{"status":"available","doknr":"OLD289309","ecli":"ECLI:DE:VGK:2003:1217.11L2782.03.00","court":"Verwaltungsgericht Köln","senate":null,"decided":"2003-12-17","aktenzeichen":"11 L 2782/03","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDer Antrag wird abgelehnt. \nDie Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.\nDer Streitwert wird auf 50.000,- EUR festgesetzt.\n\n1\n\n G r ü n d e :\n\n2\n\nDer wörtlich gestellte Antrag,\n\n3\n\ndie aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Verfügungen Nr. \n50/2003, Amtsblatt 22/2003, S. 1258 ff. anzuordnen, bezüglich der Nutzungs-\nuntersagung der Nummern in der Gasse 0190-0xy, die \"kommerziell mit dem \nAngebot einer Betreiberauswahl\" gleich kommen,\n\n4\n\nhat keinen Erfolg.\n\n5\n\nDer Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO ist nicht statthaft, da es sich bei der ange-\ngriffenen \"Verfügung\" des Antragsgegners nicht um einen Verwaltungsakt han-\ndelt.\n\n6\n\nVerwaltungsakt ist gemäß § 35 Satz 1 VwVfG jede Verfügung, Entscheidung o-\nder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls \nauf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung \nnach außen gerichtet ist. Allgemeinverfügung ist nach Satz 2 dieser Norm ein Ver-\nwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder be-\nstimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sa-\nche oder ihrer Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Maßgeblich für die Beurtei-\nlung, ob ein behördlicher Akt ein Verwaltungsakt ist, ist im Zweifel nicht das, was die \nBehörde gewollt oder gedacht hat, sondern der objektive Erklärungswert, d.h. wie der \nEmpfänger unter Berücksichtigung der äußeren Form und der ihm erkennbaren Um-\nstände bei objektiver Auslegung die Erklärung oder das Verhalten der Behörde ver-\nstehen durfte bzw. musste.\n\n7\n\nKopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage 2003, § 35 Rn. \n18; BVerwG, Urteil vom 17. August 1995 - 1 C 15/94 -, NJW 1996, 1073.\n\n8\n\nUnter Berücksichtigung dieser Maßstäbe kann die angegriffene Amtsblattverfü-\ngung der Antragsgegnerin nicht als Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfü-\ngung angesehen werden. Sie enthält lediglich eine Änderung von Verwaltungsvor-\nschriften - nämlich der Vorläufigen Regeln für die befristete Zuteilung von noch freien \nRufnummernblöcken aus dem Teilbereich 0190 für \"Premium Rate\"-Dienste, veröf-\nfentlicht im Amtsblatt des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation Nr. \n34/97 Vfg 303, ergänzende Bestimmungen im Amtsblatt der Regulierungsbehörde \nfür Telekommunikation und Post Nr. 01/2000 Vfg 1, Nr. 15/2000 Vfg 69 (im Folgen-\nden: Zuteilungsregeln) - und lässt nicht mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, dass \ndamit zugleich bereits bestandskräftig gewordene, begünstigende Zuteilungsbe-\nscheide für Rufnummern mit unmittelbarer Wirkung geändert bzw. teilweise widerru-\nfen werden sollen. \n\n9\n\nZunächst spricht bereits die äußere Form der behördlichen Verlautbarung gegen \ndas Vorliegen eines Verwaltungsaktes. Die Bezeichnung mit der Abkürzung \"Vfg\" ist \nnicht aussagekräftig, da diese im Amtsblatt der Regulierungsbehörde für Telekom-\nmunikation und Post undifferenziert für verschiedene behördliche Bekanntmachun-\ngen verwendet wird, ohne dass diese stets als Verwaltungsakte im Sinne des § 35 \nVwVfG einzuordnen wären. Eine eindeutige Bezeichnung der Amtsblattverfügung als \n\"Allgemeinverfügung\" fehlt dagegen ebenso wie eine Rechtsmittelbelehrung; dies \nspricht umso mehr gegen eine Einordnung als Verwaltungsakt, als Allgemeinverfü-\ngungen im Amtsblatt der Regulierungsbehörde regelmäßig auch als solche bezeich-\nnet werden und von der äußeren Form her - einschließlich der Rechtsmittelbelehrung \n- regelmäßig als solche erkennbar sind, \n\n10\n\nso auch VG Köln, Urteil vom 19. April 2002 - 25 K 10571/98 -; \nvgl. z.B. Vfg. 51/1999, Amtsblatt 9/1999, S. 1519.