltregulierung als Mindeststandard vorgebe und\nden Ermessensspielraum der nationalen Regulierungsbehörde dahingehend\nbegrenze, dass diese darüber hinausgehend auch eine Genehmigungspflicht\nanordnen könne.\n\n41\n\nSoweit die Klägerinnen sich auch dagegen wehrten, dass die Regulierungsverfügung\neine Feststellung dahingehend treffe, dass anzeigepflichtige Entgeltmaßnahmen\nselbst dann erst nach Ablauf der 2-Monatsfrist nach § 39 Abs. 3 Satz 2 TKG am\nMarkt eingeführt werden dürften, wenn die Beklagte die angezeigte\nEntgeltmaßnahme nicht nach § 39 Abs. 3 Satz 3 TKG untersagt habe, sei darauf hinzuweisen, dass die darauf\nbezogenen Ausführungen in der Regulierungsverfügung lediglich einen behördlichen\nHinweis auf die Rechtslage darstellten. Aber selbst wenn man - zu Unrecht - davon\nausginge, dass diesen Ausführungen eine regelnde Wirkung zukomme, seien sie\njedenfalls zutreffend. Das ergebe sich aus § 39 Abs. 3 Satz 2 TKG.\nAuch die Auferlegung der Verpflichtungen zur Betreiberauswahl und\nBetreibervorauswahl seien rechtmäßig. Sie folgten unmittelbar aus § 40 Abs. 1 TKG.\nDieser Vorschrift sei weder ein behördliches Ermessen noch eine Einschränkung auf\nbestimmte Fallgestaltungen im Sinne einer Dispensierung von kundenindividuellen\nVerträgen oder von Auslandsverbindungen zu entnehmen.\n\n42\n\nSchließlich sei auch die Anordnung zur Vorlage der für eine fundierte\nOffenkundigkeitsprüfung erforderlichen Unterlagen nicht zu beanstanden. Sie finde\nihre Rechtsgrundlage in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG. Danach könne sie - die\nBeklagte - die Klägerinnen zur Vorlage solcher Unterlagen verpflichten, die sie zur\nsachgerechten Ausübung ihres Entgeltregulierungsrechts für erforderlich halte. Den\nUmfang der Unterlagen habe sie auf S. 68 f der Regulierungsverfügung dahingehend\nbestimmt, dass näher bezeichnete \"Basisunterlagen\" für eine erste Einschätzung, ob\nein missbräuchliches Vorhalten vorliege, vorzulegen seien. Keineswegs seien die\nKlägerinnen verpflichtet worden, \"Kostenunterlagen\" vorzulegen.\n\n43\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der\ngerichtlichen Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der\nBeklagten verwiesen. Weiter wird verwiesen auf den Inhalt der beigezogenen\nVerfahrensakte des Verfahrens 21 L 1228/06 und die in diesem Verfahren\nbeigezogenen Verwaltungsvorgänge.\n\n44\n\nE n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :\n\n45\n\nDie zulässige Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.\nDie streitgegenständliche Regulierungsverfügung vom 23. Juni 2006 ist insoweit\nrechtswidrig und verletzt die Klägerinnen in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO), als\nsie die Klägerinnen verpflichtet, der Bundesnetzagentur Entgeltmaßnahmen für VoIP-\nVerbindungen zwei Monate vor deren geplantem Inkrafttreten zur Kenntnis zu geben\nund zugleich mit der Tarifanzeige die für eine fundierte Offenkundigkeitsprüfung\ndieser Tarife erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen. Im Übrigen ist die\nRegulierungsverfügung rechtmäßig und verletzt die Klägerinnen nicht in ihren\nRechten.\n\n46\n\nDie von den Klägerinnen gerügten Fehler bei der Durchführung des\nKonsultations- und Konsolidierungsverfahrens liegen nicht vor. Die Beklagte hat der\nKlägerin zu 1) den hinsichtlich der Einbeziehung von VoIP- Verbindungen und von\nkundenindividuellen Verträgen modifizierten Entwurf im August 2005 übersandt; die\nKlägerin zu 1) hat dazu sodann auch im Hinblick auf die Einbeziehung von VoIP-\nVerbindungen und kundenindividuellen Verträgen nochmals umfassend Stellung\ngenommen. Damit ist - sofern man ein gesondertes Anhörungsrecht der U1. - P.\nund der Klägerinnen zu 2) und zu 3) annähme - diesem jedenfalls der Sache nach\ngenügt, denn die U1. -P. und die Klägerinnen zu 2) und zu 3) gehörten bzw.\ngehören nach § 3 Nr. 29 TKG zum Unternehmensverbund der Klägerin zu 1), der als\nsolcher mit der Regulierungsverfügung verpflichtet wurde. Ihre aus ihrer\nBeteiligtenstellung nach § 134 Abs. 2 Nr. 2 TKG resultierenden Verfahrensrechte\nsind damit gewahrt worden. Dass das in § 12 Abs. 1 TKG verankerte Gebot, im\nRahmen des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens interessierten Parteien\nGelegenheit zur Stellungnahme zu geben, erweiterte Verfahrensrechte für\nVerfahrensbeteiligte im Sinne von § 134 Abs. 2 TKG begründet, kann nicht\nangenommen werden.\n\n47\n\nAuch die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nach § 135 Abs. 3 TKG war\nnicht erforderlich. Dies gilt zunächst für das Verfahren vor der Präsidentenkammer,\nfür das § 12 TKG ein besonderes Anhörungs- und Konsultationsverfahren vorsieht,\nwelches von den üblichen Anhörungsbestimmungen des § 135 Abs. 1 und 2 TKG\nabweicht und für das die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht\nvorgeschrieben ist,\n\n48\n\nvgl. VG Köln, Urteil vom 17.11. 2005 - 1 K 2924/05 - S. 13 des\nUrteilsumdrucks.\n\n49\n\nDies gilt aber auch für die nachfolgende Auferlegung von Abhilfemaßnahmen\nnach § 13 TKG. § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG verweist hinsichtlich des auch in diesem\nRahmen anzuwendenden Verfahrens auf die Bestimmungen nach § 12 Abs. 1, 2 Nr.\n1, 2 und 4 TKG. Diese Verweisung gilt trotz ihres missverständlichen Wortlauts nicht\netwa nur für solche Maßnahmen, die Auswirkungen auf den Handel zwischen den\nMitgliedstaaten haben. Nach Art. 6 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen\nParlamentes und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen\nRechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und - dienste\n(Rahmenrichtlinie) kommt das Konsultationsverfahren bei allen behördlichen\nEntscheidungen zur Anwendung, die beträchtliche Auswirkungen auf den\nbetreffenden Markt haben, also auch bei Maßnahmen nach § 13 Abs. 1 TKG.\nEntsprechend erfasst das Konsolidierungsverfahren nach Art. 7 der Rahmenrichtlinie\nalle Maßnahmen im Anwendungsbereich von Art. 7 - 8 der Richtlinie 2002/19/EG des\nEuropäischen Parlamentes und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu\nelektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren\nZusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) und im Anwendungsbereich von Art. 16 der\nUniversaldienstrichtlinie. Da darüber hinaus auch Art. 5 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie\nund Art. 16 Abs. 3 der Universaldienstrichtlinie ebenfalls auf das\nKonsolidierungsverfahren verweisen, erfasst dieses den Katalog von\nRegulierungsverfügungen nach § 13 Abs. 1 TKG,\n\n50\n\nvgl. Gurlit in Berliner Kommentar zum\nTelekommunikationsgesetz, 2006, § 13 Rdnr. 17; im Ergebnis\nauch Korehnke in Beck'scher TKG- Kommentar, 3. Auflage, §\n13 Rdnr. 8.\n\n51\n\nAuch für die darüber hinaus unter Ziffer 4 der Regulierungsverfügung nach § 29\nAbs. 1 Nr. 1 TKG auferlegten Verpflichtungen zur Vorlage von Unterlagen, die eine\nOffenkundigkeitsprüfung von beabsichtigten Entgeltmaßnahmen ermöglichen, war\ndie Durchführung einer mündlichen Verhandlung nach § 135 Abs. 3 TKG nicht\nerforderlich, denn die nach § 29 Abs. 1 Satz 1 TKG ergangenen Anordnungen,\nUnterlagen vorzulegen, stellen im Rahmen der von § 132 Abs.1 TKG erfassten\nEntgeltregulierungsentscheidungen lediglich vorbereitende Maßnahmen dar, wie sich\naus § 29 Abs. 1 Satz 1 TKG ergibt. \n\n52\n\nDie Regulierungsverfügung vom 23. Juni 2006 ist - mit Ausnahme der aus dem\nTenor ersichtlichen, VoIP- Verbindungen betreffende Kenntnisgabeverpflichtungen -\nmateriell- rechtlich nicht zu beanstanden. Das gilt sowohl für die von der\nPräsidentenkammer der Bundesnetzagentur getroffene Festlegung zur\nbeträchtlichen Marktmacht der Klägerinnen auf den Märkten für den Zugang zum\nöffentlichen Telefonnetz an festen Standorten und für öffentliche Inlandsgespräche\nan festen Standorten (1.) als auch für den überwiegenden Teil der nach § 13 Abs. 1\nSatz 1 TKG auferlegten Regulierungsverpflichtungen (2.). Im Hinblick auf die\nvorherige Anzeigepflicht betreffend Entgeltmaßnahmen für VoIP- Verbindungen ist\ndie Regulierungsverfügung rechtswidrig (3.).\n\n53\n\n1. Nach § 10 Abs. 1 TKG legt die Regulierungsbehörde im Rahmen der\nMarktdefinition die sachlich und räumlich relevanten Telekommunikationsmärkte fest,\ndie für eine Regulierung nach den Vorschriften des Teiles 2 des TKG in Betracht\nkommen. Dies sind nach § 10 Abs. 2 Satz 1 TKG solche Märkte, die durch\nbeträchtliche und anhaltende strukturell oder rechtlich bedingte Marktzutrittschranken\ngekennzeichnet sind, längerfristig nicht zu wirksamem Wettbewerb tendieren und auf\ndenen die Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts allein nicht ausreicht, um\ndem betreffenden Marktversagen entgegenzuwirken (sog. 3-Kriterien-Test).\nAusgehend vom Wortlaut des § 10 Abs. 2 Satz 2 TKG und nach dem systematischen\nZusammenhang der Regelungen in den Absätzen 1 und 2 des § 10 TKG ist der der\nBundesnetzagentur in diesem Rahmen vom Gesetzgeber ausdrücklich eingeräumte\nBeurteilungsspielraum nicht auf einzelne der im Zusammenhang mit der\nMarktdefinition erforderlichen Prüfschritte, insbesondere nicht auf den sog. 3-\nKriterien-Test nach § 10 Abs. 2 Satz 1 TKG, beschränkt. Nach § 10 Abs. 1 TKG hat\ndie Bundesnetzagentur die sachlich und räumlich relevanten\nTelekommunikationsmärkte festzulegen, die für eine Regulierung in Betracht\nkommen. Welche Märkte dies sind, ist nach § 10 Abs. 2 Satz 1 TKG anhand des sog.