{"status":"available","doknr":"OLD259254","ecli":"ECLI:DE:VGD:2007:1207.1K4539.06.00","court":"Verwaltungsgericht Düsseldorf","senate":null,"decided":"2007-12-07","aktenzeichen":"1 K 4539/06","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Klage wird abgewiesen.\n\nDie Kosten des Rechtsstreits trägt die Klägerin.\n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.\n\nDie Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des \nbeizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung \nSicherheit in gleicher Höhe leistet.\n\nDie Berufung wird zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nNach vorangegangener Kontaktaufnahme mit dem Kreis C und Anzeige vom 3.\nSeptember 2002 errichteten die Stadt C sowie die Gemeinden I, S, S1 und T2 am 9.\nOktober 2002 durch notariell beurkundeten Gesellschaftsvertrag die Kommunale\nDienstleistungsgesellschaft mbH (KDG) und bestellten den Bürgermeister der\nGemeinde I zum Geschäftsführer. Ausweislich der Präambel des\nGesellschaftsvertrages (GV) ist es Ziel der Gesellschaft, wirtschaftliche Vorteile und\nSynergieeffekte auf dem Gebiet der Logistik zu erzielen und so Einsparpotentiale im\nSinne des Gebots sparsamer Haushaltsführung zu nutzen. Gemäß § 2 GV ist \n\n3\n\n(1) Gegenstand des Unternehmens:\n\n4\n\na) die Erbringung von Dienstleistungen für ihre Gesellschafter,\ninsbesondere im Bereich des Einkaufs von Waren und Dienstleistungen,\n\n5\n\nb) die Ausschreibung, Beschaffung und Vergabe von Planungs- und\nBauleistungen,\n\n6\n\nc) die Bündelung von Nachfragen,\n\n7\n\nd) die Ausführung von Tätigkeiten, die den Ablauf, die Verwaltung, die\nOrganisation und das Verfahren zu a) bis c) betreffen und damit\n\n8\n\ne) die Wettbewerbsfähigkeit der an der Gesellschaft beteiligten Städte und\nGemeinden zu verbessern und somit\n\n9\n\nf) das Gebot der Wirtschaftlichkeit optimal zu erfüllen. \n\n10\n\n(2) Die Gesellschaft ist zu allen Maßnahmen und Geschäften berechtigt,\ndie zur Erreichung des Gesellschaftszwecks notwendig und nützlich\nerscheinen. \n\n11\n\nGemäß § 7 GV bedürfen Änderungen des Gesellschaftsvertrages wie etwa\nKapitalerhöhungen 75% der abgegebenen Stimmen. Gemäß § 8 Abs. 1 GV kann\njeder Gesellschafter zwei Jahre nach seinem Beitritt durch Kündigungserklärung mit\neiner Frist von 3 Monaten zum Jahresende aus der Gesellschaft ausscheiden, er hat\ngemäß § 9 GV Anspruch auf eine Abfindung. Die übrigen Gesellschafter können die\nKündigungserklärung zum Anlass für die Auflösung und Liquidation der Gesellschaft\nnehmen (§ 8 Abs. 5 GV).\n\n12\n\nBedenken gegen die Gesellschaftsgründung äußerte der Kreis C nicht.\n\n13\n\nIm Hinblick auf die Absicht einer weiteren Gemeinde des Kreises C, der KDG\nbeizutreten, ersuchte der Kreis C im Jahr 2004 den Landkreistag um Stellungnahme\nzu der Frage, ob § 108 Abs. 1 Nr. 2 der Gemeindeordnung NRW (GO NRW) so zu\nverstehen sei, dass nur öffentliche Einrichtungen im Sinne von § 8 Abs. 1 GO NRW,\ndie von den Einwohnern genutzt werden können, von den Gemeinden in\nprivatrechtlicher Rechtsform betrieben werden könnten. Anlass dafür bot der\nRunderlass des Innenministeriums vom 16. Juni 2003 (Az.: 35-75.60-8238/02),\nwonach Einrichtungen im Sinne von § 107 Abs. 2 GO NRW nur dann in privater\nRechtsform oder als Anstalten öffentlichen Rechts betrieben werden dürfen, wenn sie\ndie Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 GO NRW