{"status":"available","doknr":"OLD295189","ecli":"ECLI:DE:VGK:2002:1128.1K8241.01.00","court":"Verwaltungsgericht Köln","senate":null,"decided":"2002-11-28","aktenzeichen":"1 K 8241/01","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDer Bescheid der RegTP vom 15. Oktober 2001 wird aufgehoben.\n\nDie Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.\n\nDas Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des \nbeizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Klägerin, die E. , bietet bestimmten Kundenkreisen Systemlösungen für \nverschiedene Kommunikationsbedürfnisse, die individuell auf den jeweiligen Kunden \nzugeschnitten sind, an. Derartige Systemlösungen werden in so genannten Telekom \nDesigned Network (TDN) - Verträgen vereinbart. Mit dem TDN-Vertrag übernimmt \ndie Klägerin die Pflicht, eine auf die Bedürfnisse des jeweiligen Kunden zugeschnit-\ntene Systemlösung zu erarbeiten. Die eigentlichen Leistungen werden sodann auf-\ngrund eines eigenständigen Nutzervertrages bezogen. Die Klägerin schloss im Au-\ngust 1999 mit dem Städtetag Baden-Württemberg einen TDN-Vertrag über eine \nsprachorientierte Systemlösung, in dem sich die Klägerin dazu verpflichtete, ein TDN \nzu errichten, durch das die Informations- und Kommunikationsstruktur der Vertrags-\npartner technologisch, betrieblich und wirtschaftlich optimiert werden sollte. Im Rah-\nmen des Nutzervertrages sollten der Städtetag Baden-Württemberg sowie die kreis-\nfreien und kreisangehörigen Städte, Gemeinden sowie Gemeindeverbände in Baden-\nWürttemberg, deren Eigenbetriebe, wirtschaftliche Unternehmen und Datenzentralen \nsowie sonstigen kommunalen Zusammenschlüsse und sonstigen Unternehmen, an \ndenen die kommunalen Körperschaften mit mehr als 50 % beteiligt sind, nutzungsbe-\nrechtigt sein.\nIm Juli 2001 leitete die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post \n(RegTP) auf Betreiben eines Wettbewerbers der Klägerin ein Verfahren ein, als des-\nsen Gegenstand u.a. die Feststellung des Merkmals \"Angebot von Sprachtelefon-\ndienst im Rahmen der Lizenzklasse 4 nach § 6 des Telekommunikationsgesetzes \n(TKG)\" im Sinne des § 25 Abs. 1 TKG bezeichnet wurde.\n\n3\n\nDurch auf §§ 25 Abs. 1, 29 TKG gestützten - mit Rechtsbehelfsbelehrung verse-\nhenen -Bescheid vom 15. Oktober 2001 traf die RegTP folgende Aussagen:\n\n4\n\n\"1. Die Entgelte und entgeltrelevanten Bestandteile der AGB für das \nAngebot von Sprachkommunikation an Teilnehmer einer geschlos-\nsenen Benutzergruppe unterliegen nicht der Genehmigungspflicht \nnach § 25 Abs. 1 TKG, sofern der Transport und die Vermittlung von \nSprache zwischen den Teilnehmern der jeweiligen geschlossenen \nBenutzergruppe erfolgt (Binnenkommunikation).\n\n5\n\n2. Entgelte und entgeltrelevante Bestandteile der AGB für das Ange-\nbot von Sprachkommunikation an Teilnehmer einer geschlossenen \nBenutzergruppe unterliegen der Genehmigungspflicht nach § 25 Abs. \n1 TKG, sofern der Transport und die Vermittlung von Sprache zwi-\nschen den Teilnehmern der geschlossenen Benutzergruppe und Drit-\nten erfolgt (Außenkommunikation).\n\n6\n\n3. Soweit die Betroffene Verträge über Telekommunikationsdienstlei-\ntungen für geschlossene Benutzergruppen abgeschlossen hat bzw. \nnoch abschließt, die nicht genehmigte Entgelte für die Erbringung \nvon Sprachtelefondiensteleistungen zwischen Teilnehmern der jewei-\nligen Benutzergruppe und Dritten enthalten, sind diese nur mit der \nMaßgabe wirksam, dass ein genehmigtes Entgelt an die Stelle des \nvereinbarten Entgeltes tritt.