\n3-Kriterien-Tests zu ermitteln. § 10 Abs. 2 Satz 1 TKG stellt damit in systematischer\nHinsicht eine Konkretisierung der Voraussetzungen dar, unter denen\nTelekommunikationsmärkte für eine Regulierung nach § 10 Abs. 1 TKG in Betracht\nkommen. Die Prüfung dieser Voraussetzungen dient damit unmittelbar der\nFestlegung regulierungsbedürftiger Märkte nach § 10 Abs. 1 TKG. Die nach § 10\nAbs. 2 Satz 2 TKG im Rahmen des der Bundesnetzagentur zustehenden\nBeurteilungsspielraums zu treffende Entscheidung besteht in der \"Bestimmung\"\ndieser Märkte, die sowohl die sachliche und räumliche Marktabgrenzung als auch die\nBeurteilung der Regulierungsbedürftigkeit anhand des sog. 3-Kriterien-Tests\nvoraussetzt. Das wird auch dadurch bestätigt, dass die Bundesnetzagentur nach §\n10 Abs. 2 Satz 3 TKG \"dabei\", d.h. bei der Bestimmung der Märkte nach § 10 Abs. 2\nSatz 2 TKG, die Märkteempfehlung der EU- Kommission weitestgehend zu\nberücksichtigen hat, wodurch der der Bundesnetzagentur zustehende\nBeurteilungsspielraum in sachlicher Hinsicht beschränkt wird. Mit dieser Bestimmung\nwurde Art.15 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie in nationales Recht umgesetzt. Art. 15 der\nRahmenrichtlinie und die darauf fußende Märkteempfehlung der EU- Kommission\nsetzt aber gleichfalls eine umfassende Marktdefinition voraus, d.h. sowohl - in einem\nersten Schritt - eine Marktabgrenzung als auch - in einem weiterem Schritt - die\nBeurteilung der Regulierungsbedürftigkeit der abgegrenzten Märkte. In diesem\nZusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass es sich bei der Marktabgrenzung\nund der Beurteilung der Regulierungsbedürftigkeit von Märkten nicht um klar\ntrennbare, voneinander isoliert vorzunehmende Entscheidungen handelt, was durch\ndie Kriterien für die Abgrenzung der sachlich und räumlich relevanten Märkte belegt\nwird, die den nach § 11 Abs. 1 Satz 4 TKG im Rahmen der Marktanalyse von der\nBundesnetzagentur weitestgehend zu berücksichtigenden \"Leitlinien der Kommission\nzur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem gemeinsamen\nRechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste\" (Leitlinien) zu\nentnehmen sind. Danach hängt die Darstellung eines relevanten Marktes maßgeblich\nauch von den Wettbewerbskräften ab, die das Preisverhalten der Hersteller oder\nDienstleister beeinflussen können (Nr. 38 der Leitlinien). Auch die Kriterien der\nAustauschbarkeit auf Nachfragerseite und der Angebotsumstellungsflexibilität lassen\nsich nicht ohne Beurteilung der Wettbewerbskräfte anwenden, wie der in diesem\nZusammenhang anzuwendende \"hypothetische Monopolistentest\" zeigt (Nr. 40 der\nLeitlinien). Sachlich relevante Märkte sind nicht nur anhand der objektiven\nAustauschbarkeit, sondern auch anhand der Wettbewerbsbedingungen zu\nbestimmen (Nr. 44 der Leitlinien). Auch der räumlich relevante Markt lässt sich ohne\nBerücksichtigung der - homogenen oder heterogenen - Wettbewerbsbedingungen\nnicht bestimmen (Nr. 56 der Leitlinien). Dies zeigt, dass bereits im Rahmen der\nMarktabgrenzung in vielerlei Hinsicht die Wettbewerbsbedingungen und -kräfte zu\nberücksichtigen sind, die im Rahmen des sog. 3-Kriterien-Tests nach § 10 Abs. 2\nTKG die Regulierungsbedürftigkeit bestimmen. Die Marktdefinition stellt damit\ninsgesamt einen vorausschauenden, dynamischen Vorgang dar (vgl. Nr. 35 der\nLeitlinien) und enthält wertende und prognostische Elemente, die einen behördlichen\nBeurteilungsspielraum rechtfertigen,\n\n54\n\nso im Ergebnis auch Schütz in Beck'scher TKG- Kommentar, 3.\nAufl. 2006, § 10 Rdnr. 110.\n\n55\n\nZu einer anderen Beurteilung führt auch nicht der Hinweis der Klägerinnen\ndarauf, dass für die Marktabgrenzung nach wettbewerbsrechtlichen Kriterien (§ 19\nAbs. 2 Satz 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen - GWB - ) auch von\nden Verwaltungsgerichten anerkannt sei, dass ein Beurteilungsspielraum bei der\nBestimmung des sachlich und räumlich relevanten Marktes nicht bestehe und\ninsoweit eine volle gerichtliche Kontrolle erfolge. Denn der Zweck und die Ziele der\nRegulierung der Telekommunikationsmärkte, wie sie in §§ 1, 2 TKG beschrieben\nsind, weichen von denen des allgemeinen Wettbewerbsrechts ab. Namentlich die\nZiele, nachhaltig wettbewerbsorientierte Märkte der Telekommunikation im Bereich\nder Telekommunikationsdienste und -netze sowie effiziente Infrastrukturinvestitionen\nzu fördern und Innovationen zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 TKG),\nverdeutlichen, dass es hier - anders als im allgemeinen Wettbewerbsrecht - auch um\ndie Erreichung regulierungspolitischer Zielsetzungen geht, was es rechtfertigt,\ndiesbezügliche wertende und prognostische behördliche Entscheidungen, wie sie die\nzu Regulierungszwecken erfolgende Marktdefinition erfordert, einer nur\neingeschränkten gerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen.\n\n56\n\nKommt der Bundesnetzagentur damit insgesamt bei der Marktdefinition nach §\n10 TKG ein - allerdings durch die Vorgabe der \"weitestgehenden\" Berücksichtigung\nder Märkteempfehlung der EU- Kommission begrenzter - Beurteilungsspielraum zu,\nso ist die gerichtliche Überprüfung der von der Präsidentenkammer getroffenen\nFestlegung der maßgeblichen Märkte darauf beschräkt, ob diese die\nVerfahrensbestimmungen eingehalten hat, ob sie ihrer Entscheidung einen\nzutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt zugrunde gelegt hat, ob sie sich\nan allgemein gültige Bewertungsgrundsätze und -maßstäbe gehalten hat, ob sie bei\nihrer Entscheidung die konkurrierenden Belange nicht schwerwiegend, d.h. in einer\nzur objektiven Gewichtigkeit dieser Belange außer Verhältnis stehenden Weise\nfehlgewichtet hat, ob sie objektive Kriterien zugrunde gelegt und das Willkürverbot\nnicht verletzt hat und ob sie ihre Beurteilung so ausführlich und nachvollziehbar\nbegründet hat, dass dem Gericht die ihm obliegende beschränkte inhaltliche\nKontrolle möglich wird,\n\n57\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.1971 - BVerwG I C 31.68 -\nBVerwGE 39, 198,204; Urteil vom 26.6.1980 - BVerwG 2 C\n8.78 - BVerwGE 60, 245,246; Urteil vom 25.6.1981 - BVerwG 3\nC 35.80 - BVerwGE 62, 330,340; Urteil vom 3.3.1987 -\nBVerwG 1 C 16.86 - BVerwGE 77, 75,85; Beschluss vom\n24.1.1995 - BVerwG 1 WB 68.94 - BVerwGE 103, 200,204;\nBeschluss vom 25.9.2002 - BVerwG 1 WB 27.02 - BVerwGE\n117, 81,82; Urteil vom 16.5.2007 - BVerwG 3 C 8.06 - juris.\n\n58\n\nDie hierauf beschränkte gerichtliche Überprüfung der Entscheidung der\nPräsidentenkammer begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Zwar\ngebietet Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, dass die Gerichte die Verwaltungstätigkeit in\ntatsächlicher und rechtlicher Hinsicht grundsätzlich vollständig nachprüfen. Der\nGesetzgeber kann jedoch der Verwaltung für bestimmte Fälle einen\nBeurteilungsspielraum einräumen und damit anordnen, dass sich die gerichtliche\nNachprüfung auf die Einhaltung der rechtlichen Grenzen dieses Spielraums zu\nbeschränken hat, was insbesondere dann möglich ist, wenn die zu treffende\nEntscheidung - wie hier - in hohem Maße wertende und prognostische\nElemente enthält,\n\n59\n\nvgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12.1992 - 1 BvR 167/87 -\nBVerfGE 88, 40,56 ff; Urteil vom 20.2.2001 - 2 BvR 1444/00 -\nBVerfGE 103, 142,157: BVerwG, Urteile vom 7.11.1985 -\nBVerwG 5 C 29.82 - BVerwGE 72, 195,199; vom 10.11.1988 -\nBVerwG 3 C 19.87 - BVerwGE 81,12,17; vom 25.11.1993 -\nBVerwG 3 C 38.91 - BVerwGE 94, 307,309; Urteil vom\n21.12.1995 - BVerwG 3 C 24.94 - BVerwGE 100, 221,225;\nUrteil vom 16.5.2007 - BVerwG 3 C 8.06 - juris Rdnr.\n26,27.\n\n60\n\nHiervon ausgehend ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die\nPräsidentenkammer der Bundesnetzagentur dem Markt für öffentliche\nInlandsgespräche an festen Standorten auch solche Verbindungen zugerechnet hat,\ndie über VoIP- Dienste hergestellt werden (a). Ebenso wenig ist es zu beanstanden,\ndass sie dem Mark für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen\nStandorten und dem Markt für öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten\nauch Zugangs- bzw. Verbindungsleistungen zugerechnet hat, die im Rahmen von\nkundenindividuellen Gesamtverträgen bis zu einem Jahresnettoumsatz von einer\nMillion Euro erbracht werden (b). Schließlich ist die Marktdefinition auch nicht\ndeswegen fehlerhaft, weil sie nicht zwischen Privatkunden- und\nGeschäftskundenmärkten differenziert (c). \n\n61\n\na) Mit der ausdrücklichen Einbeziehung von Verbindungen, die über VoIP-\nDienste hergestellt werden - sofern der betreffende Dienst neben Verbindungen\ninnerhalb der genutzten IP- Netze auch einen Zugang ins Festnetz gewährleistet und\nsomit Verbindungen in nationale und internationale Festnetze im Sinne einer Any-to-\nAny- Verbindung ermöglicht - in den Markt für öffentliche Inlandsgespräche an festen\nStandorten hat die Präsidentenkammer die Grenzen des ihr bei der Marktdefinition\nnach § 10 TKG zustehenden Beurteilungsspielraums nicht überschritten. Dabei kann\noffen bleiben, ob die genannten VoIP- Verbindungen als Folge des in § 1 TKG\nverankerten Grundsatzes der technologieneutralen Regulierung nicht auch ohne ihre\nausdrückliche Erwähnung im Klammerzusatz unter Ziffer 2 der Festlegung der\nPräsidentenkammer als Bestandteil des Marktes für öffentliche Inlandsgespräche an\nfesten Standorten zu gelten hätten. Denn jedenfalls erweist sich ihre Einbeziehung in\ndiesen Markt nicht als rechtsfehlerhaft.\n\n62\n\nZunächst hat die Präsidentenkammer sich bei ihrer Marktdefinition an die\nMärkteempfehlung der EU- Kommission gehalten und im hier relevanten\nZusammenhang die Märkte 3 und 5 - Öffentliche Orts- und Inlandsgespräche an\nfesten Standorten - einer Betrachtung unterzogen. Sie ist der Empfehlung\ninsbesondere auch insoweit gefolgt, als sie die Gesprächsmärkte (Märkte 3 bis 6)\nund die Zugangs- bzw. Anschlussmärkte (Märkte 1 und 2) getrennt untersucht hat.\nZwar gehören die Märkte 1 bis 6 einem gemeinsamen Marktverbund an und\nentsprechen in ihrer Gesamtheit dem \"Anschluss an das öffentliche Telefonnetz und\ndessen Nutzung an festen Standorten\" gemäß Anhang I der Rahmenrichtlinie.\nDennoch soll eine getrennte Betrachtung der Anschluss- und Nutzungsmärkte\nstattfinden, weil viele Endkunden sich für abgehende Anrufe für einen anderen\nBetreiber als den, der den Anschluss bereitstellt, entscheiden. Maßgeblich weist die\nEU- Kommission insoweit auch auf die Möglichkeiten zur Betreiberauswahl und\nBetreibervorauswahl hin,\n\n63\n\nvgl. hierzu die Begründung zur Empfehlung der EU-\nKommission: http://ec.europa.eu/information_society/topics/telecoms/regulato\nry/maindocs/documents/explanmemode.pdf - S. 16.\n\n64\n\nIm Hinblick auf die Einbeziehung von VoIP- Verbindungen in die\nGesprächsmärkte 3 und 5 hat die Präsidentenkammer ihre Entscheidung in der\nFestlegung ausführlich begründet. Sie hat dabei insbesondere darauf abgestellt,\ndass VoIP- Verbindungen demselben Endzweck wie herkömmliche PSTN-\nVerbindungen dienen und dass derzeit damit etwa 17 % der Haushalte - als Inhaber\nvon Breitbandanschlüssen - in der Lage seien, VoIP- Dienste zu nutzen, worin sie\neine nicht nur theoretische, sondern auch praktische Austauschbarkeit gesehen hat.\nIn einem hypothetischen Monopolistentest bilde diese Personengruppe im Falle einer\nVerteuerung von PSTN- Verbindungen eine relevante Größe, die einen\nUmsatzrückgang bewirken könne. Weil Anschluss- und Verbindungsmärkte aufgrund\nder Märkteempfehlung der EU- Kommission getrennt zu betrachten seien, hindere\nauch der Umstand, dass Breitbandanschlüsse einen eigenständigen Markt bildeten,\ndie Einbeziehung von VoIP- Verbindungen in den Verbindungsmarkt nicht. Daher\nspreche auch der Umstand, dass VoIP- Dienste möglicherweise nur als Ergänzungen\nzur herkömmlichen PSTN- Telefonie angesehen würden, nicht gegen die\nEinbeziehung von VoIP- Verbindungen in den (reinen) Verbindungsmarkt. Eventuelle\nWechselkosten seien auf den Anschluss bezogen und nicht VoIP- spezifisch. Die\nAustauschbarkeit mit PSTN- Verbindungen sei aus Nachfragersicht im Hinblick auf\ndie Qualität von VoIP- Verbindungen, im Hinblick auf die Tarife, auf die\nNummerierung und auf die Vermarktungsstrategien anzunehmen. Sie sei auch aus\nAnbietersicht gegeben, was dadurch belegt werde, dass die Kosten für den\nMarkteinstieg nicht übermäßig hoch seien und zahlreiche neue - auch kleinere -\nAnbieter in den letzten Monaten mit Angeboten in den Markt eingetreten seien.