erfüllen, also der Benutzung durch die\nEinwohner der Gemeinde dienen. Dies sei bei Einrichtungen im Sinne von § 107\nAbs. 2 Nr. 5 GO NRW, die ausschließlich zur Deckung des Eigenbedarfs der\nGemeinde(verwaltung) gegründet würden, nicht der Fall. In seiner Stellungnahme\nverwies der Landkreistag darauf, dass die KDG als Gesellschaft zur gemeinsamen\nDeckung des Bedarfs seiner gemeindlichen Gesellschafter die Voraussetzungen des\n§ 8 Abs. 1 GO NRW für eine öffentliche Einrichtung nicht erfülle. Allerdings erscheine\ndie durch die Verweisung in § 108 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW auf § 8 Abs. 1 GO NRW\nvorgegebene Beschränkung der privatrechtlich organisierten Einrichtungen auf\nsolche, die unmittelbar der Benutzung durch die Gemeindeeinwohner dienen, wenig\nsachgerecht. Denkbar sei darauf abzustellen, ob eine Einrichtung zumindest\nmittelbar der Gemeindebevölkerung zugute komme. Bei Zugrundelegung der\nAuffassung des Innenministeriums sei es angezeigt, für kommunalaufsichtsrechtliche\nMaßnahmen im Hinblick auf den Vertrauensschutz danach zu differenzieren, ob\nHandlungen vor oder nach Ergehen des Runderlasses vom 16. Juni 2003 vollzogen\nworden seien. Auch der Städte- und Gemeindebund führte unter dem 2. Dezember\n2004 aus, eine wortgetreue Anwendung des § 108 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW führe zu\nunbefriedigenden Ergebnissen. Deshalb werde mit dem Innenministerium um eine\ngroßzügige Handhabung gerungen, letztlich aber eine Gesetzesänderung\nangestrebt. \n\n14\n\nAm 27. Oktober 2005 beschloss der Rat der Klägerin, der KDG zum 1. Januar\n2006 beizutreten. Dies zeigte die Klägerin mit Schreiben vom 7. November 2006\ngegenüber dem Kreis X gemäß § 115 Abs. 1 lit. b) GO NRW an. Mit Schreiben vom\n21. November 2005 teilte der Kreis X mit, dass Einwendungen nicht erhoben würden,\ndiese Mitteilung jedoch unbeschadet etwaiger Einwendungen des Kreises C erfolge.\n\n15\n\nUnter dem 9. Dezember 2005 wies der Kreis C die Gemeinde I unter\nBezugnahme auf Informationen aus der Presse über die Erweiterung der KDG darauf\nhin, dass im Hinblick auf den Erlass des Innenministers vom 16. Juni 2003 eine\nAusweitung der KDG auf andere Gemeinden nicht zugelassen werde. Er forderte die\nGemeinde I unter Hinweis auf die Anzeigepflicht nach § 115 Abs. 1 GO NRW zum\nBericht über den Stand des Beitrittsverfahrens der Klägerin auf. \n\n16\n\nUnter dem 21. Dezember 2005 beschloss die KDG auf der Grundlage\nentsprechender Ratsbeschlüsse in den Gesellschaftergemeinden die Aufnahme der\nKlägerin in die Gesellschaft durch Erhöhung des Stammkapitals um 5.000 Euro auf\n30.000 Euro und die ausschließliche Zulassung der Klägerin zur Übernahme der\nneuen Stammeinlage. Die Klägerin erklärte die Übernahme der Stammeinlage. \n\n17\n\nUnter dem 3. Januar 2006 zeigte die Gemeinde I gegenüber dem Kreis C den\nBeitritt der Klägerin zur KDG an und wies darauf hin, dass der Kreis X keine\nEinwendungen erhoben habe. Weiter führte sie aus, dass sie die Rechtsauffassung\ndes Innenministers aus dem Erlass vom 16. Juni 2003 nicht teile. Nach Weiterleitung\nder Anzeigen der Klägerin sowie der Gemeinde I an das Innenministerium bestimmte\ndas Innenministerium mit Erlass vom 31. Januar 2006 die Beklagte gemäß § 120\nAbs. 5 GO NRW zur zuständigen Aufsichtsbehörde. \n\n18\n\nNach Verlängerung der Frist gemäß § 115 Abs. 1 Satz 3 GO NRW und\nAbstimmung mit dem Innenministerium NRW hörte die Beklagte die Klägerin sowie\ndie weiteren Gesellschafterinnen zur Versagung der Genehmigung des Beitritts der\nKlägerin und dessen Rückabwicklung an. Die KDG erfülle als kommunale\nBeschaffungsgesellschaft nicht die im Erlass des Innenministeriums konkretisierten\nAnforderungen des § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5, § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und § 8 Abs.