\n\n7\n\n4. Für den Fall, dass die Betroffene für die Erbringung von Außen-\nkommunikation andere als die genehmigten Entgelte vereinbart hat, \nwird ihr aufgegeben, ihre Verträge über geschlossene Benutzergrup-\npen diesbezüglich unverzüglich, spätestens jedoch bis zum 31. De-\nzember 2001 anzupassen....\"\n\n8\n\nZur Begründung des Bescheides führte die RegTP aus, eine Ermächtigung zur \nFeststellung der Genehmigungspflicht von Entgelten im Sprachtelefondienst ergebe \nsich trotz fehlender ausdrücklicher Regelung aus dem Zweck der Genehmigungsre-\ngelung des § 25 Abs. 1 TKG. Diesem Zweck entspreche es, wenn sie, die RegTP, \ndie strittige Genehmigungspflicht durch Verwaltungsakt feststelle. Es sei zweifelhaft, \nob die Nutzer des TDN Komm BW-Vertrages überhaupt die Voraussetzungen für die \nBildung einer geschlossenen Benutzergruppe erfüllten. Die Beschlusskammer sei zu \nder Überzeugung gelangt, dass bevor über einzelne Vertragsgestaltungen für \"Ge-\nschlossene Benutzergruppen\" entschieden werden könne, auf Grund des Fehlens \neiner Legaldefinition im TKG eine grundsätzliche Klärung herbeigeführt werden müs-\nse, wie der Begriff der \"geschlossenen Benutzergruppe\" im Sinne des § 3 Ziffer 19 \nTKG auszulegen sei (Seite 7, Mitte, Seite 13, unter Ziffer II, 2. des Bescheides). In \ndiesem Zusammenhang bestünden grundsätzlich keine Bedenken dagegen, dass \nsich auch Städte, Gemeinden oder Gemeindeverbände zu einer geschlossenen Be-\nnutzergruppe zusammenschlössen, sofern zwischen ihnen aufgrund dauerhafter \ngemeinsamer gesetzlicher Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Erfüllung ho-\nheitlicher Aufgaben ein entsprechendes Kommunikationsbedürfnis bestehe. Die Be-\nschlusskammer werde die Voraussetzungen für das Vorliegen einer geschlossenen \nBenutzergruppe sowie die erforderliche Anpassung der Entgelte einzelfallbezogen \nüberprüfen (Seite 18 des Bescheides).\n\n9\n\nDie Klägerin hat am 09. November 2001 Klage erhoben: Dem angefochtenen \nBescheid mangele es an der Verwaltungsaktsqualität. Als Ermächtigungsgrundlage \nkomme zudem weder § 29 noch § 25 Abs. 1 TKG in Betracht. Da das Entgeltregulie-\nrungsverfahren ein Antragsverfahren sei, könne auch die Klärung von Rechtsfragen, \ndie an sich Bestandteil eines Regulierungsverfahrens nach § 25 Abs. 1 TKG seien, \nnur auf Antrag der Klägerin erfolgen. \nIn der Sache sei die Außenkommunikation zwischen Teilnehmern einer \ngeschlossenen Benutzergruppe und Dritten nicht Sprachtelefonie im Sinne des § 3 \nZiffer 15 TKG.\n\n10\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n11\n\nden Bescheid der RegTP vom 15. Oktober 2001 \naufzuheben.\n\n12\n\nDie Beklagte beantragt,\n\n13\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n14\n\nSie ist der Ansicht, der angefochtene Bescheid sei materiell als Verwaltungsakt \nzu qualifizieren. In Ziffern 1 und 2 werde verbindlich die Frage der Abgrenzung von \nBinnen- und Außenkommunikation geschlossener Benutzerguppen sowie die Frage \nder Genehmigungspflicht der entsprechenden Entgelte geregelt. Ziffern 3 und 4 \nträfen konkrete Aussagen zur Wirksamkeit der abgeschlossenen Verträge über \nTelekommunikationsdienstleistungen für geschlossene Benutzergeruppen. Dass der \nBescheid einen Einzelfall regele, folge daraus, dass er an die Klägerin gerichtet