\nDiese Feststellungen sind nicht zu beanstanden. Sie entsprechen in ihrer Methodik\nden in den Leitlinien unter Ziffer 2.2. niedergelegten Anforderungen und untersuchen\ndie Austauschbarkeit aus Nachfrager- und Anbietersicht - auch anhand des\n\"hypothetischen Monopolistentests\" - sowie die Angebotsumstellungsflexibilität. Dass\nsie insoweit von unzutreffenden Tatsachen ausgehen, ist nicht erkennbar; dies wird\nvon den Klägerinnen auch nicht substantiiert dargelegt. Die Klägerinnen rügen in\ndiesem Zusammenhang zunächst ein Ermittlungsdefizit und meinen, die Beklagte\nhätte für die Frage der Austauschbarkeit aus Nachfragerperspektive und\nPreiselastizitäten eine Kundenbefragung durchführen und für die Beurteilung der\nVoIP- Penetration Kunden-, Absatz- und Umsatzzahlen der VoIP- Anbieter erheben\nmüssen. Außerdem hätte sie internationale Anbieter nicht ausblenden dürfen und\nErmittlungen zur Marktposition der Klägerinnen im VoIP- Bereich durchführen\nmüssen. Diese Ausführungen der Klägerinnen verkennen allerdings, dass im\nRahmen des Marktes für öffentliche Inlandsgespräche nicht VoIP- Dienste oder -\nprodukte zu betrachten waren, sondern lediglich \"Verbindungen\", über die öffentliche\nInlandsgespräche geführt werden. Für die Frage, ob auch Gespräche, die über VoIP-\nVerbindungen hergestellt werden, diesem Markt zuzurechnen sind, war zunächst die\nFeststellung ausreichend, dass solche VoIP- Verbindungsleistungen am Markt\nangeboten werden und dass diese sowohl aus Nachfrager- als auch aus\nAnbietersicht dasselbe Bedürfnis wie PSTN- Verbindungen abdecken, nämlich\nGespräche zu führen. Ermittlungen dazu, ob Kunden gewillt sind, zugunsten von\nVoIP- Verbindungen auf PSTN- Verbindungen gänzlich zu verzichten und ob und in\nwelchem Umfang sie tatsächlich PSTN- Verbindungen mit VoIP- Verbindungen\nsubstituieren, sind für die Betrachtung eines Marktes für Gespräche nicht\nerforderlich. Aus diesem Grunde kam es auch nicht entscheidend auf die\nBetrachtung der Angebote von internationalen Anbietern und auch nicht auf die\nMarktposition der Klägerinnen bei VoIP- Verbindungen an. Auch der Umstand, dass\nVoIP heute ganz überwiegend nicht als Ersatz, sondern als Zusatz zur PSTN-\nTelefonie angeboten wird, ist in diesem Zusammenhang ebenso wenig von\nBedeutung wie der Umstand, dass bestimmte Leistungsmerkmale wie die Nutzung\nvon Mehrwertdiensterufnummern, die Notruffunktionalität oder Anklopfen, Rückrufen/\nMakeln bei VoIP- Diensten nicht oder nur eingeschränkt nutzbar sind. Die\ndahingehenden Einwände der Klägerinnen verkennen, dass vorliegend nicht die\nFrage entscheidungserheblich war, ob VoIP- Dienste die entsprechenden PSTN-\nDienste ersetzen können, sondern ausschließlich die Frage, ob dem Markt für\nöffentliche Inlandsgespräche auch solche Gespräche zuzurechnen sind, die über\nVoIP- Verbindungen geführt werden. Dies hat die Präsidentenkammer in ihrer\nMarktdefinition mit vertretbaren Gründen und in nachvollziehbarer Weise\nangenommen. Wegen der im Rahmen des behördlichen Beurteilungsspielraums nur\neingeschränkten gerichtlichen Überprüfbarkeit der Entscheidung der\nPräsidentenkammer kommt es für die gerichtliche Entscheidung in diesem\nZusammenhang auf den VoIP- Verbindungen betreffenden und von den Klägerinnen\nin der mündlichen Verhandlung vom 5. September 2007 gestellten\n\"Hilfsbeweisantrag\" (Ziffer 5 des Antrags) nicht an.\n\n65\n\nb) Auch die Einbeziehung von Zugangs- und Verbindungsleistungen, die im\nRahmen von Gesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und einem\nJahresumsatz von bis zu einer Millionen Euro ohne Umsatzsteuer erbracht werden\n(sog. \"Systemlösungen\") in die Märkte für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz\nan festen Standorten (Märkte 1 und 2 der Märkteempfehlung der EU- Kommission)\nund für öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten (Märkte 3 und 5 der\nMärkteempfehlung der EU- Kommission) ist rechtlich nicht zu beanstanden.\nDie Einbeziehung der Systemlösungen in die Märkte 1 bis 6 scheitert nicht bereits\naus Rechtsgründen daran, dass es sich bei den Anschluss- und\nVerbindungsleistungen, die in diesem Rahmen erbracht werden, nicht um den\nAnschluss zum öffentlichen Telefonnetz bzw. nicht um öffentliche Gespräche\nhandelt. Nach § 3 Nr. 16 TKG ist ein öffentliches Telefonnetz ein\nTelekommunikationsnetz, das zur Bereitstellung des öffentlich zugänglichen\nTelefondienstes genutzt wird. Als \"Telekommunikationsnetz\" gilt nach § 3 Nr. 27\nTKG die Gesamtheit von technischen Einrichtungen, die zur Signalübertragung\ngenutzt werden. Das \"öffentliche\" Telefonnetz unterscheidet sich nach § 3 Nr. 16\nTKG von einem nicht- öffentlichen Telefonnetz dadurch, dass es zur Bereitstellung\ndes öffentlich zugänglichen Telefondienstes genutzt wird, worunter wiederum gem. §\n3 Nr. 17 TKG ein der Öffentlichkeit zur Verfügung stehender Dienst für das Führen\nvon Inlands- und Auslandsgesprächen verstanden wird. Diese Begriffsbestimmung\nknüpft an Art. 2 c) der Universaldienstrichtlinie an. Das Telefonnetz, mittels dessen\ndie Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen aus Art. 4 der Universaldienstrichtlinie - die\nBereitstellung des Zugangs an festen Standorten - erfüllen, ist damit ein öffentliches\nTelefonnetz. Es unterliegt deswegen keinem Zweifel, dass das Telefonnetz der\nKlägerin zu 1), die - wie sich aus § 150 Abs. 9 TKG ergibt - in der Bundesrepublik\nDeutschland faktisch die Universaldienstleistungen erbringt, die Voraussetzungen\neines öffentlichen Telefonnetzes erfüllt.\n\n66\n\nAuch über die sog. Systemlösungen gewähren die Klägerinnen ihren Kunden den\nZugang, d.h. den Anschluss an das öffentliche Telefonnetz (Märkte 1 und 2). Unter\neinem \"Anschluss\" ist gem. § 3 Nr. 21 TKG die physische Verbindung zu verstehen,\nmit dem der Netzabschlusspunkt in den Räumlichkeiten des Teilnehmers mit dem\nHauptverteilerknoten oder einer gleichwertigen Einrichtung in festen öffentlichen\nTelefonnetzen verbunden wird. Es bedeutet keinen rechtlich relevanten Unterschied,\nob diese physische Verbindung im Rahmen eines AGB- Produktes oder im Rahmen\neines kundenindividuellen Gesamtvertrages, der über einen oder mehrere\nAnschlüsse hinaus noch erweiterte Leistungen, individuelle Konfigurationen und\nbesondere, von den AGB- Produkten abweichende Tarifierungskonditionen enthält,\nrealisiert wird.\n\n67\n\nEntsprechendes gilt auch für die im Rahmen von \"Systemlösungen\" bereit gestellten\nVerbindungsleistungen (Märkte 3 bis 6). Auch diese sind als \"öffentliche Gespräche\"\ni.S. der Märkte 3 bis 6 der Märkteempfehlung der EU- Kommission zu qualifizieren.\nDas ergibt sich daraus, dass der Verbund der Märkte 1 bis 6 den \"Anschluss an das\nöffentliche Telefonnetz und dessen Nutzung an festen Standorten\" im Sinne des\nAnhangs I der Rahmenrichtlinie umfasst. Die Verbindungsmärkte werden damit durch\ndas Merkmal der Nutzung des öffentlichen Telefonnetzes bestimmt mit der Folge,\ndass alle Verbindungen erfasst werden, die über das öffentliche Telefonnetz realisiert\nwerden. Nur Verbindungsleistungen, die über vom öffentlichen Telefonnetz\nphysikalisch getrennte technische Infrastrukturen hergestellt werden, können somit\ndie Eigenschaft als \"öffentliche\" verlieren. Das aber ist nach den insoweit\nunwidersprochen geblieben Feststellungen der Präsidentenkammer bei den\nSystemlösungen nicht der Fall. Vielmehr handelt es sich bei den sprachorientierten\nSystemlösungen um virtuelle Privatnetze (VPN), die die Klägerinnen unter den\nBezeichnungen \"U. E2. O. (U3. )\" oder \"U. W. Q. O1.\n(U1. -W1. )\" am Markt anbieten und für deren Herstellung Teile des öffentlichen\nTelefonnetzes benutzt werden. Nach den von den Klägerinnen im\nVerwaltungsverfahren vorgelegten Verträgen zeichnen sich diese Angebote\nvornehmlich dadurch aus, dass verschiedene im öffentlichen Telefonnetz\nvorhandene Lokationen des Kunden wunsch- und bedarfsgerecht konfiguriert und\nbesondere Verbindungsentgelte vereinbart werden, wobei mitunter zwischen sog.\nOn-Net- Verbindungen, d.h. solchen Verbindungen, die zwischen zwei Lokationen\ndesselben Kunden hergestellt werden und sog. Off-Net- Verbindungen, d.h.\nVerbindungen, die zu Anschlüssen außerhalb des W1. hergestellt werden,\nunterschieden wird. Diesen Lösungen ist gemeinsam, dass ihre Realisierung im\nöffentlichen Telefonnetz durch eine entsprechende Konfiguration von Anschlüssen\nerfolgt. Die über W1. hergestellten Verbindungen sind damit Verbindungen für\nöffentliche Gespräche im Sinne der Märkte 3 bis 6 der Märkteempfehlung der EU-\nKommission.\n\n68\n\nDass ähnliche Produkte unter der Geltung des inzwischen außer Kraft getretenen\nTelekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 nicht als Sprachtelefondienst i.S.\nvon § 3 Nr. 15 dieser Fassung des Gesetzes und damit als nicht der ex-ante-\nRegulierung nach § 25 Abs. 1 dieses Gesetzes unterliegend angesehen wurden,\n\n69\n\nvgl. VG Köln, Beschluss vom 13.12. 2001 - 1 L 2442/01 - und\nOVG NRW, Beschluss vom 13. 3. 2002 - 13 B 32/02 -,\n\n70\n\nsteht dem nicht entgegen. Dies hatte seinen Grund darin, dass nach § 3 Nr. 15\nTKG a.F. Sprachtelefondienst nur ein Dienst \"für die Öffentlichkeit\" sein konnte und\nnach § 3 Nr. 19 TKG a.F. das gewerbliche Angebot von Telekommunikation lediglich\nfür die Teilnehmer geschlossener Benutzergruppen nicht als\nTelekommunikationsdienstleistung \"für die Öffentlichkeit\" anzusehen war. Das\nnunmehr geltende Telekommunikationsgesetz vom 22. Juni 2004 enthält diese\nBegrifflichkeiten, deren wesentliche Funktion in der Bestimmung der\nLizenztatbestände in §§ 6 ff TKG a.F. und der daran anknüpfenden\nRegulierungspflichten lag, nicht mehr. Sie sind damit für die nunmehr einem gänzlich\nanderen System folgende Bestimmung der Regulierungsbedürftigkeit und -\npflichtigkeit von Märkten und Maßnahmen unergiebig.\n\n71\n\nDie Präsidentenkammer hat dadurch, dass sie Zugangs- und\nVerbindungsleistungen im Rahmen von kundenindividuellen Gesamtverträgen in die\nMärkte für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (Märkte 1\nund 2 der Märkteempfehlung der EU- Kommission) und für öffentliche\nInlandsgespräche an festen Standorten (Märkte 3 und 5 der Märkteempfehlung der\nEU- Kommission) einbezogen hat, auch nicht den ihr im Rahmen der Marktdefinition\nnach § 10 TKG zustehenden Beurteilungsspielraum überschritten. Sie hat dies in\nihrer Festlegung ausführlich damit begründet, dass Zugangs- und\nVerbindungsleistungen im Rahmen von sprachorientierten Systemlösungen sowohl\naus Nachfrager- als auch aus Anbietersicht mit den anderen im Rahmen der Märkte\n1 bis 6 zu betrachtenden Produkten austauschbar seien. Sie dienten demselben\nVerwendungszweck, nämlich der Realisierung von Telefongesprächen. Dieser\nVerwendungszweck sei aus Nachfragersicht unabhängig davon, ob er im Rahmen\neines Standardvertrages, eines Optionsvertrages oder einer sog. sprachorientierten\nSystemlösung in Anspruch genommen werde. Ein Unternehmen mit mehreren\nStandorten werde vor Abschluss eines Vertrages alle Angebote prüfen, wobei es\nseine Kommunikationsbedürfnisse auch über AGB- Produkte realisieren könne. Dass\neine der möglichen Lösungen in wirtschaftlicher Hinsicht attraktiver sei, rechtfertige\nes nicht, von unterschiedlichen Märkten auszugehen. Etwaige Nebenleistungen, die\nim Rahmen eines Paketes bereitgestellt würden, seien aus Kundensicht in der Regel\nsekundär und rechtfertigten ebenfalls keine getrennte Marktbetrachtung. Technische\nUnterschiede bezögen sich nur auf wenige Nebenleistungen und träten hinter der\nfunktionellen Austauschbarkeit zurück. Die Substituierbarkeit werde daher - genau\nwie bei den üblichen Options- und Bündeltarifen - weder von der Bündelung der\nEinzelprodukte noch von der Vertragsart beeinflusst. Eine Erhebung unter den\nMarktteilnehmern habe darüber hinaus ergeben, dass auch andere Unternehmen\nden Systemlösungen vergleichbare Produkte am Markt anböten, diese jedoch im\nWesentlichen aus Einzelleistungen im Form von Paket- oder Optionstarifen im\nRahmen von kundenindividuellen Verträgen bedarfsgerecht zusammensetzten.