\n1 GO NRW für nichtwirtschaftliche Betätigung in privatrechtlicher Form. Denn sie sei\nkeine öffentliche Einrichtung, die durch die Gemeindeeinwohner genutzt werden\nkönne. Da die KDG vor Ergehen des Erlasses des Innenministeriums vom 16. Juni\n2003 gegründet und dagegen Bedenken nicht erhoben worden seien, werde diese\nbislang geduldet. Der Beitritt der Klägerin sei vollzogen worden, obwohl der Kreis C\nmit Schreiben vom 9. Dezember 2005 auf die Unzulässigkeit der Ausweitung der\nGesellschaft hingewiesen habe. Er müsse rückabgewickelt werden, um eine\nGleichbehandlung mit vergleichbaren Fällen im Regierungsbezirk N zu\ngewährleisten, in denen Gesellschaftsgründungen oder Beteiligungen an solchen\nuntersagt worden seien. \n\n19\n\nDemgegenüber wiesen die Gesellschafter der KDG darauf hin, dass Gründe für\neine unterschiedliche Behandlung von öffentlichen Einrichtungen und\nDienstleistungsgesellschaften nicht erkennbar seien. Zudem diene die\nZusammenarbeit der Erzielung von nicht unerheblichen Einsparungen.\n\n20\n\nMit Bescheid vom 22. Juni 2006 \"teilte\" die Beklagte der Klägerin \"mit\", dass sie\n\"die Genehmigung des Beitritts der Klägerin zur KDG versage\". Sie gab der Klägerin\n\"auf, in gesellschaftlich zulässiger Weise im Rahmen ihrer Befugnisse als\nGesellschafterin\n\n21\n\n1. bis zum 31.12.2006 aus der KDG auszuscheiden,\n\n22\n\n2.\n\n23\n\n3. die Voraussetzungen zur Vollziehung der Ziff. 1 u.a. durch Abänderung des\nGesellschaftsvertrages herbeizuführen.\"\n\n24\n\n4.\n\n25\n\nZur Begründung wiederholte die Beklagte zunächst ihre Argumente aus dem\nAnhörungsverfahren. Ergänzend führte sie aus, auch mit dem Hinweis auf den\nAspekt der sparsamen Haushaltsführung könne die Systematik der §§ 107, 108, 8\nGO NRW nicht überspielt werden. Zudem sei aus dem Kreis der\nHandwerkskammern darauf hingewiesen worden, dass sich Einsparungen vor allem\naufgrund der Umgehung der für Kommunen geltenden vergaberechtlichen\nVorschriften ergeben dürften. Der verlangte Austritt aus der KDG bis zum\n31. Dezember 2006 sei gegenüber der Rückabwicklung der Mitgliedschaft die\nmildere und im Hinblick auf die Kenntnis von der Rechtswidrigkeit vor Beitritt auch\nverhältnismäßige Maßnahme.\nDer Bescheid wurde der Klägerin am 14. Juli 2006 zugestellt. \n\n26\n\nMit Bescheiden vom selben Tag gab die Beklagte den Gemeinden I, S, S1 und\nT2 sowie der Stadt C auf, \"im Rahmen ihrer Befugnisse als Gesellschafter der KDG\nin gesellschaftsrechtlich zulässiger Weise \n\n27\n\n1. an einer Änderung des Gesellschaftsvertrages dahingehend, dass die\nGemeinde T unverzüglich aus der Gesellschaft austreten kann, mitzuwirken,\n\n28\n\n2.\n\n29\n\n3. beim Austritt der Gemeinde T aus der Gesellschaft mitzuwirken.\"\n\n30\n\n4.