sei \nund ein konkretes Verwaltungsrechtsverhältnis zwischen Klägerin und Beklagter \nsowie einen konkret individualisierbaren Lebenssachverhalt erfasse. Dass das \nVerwaltungsverfahren anlässlich des Verfahrens über TDN Komm BW eingeleitet \nworden sei, erhöhe noch den Konkretisierungsgrad. Der Bescheid enthalte eine \nverbindliche Feststellung der Rechtslage in einem Einzelfall. Dass die Klägerin eine \nVielzahl von - der RegTP hinsichtlich der Details nicht einmal bekannten - Verträgen \nabgeschlossen habe, ändere nichts am Vorliegen eines konkreten Einzelfalls. Ihre \nBefugnis zur isolierten Feststellung eines genehmigungspflichtigen \nEntgelttatbestandes umfasse auch die vorliegend getroffene Feststellung. Diese sei \ngeeignet, Rechtssicherheit herbeizuführen, auch wenn die konkrete \nVertragsgestaltung nicht bekannt sei. Im Übrigen wünsche die Klägerin selbst \nderartige, von isolierten Fallgestaltungen losgelöste Feststellungen ausdrücklich. \nZudem habe eine völlige Entkoppelung der Grundsatzfragen weg von den \nbetroffenen Vertragsgestaltungen nicht stattgefunden, auch wenn sich der Bescheid \nzu Detailpositionen nicht verhalte.\nDie unter Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides getroffene Feststellung zur Außen-\nkommunikation von Mitgliedern geschlossener Benutzergruppen mit Dritten sei \nsachlich richtig; insofern handele es sich um Sprachtelefonie mit der Folge, dass die \nbetreffenden Entgelte der Genehmigungspflicht nach § 25 Abs. 1 TKG \nunterlägen.\n\n15\n\nDie Kammer hat durch Beschluss vom 13. Dezember 2001 - 1 L 2442/01 - die \naufschiebende Wirkung der Klage angeordnet.\n\n16\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der \nGerichtsakten - auch im Verfahren 1 L 2242/01 - und der von der RegTP vorgelegten \nVerwaltungsvorgänge verwiesen.\n\n17\n\nEntscheidungsgründe:\n\n18\n\nDie Klage hat Erfolg.\n\n19\n\nSie ist zunächst zulässig. \nInsbesondere steht der Klägerin das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis zur Seite, \nobwohl der angefochtene Bescheid vom 15. Oktober 2001 materiell keinen Verwal-\ntungsakt im Sinne des § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) darstellt, \nwie noch auszuführen sein wird.\nDer genannte Bescheid ist jedoch aufgrund seiner Form sowie der enthaltenen \nRechtsbehelfsbelehrung als formeller Verwaltungsakt zu qualifizieren, durch den ein \nRechtsschein gesetzt wird, gegen den sich der Betroffene mit der Anfechtungsklage \nwehren kann,\n\n20\n\nvgl. hierzu: Stelkens/Bonk/Sachs, \nVerwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage, § 35, Rdn. \n14.\n\n21\n\nDie Klage ist auch begründet.\n\n22\n\nDer Bescheid der RegTP vom 15. Oktober 2001 ist rechtswidrig und verletzt die \nKlägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung \n(VwGO).\n\n23\n\nDer angefochtene Bescheid, der zwar ausweislich seiner Begründung, \nderzufolge er einen feststellenden Verwaltungsakt darstellen soll (vgl. Seite 13, unter \nZiffer II. 1. c des Bescheides), sowie der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung - wie \nausgeführt - als formeller Verwaltungsakt einzuordnen ist, ist inhaltlich nicht als \nVerwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG zu qualifizieren.\nWegen des von ihm dennoch als formellen Verwaltungsakt erzeugten negativen \nRechtsscheins,\n\n24\n\nvgl. hierzu: Stelkens/Bonk/Sachs, a a.O.\n\n25\n\nunterliegt er jedoch der Aufhebung.