\nEigene Märkte für Bündelprodukte oder Optionstarife seien aber auch in der\nMärkteempfehlung der EU- Kommission nicht vorgesehen und würden zu einer zu\nengen Marktabgrenzung führen.\n\n72\n\nDiese von der Präsidentenkammer vorgenommene Bewertung hält sich im Rahmen\ndes ihr zustehenden Beurteilungsspielraums. Sie entspricht in ihrer Methodik den in\nden Leitlinien unter Ziffer 2.2. niedergelegten Anforderungen und untersucht\ninsbesondere die Austauschbarkeit aus Nachfrager- und Anbietersicht und die\nProdukthomogenität. Dass die Präsidentenkammer insoweit von unvollständigen\noder unzutreffenden Tatsachen ausgegangen ist, ist nicht erkennbar. Sie hat sowohl\nvon den Klägerinnen als auch von den übrigen Marktteilnehmern umfassende\nInformationen über die entsprechenden Angebote eingeholt und keine erkennbar\nunvertretbaren Schlussfolgerungen aus den ihr vorliegenden Informationen gezogen.\nDie Klägerinnen haben dagegen im Wesentlichen vorgebracht, sprachorientierte\nSystemlösungen seien mit den allgemeinen Produkten der Sprachtelefonie nicht\naustauschbar. Sie böten eine größere Leistungsbreite, ein kundenindividuelles\nOrder- und Changemanagement, eine kundenindividuelle zentrale Störungsannahme\neinschließlich eines Notfallkonzeptes sowie kundenindividuelle Ansprechpartner und\nBeratungsleistungen. Außerdem seien besondere Leistungsmerkmale realisierbar\nwie eine zentrale Nummer für die Erreichung einer Vermittlungsstelle, bei der über\neinen Nummernnutzungsplan auch Filialen oder Home- Offices der Mitarbeiter\neingebunden werden könnten. Auch könnten Kunden den Marktauftritt mehrerer\nStandorte unter einer eigenen zentralen Rufnummer zusammenfassen. Weiter\nkönnten über das Merkmal \"zentrale Vermittlung\" ankommende Gespräche über die\njeweiligen Einwahlrufnummern an eine zentrale Stelle netzintern weitergeleitet\nwerden. Bei der Lösung \"Home Office\" könnten ankommende Gespräche für einen\nMitarbeiter an seinen jeweiligen Aufenthaltsort weitergeleitet werden. Diese\nLeistungsmerkmale seien über AGB- Produkte nicht realisierbar. Auch die\nunterschiedlichen Preisgestaltungsmodelle dürften nicht außer Betracht bleiben und\nsprächen für unterschiedliche Märkte. Zudem bestünden bei Systemlösungen\n\"fertigungstechnische Besonderheiten\", die dazu führten, dass keine\nAustauschbarkeit aus Anbietersicht vorliege.\n\n73\n\nEs kann offen bleiben, ob diese Einwände der Klägerinnen andere Ergebnisse der\nMarktdefinition in Bezug auf \"Systemlösungen\" hätten rechtfertigen können.\nJedenfalls führen sie nicht zu dem Schluss, dass die Präsidentenkammer die\nGrenzen ihres Beurteilungsspielsraums überschritten hat. Die Präsidentenkammer ist\nim Wesentlichen davon ausgegangen, dass die im Rahmen von Systemlösungen\nangebotenen Leistungen ein Bündel von Einzelleistungen innerhalb eines\nGesamtpakets darstellen und hat entscheidend auf diese Einzelleistungen abgestellt.\nDas ist im Hinblick darauf, dass Gegenstand ihrer Untersuchungen der Markt für\nAnschlüsse und Gespräche war, nicht nur vertretbar, sondern naheliegend, denn\nauch das Produkt \"Systemlösung\" enthält als notwendige Bestandteile Anschlüsse\nund Verbindungen, die sich nach den getroffenen Feststellungen im Kern nicht von\nden übrigen am Markt angebotenen Anschlüssen und Verbindungen unterscheiden.\nDie im Rahmen von Systemlösungen zusätzlich angebotenen Leistungsmerkmale\nund die unterschiedliche Tarifierung mögen dazu führen, dass für viele Kunden die\nInanspruchnahme von Anschlüssen und Verbindungen im Rahmen von\nkundenindividuellen Systemlösungen gänzlich unattraktiv ist und sie solchen Kunden\ndeswegen von den Unternehmen auch nicht angeboten wird. Daraus folgt jedoch\nnicht, dass den Anschluss- und Verbindungsleistungen als solchen die\nAustauschbarkeit mit Anschluss- und Verbindungsleistungen im Rahmen von AGB-\nProdukten fehlt. Werden Anschlüsse und Verbindungen zu einem individuell oder im\nRahmen von AGB angebotenen Produkt mit zusätzlichen Leistungen und\ngesonderten Bedingungen und Tarifen verbunden, so verlieren sie nicht notwendig\nihre Zugehörigkeit zu den Anschluss- und Verbindungsmärkten. Anderenfalls\nbestünde die auch von der Präsidentenkammer gesehene Gefahr, dass \"im\nExtremfall\" für jedes dieser Bündelprodukte bzw. für jeden Optionstarif ein\neigenständiger Markt entstünde, was der von den nationalen Regulierungsbehörden\nweitestgehend zu berücksichtigenden Märkteempfehlung der EU- Kommission zu\nden Märkten 1 bis 6 zuwiderliefe.\n\n74\n\nWegen der im Rahmen des behördlichen Beurteilungsspielraums nur\neingeschränkten gerichtlichen Überprüfbarkeit der Entscheidung der\nPräsidentenkammer kommt es für die gerichtliche Entscheidung in diesem\nZusammenhang auf die kundenindividuelle Systemlösungen betreffenden und von\nden Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung vom 5. September 2007 gestellten\n\"Hilfsbeweisanträge\" (Ziffern 3 und 4 der Anträge) nicht an.\nOffen bleiben kann weiter, ob die Beschränkung der Marktdefinition auf\nkundenindividuelle Verträge mit weniger als einer Millionen Euro Netto- Umsatz\nrechtmäßig ist, denn durch diese Beschränkung werden die Klägerinnen nicht\nbelastet.\n\n75\n\nc) Die Präsidenkammer hat auch dadurch, dass sie in ihrer Marktdefinition nicht\nzwischen Privatkunden- und Geschäftskundenmärkten differenziert hat, nicht die\nGrenzen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums überschritten. Zwar ist sie\ninsoweit von der Märkteempfehlung der EU- Kommission abgewichen, die sowohl\nfür die Zugangsmärkte als auch für die Gesprächsmärkte zwischen Märkten für\nPrivatkunden (Märkte 1,3 und 4) und solchen für andere Kunden (Märkte 2, 5 und 6)\neine Unterscheidung trifft. Diese Abweichung ist rechtlich jedoch nicht zu\nbeanstanden.\n\n76\n\nAllerdings ist aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber die Märkteempfehlung der\nEU- Kommission zum Tatbestandsmerkmal des § 10 TKG erhoben hat, zu folgern,\ndass eine Abweichung von ihr nur ausnahmsweise aufgrund nationaler\nBesonderheiten gerechtfertigt sein kann. Im Regelfall ist im Rahmen der\nMarktabgrenzung lediglich die räumliche Tragweite des relevanten Marktes zu\nbestimmen,\n\n77\n\nvgl. Ziff. 36 der Leitlinien - Abl. EG Nr. C 165); VG Köln,\nUrteile vom 17.11. 2005 - 1 K 2924/05 - und vom 1. 3.2007 - 1\nK 4148/06 -. \n\n78\n\nAndererseits schließen es weder Art. 15 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie noch das\nErfordernis der \"weitestgehenden\" Berücksichtigung in § 10 Abs. 2 TKG aus, dass\nMärkte aufgrund nationaler Besonderheiten im Einzelfall anders definiert werden als\nin der Märkteempfehlung der EU- Kommission. Für die Zulässigkeit derartiger\nAbweichungen lassen sich naturgemäß keine allgemein gültigen Regeln aufstellen.\nSie ist abhängig von den Umständen des Einzelfalls, namentlich davon wie\ngravierend die Abweichung sich darstellt und ob sie etwa dazu führt, dass von der\nEU- Kommission als regulierungsbedürftig angesehene Märkte oder Marktsegmente\ngänzlich unreguliert bleiben oder umgekehrt von der EU- Kommission als\nregulierungsfrei bewertete Märkte einer Regulierung unterzogen werden. In den Blick\nzu nehmen sind auch die Gründe und Erkenntnisse, die zu der Märkteempfehlung\nder EU- Kommission geführt haben, wobei zu fragen ist, ob und welche Bedeutung\ndiese im nationalen Kontext entfalten. Schließlich sind die nationalen Besonderheiten\nder Märkte selbst von Bedeutung, wobei diese umso mehr ein Abweichen von der\nMärkteempfehlung der EU- Kommission rechtfertigen als ihnen durch die Übernahme\nder Empfehlung nicht hinreichend Rechnung getragen werden kann; die Übernahme\nalso z.B. zu unklaren, unbeabsichtigten oder gar untragbaren Ergebnissen führen\nwürde.\n\n79\n\nIn Anwendung dieser Grundsätze ist zunächst zu berücksichtigen, dass die\nPräsidentenkammer nur insoweit von der Märkteempfehlung der EU- Kommission\nabgewichen ist als sie Privatkunden- und Geschäftskundenmärkte zusammengefasst\nhat. Sie hat damit in Abweichung von der Empfehlung keinen Markt bzw. kein\nMarktsegment unberücksichtigt gelassen und auch keinen von der Empfehlung nicht\numfassten Markt definiert. Zwar kann die Zusammenfassung zweier Teilmärkte dazu\nführen, dass Besonderheiten auf einem der Teilmärkte in der Gesamtbetrachtung\nweniger Gewicht erhalten. Dies ist jedoch dann hinnehmbar, wenn derartige\nBesonderheiten gar nicht oder nur in unbedeutendem Umfang bestehen.\nVorliegend hat die EU- Kommission Besonderheiten, die eine Unterscheidung der\nAnschluss- und Verbindungsmärkte in Privatkunden- und Geschäftskundenmärkte\nnahe legen, darin gesehen, dass die Vertragsbedingungen für Zugang und\nDiensteangebot unterschiedlich sein können und dass ein Anbieter auf einem Markt\nfür Geschäftskunden auf Preiserhöhungen eines mutmaßlichen Monopolträgers auf\ndem Privatkundenmarkt in der Regel nicht reagieren könne, da die Systeme der\nKundenbetreuung an beiden Standorten erheblich voneinander abwichen,\n\n80\n\nvgl. hierzu die Begründung zur Empfehlung der EU-Kommission:\nhttp://ec.europa.eu/information_society/topics/telecoms/regulato\nry/maindocs/documents/explanmemode.pdf - S. 16.\n\n81\n\nDiese Umstände bzw. Besonderheiten hat die Präsidentenkammer im Rahmen\nihrer Marktdefinition für die inländischen Märkte nicht feststellen können. Sie hat\nausgeführt, dass nur fünf von 39 befragten, den Zugang zum Telefonnetz\nanbietenden Unternehmen diesen nur für Geschäftskunden realisierten. Vier weitere\nUnternehmen hätten ihr ursprünglich nur für Geschäftskunden bestehendes Angebot\ninnerhalb von maximal 2 Jahren auf alle Endkunden ausgedehnt. Die weit\nüberwiegende Anzahl der Unternehmen verfüge damit über die notwendige\nInfrastruktur für eine Ausweitung des Angebots und der Kundenbetreuung.