\n\n31\n\nDie genannten Gemeinden führen beim Verwaltungsgericht Münster ein\nKlageverfahren gegen die Beklagte auf Aufhebung dieser Bescheide. \n\n32\n\nDie Klägerin hat am 10. August 2006 beim erkennenden Gericht Klage gegen\nden sie betreffenden Bescheid der Beklagten vom 22. Juni 2006 erhoben. Zur\nBegründung führt sie aus: Der Bescheid erweise sich schon deshalb als\nermessensfehlerhaft, weil die Beklagte zu Unrecht von der\nGenehmigungsbedürftigkeit der nichtwirtschaftlichen Betätigung in privatrechtlicher\nForm ausgegangen sei. Auch die behauptete Verletzung der Anzeigeverpflichtung\naus § 115 GO NRW rechtfertige kein kommunalaufsichtsrechtliches Einschreiten in\nder geschehenen Weise. Außerdem habe auch keiner der in § 115 Abs. 1 GO NRW\ngenannten Fälle vorgelegen, die eine Anzeigepflicht auslösten. Insbesondere stelle\ndie Erhöhung des Stammkapitals und die Übernahme der neuen Stammeinlage\ndurch einen neuen Gesellschafter keine wesentliche Erweiterung der Gesellschaft\noder des Unternehmens oder eine wesentliche Änderung des Gesellschaftszwecks\ndar. Zudem fehle es auch an dem angenommenen Verstoß gegen § 107 Abs. 2 Nr.\n5, § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 8 Abs. 1 GO NRW. Der Verweis in § 108 Abs. 1 Satz\n1 Nr. 2 GO NRW solle keine zusätzlichen Anforderungen für die nichtwirtschaftliche\nBetätigung in privatrechtlicher Form normieren, sondern wiederhole lediglich die\nallgemeinen Rechtsmäßigkeitsanforderungen für die Einrichtungen im Sinne von §\n107 Abs. 2 GO NRW. Da es sich dabei überwiegend um solche nach § 8 GO NRW\nhandle, müssten diese auch bei ihrer Organisation in privatrechtlicher Form den\nAnforderungen des § 8 Abs. 1 GO NRW genügen. Eine Beschränkung des § 108\nAbs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW auf öffentliche Einrichtungen im Sinne von § 8 GO\nNRW sei damit jedoch nicht beabsichtigt. Denn für diesen Fall hätte es nahegelegen,\nin § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW nicht auf den gesamten § 107 Abs. 2 GO\nNRW, sondern auf einzelne dort angesprochene Einrichtungen Bezug zu nehmen.\nAuch die Entstehungsgeschichte des § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. GO NRW lasse das\nBestreben erkennen, die Möglichkeit der Kommunen, sich privatrechtlicher\nOrganisationsformen zu bedienen, nicht über Gebühr einzuschränken. Zunächst\ndiene bereits die Einstufung bestimmter Betätigungen der Gemeinden als\nnichtwirtschaftliche Betätigung durch § 107 Abs. 2 GO NRW der Privilegierung\ngegenüber den wirtschaftlichen Betätigungen im Sinne von § 107 Abs. 1 GO NRW.\nDarüber hinaus sei die für die nichtwirtschaftliche Betätigung zunächst beabsichtigte\nNormierung eines Vorrangs öffentlichrechtlicher Betätigungsformen vor\nprivatrechtlichen im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens gestrichen worden. Der\ndarin erkennbaren Intention des Gesetzgebers laufe eine Beschränkung der\nMöglichkeit privatrechtlicher Organisationsformen auf Einrichtungen im Sinne von § 8\nGO NRW zuwider. Sie stelle auch einen nicht gerechtfertigten Eingriff in die aus Art.\n28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG), Art. 78 der Verfassung NRW (Verf NRW)\nerwachsende Organisationshoheit als Ausdruck der garantierten Selbstverwaltung\ndar. Selbst wenn man die Organisationshoheit nicht zum unantastbaren Kernbereich\nder Selbstverwaltungsgarantie rechne, bedürfe eine Einschränkung durch Gesetz\neines sachlichen Grundes. Dieser sei für eine Versagung privatrechtlicher\nOrganisationsmöglichkeiten für Einrichtungen zur Deckung des Eigenbedarfs der\nGemeinden nicht erkennbar. Vielmehr gehöre insoweit die Formenwahlfreiheit zum\ntraditionellen Erscheinungsbild der kommunalen Selbstverwaltung.