\n\n11\n\nDes Weiteren fehlt es aber auch inhaltlich an einer Regelung, die auf unmittelba-\nre Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Aus der Überschrift der Amtsblattverfü-\ngung (\"Vorläufige Regeln für die befristete Zuteilung von noch freien Rufnummern-\nblöcken aus dem Teilbereich 0190 für 'Premium Rate'-Dienste; hier: Änderung von \nAbschnitt 1 (Nummernart) und Abschnitt 6 (Auflagen)\") ergibt sich, dass die Antrags-\ngegnerin in erster Linie eine Änderung der Zuteilungsregeln vorgenommen hat. Den \nZuteilungsregeln, die auf der Rechtsgrundlage des § 43 Abs. 2 TKG festgelegt und \nveröffentlicht werden, kommt jedoch nicht ohne Weiteres Außenwirkung zu, sondern \nsie bewirken in Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 GG als normkonkreti-\nsierende Verwaltungsvorschriften \n\n12\n\nDemmel, in: Manssen (Hrsg.), Telekommunikations- und Multimediarecht, \nC \n§ 43 Rn. 20 unter Verweis auf Gramlich, Rechtsfragen der Numerierung nach \n§ 43 TKG, ArchPT 1998, S. 5/19,\n\n13\n\nlediglich eine Selbstbindung der Beklagten bei der Nummernzuteilung und -\nverwaltung. \n\n14\n\nAuch die Änderung dieser Verwaltungsvorschriften ist mangels unmittelbarer Au-\nßenwirkung nicht als Allgemeinverfügung anzusehen. \n\n15\n\nHinsichtlich noch zu erteilender Rufnummern oder Rufnummernblöcke ergibt sich \ndie fehlende Außenwirkung daraus, dass der Regelungsgehalt der Zuteilungsregeln \nsich erst im Rahmen des Zuteilungsverfahrens als ermessenslenkende Verwaltungs-\nvorschrift bzw. durch Aufnahme in den Zuteilungsbescheid als entsprechende Aufla-\nge entfaltet. \n\n16\n\nHinsichtlich der bereits ergangenen Zuteilungsbescheide fehlt es ebenfalls an \neiner Außenwirkung, da diese durch die fragliche Amtsblattverfügung nicht erkennbar \nabgeändert werden. Eine derartige Abänderung - im vorliegenden Fall liegt in der \nÄnderung der Zuteilungsregeln materiell wohl ein teilweiser Widerruf der \nZuteilungsbescheide - ergibt sich nämlich weder aus dem in den \nZuteilungsbescheiden enthaltenen Hinweis auf die Zuteilungsregeln noch aus der in \nder Amtsblattverfügung verwendeten Formulierung \"Diese Änderungen betreffen \nauch bereits zugeteilte Rufnummernblöcke\":\n\n17\n\nEine Änderung der bereits ergangenen Zuteilungsbescheide ergibt sich zunächst \nnicht daraus, dass die neugefassten Vorläufigen Zuteilungsregeln mit ihrer Änderung \nautomatisch Bestandteil des Zuteilungsbescheides geworden wären. Die Behörde \nhat zwar mit der Formulierung \"die Zuteilung der Rufnummer begründet ein durch \ndas TKG und diese Zuteilungsregeln beschränktes Nutzungsrecht\" und dem Hinweis \nauf die sich aus den Zuteilungsregeln ergebenden Verpflichtungen und Auflagen im \nZuteilungsbescheid deutlich gemacht, dass die im Bescheid ausgesprochene \nBegünstigung durch die Vorläufigen Zuteilungsregeln beschränkt sein sollte; die \nVorläufigen Zuteilungsregeln sind damit Bestandteil des Bescheides geworden.\n\n18\n\nVG Köln, Beschluss vom 5. Februar 2002 - 11 L 1829/01 -, TMR 2002, \nS. 305/308.\n\n19\n\nUm dem in § 37 VwVfG niedergelegten Erfordernis der hinreichenden \nBestimmtheit von Verwaltungsakten zu genügen, muss diese Bezugnahme aber so \nausgelegt werden, dass nur auf die im Zeitpunkt des Bescheiderlasses geltenden \nvorläufigen Zuteilungsregeln verwiesen wird. Denn eine Bezugnahme auf Unterlagen \naußerhalb des Bescheides - wie hier auf die Zuteilungsregeln - ist grundsätzlich (nur) \nzulässig, soweit dem Betroffenen die Unterlagen bekannt sind.