\nDeswegen sei der von der EU- Kommission angeführte Gesichtspunkt, dass ein\nAnbieter auf dem Markt für Geschäftskunden nicht auf Preiserhöhungen eines\nMonopolträgers auf dem Privatkundenmarkt reagieren könne, auf die deutschen\nMärkte nicht übertragbar. Auch die unterschiedlichen am Markt angebotenen\nAnschlussarten ließen keinen Rückschluss auf spezifische Kundengruppen zu. Zwar\nseien ISDN - Primärmultiplexanschlüsse wegen ihrer Kapazitäten wohl nur für\ngrößere Geschäftskunden interessant. Die Realität zeige aber, dass größere\nUnternehmen und Organisationen ihre Kommunikationsbedürfnisse nicht\nausschließlich über derartige Anschlüsse realisierten. Vielmehr werde häufig - was\ngerade auch die Systemlösungen zeigten - ein Mix unterschiedlicher Anschlussarten\nflexibel eingesetzt. Selbst wenn man aber die ISDN- Multiplexanschlüsse eindeutig\neinem Geschäftskundenmarkt zuordnen würde, sei in Gänze keine produktscharfe\nTrennung der Märkte möglich, weil sich die übrigen Anschlüsse nicht einem\nbestimmten Kundensegment zuordnen ließen. Die ISDN- Basisanschlüsse würden\nsowohl von Privat- als auch von Geschäftskunden benutzt. In der Bundesrepublik\nDeutschland sei - im Gegensatz zu anderen Ländern - ISDN frühzeitig\nflächendeckend angeboten worden, so dass sich ISDN- Anschlüsse hier nicht zu\neinem \"Premium- Dienst\" entwickelt hätten, der vorwiegend von Geschäftskunden\nnachgefragt werde. Im Übrigen komme es auch durchaus vor, dass selbst analoge\nAnschlüsse von Geschäftskunden genutzt werden.\n\n82\n\nAuch die Möglichkeit einer hinreichend deutlichen Trennung in Anknüpfung an\nunterschiedliche Angebots-, Preis- und Absatzstrategien hat die Präsidentenkammer\nnicht gesehen. Bei der Befragung habe sich gezeigt, dass viele Anbieter identische\noder nur geringfügig variierende Preise für Geschäfts- und Privatkunden hätten. Zwar\ngebe es am Markt unterschiedliche Tarifbezeichnungen, die auf eine private oder\ngeschäftliche Nutzung hindeuteten. Diese Tarife könnten jedoch nicht eindeutig\nbestimmten Gruppen von Abnehmern zugeordnet werden. Manche Unternehmen\nträfen gar keine Unterscheidung, andere überließen dem Kunden die Auswahl des\nTarifs. Auch wenn für bestimmte Tarife ein Mindestumsatz gefordert werde, ließe\ndieser nicht den eindeutigen Schluss auf eine geschäftliche oder private Nutzung zu.\nWo die Wahl eines sog. Geschäftskundentarifs vom Nachweis eines Gewerbes\nabhängig gemacht werde, würden u.U. Kunden mit hohem Gesprächssaufkommen\n(z.B. Freiberufler oder gemeinnützige Organisationen) ausgeschlossen. All dies\nzeige, dass für die überwiegende Mehrheit der Anbieter keine konsistenten und\neindeutigen Kriterien für eine Differenzierung zwischen Privatkunden- und\nGeschäftskundenangeboten feststellbar seien.\n\n83\n\nDiese Ausführungen und Feststellungen der Präsidentenkammer sind\nnachvollziehbar und im Ergebnis nicht zu beanstanden. Sie fußen auf umfangreichen\nErhebungen und Untersuchungen in tatsächlicher Hinsicht und führen insbesondere\ndazu, dass die von der EU- Kommission für eine Trennung der Märkte in Privat- und\nGeschäftskunden angeführten Gründe - unterschiedliche Angebote und fehlende\nAngebotsumstellungsflexibilität - als für den nationalen Markt nicht zutreffend\nerachtet wurden. Die von den Klägerinnen dagegen vorgebrachten Einwendungen\nführen jedenfalls nicht dazu, dass die von der Präsidentenkammer im Rahmen ihres\nBeurteilungsspielraums getroffenen Marktdefinitionen unvertretbar oder unhaltbar\nwürden. Selbst wenn ISDN- Multiplexanschlüsse ausschließlich von\nGeschäftskunden nachgefragt würden, bliebe die Erwägung der Präsidentenkammer\nzutreffend, dass sich die übrigen Anschlussarten nicht eindeutig einem\nMarktsegment zuordnen lassen und deswegen eine an die Anschlussarten\nanknüpfende Marktdifferenzierung insgesamt nicht möglich ist. Soweit die\nKlägerinnen vortragen, am Markt werde durchaus zwischen Geschäftskunden- und\nPrivatkundenangeboten differenziert, hat die Präsidentenkammer die\nunterschiedlichen Angebote bei ihrer Bewertung durchaus berücksichtigt, ihnen aber\n- in vertretbarer Weise - deshalb keine hinreichende Unterscheidungskraft\nbeigemessen, weil sie im Ergebnis die Überschneidungen als zu groß angesehen\nhat.\n\n84\n\nWegen der im Rahmen des behördlichen Beurteilungsspielraums nur\neingeschränkten gerichtlichen Überprüfbarkeit der Entscheidung der\nPräsidentenkammer kommt es für die gerichtliche Entscheidung in diesem\nZusammenhang auf die die Unterschiede zwischen Privatkunden- und\nGeschäftskundenmärkten betreffenden und von den Klägerinnen in der mündlichen\nVerhandlung vom 5. September 2007 gestellten \"Hilfsbeweisanträge\" (Ziffern 1 und 2\nder Anträge) nicht an.\n\n85\n\nDass die Präsidentenkammer die Grenzen ihres Beurteilungsspielraums im\nRahmen des sog. 3-Kriterien- Tests nach § 10 Abs. 2 TKG überschritten hätte, ist\nnicht ersichtlich. Dies wird von den Klägerinnen auch nicht substantiiert behauptet.\nDie darauf bezogenen Ausführungen in der Festlegung tragen den Schluss, dass auf\nden definierten Märkten beträchtliche, anhaltende strukturelle oder rechtlich bedingte\nMarktzutrittsschranken bestehen, dass die Märkte längerfristig nicht zu wirksamem\nWettbewerb tendieren und dass die Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts\nallein nicht ausreicht, um dem betreffenden Marktversagen entgegenzuwirken. \n\n86\n\nSchließlich ist auch die Marktanalyse gem. § 11 TKG rechtlich nicht zu\nbeanstanden. Auch in diesem Rahmen, d.h. bei der Beantwortung der Frage, ob\nwirksamer Wettbewerb besteht und ob ein oder mehrere Unternehmen auf den\nuntersuchten Märkten über beträchtliche Marktmacht verfügen, steht der\nPräsidentenkammer ein Beurteilungsspielraum zu mit der Folge einer nur\neingeschränkten gerichtlichen Überprüfbarkeit. Dies folgt daraus, dass die Behörde\nbei ihrer Prüfung auch in diesem Zusammenhang die Leitlinien der Kommission\n\"weitestgehend\" zu berücksichtigen hat und diese Leitlinien in Ziffern 22 und 71\nausdrücklich betonen, dass die Nationalen Regulierungsbehörden bei der Ausübung\nihrer Befugnisse gemäß den Artikeln 15 und 16 der Rahmenrichtlinie - also im\nVerfahren der Marktdefinition und Marktanalyse - \"aufgrund der komplizierten\nineinandergreifenden Faktoren (wirtschaftlicher, sachlicher und rechtlicher Art), die\nbei der Definition relevanter Märkte und bei der Ermittlung von Unternehmen mit\nbeträchtlicher Marktmacht gewürdigt werden müssen, über einen weitreichenden\nErmessensspielraum\" verfügen. Da sich dieser \"Ermessensspielraum\" auf die\nTatbestandsseite bezieht, entspricht er im nationalen Recht einem\nBeurteilungsspielraum,\n\n87\n\nvgl. VG Köln, Urteil vom 1. 3. 2007 - 1 K 4148/06 - S. 18 des\nUrteilsumdrucks.\n\n88\n\nDie Präsidentenkammer hat ihre Beurteilung für jeden der zu untersuchenden\nMärkte nachvollziehbar und anhand der in den Leitlinien bestimmten Kriterien\nvorgenommen und in ihrer Festlegung ausführlich begründet. Soweit die Klägerinnen\nin diesem Zusammenhang auf ihre nur geringen Marktanteile bei den VoIP-\nVerbindungen verweisen, ist dieser Einwand deshalb unerheblich, weil die Beklagte\nzu dem - von den Klägerinnen nicht substantiiert angegriffenen - Ergebnis\ngekommen ist, dass die Anteile der über VoIP- geführten Verbindungen insgesamt\nnoch so gering sind, dass sie sich auf die Frage der Marktbeherrschung auf dem\ngesamten, von ihr einheitlich definierten Verbindungsmarkt nicht\nentscheidungserheblich auswirken und deshalb ein nur geringer Marktanteil der\nKlägerinnen an den VoIP- Verbindungen keinen entscheidenden Einfluss auf ihre\nbeträchtliche Marktmacht im gesamten Verbindungsmarkt hat. Die von den\nKlägerinnen im vorliegenden Verfahren vorgelegten VoIP- Marktdaten lassen keinen\ndavon abweichenden Schluss zu; sie sind für die Beurteilung der beträchtlichen\nMarktmacht im gesamten Verbindungsmarkt unergiebig, weil sie lediglich die\nVerteilung der VoIP- Nutzer auf die am Markt agierenden Anbieter abbilden, aber\nkeinen Hinweis darauf erlauben, wie hoch der Anteil der VoIP- Verbindungen\ngemessen am Gesamtverbindungsmarkt ist. Vielmehr deutet auch der Hinweis der\nKlägerinnen, dass Ende 2005 39 Millionen PSTN- Anschlüssen 7,6 Millionen DSL-\nAnschlüsse gegenüberstanden, darauf hin, dass die Annahme der Beklagten zum\nAnteil der VoIP- Verbindungen am gesamten Verbindungsmarkt zutreffend ist. \n\n89\n\n2. Die den Klägerinnen nach § 13 TKG im Einzelnen auferlegten\nRegulierungsverpflichtungen sind - mit Ausnahme der auf VoIP- Verbindungen\nbezogenen Anzeigepflichten - ebenfalls rechtmäßig.\n\n90\n\nDies gilt zunächst für die in Ziffer 1 a) der Regulierungsverfügung für die\nZugangsmärkte auferlegte Verpflichtung zur Betreiberauswahl und\nBetreibervorauswahl. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 13 Abs. 1 i.V.m. § 40 TKG.\nNach § 40 TKG verpflichtet die Regulierungsbehörde Unternehmen, die bei der\nBereitstellung des Anschlusses an das öffentliche Telefonnetz und dessen Nutzung\nan festen Standorten als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft\nwurden, nach Maßgabe des Satzes 4 dazu, ihren Teilnehmern den Zugang zu den\nDiensten aller unmittelbar zusammengeschalteten Anbieter von\nTelekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit zu ermöglichen, was\nsowohl durch Betreiberauswahl als auch durch Betreibervorauswahl zu\ngewährleisten ist. Diese Vorschrift entspricht Art. 19 der Universaldienstrichtlinie und\nist - auch vor diesem europarechtlichen Hintergrund - nicht beschränkt. Die\nVoraussetzungen für ihre Anwendung liegen vor, denn die Klägerinnen sind durch\ndie Festlegung der Präsidentenkammer bei der Bereitstellung des Anschlusses an\ndas öffentliche Telefonnetz und dessen Nutzung an festen Standorten (Märkte 1,2,3\nund 5 der Empfehlung der EU- Kommission) als Unternehmen mit beträchtlicher\nMarktmacht eingestuft worden. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass die\nBeklagte für die gleichfalls zu diesem Marktverbund gehörenden Märkte 4 und 6 der\nEmpfehlung der EU- Kommission (Märkte für Auslandsgespräche) eine\nmarktbeherrschende Stellung der Klägerinnen nicht festgestellt hat. Weder Art. 19\nAbs. 1 der Universaldienstrichtlinie noch § 40 Abs. 1 TKG setzen voraus, dass sich\ndie beträchtliche Marktmacht auf sämtliche Märkte des Marktverbundes erstrecken\nmuss. Mit der Bezugnahme auf den Marktverbund soll klargestellt werden, dass sich\ndie Verpflichtung auf das Festnetz bezieht,\n\n91\n\nvgl. Piepenbrock/ Attendorn in Beck'scher TKG-\nKommentar, 3. Aufl. 2006, Rdnr. 11; Brodkorb in Säcker\n(Hrsg.): Berliner Kommentar zum Telekommunikationsgesetz, §\n40, Rdnr. 26.