\n\n33\n\nNachdem die Klägerin zunächst beantragt hat,\n\n34\n\nden Bescheid der Beklagten vom 22. Juni 2006 - betreffend\ndie Beteiligung der Gemeinde T an der Kommunalen\nDienstleistungsgesellschaft mbH - aufzuheben,\n\n35\n\nbeantragt sie im Hinblick auf das Verstreichen der ihr zum Austritt aus der KDG\ngesetzten Frist nunmehr,\n\n36\n\nfestzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 22. Juni\n2006 - betreffend die Beteiligung der Klägerin an der\nkommunalen Dienstleistungsgesellschaft mbH - rechtswidrig\ngewesen ist.\n\n37\n\nDie Beklagte beantragt,\n\n38\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n39\n\nZur Begründung führt sie aus: Die Anzeigeverpflichtung hinsichtlich des Beitritts\nder Klägerin zur KDG folge aus § 115 Abs. 1 lit. b) GO NRW. In Verbindung mit §\n115 Abs. 2 GO NRW löse diese Anzeigeverpflichtung ein befristetes\nUmsetzungsverbot aus, gegen das verstoßen worden sei. Der Äußerung des\nunzuständigen Kreises X komme insoweit keine Bedeutung zu, zumal sie\nausdrücklich vorbehaltlich von Einwendungen des Kreises C gemacht worden sei.\nTrotz dieses Verstoßes sei der Beitritt wirksam, weil eine Genehmigungspflicht für\nden Beitritt nicht bestehe. Davon sei sie - ungeachtet der irreführenden Formulierung\nim Anhörungsschreiben und dem angegriffenen Bescheid - immer ausgegangen. Der\nBeitritt sei jedoch wegen Verstoßes gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW\nrechtswidrig, was die Befugnis zu aufsichtsrechtlichem Einschreiten auslöse. § 108\nAbs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW schränke die Wahl privatrechtlicher\nOrganisationsformen für die nichtwirtschaftliche Betätigung im Sinne von § 107 Abs.\n2 GO NRW durch die darüber hinausgehende Bezugnahme auf § 8 GO NRW auf\nöffentliche Einrichtungen ein, die von den Gemeindeeinwohnern genutzt werden\nkönnten. Etwas anderes könne auch der Entstehungsgeschichte nicht entnommen\nwerden. Vielmehr zeigten auch die zugleich normierten Regelungen des § 108 Abs.\n1 und 3 GO NRW sowie des § 113 GO NRW, dass keine uneingeschränkte\nWahlfreiheit hinsichtlich der Organisationsform beabsichtigt sei. Die in § 108 Abs. 1\nSatz 1 Nr. 2 GO NRW vorgenommene Einschränkung diene dem Schutz vor\nSteuerungsdefiziten, die bei privatrechtlich geführten Gesellschaften häufig aufträten,\nsowie der Wahrung der Einheitlichkeit der Verwaltung. Eine solche Regelung der\nOrganisationshoheit sei durch den Gesetzesvorbehalt aus Art. 28 Abs. 2 GG\ngedeckt. \n\n40\n\nWegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der\nGerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug\ngenommen.\n\n41\n\nEntscheidungsgründe\n\n42\n\nDie Klage hat keinen Erfolg.\n\n43\n\nI. Die Klage ist beim örtlich zuständigen Gericht erhoben worden. Die örtliche\nZuständigkeit des Verwaltungsgerichts Düsseldorf ergibt sich aus § 52 Nr. 3 Satz 2\nVwGO. \n\n44\n\nNachdem das Innenministerium NRW die Beklagte mit Erlass vom 31. Januar\n2006 gemäß § 120 Abs. 5 GO NRW zur zuständigen Aufsichtsbehörde für den\nBeitritt der Klägerin zur KDG bestimmt hat, erstreckt sich der Zuständigkeitsbereich\nder Beklagten insoweit auf zwei Verwaltungsgerichtsbezirke, nämlich hinsichtlich der\ndem Kreis C angehörigen Gemeinden S1, S, I, T2 und der Stadt C als ursprüngliche\nGesellschafter der KDG auf den des Verwaltungsgerichts Münster (vgl. § 1 Abs. 2 lit.