\n\n20\n\nVG Köln, Beschluss vom 5. Februar 2002, a.a.O. . \n\n21\n\nEine sog. dynamische Verweisung auf die jeweils geltenden Zuteilungsregeln \nerfüllt diese Voraussetzung nicht, da dem Betroffenen die später geänderten \nUnterlagen im Zeitpunkt des Bescheiderlasses noch nicht bekannt sind; sie wäre \ndaher wahrscheinlich zu unbestimmt. Unabhängig hiervon sind die Zuteilungsregeln \naber auch nicht in der \"jeweils geltenden Fassung\" zum Bestandteil des \nZuteilungsbescheides gemacht worden, so dass es letztlich auf diese Frage nicht \nankommt.\n\n22\n\nVgl. für die dynamische Verweisung eines Bescheides auf technische \nRegelwerke P. Stelkens/U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. \n2001, § 37 Rn. 13 unter Verweis auf VG Berlin, DVBl. 1983, S. 281 ff.\n\n23\n\nEine der dynamischen Verweisung ähnliche Wirkung lässt sich auch nicht aus \ndem Hinweis unter Nr. 3 der Zuteilungsregeln ableiten, wonach die \nRegulierungsbehörde Änderungen dieser Regeln vornehmen kann, wenn sich dies \nals erforderlich erweist. Hierin mag eventuell ein Widerrufsvorbehalt im Sinne des § \n36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG oder - was angesichts der Formulierung näher liegt - ein \nAuflagen(änderungs)vorbehalt im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG zu sehen sein. \nDer fragliche Hinweis ermöglicht jedoch keine unmittelbare Einwirkung auf einen \nbestandskräftigen Bescheid allein dadurch, dass lediglich die Zuteilungsregeln \nausgetauscht oder verändert werden.\n\n24\n\nVor diesem Hintergrund ergibt sich eine Außenwirkung der Amtsblattverfügung \nauch nicht aus der dort aufgenommenen Formulierung, nach der die Änderungen der \nZuteilungsregeln auch bereits zugeteilte Rufnummernblöcke betreffen. Es spricht \nAlles dafür, dass die Aufnahme dieses Satzes in die Verfügung auf der \nunzutreffenden Annahme der Antragsgegnerin beruht, dass in den \nZuteilungsbescheiden dynamisch auf die jeweils gültige Fassung der \nZuteilungsregeln verwiesen werde (vgl. Schriftsatz der Beklagten vom 4. Dezember \n2003, S. 6) und dass sich daher eine Änderung der Zuteilungsregeln automatisch auf \ndie erteilten Bescheide auswirke. Hätte die Antragsgegnerin durch diesen Satz eine \nunmittelbar die bereits bestandskräftig gewordenen, begünstigenden \nZuteilungsbescheide teilweise widerrufende Regelung treffen wollen, so hätte dies im \nWortlaut der Verfügung eindeutig zum Ausdruck kommen müssen; dieser verhält sich \naber gerade nicht zu den Zuteilungsbescheiden, sondern lediglich zur Änderung der \nals Verwaltungsvorschriften ergangenen Zuteilungsregeln. Eine Änderung bzw. ein \nWiderruf der bestehenden Zuteilungsbescheide durch Verwaltungsakt ist daher \nbisher nicht erfolgt.\n\n25\n\nAus den Verwaltungsvorgängen der Antragsgegnerin ergibt sich, dass sie das \nErfordernis einer gesonderten Umsetzung der Änderung der Zuteilungsregeln auf die \neinzelnen Zuteilungsbescheide gesehen und erwogen, letztlich aber nicht umgesetzt \nhat (Bl. 199, 347 und 453 der Verwaltungsvorgänge). Eine solche Umsetzung durch \nÄnderung bzw. Widerruf der einzelnen Zuteilungsbescheide ist auch nicht deshalb \nentbehrlich, weil es sich nach dem Vortrag der Antragsgegnerin (lediglich) um eine \n(bloße) Feststellung in Form eines feststellenden Verwaltungsaktes handeln soll. \nZum einen stellt die geänderte Fassung der Zuteilungsregeln nicht eine bloße \nKlarstellung der Rechtslage dar; zum anderen ginge auch die Nutzungsuntersagung, \ndie die Verfügung ebenfalls aussprechen soll (Schriftsatz der Antragsgegnerin vom \n24.11.2003, S. 2 \n4. Absatz), über den Inhalt eines feststellenden Verwaltungsaktes hinaus. Der \nobjektive Erklärungswert der Maßnahme der Antragsgegnerin ist also nicht \nhinreichend als (feststellender oder belastender) Verwaltungsakt bestimmbar, was \nletztlich auch zu den Rückfragen der Antragstellerin vom 10.11.2003 (und des \nGerichts vom 20.11.2003) geführt hat.