\n\n92\n\nEs genügt deswegen, wenn das verpflichtete Unternehmen die beträchtliche\nMarktmacht auf dem Anschlussmarkt hat, d.h. dass es Festnetzbetreiber mit\nbeträchtlicher Marktmacht ist. Demgemäss bestimmte bereits § 43 Abs. 6 TKG a.F. -\ndie \"Vorläuferregelung\" des geltenden § 40 TKG - \"Betreiber von\nTelekommunikationsnetzen\" als Verpflichtete für die Betreiberauswahl und\nBetreibervorauswahl. Dass sich an diesem Adressatenkreis unter dem derzeit\ngeltenden Telekommunikationsgesetz grundsätzlich nichts geändert hat -\ninsbesondere dass er keine über das Merkmal der beträchtlichem Marktmacht\nhinausgehende Eingrenzung erfahren hat -, ergibt sich auch daraus, dass die\nVerpflichtung aus § 40 Abs. 1 TKG eine Zusammenschaltungsleistung ist, die die\nBetreiber von öffentlichen Telekommunikationsnetzen trifft (§ 16 TKG). Diese sind -\nsoweit sie über beträchtliche Marktmacht verfügen - verpflichtet, ihren Teilnehmern\nden Zugang zu den Diensten der mit ihnen zusammengeschalteten Unternehmen zu\nermöglichen. Daraus ergibt sich zum einen, dass diese Möglichkeit für alle\nTeilnehmer des marktmächtigen Netzbetreibers bestehen muss und dass es nicht\ndarauf ankommen kann, ob diese im Rahmen eines AGB- Produkts oder einer\nSystemlösung an das Netz angeschlossen sind. In beiden Fällen ist der\nVertragspartner des marktmächtigen Unternehmens nämlich dessen \"Teilnehmer\" im\nSinne von § 3 Nr. 20, § 40 Abs. 1 TKG. Zum anderen ist diese Verpflichtung auch\nnicht auf bestimmte Dienste des zusammengeschalteten Unternehmens beschränkt\nmit der Folge, dass der marktmächtige Netzbetreiber den Zugang zu allen Diensten\ndes Zusammenschaltungspartners, die dieser im Wege der Betreiberauswahl oder\nBetreibervorauswahl anbietet, ermöglichen muss.\n\n93\n\n§ 40 Abs. 1 TKG eröffnet daher nicht die Möglichkeit, den Zugang zu den Diensten\ndes zusammengeschalteten Unternehmens zu beschränken und etwa\nAuslandsverbindungen davon auszunehmen.\n\n94\n\nDie Beklagte war auch nicht gehalten, bei ihrer Entscheidung nach § 40 Abs. 1\nTKG bereits das Entscheidungsprogramm des § 40 Abs. 1 Satz 4 TKG\n\"abzuarbeiten.\" Die Kammer hat dazu im Urteil vom 26. Oktober 2005 - 21 K 4639/05\n- folgendes ausgeführt:\n\n95\n\n\"Dies ergibt sich aus dem Wortlaut des § 40 Abs. 1 Satz 4 TKG, nach\ndem die Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 Satz 4 TKG im Rahmen der zur\nAusgestaltung der Verpflichtung nach § 40 Abs. 1 Satz 1 TKG\nerforderlichen Zusammenschaltung zu gewährleisten sind; mithin sind die\nVoraussetzungen des § 40 Abs. 1 Satz 4 TKG allein im Rahmen der\nZusammenschaltung zu prüfen. Dies folgt auch aus der\nEntstehungsgeschichte des § 40 Abs. 1 TKG. So wird im Entwurf eines\nTelekommunikationsgesetzes festgehalten, dass § 40 Abs. 1 Satz 1 TKG\nder Vorgängervorschrift des § 43 Abs. 6 TKG a.F. entspreche. Im Rahmen\ndes § 43 Abs. 6 Satz 1 TKG a.F. konnte aber das Vorliegen der\nVoraussetzungen des § 43 Abs. 6 Satz 4 TKG gar nicht vorweg\n\"abgearbeitet\" werden, da die Verpflichtung nach § 43 Abs. 6 Satz 1 TKG\na.F. von Gesetzes wegen bestand.\n\n96\n\nVergl. zur Entstehungsgeschichte BT-Drs. 15/2316, S.\n70.\n\n97\n\nAuch systematische Erwägungen sprechen dagegen, dass im\nRahmen der Entscheidung nach § 40 Abs. 1 Satz 1 TKG die\nVoraussetzungen nach § 40 Abs. 1 Satz 4 TKG zu prüfen sind. Zwar sieht\n§ 40 Abs. 1 Satz 1 TKG vor, dass die Verpflichtung \"nach Maßgabe\" des §\n40 Abs. 1 Satz 4 TKG auferlegt wird. Damit ist aber angesichts des klaren\nWortlautes des § 40 Abs. 1 Satz 4 TKG nicht gemeint, dass die\nVoraussetzungen des § 40 Abs. 1 Satz 4 TKG bereits im Rahmen der\nEntscheidung nach § 40 Abs. 1 Satz 1 TKG zu prüfen wären. Sonst würde\neine Prüfung der Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 Satz 4 TKG sowohl im\nRahmen des Verfahrens nach § 40 Abs. 1 Satz 1 TKG als auch im\nRahmen des Verfahrens nach § 40 Abs. 1 Satz 4 TKG erfolgen; es läge\neine \"Doppelprüfung\" vor, die verfahrensökonomisch nicht zu rechtfertigen\nwäre. Der \"Maßgabevorbehalt\" des § 40 Abs. 1 Satz 1 TKG zielt nach Sinn\nund Zweck der Bestimmung vielmehr allein darauf, dass die nach § 40\nAbs. 1 Satz 1 TKG jedenfalls gegenüber den Teilnehmern bestehende\nVerpflichtung nur soweit besteht, wie im Rahmen der Zusammenschaltung\nnach § 40 Abs. 1 Satz 4 TKG die Betreiber(vor)auswahl technisch\nermöglicht worden ist; umgekehrt soll das Prüfungsprogramm nach § 40\nAbs. 1 Satz 4 TKG nicht damit ausgehebelt werden können, dass sich die\nVerbindungsnetzbetreiber im Rahmen des § 40 Abs. 1 Satz 4 TKG auf §\n40 Abs. 1 Satz 1 TKG berufen.\"\n\n98\n\nHieran hält das Gericht auch unter Berücksichtigung der von den Klägerinnen\ndagegen vorgebrachten Einwände fest.\n\n99\n\nDie unter Ziffer 1 b) der angefochtenen Regulierungsverfügung den Klägerinnen\naufgegebene Pflicht, Entgeltmaßnahmen für den Zugang zum öffentlichen\nTelefonnetz zwei Monate vor dem geplanten Inkrafttreten der Bundesnetzagentur zur\nKenntnis zu geben, ist ebenfalls rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 39\nAbs. 3 Satz 2 TKG. Nach dieser Bestimmung kann die Regulierungsbehörde unter\nBeachtung von Absatz 1 Satz 1 Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht\nverpflichten, ihr Entgeltmaßnahmen zwei Monate vor dem geplanten Inkrafttreten zur\nKenntnis zu geben. Die Auferlegung dieser Verpflichtung setzt voraus, dass\nTatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Verpflichtungen im Zugangsbereich\noder zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl nach § 40 TKG nicht zur\nErreichung der Regulierungsziele nach § 2 Abs. 2 TKG - hier kommen namentlich\ndie Wahrung der Nutzerinteressen nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG sowie die\nSicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und die Förderung nachhaltig\nwettbewerbsorientierter Märkte nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG in Betracht - ausreichen.\nDie Auferlegung der Pflicht zur vorherigen Kenntnisgabe von Entgeltmaßnahmen\nnach § 39 Abs. 3 Satz 2 TKG ist mithin davon abhängig, dass die in § 39 Abs. 1 Satz\n1 TKG genannten Ermessensvoraussetzungen erfüllt sind,\n\n100\n\nvgl. VG Köln, Urteil vom 26. 1. 2006 - 1 K 266/05 - S. 7 ff des\nUrteilsumdrucks.\n\n101\n\nDabei eröffnet allerdings die Frage, ob die festgestellten Tatsachen die Annahme\nder Nichterreichung der Regulierungsziele rechtfertigen, der Beklagten wiederum\neinen gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum. Das ergibt\nsich zum einen daraus, dass ihre Beantwortung in hohem Maße prognostischen\nCharakter hat,\n\n102\n\nvgl. Kühling/ Neumann in Säcker (Hrsg.): Berliner Kommentar\nzum Telekommunikationsgesetz, § 39, Rdnr. 60 f;\nSchuster/Ruhle in Beck'scher TKG- Kommentar, 3. Aufl. § 39,\nRdnr. 17 f.\n\n103\n\nZum anderen lässt § 39 Abs. 1 TKG es ausdrücklich genügen, dass \"Tatsachen\ndie Annahme rechtfertigen\", dass die Regulierungsziele nicht erreicht werden. Dies\nbedeutet einerseits zwar, dass bloße Vermutungen nicht ausreichen. Andererseits ist\naber auch keine Sicherheit dahingehend erforderlich, dass vorrangige Maßnahmen\nnicht zur Erreichung der Regulierungsziele führen würden. \n\n104\n\nDie Beklagte hat die Grenzen ihres Beurteilungsspielraums bei der Frage, ob\nvorrangige Verpflichtungen im Zugangsbereich oder zur Betreiberauswahl und\nBetreibervorauswahl zur Erreichung der Regulierungsziele ausreichen und deswegen\nzusätzliche Maßnahmen nicht erforderlich sind, nicht überschritten. Sie hat ihre\nEntscheidung auf den Seiten 54 ff der angegriffenen Regulierungsverfügung\nbegründet und dabei insbesondere darauf abgestellt, dass trotz der seit längerem\nbestehenden Möglichkeiten des entbündelten Zugangs zur\nTeilnehmeranschlussleitung und trotz der ex-ante- Regulierung dieser Vorleistung\nder Wettbewerb auf dem Anschlussmarkt deutlich weniger stark entwickelt sei als im\nVerbindungsbereich. Sie hat weiter festgestellt, dass die Verpflichtung zur\nBetreiberauswahl und Betreibervorauswahl auf den Anschlussmarkt kaum\nAuswirkungen hat. Vor diesem Hintergrund hat sie ausgeführt, dass die Klägerinnen\nEnde 2005 die Tarife für ISDN- Anschlüsse innerhalb verschiedener\nOptionsangebote abgesenkt haben, wenn der Endnutzer zugleich einen DSL-\nAnschluss bestellt, und in einem derartigen Marktverhalten die nicht nur theoretische\nGefahr gesehen, die Klägerinnen könnten versuchen, ihre Marktstellung durch\ngezielte Dumping -, Cost-Prize-Squeeze- oder Bündelungsstrategien zu verteidigen.\nDiese Feststellungen stellen Tatsachen dar (hohe Marktanteile trotz seit längerem\nbestehender Verpflichtungen; früheres Marktverhalten), die die Annahme der\nNichterreichung der Regulierungsziele zu rechtfertigen vermögen. Ob die Beklagte\nbei ihrer Prognoseentscheidung auch zu einem anderen Ergebnis hätte kommen\nkönnen, bedarf vorliegend keiner Beantwortung, denn jedenfalls hat sie die Grenzen\nihres Beurteilungsspielraums nicht überschritten. Deswegen kommt es auch nicht\ndarauf an, dass die Klägerinnen aus den angeführten Tatsachen andere Schlüsse\nziehen und insbesondere meinen, die nachträgliche Entgeltregulierung (ohne Vorab-\nKenntnisgabepflicht hinsichtlich der Tarife) würde ausreichen. Die Beklagte hat sich\nauch mit diesem Einwand auseinander gesetzt und ist zu dem Schluss gelangt, bei\neiner reinen ex-post- Kontrolle bestünde die Gefahr, dass die\nWettbewerbsmöglichkeiten der betroffenen Netzbetreiber bereits nachhaltig und ggf.\nirreversibel geschädigt werden könnten. Auch könnten potentielle Kunden bei einer\noffensichtlich missbräuchlichen Tarifmaßnahme vor den nachteiligen Folgen einer\nggf. erforderlich werdenden Rückabwicklung geschützt werden. Diese Überlegungen\norientieren sich an den Regulierungszielen in § 2 Abs. 2 Nr. 1 und 2 TKG und halten\nsich im Rahmen des der Beklagten zustehenden Beurteilungsspielsraums.\nDie Beklagte hat bei ihrer Entscheidung auch die Grenzen des ihr nach § 39 Abs. 3\nSatz 2 TKG eröffneten Ermessens nicht überschritten. Insbesondere war sie nicht\ngehalten, im Rahmen ihres Ermessens zunächst zu entscheiden, ob sie die\nEndkundenentgelte überhaupt einer ex-post- Kontrolle unterwirft. Zutreffend ist die\nBeklagte nämlich davon ausgegangen, dass sich diese Rechtsfolge bereits aus § 39\nAbs. 3 Satz 1 TKG ergibt und nicht von ihrer Ermessensentscheidung abhängig ist.\nSoweit die Klägerinnen meinen, durch die Anordnung der ex-post- Kontrolle in § 39\nAbs. 3 Satz 1 TKG werde das den nationalen Regulierungsbehörden durch Art. 16\nAbs. 4 der Rahmenrichtlinie und Art. 17 Abs. 2 Satz 2 und 3 der\nUniversaldienstrichtlinie auferlegte Entscheidungsprogramm nur unzureichend\numgesetzt, weshalb § 39 Abs. 3 Satz 1 TKG europarechtskonform im Sinne einer\nErmessensentscheidung ausgelegt werden müsse, kann dem nicht gefolgt werden.\nDie Vorschrift des § 39 Abs. 3 Satz 1 TKG ist keiner Auslegung im Sinne einer\nbehördlichen Ermessensentscheidung gegen ihren eindeutigen Wortlaut zugänglich.\nArt. 17 der Universaldienstrichtlinie enthält - außer der Vorgabe, dass die auferlegten\nVerpflichtungen \"geeignet\" sein müssen - auch keine enumerative Aufzählung\nmöglicher Verpflichtungen, sondern lässt dem mitgliedstaatlichen Gesetzgeber wie\nauch den nationalen Regulierungsbehörden erhebliche Gestaltungsspielräume.\nInsbesondere steht Art. 17 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie nicht einer Befugnis\ndes mitgliedstaatlichen Gesetzgebers, die nationale Regulierungsbehörde auf\nbestimmte regulatorische Vorabverpflichtungen festzulegen, entgegen,\n\n105\n\nvgl. Kühling/Neumann in Säcker (Hrsg.): Berliner Kommentar\nzum Telekommunikationsgesetz, § 39 Rdnr. 23.