\nFeststellende Verwaltungsakte sind solche, durch die als Ergebnis eines \nbehördlichen Subsumtionsvorganges rechtserhebliche Eigenschaften in Bezug auf \neinen Einzelfall verbindlich festgestellt oder abgelehnt werden,\n\n26\n\nvgl. Stelkens/Bonk/Sachs, § 35, Rdn. 142.\n\n27\n\nVorliegend fehlt es dem angefochtenen Bescheid jedenfalls an einer solchen \nverbindlichen Feststellung bezüglich eines Einzelfalles und damit am für einen \nmateriellen Verwaltungsakt gemäß § 35 VwVfG konstitutiven Regelungscharakter.\nVielmehr hat sich die RegTP im angefochtenen Bescheid anlässlich einer \nBeschwerde eines Mitbewerbers der Klägerin bezüglich des von ihr mit dem \nStädtetag Baden-Württemberg geschlossenen Vertrages über das TDN Komm BW \nallgemein - gewissermaßen leitsatzartig - dazu verhalten, nach welchen Kriterien \nihrer Ansicht nach das Vorliegen einer die Annahme von Sprachtelefondienst im \nSinne der §§ 25 Abs. 1, 3 Ziffern 15 und 19 TKG ausschließenden \"geschlossenen \nGruppe\" zu ermitteln sei. Den in Ziffern 1 und 2 des Bescheidtenors erfolgten \nAusführungen ist insoweit nicht zu entnehmen, ob die von der Klägerin für im \nRahmen des TDN Komm BW erbrachte Leistungen erhobenen Entgelte der \nGenehmigungspflicht durch die RegTP unterliegen sollen. Dies ist ebenso wenig aus \nder Begründung des angefochtenen Bescheides zu ersehen. Ausweislich der \nBescheidbegründung wollte die RegTP auf Grund des Fehlens einer Legaldefinition \nim TKG eine grundsätzliche Klärung herbeiführen, wie der Begriff der \n\"geschlossenen Benutzergruppe\" auszulegen sei (vgl. Seite 7, Mitte, Seite 13, unter \nZiffer II, 2. des Bescheides). Den folgenden Ausführungen lässt sich sodann jedoch \nnicht entnehmen, wie in diesem Zusammenhang - nach Auffassung der RegTP - die \nkonkrete Vertragsgestaltung des TDN Komm BW zu bewerten sei, d.h. ob der von \ndiesem Vertrag erfasste Kundenkreis eine geschlossene Benutzergruppe darstellt \noder nicht (vgl. Seiten14/15) bzw. ob die im Rahmen dieses Vertragsverhältnisses \nvon der Klägerin erhobenen Entgelte der ex-ante-Regulierung nach § 25 Abs. 1 TKG \nunterliegen sollen oder nicht. Im Gegenteil führt die RegTP ausdrücklich aus, die - \neiner verbindlichen Feststellung des etwaigen Vorliegens eines \ngenehmigungspflichtigen Entgelts denknotwendig vorangehende - Überprüfung der \nVoraussetzungen für das Vorliegen einer geschlossenen Benutzergruppe erst noch \nkünftig einzelfallbezogen durchführen zu wollen (vgl. Seite 18 des Bescheides).\n\n28\n\nDamit trifft der Bescheid vom 15. Oktober 2001 gerade keine verbindliche \nFeststellung der Rechtslage in einem Einzelfall.\n\n29\n\nZwar mag sich unter Berücksichtigung des Gegenstandes des dem \nBescheiderlass vorangegangenen Beschlusskammerverfahrens ein Bezug zu einem \nrealen Sachverhalt und einem konkreten Einzelfall sowie daraus folgend zu \nkonkreten Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten herstellen lassen,\n\n30\n\nvgl. Oberverwaltungsgericht für das Land \nNordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom \n13. März 2002 - 13 B 32/02 -,\n\n31\n\njedoch vermag dies nicht darüber hinwegzuhelfen, dass die RegTP es in dem \nangefochtenen \"Bescheid\" vermieden hat, eine Schlussfolgerung aus ihren \nAusführungen zu den tatbestandlichen Voraussetzungen des Vorliegens einer \ngeschlossenen Benutzergruppe zu ziehen und zu regeln, ob nun die Nutzer des TDN \nKomm BW eine solche darstellen oder nicht.