\n\n26\n\nDie Schreiben der Antragsgegnerin vom 05.11. und 13.11.2003 weisen ebenfalls \nnicht die Rechtsnatur eines Verwaltungsaktes auf, da sie nur auf die \nAmtsblattverfügung verweisen und erkennbar keinen eigenen, über die \nAmtsblattverfügung hinausgehenden Regelungsgehalt besitzen sollen.\n\n27\n\nDer Antrag hätte ferner auch dann keinen Erfolg, wenn man ihn dahingehend \numdeutete, vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache festzustellen, dass die \nangegriffene Amtsblattverfügung keine Allgemeinverfügung darstellt. Für einen \nsolchen auf vorbeugenden, vorläufigen Rechtsschutz gerichteten Antrag besteht kein \nFeststellungsinteresse. Zum einen hat die Amtsblattverfügung - wie dargelegt - \nkeinen vollstreckungsfähigen Inhalt; auch die Antragsgegnerin berühmt sich eines \nsolchen nicht, da sie nicht vom Vorliegen eines regelnden, sondern eines \nfeststellenden Verwaltungsakts ausgeht und eine \"automatische\" Abschaltung der \nRufnummern am 26.11.2003 nicht vorgesehen hat. Zum anderen besteht kein \nBedürfnis für einen vorbeugenden Rechtsschutz, da der grundsätzlich im \nRechtsschutzsystem der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehene nachträgliche \nRechtsschutz ausreicht. Der Antragstellerin ist zuzumuten, konkrete Verwaltungsakte \nder Antragsgegnerin abzuwarten und dann im Wege der Anfechtungsklage nach \n§ 42 VwGO und des Aussetzungsverfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO um \ngerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen. Dass hier effektiver Rechtsschutz gerade \nnur im Wege vorbeugenden Rechtsschutzes gewährleistet werden könnte und der \ngrundsätzlich systemkonforme nachträgliche Rechtsschutz nicht ausreichte, ist nicht \nerkennbar.\n\n28\n\nVgl. zu diesem Erfordernis des sog. qualifizierten Feststellungsinteresses \nBVerwG, Urteil vom 07.05.1987 - 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207, 210 ff. \nm.w.N.\n\n29\n\nInsbesondere ist nicht erkennbar, dass die Antragstellerin derzeit den Tatbestand \neiner Ordnungswidrigkeit erfüllt, da - wie ausgeführt - eine vollziehbare Anordnung \nnach § 43 Abs. 4 Satz 4 TKG oder § 43 Abs. 6 TKG ihr gegenüber - wenn überhaupt \n, so jedenfalls derzeit - nicht vorliegt (vgl. § 96 Abs. 1 Nr. 7 TKG). Zudem bestehen \nnach der von der Antragsgegnerin dem Gericht gegenüber erteilten Auskunft vom 24. \nNovember 2003 auch keinerlei Anhaltspunkte, dass die Durchführung eines \nOrdnungswidrigkeitenverfahrens beabsichtigt wäre. Die Antragstellerin ist daher auf \nden \"Normalfall\" des nachträglichen Rechtsschutzes zu verweisen.\n\n30\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. \n\n31\n\nMit Rücksicht auf die wirtschaftliche Bedeutung der Sache für die Antragstellerin \nist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 13 \nAbs. 1 Satz 1 GKG).\n\n32","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/289309","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-koeln/2003-12-17/11-l-2782-03","cited_norms":[{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":4},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 35","ref_norm":"35","n":2},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 36","ref_norm":"36","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 80","ref_norm":"80","n":2},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 96","ref_norm":"96","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 37","ref_norm":"37","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 13","ref_norm":"13","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 42","ref_norm":"42","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/289309","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/289309","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-koeln/2003-12-17/11-l-2782-03","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/289309","retrieved":"2026-07-09 03:08:16.946255+00:00"}}