\n\n106\n\nDie Beklagte hat mit zutreffenden Gründen (S. 55 ff der Regulierungsverfügung)\ndie daran anknüpfende Auferlegung der Anzeigepflicht für geeignet, erforderlich und\nangemessen gehalten und dabei insbesondere auch die Belange der Klägerinnen in\ndie Abwägung mit eingestellt. Soweit die Klägerinnen dagegen einwenden, die\nvorherige Anzeigepflicht wirke im Zusammenhang mit der Rechtsauffassung der\nBeklagten, dass vor Ablauf der 2- Monatsfrist keine wirksamen Verträge\nabgeschlossen werden dürften, genauso belastend wie eine Genehmigungspflicht,\nkann dem nicht gefolgt werden. Zum einen enthält der angegriffene Bescheid keine\nbindende Feststellung zu dieser \"Karenzzeit\", sondern lediglich die Wiedergabe einer\nRechtsauffassung der Beklagten, die diese in ihre Ermessenserwägungen eingestellt\nhat. Sollte diese Rechtsauffassung nicht zutreffen, wäre die Belastung der\nKlägerinnen durch die auferlegte Kenntnisgabepflicht noch geringer. Zum anderen\nunterscheidet sich das Genehmigungsverfahren nach §§ 39 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 31\nbis 37 TKG vor allem hinsichtlich der anzuwendenden Prüfmaßstäbe erheblich vom\nVerfahren der ex-post- Kontrolle nach §§ 39 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. 38 Abs. 2 bis 4\nTKG. \n\n107\n\nSoweit man in der in Ziffer 1 b) der Regulierungsverfügung erwähnten\nVerpflichtung, Entgeltmaßnahmen bezüglich individuell vereinbarter Leistungen im\nRahmen sog. sprachorientierter Systemlösungen unmittelbar nach Vertragsschluss\nzur Kenntnis zu geben, nicht nur einen behördlichen Hinweis auf die Rechtslage,\nsondern eine bindende Regelung erblickt - was im Hinblick auf den\nentgegenstehenden Vortrag der Beklagten im vorliegenden Verfahren erheblichen\nZweifeln unterliegt -, ist diese jedenfalls rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage\nin § 39 Abs. 3 Satz 4 TKG. Die Anwendung dieser Bestimmung, die für den\nEndnutzerbereich eine gleichartige Verpflichtung wie in § 38 Abs. 1 Satz 4 TKG\nstatuiert, ist an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft. Keiner Beantwortung\nbedarf im vorliegenden Zusammenhang die Frage, ob die von der Beklagten verfügte\nBeschränkung der Vorlagepflicht auf Verträge mit einem Jahresumsatz von weniger\nals einer Million Euro rechtmäßig ist, denn durch diese Beschränkung werden die\nKlägerinnen nicht belastet.\n\n108\n\nDie in Ziffer 2 der Regulierungsverfügung angeordnete Pflicht,\nEntgeltmaßnahmen im Bereich der Entgelte für öffentliche Inlandsgespräche an\nfesten Standorten zwei Monate vor dem geplanten Inkrafttreten der\nBundesnetzagentur zur Kenntnis zu geben, ist bezogen auf die von der\nBundesnetzagentur in der Begründung der Regulierungsverfügung so bezeichneten\n\"herkömmlichen Sprachtelefondienstverbindungen\" ebenfalls rechtmäßig. Sie findet\nihre Rechtsgrundlage in § 39 Abs. 3 Satz 2 TKG.\n\n109\n\nDie Beklagte hat auch insoweit den ihr eröffneten Beurteilungsspielraum bei der\nPrüfung der Frage, ob Verpflichtungen im Zugangsbereich oder zur Betreiberauswahl\nund Betreibervorauswahl zur Erreichung der Regulierungsziele ausreichen, nicht\nüberschritten. Als Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen, dass Verpflichtungen im\nVorleistungsbereich und nach § 40 TKG nicht ausreichen, hat sie - für die\n\"herkömmlichen Verbindungen\" - auf die trotz der seit längerem praktizierten\nVorleistungsregulierung und Verpflichtung zur Betreiberauswahl und\nBetreibervorauswahl immer noch bestehende, überragende Marktstellung der\nKlägerinnen im Verbindungsbereich und auf bisherige Erfahrungen, die sie vor allem\nim Bereich der Optionsentgelte gewonnen hat, abgestellt. Als Beispiel hat sie die\ngeplante Einführung eines kostenunterdeckenden 10-Cent- Tarifes angeführt, mit\ndem die Klägerinnen offenbar den Versuch unternommen hätten, die\nPreisführerschaft im Bereich der \"Langtelefonierer\" zu übernehmen. Daraus, d.h. aus\nder bestehenden Marktstellung der Klägerinnen und ihrem früheren Marktverhalten,\nhat sie den Schluss gezogen, dass die bestehenden Instrumentarien allein nicht zur\nErreichung der Regulierungsziele ausreichen. Die dem zu Grunde liegenden - wenn\nauch knappen - Darlegungen stellen Tatsachen im Sinne von § 39 Abs. 1 TKG dar.\nZwar benennt die Beklagte die Marktanteile der Klägerinnen im Verbindungsbereich\nnicht konkret, was jedoch mit Blick auf deren allgemeine Bekanntheit in\nBranchenkreisen entbehrlich erscheint. Wenn die Klägerinnen darüber hinaus\neinwenden, dass ein einziges Beispiel allein nicht ausreiche, um die Annahme zu\nrechtfertigen, dass vorrangige Verpflichtungen zur Erreichung der Regulierungsziele\nnicht ausreichten und dass die Tatsache, dass seit 1998 \"eine dreistellige Zahl von\nGenehmigungen erteilt worden sei\", ebenso hätte berücksichtigt werden müssen, so\nstellen sie im Kern nicht in Abrede, dass Tatsachen im Sinne von § 39 Abs. 1 TKG\nvorliegen, sondern postulieren, dass diese nicht ausreichten, um den von der\nBeklagten daraus gezogenen Schluss zu rechtfertigen. Dies berührt jedoch den\ngerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren behördlichen Beurteilungsspielraum.\nDieser kann zwar verletzt sein, wenn die Behörde die entgegenstehenden Belange\nschwerwiegend, d.h. in einer zur objektiven Gewichtigkeit dieser Belange außer\nVerhältnis stehenden Weise fehlgewichtet, was vorliegend dann denkbar wäre, wenn\nsie entscheidungserhebliche und gegen ihre Annahme sprechende Gesichtspunkte\nnicht zur Kenntnis genommen und deswegen nicht in ihre Abwägung eingestellt\nhätte. Dies ist aber nicht der Fall. Insbesondere lässt der Umstand, dass die\nKlägerinnen sich in zahlreichen - möglicherweise in den weitaus meisten - Fällen\ngesetzeskonform verhalten und beantragte Entgeltgenehmigungen erhalten haben,\nin einer Gesamtbewertung die Annahme einer Gefährdung der Regulierungsziele\nnicht entfallen, denn diese kann sich bereits bei einem einmaligen Verstoß\nrealisieren.\n\n110\n\nDie Beklagte hat insoweit auch das ihr gemäß § 39 Abs. 3 Satz 2 TKG eröffnete\nErmessen fehlerfrei ausgeübt. Sie hat mit zutreffenden Gründen (S. 64 ff der\nRegulierungsverfügung) die Auferlegung der Anzeigepflicht für geeignet, erforderlich\nund angemessen gehalten und dabei insbesondere auch die Belange der\nKlägerinnen in die Abwägung mit eingestellt. Soweit die Klägerinnen auch in diesem\nZusammenhang einwenden, die vorherige Anzeigepflicht wirke im Zusammenhang\nmit der Rechtsauffassung der Beklagten, dass vor Ablauf der 2- Monatsfrist keine\nwirksamen Verträge abgeschlossen werden dürften, genauso belastend wie eine\nGenehmigungspflicht, verweist das Gericht auf die obigen Feststellungen zur\nAnzeigepflicht von Entgeltmaßnahmen für Zugangsleistungen.\n\n111\n\nDie Kenntnisgabepflicht für Entgeltmaßnahmen bezüglich individuell vereinbarter\nLeistungen (sprachorientierte Systemlösungen) folgt - soweit man in der\nRegulierungsverfügung eine dahingehende Anordnung erblickt - auch für den\nVerbindungsbereich aus § 39 Abs. 3 Satz 4 TKG. Das Gericht verweist insoweit auf seine bezüglich dieser\nVerpflichtung für den Zugangsbereich getroffenen Feststellungen, die hier\nentsprechend gelten.\n\n112\n\nSchließlich ist auch die unter Ziffer 4 der Regulierungsverfügung statuierte\nVerpflichtung der Klägerinnen, zeitgleich mit der Vorlage der Tarifanzeige die für eine\nfundierte Offenkundigkeitsprüfung der beabsichtigten Entgeltmaßnahme\nerforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen, für die \"herkömmlichen\nVerbindungen\" rechtmäßig.\n\n113\n\nAuch wenn im Tenor der Regulierungsverfügung die im Einzelnen unter diese\nVerpflichtung fallenden Unterlagen nicht näher bezeichnet sind, mangelt es dieser\nMaßnahme nicht an der erforderlichen Bestimmtheit. Nach § 37 Abs. 1 VwVfG ist es\nerforderlich, dass aus der getroffenen Regelung, d.h. aus dem Entscheidungssatz mit\nden Gründen und den sonstigen für die Betroffenen bekannten oder für sie ohne\nweiteres erkennbaren Umständen für die Beteiligten die Regelung, die den Sinn,\nZweck und Inhalt des Verwaltungsaktes ausmacht, so vollständig klar und\nunzweideutig erkennbar sein muss, dass sie ihr Verhalten danach richten können,\nvgl. Kopp/ Ramsauer. VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 37 Rdnr. 5.\n\n114\n\nDiese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt, denn auf S. 69 der\nRegulierungsverfügung finden sich hinreichende Präzisierungen des Begriffs der\n\"erforderlichen Unterlagen\" dahingehend, dass es sich um \"die dem vorzulegenden\nEntgelt zugrunde liegende Leistungsbeschreibung\", \"die entsprechenden Preislisten\",\n\"die Allgemeinen Geschäftsbedingungen\", \"vergleichbare Angebote von\nWettbewerbern\" und \"detaillierte Angaben über erwartete und in der Vergangenheit\ngemessene Nutzungscharakteristika, soweit diese die Grundlage für die Kalkulation\nder betreffenden Tarifmaßnahme darstellen\", handelt.\n\n115\n\nZutreffend hat die Beklagte ihre unter Ziffer 4 der Regulierungsverfügung getroffene\nAnordnung nicht als Abhilfemaßnahme nach § 13 Abs. 1 Satz TKG - diese Vorschrift\nermöglicht ihrem Wortlaut nach keine Anordnungen nach § 29 TKG - auferlegt,\nsondern durch gesonderte Entscheidung außerhalb der nach § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG\nauferlegten Verpflichtungen, wie sich aus den Gründen der Regulierungsverfügung\n(S. 70) ergibt.\n\n116\n\nNach § 29 Abs. 1 Nr. 1 TKG kann die Regulierungsbehörde im Rahmen oder zur\nVorbereitung von Verfahren der Entgeltregulierung anordnen, dass ihr von einem\nUnternehmen mit beträchtlicher Marktmacht detaillierte Angaben zum\nLeistungsangebot, zum aktuellen und erwarteten Umsatz für Dienstleistungen, zu\nden aktuellen und erwarteten Absatzmengen und Kosten, zu den voraussehbaren\nAuswirkungen auf die Endnutzer sowie auf die Wettbewerber und sonstige\nUnterlagen und Angaben zur Verfügung gestellt werden, die sie zur sachgerechten\nAusübung ihres Entgeltregulierungsrechts auf Grund dieses Gesetzes für erforderlich\nhält.\n\n117\n\nDie Voraussetzungen dieser Bestimmung sind vorliegend erfüllt. Danach kann die\nBeklagte bereits zur Vorbereitung von Verfahren der Entgeltregulierung\nentsprechende Anordnungen treffen. Die Formulierung \"für erforderlich hält\" belegt\nüberdies, dass ihr im Interesse der Wirksamkeit der Entgeltregulierung dabei ein\nweiter Beurteilungsspielraum eingeräumt ist. Vorliegend hat die Beklagte die Vorlage\nsolcher Unterlagen angeordnet, die sie für die Durchführung einer\nOffenkundigkeitsprüfung und damit zur Erfüllung der ihr gem. § 39 Abs. 3 Satz 3 TKG\nobliegenden gesetzlichen Aufgaben für erforderlich hält. Diese Entscheidung lässt\nzum einen hinsichtlich der Art und des Umfangs der angeforderten Unterlagen\nRechtsfehler nicht erkennen. Insbesondere ist es nicht fehlerhaft, wenn die Beklagte\nin diesem Zusammenhang auch \"detaillierte Angaben über erwartete und in der\nVergangenheit gemessene Nutzungscharakteristika, soweit\ndiese die Grundlage für die Kalkulation der betreffenden Tarifmaßnahme darstellen\",\nfordert. Wenn die Klägerinnen meinen, diese Verpflichtung verstoße gegen den im\nVerfahren der ex-post- Regulierung nach § 38 Abs. 2 Satz 3 TKG geltenden Vorrang\nder Vergleichsmarktbetrachtung, kann dem schon deshalb nicht gefolgt werden, weil\ndie Beklagte insoweit nicht die Vorlage einer Kostenkalkulation verlangt, sondern\nlediglich - in einem auf ihre Kalkulationsrelevanz beschränkten Umfang - Angaben\nüber Nutzungscharakteristika. Im Übrigen ist das Verfahren der ex-post- Kontrolle\nauch keineswegs auf eine Vergleichsmarktbetrachtung beschränkt, wie sich aus §§\n38 Abs. 2 Satz 3, 33 TKG ergibt.