\n\n32\n\nDa die Ziffern 3 und 4 des Bescheidtenors in untrennbarem Zusammenhang mit \nden Ziffern 1 und 2 stehen, teilen sie deren rechtliches Schicksal.\n\n33\n\nDarüber hinaus ist der angefochtene Bescheid der RegTP auch materiell \nrechtswidrig, da die Behörde zu einer Feststellung wie der getroffenen - wollte man \nsie als materiellen Verwaltungsakt qualifizieren -, die eine Vielzahl denkbarer \nVertragskonstellationen für Systemlösungen betreffen soll, nicht befugt ist.\n\n34\n\nZwar besitzt die RegTP grundsätzlich die Befugnis zum Erlass eines \nfeststellenden Verwaltungsakts zur Frage des Vorliegens eines \ngenehmigungspflichtigen Entgelts, wobei die Ermächtigungsgrundlage sich auch \nohne ausdrückliche Formulierung aus der Genehmigungspflicht gemäß § 25 Abs. 1 \nTKG, der Genehmigungsermächtigung gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 TKG sowie der \nAufsichtsaufgabe der Regulierungsbehörde gemäß § 71 TKG ergibt,\n\n35\n\nvgl. etwa: Urteil der Kammer vom 06. April 2000 - \n1 K 7606/97 -, Juris, OVG NRW, Beschlüsse vom \n05. Juli 2000 - 13 B 2019/99 -, vom 24. August 2000 \n- 13 B 112/00 - und vom 27. November 2001 - 13 A \n2940/00 -.\n\n36\n\nDiese Befugnis zum Erlass feststellender Verwaltungsakte dient der Erlangung \nalsbaldiger Rechtssicherheit und der Vermeidung wirtschaftlicher Risiken,\n\n37\n\nvgl. OVG NRW, a.a.O.\n\n38\n\nAus dieser Zielsetzung ergibt sich nach Auffassung der Kammer, dass Inhalt \neines solchen feststellenden Verwaltungsakts jeweils nur eine konkrete \nVertragsgestaltung sein kann, für die verbindlich die Frage der \nGenehmigungspflichtigkeit des Entgelts geregelt wird.\nDie im vorliegenden Bescheid erfolgten Ausführungen sind indes aufgrund ihrer \nAllgemeinheit gerade nicht geeignet, Rechtssicherheit herbeizuführen, da weder für \ndas Vertragswerk TDN Komm BW, das Anlass für den Bescheid war, noch für \nandere denkbare Vertragsgestaltungen für Systemlösungen abschließend über die \nFrage des Vorliegens einer geschlossenen Benutzergruppe bzw. die \nGenehmigungspflichtigkeit des Entgelts befunden wird.\nDie im streitgegenständlichen Bescheid unter Ziffern 1 und 2 getroffenen \nAusführungen sind damit von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt.\n\n39\n\nFür die in Ziffern 3 und 4 des Bescheidtenors erfolgten Regelungen gilt das oben \nGesagte sinngemäß.\n\n40\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die \nvorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO i.V.m. § 709 der Zivilprozessord-\nnung (ZPO).","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/295189","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-koeln/2002-11-28/1-k-8241-01","cited_norms":[{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 25","ref_norm":"25","n":10},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 35","ref_norm":"35","n":3},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 27","ref_norm":"27","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 29","ref_norm":"29","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 71","ref_norm":"71","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/295189","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/295189","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-koeln/2002-11-28/1-k-8241-01","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/295189","retrieved":"2026-07-09 03:17:15.255515+00:00"}}