\ng) des Ausführungsgesetzes zur VwGO - AG VwGO - und hinsichtlich der dem Kreis\nX angehörigen Klägerin auf den des Verwaltungsgerichts Düsseldorf (vgl. § 1 Abs. 2\nlit. c) AG VwGO). Deshalb bestimmt sich die örtliche Zuständigkeit für die\nursprüngliche Anfechtungsklage nach dem Sitz der Klägerin. \n\n45\n\nDie Klage ist mit dem geänderten Antrag als Fortsetzungsfeststellungsklage (§\n113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) zulässig. \n\n46\n\nDie ursprünglich angefochtene Verfügung vom 22. Juni 2006 hat sich nach\nübereinstimmender Sicht der Beteiligten - und objektiv - erledigt, weil sich die darin\ngesetzte Zeitvorgabe (Austritt aus der KDG bis 31. Dezember 2006) überholt hat.\nDas berechtigte Interesse an der nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit\nder Verfügung folgt aus der Wiederholungsgefahr. Denn die Beklagte hat\nangekündigt, alsbald eine zeitlich anders befristete Verfügung mit sinnähnlicher\nRechtsfolge zu erlassen.\n\n47\n\nII. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist jedoch unbegründet.\n\n48\n\nGegenstand der Überprüfung ist hierbei allein das in der Verfügung\nausgesprochene Gebot, bis zum 31. Dezember 2006 aus der KDG auszuscheiden\nund die Voraussetzungen hierfür durch Abänderung des Gesellschaftsvertrages\nherbeizuführen. Auf die in der Verfügung ebenfalls enthaltene Mitteilung, die\nGenehmigung des Beitritts der Klägerin zur KDG werde versagt, erstreckt sich das\nFortsetzungsfeststellungsbegehren demgegenüber nicht. Beide Beteiligten gehen\ninzwischen zu Recht davon aus, dass der umstrittene Gesellschaftsbeitritt keiner\nGenehmigung durch die Beklagte bedurfte. Vor diesem Hintergrund kann der\nentsprechende einleitende Satz nur als untechnische Formulierung dafür verstanden\nwerden, dass die Aufsichtsbehörde mit dem Vorgehen nicht einverstanden sei. Sollte\ndie Beklagte ihm ursprünglich einen weitergehenden Regelungsgehalt beigemessen\nhaben, ist dieser im jetzigen Verfahrensstadium nicht mehr von Bedeutung, da\ninsofern kein Streit zwischen den Beteiligten (mehr) besteht.\n\n49\n\nErmächtigungsgrundlage für die Anordnung der Beklagten ist § 123 Abs. 1 GO\nNRW. Danach kann die Aufsichtsbehörde gegenüber einer Gemeinde, die die ihr\nkraft Gesetzes obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt, anordnen, innerhalb\neiner bestimmten Frist das Erforderliche zu veranlassen. Dieses Anordnungsrecht\nsteht selbstständig neben dem Beanstandungs- und Aufhebungsrecht der\nAufsichtsbehörde aus § 122 GO NRW.\n\n50\n\nVgl. zur Einschlägigkeit von § 123 Abs. 1 GO NRW: OVG NRW, Beschluss vom 24.05.2007\n- 15 B 778/07 -, DVBl 07, 1051; Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, § 123 GO, Anm.\n1.\n\n51\n\nDie Voraussetzungen einer kommunalaufsichtsrechtlichen Maßnahme gemäß §\n123 Abs. 1 GO NRW lagen vor.\n\n52\n\nDie Beklagte ist die für die Beteiligung der Klägerin an der KDG aufgrund der\nBestimmung des Innenministeriums vom 31. Januar 2006 gemäß § 120 Abs. 5 GO\nNRW zuständige Aufsichtsbehörde. \n\n53\n\n1. Mit dem Beitritt zur KDG hat die Klägerin gegen ihre Verpflichtung verstoßen,\nbei ihrer nichtwirtschaftlichen Betätigung die Vorgaben des § 107 Abs. 2, § 108 Abs.