\n\n118\n\nZum anderen ist die Verpflichtung auch ohne Ermessensfehler. Die Beklagte hat auf\nS. 69 der Regulierungsverfügung insbesondere die möglicherweise\nentgegenstehenden Belange der Klägerinnen hinreichend gewürdigt und in ihre\nEntscheidung eingestellt. Soweit die Klägerinnen auch in diesem Zusammenhang\neinwenden, das Kenntnisgabeverfahren mutiere auf diese Weise zu einem \"Quasi-\nGenehmigungsverfahren\", verweist das Gericht auf seine oben im Zusammenhang\nmit der Überprüfung der Vorabkenntnisgabeverpflichtung von Entgeltmaßnahmen im\nZugangsbereich getroffenen Feststellungen.\n\n119\n\n3. Die unter Ziffer 2 der Regulierungsverfügung den Klägerinnen auferlegte\nVerpflichtung, Entgeltmaßnahmen für inländische VoIP- Verbindungen zwei Monate\nvor dem geplanten Inkrafttreten der Bundesnetzagentur zur Kenntnis zu geben, ist\nhingegen rechtswidrig und verletzt die Klägerinnen in ihren Rechten.\nDie Voraussetzungen von § 39 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 39 Abs. 1 Satz 1 TKG liegen\nnicht vor. Die Beklagte hat nicht in ausreichendem Umfang Tatsachen festgestellt,\ndie die Annahme rechtfertigen, dass die Verpflichtungen im Zugangsbereich oder\nnach § 40 TKG zur Erreichung der Regulierungsziele nicht ausreichen.\nZwar hat die Beklagte im Rahmen der Prüfung der Voraussetzungen des § 39 Abs. 1\nTKG auf S. 63 der Regulierungsverfügung zunächst zutreffend darauf hingewiesen,\ndass Verpflichtungen bei der Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl für dieses\nMarktsegment keine Bedeutung haben. Sie hat dann weiter darauf abgestellt, dass\ndie notwendigen Zusammenschaltungsleistungen für das Angebot eigenständiger\nVoIP- Verbindungsleistungen am Markt zwar vorhanden seien, und ausgeführt, diese\nreichten allerdings nicht aus, um einer Übertragung der überragenden Marktstellung\nder Klägerinnen im Festnetzbereich auf den VoIP- Bereich entgegen zu wirken. Für\ndiesen - ihrem Beurteilungsspielraum unterliegenden - Schluss hat sie aber keine\nTatsachen angeführt, die ihn rechtfertigen könnten. Zwar handelt es sich bei dem\nHinweis auf die überragende Marktstellung der Klägerinnen im Festnetzbereich um die Wiedergabe\neiner Tatsache. Diese auf die Zugangsmärkte bezogene Feststellung reicht für sich\ngenommen aber nicht zur Begründung einer Gefährdung auf den - hier in Rede\nstehenden - Verbindungsmärkten aus. Insbesondere hat die Beklagte ihre in diesem\nZusammenhang auf S. 63 der Regulierungsverfügung geäußerte Befürchtung, die\nKlägerinnen könnten durch eine entsprechende Ausgestaltung ihrer VoIP- Angebote\nversuchen, Wettbewerber mit gezielten Dumping - und Cost-Prize-Squeeze-\nStrategien oder Bündelungs- Strategien aus dem sich noch in der Frühphase des\nWettbewerbs befindlichen Marktsegment zu verdrängen, nicht durch Tatsachen\nbelegt. Weder hat sie die Tarifmaßnahmen der Klägerinnen im VoIP- Bereich im\nHinblick darauf einer näheren Betrachtung unterzogen noch hat sie Hinweise\ntatsächlicher Art dafür ermittelt, dass ein derartiges Verhalten der Klägerinnen\nwahrscheinlich ist. Ihre für den \"herkömmlichen\" Verbindungsmarkt getroffenen\nFeststellungen über das Marktverhalten der Klägerinnen sind jedenfalls nicht ohne\nweitere tatsächliche Feststellungen auf den VoIP- Bereich übertragbar, da sich die\nMarktverhältnisse in diesem jungen, sich entwickelnden Teilmarkt von denen in den\nübrigen Verbindungsmärkten nicht unerheblich unterscheiden. Stellt man - wie es die\nBeklagte getan hat - auf denkbare Beeinträchtigungen allein im Marktsegment für\nVoIP- Verbindungen ab, wäre die Tatsache zu berücksichtigen, dass die Klägerinnen\nin diesem Segment derzeit bzw. zum hier entscheidungserheblichen Zeitpunkt\nunwidersprochen nur einen - auf die Nutzerzahlen bezogenen - Marktanteil von 6 %\nhaben bzw. hatten, so dass der Einfluss ihres Verhaltens auf das Geschehen im\ngesamten VoIP- Marktsegment von vornherein begrenzt ist. Nimmt man\ndemgegenüber befürchtete Beeinträchtigungen der gesamten Verbindungsmärkte in\nden Blick, wäre zu berücksichtigen, dass nach den eigenen Feststellungen der\nBeklagten der Anteil der VoIP- Verbindungen an diesen Märkten noch so gering ist,\ndass sich ein Marktversagen allein auf dem Segment für VoIP- Verbindungen auf die\nGesamtmärkte nicht nennenswert auswirken würde. Unter diesen Umständen beruht\ndie Annahme, Verpflichtungen im Zugangsbereich würden nicht zur Erreichung der\nRegulierungsziele ausreichen, so dass über die ex-post- Entgeltkontrolle\nhinausgehende weitere Maßnahmen erforderlich sind, nicht auf Tatsachen, sondern\nlediglich auf Vermutungen über das zukünftige Marktverhalten der Klägerinnen und\ndaraus folgende denkbare oder mögliche Konsequenzen. Dies genügt für die\nAnnahme rechtfertigender Tatsachen im Sinne von § 39 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht,\n\n120\n\nvgl. hierzu auch: VG Köln, Urteil vom 26.01.2006 - 1 K 266/05 -\nS. 11 des Urteilsumdrucks.\n\n121\n\nEiner auf Entgeltmaßnahmen für VoIP- Verbindungen beschränkten\nTeilaufhebung der in Ziffer 2) der Regulierungsverfügung angeordneten\nAnzeigepflicht stehen rechtliche Hindernisse nicht entgegen. Ein Verwaltungsakt\nkann teilweise aufgehoben werden, wenn die rechtlich unbedenklichen Teile nicht in\neinem untrennbaren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil stehen, was durch\neine Auslegung des jeweiligen Verwaltungsaktes festzustellen ist,\n\n122\n\nvgl. BVerwG, Beschluss vom 2.05.2005 - 6 B 6.05 - S. 4 des\nBeschlussumdrucks.\n\n123\n\nVorliegend spricht für die rechtliche Teilbarkeit bereits der Umstand, dass die\nBeklagte die Anzeigepflicht für Tarifmaßnahmen in Bezug auf \"herkömmliche\nVerbindungen\" und VoIP- Verbindungen im Entscheidungstenor gesondert erwähnt\nund sodann gesondert begründet hat. Dem Umstand, dass beide Sachverhalte - zu\nRecht - im Verfahren nach §§ 9 ff TKG als demselben Verbindungsmarkt zugehörig\nfestgestellt wurden, steht einer Teilbarkeit demgegenüber nicht zwingend entgegen,\ndenn die Entscheidungen nach § 39 Abs. 1, Abs. 3 TKG müssen nicht notwendig für\njeden festgestellten Markt einheitlich ergehen. Das folgt daraus, dass § 39 Abs. 1\nSatz 1 TKG an Entgelte für das Angebot von Telekommunikationsdiensten für\nEndnutzer anknüpft und verschiedene Dienste im Sinne von § 3 Nr. 24 TKG\nzusammen einen einheitlichen Markt bilden können, sofern sie hinreichend\naustausch- bzw. substituierbar sind (vgl. Nr. 44 der Leitlinien der EU- Kommission).\nNicht ausgeschlossen ist es daher, dass Prognosen im Rahmen des § 39 Abs. 1\nSatz 1 TKG hinsichtlich verschiedener, demselben Markt zugehöriger Dienste zu\nunterschiedlichen Ergebnissen führen können.\n\n124\n\nDie Rechtswidrigkeit der in Ziffer 2) der Regulierungsverfügung angeordneten\nvorherigen Kenntnisgabepflicht für Entgeltmaßnahmen für VoIP- Verbindungen hat\nauch die Rechtswidrigkeit der unter Ziffer 4) der Regulierungsverfügung\nangeordneten Vorlagepflicht, soweit sich diese auf Entgeltmaßnahmen für VoIP-\nVerbindungen bezieht, zur Folge. Das folgt schon daraus, dass die in Ziffer 4)\nangeordneten Vorlagepflichten \"zeitgleich mit der Vorlage der Tarifanzeige\"\nausgelöst werden und demnach abhängig sind vom Bestand der in Ziffer 2)\nangeordneten Kenntnisgabepflichten. Es folgt ferner daraus, dass die\nOffenkundigkeitsprüfung nach § 39 Abs. 3 Satz 3 TKG die vorherige Kenntnisgabe\nvon Entgeltmaßnahmen nach § 39 Abs. 3 Satz 2 TKG voraussetzt.\n\n125\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die getroffene\nQuotelung beruht darauf, dass das Gericht zunächst die Festlegungen der\nPräsidentenkammer und die angeordneten Abhilfemaßnahmen nach § 13 TKG mit je\n1/2 des Werts des Streitgegenstandes bewertet hat. Innerhalb der\nAbhilfemaßnahmen hat das Gericht die Anschluss- und Verbindungsmärkte\nwiederum mit je ½ bewertet und innerhalb der Verbindungsmärkte berücksichtigt,\ndass die auf VoIP- Verbindungen entfallenden Kenntnisgabepflichten am\nGesamtumfang der Verpflichtungen nur einen vergleichsweise geringfügigen Anteil\nhaben.\n\n126\n\nDie Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m.\n§ 709 ZPO.\n\n127\n\nDie Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gem. § 135 Satz\n3 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/261503","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-koeln/2007-09-05/21-k-3395-06","cited_norms":[{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 39","ref_norm":"39","n":39},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 40","ref_norm":"40","n":38},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 10","ref_norm":"10","n":24},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 13","ref_norm":"13","n":14},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":10},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 2","ref_norm":"2","n":8},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 29","ref_norm":"29","n":7},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":5},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 11","ref_norm":"11","n":4},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 12","ref_norm":"12","n":3},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 38","ref_norm":"38","n":3},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":2},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 135","ref_norm":"135","n":2},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 134","ref_norm":"134","n":2},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 37","ref_norm":"37","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 155","ref_norm":"155","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 709","ref_norm":"709","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 16","ref_norm":"16","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 33","ref_norm":"33","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 150","ref_norm":"150","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 19","ref_norm":"19","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/261503","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/261503","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-koeln/2007-09-05/21-k-3395-06","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/261503","retrieved":"2026-07-09 02:27:26.815447+00:00"}}