\n1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW zu beachten. Die Beklagte konnte deshalb von der Klägerin\nverlangen, zur Wiederherstellung rechtmäßiger Verhältnisse aus der KDG wieder\nauszuscheiden. \n\n54\n\na) Gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW darf eine Gemeinde Einrichtungen\nim Sinne von § 107 Abs. 2 GO NRW in einer Rechtsform des Privatrechts nur\ngründen oder sich daran beteiligen, wenn die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 GO\nNRW gegeben sind und ein wichtiges Interesse der Gemeinde an der Gründung oder\nder Beteiligung vorliegt. \n\n55\n\nDiese Voraussetzungen sind hinsichtlich der als GmbH betriebenen KDG bzw.\nder Beteiligung der Klägerin daran nicht erfüllt. Zwar ist die KDG eine Einrichtung im\nSinne von § 107 Abs. 2 GO NRW, jedoch sind die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1\nGO NRW nicht gegeben. Auf das Vorliegen der weiteren Voraussetzung des\nwichtigen Interesses an der Beteilung an der KDG kommt es daher nicht mehr an.\n\n56\n\nDie KDG ist - worum die Beteiligten nicht streiten - eine Einrichtung zur Deckung\ndes Eigenbedarfes der beteiligten Gemeinden im Sinne von § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr.\n5 GO NRW. Denn sie sieht den Einsatz personeller und sächlicher Verwaltungsmittel\nder beteiligten Gemeinden zur zusammengefassten Abwicklung von einzelnen\nBeschaffungs- und Dienstleistungsvorgängen vor, die in den beteiligten Gemeinden\ngleichermaßen anfallen (z.B. Beschaffung von Heizöl, Büromaterial und -ausstattung,\nFeuerwehrfahrzeugen, Durchführung von Straßenunterhaltungsmaßnahmen,\nKanalinspektionen usw.). \n\n57\n\n§ 8 Abs. 1 GO NRW regelt die Voraussetzungen für die Schaffung öffentlicher\nEinrichtungen. Sie liegen vor, wenn der Betrieb der Einrichtung die Leistungsfähigkeit\nder Gemeinde nicht übersteigt und sie für die wirtschaftliche, soziale und kulturelle\nBetreuung der Gemeindeeinwohner erforderlich ist. Hinsichtlich der KDG fehlt es\njedenfalls an der Ausrichtung auf die wirtschaftliche, soziale oder kulturelle\nBetreuung der Einwohner. Denn sie dient der Deckung des aus verschiedenen\nVerwaltungsbereichen der beteiligten Gemeinden erwachsenden Beschaffungs- und\nDienstleistungsbedarfes. Dabei ist die mittelbare Berührung mit Vorgängen der\nDaseinsvorsorge für die Gemeindeeinwohner wie bei allen Aktivitäten einer\nGemeinde, die die Voraussetzung der Aufgabenerfüllung schaffen, zwar denkbar,\naber deren Sicherstellung nicht konstitutiver und ausschließlicher Zweck der\nEinrichtung. Es kann daher offen bleiben, ob Einrichtungen, deren ausschließlicher\nZweck in der Schaffung der tatsächlichen Voraussetzungen der Betreuung der\nBürger liegen, ohne selbst mit ihnen in Kontakt zu treten, in erweiterter Auslegung\nunter § 8 Abs. 1 GO NRW zu subsummieren wären. \n\n58\n\nb) Eine abweichende Auslegung des § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW - etwa\nin der von der Klägerin vertretenen Weise, dass mit dem Hinweis auf § 8 GO NRW\nneben der Notwendigkeit eines ‚wichtigen Interesses' keine weiteren\nVoraussetzungen für die Wahl privatrechtlicher Organisationsformen normiert werden\nsolle - ist weder mit dem Wortlaut der Vorschrift vereinbar, noch durch die\nNormgeschichte, die Systematik der Vorschriften über die wirtschaftliche und\nnichtwirtschaftliche Betätigung oder höherrangiges Recht veranlasst. \n\n59\n\naa) Die klare Formulierung des § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW, dass eine\nGemeinde sich an Einrichtungen in einer Rechtsform privaten Rechts \"nur beteiligen\ndarf, wenn bei Einrichtungen (§ 107 Abs. 2) die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1\ngegeben sind und ein wichtiges Interesse der Gemeinde an .... der Beteiligung\nvorliegt\" stellt das Erfordernis des Vorliegens der Voraussetzungen des § 8 Abs. 1\nGO NRW gleichwertig neben das des Vorliegens eines wichtigen Interesses an der\nGründung privatrechtlicher Einrichtungen oder Beteiligung an diesen. Dies spricht\ngegen die Annahme, dass lediglich das ‚besondere Interesse' eine für alle\nEinrichtungen des § 107 Abs. 2 GO NRW geltende Voraussetzung für die Wahl einer\nprivatrechtlichen Organisationsform darstellt, während der Hinweis auf § 8 Abs. 1 GO\nNRW lediglich als Wiederholung der allgemeinen Rechtsmäßigkeitsanforderungen\nnur für einen Teil der unter § 107 Abs. 2 GO NRW fallenden Einrichtungen, nämlich\nder öffentlichen Einrichtungen im Sinne von § 8 GO NRW, zu verstehen ist. Zudem\nbliebe in diesem Fall unverständlich, warum sich der Hinweis nicht auch auf den für\nöffentliche Einrichtungen maßgeblichen Nutzungsanspruch der Einwohner (§ 8 Abs.\n2 bis 4 GO NRW) erstreckt. \n\n60\n\nEbenso wenig lässt die den Plural verwendende Formulierung \"die\nVoraussetzungen des § 8 Abs. 1\" eine einschränkende Auslegung in dem Sinne zu,\ndass der Verweis nur als auf die in § 8 Abs. 1 GO NRW angesprochene\n‚Leistungsfähigkeit' der Gemeinde, nicht aber auch auf die in der Vorschrift\numschriebene Zielrichtung der Einrichtungen bezogen verstanden wird. Zudem hätte\ndies eindeutiger und einfacher durch die ausdrückliche Formulierung dieses\nErfordernisses oder durch Bezugnahme auf § 107 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW zum\nAusdruck gebracht werden können. \n\n61\n\nDie am Wortlaut orientierte Auslegung der Norm kann auch nicht durch den\nEinwand in Frage gestellt werden, eine Beschränkung der Wahlmöglichkeit\nprivatrechtlicher Organisationsformen auf Einrichtungen, bei denen die\nVoraussetzungen des § 8 Abs. 1 GO NRW vorliegen, hätte einfacher und klarer\ndurch eine ausdrücklich Ausnahme der Einrichtungen nach § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5\nGO NRW aus dem Anwendungsbereich des § 108 GO NRW erreicht werden\nkönnen. Denn die einschränkende Wirkung der Bezugnahme auf die\nVoraussetzungen des § 8 Abs. 1 GO NRW in § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW\nbetrifft nicht nur die Einrichtungen zur Eigenbedarfsdeckung im Sinne von § 107 Abs.\n2 Satz 1 Nr. 5 GO NRW. Vielmehr sind auch unter den in § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 3\nund 4 GO NRW aufgeführten Einrichtungen solche denkbar, die nicht unmittelbar der\nwirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Betreuung der Einwohner dienen und\ninsofern die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 GO NRW nicht erfüllen (etwa\nEinrichtungen, die der Wirtschaftsförderung oder der Fremdenverkehrsförderung\ndienen, Einrichtungen des Umweltschutzes usw.). Deshalb liegt nahe, dass der\nGesetzgeber in § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW eine abstrakte Formulierung der\nVoraussetzungen für die Wahl privatrechtlicher Organisationsformen gewählt hat,\nanhand derer die Entscheidung über die zulässigen Organisationsformen für die\neinzelne Einrichtung getroffenen werden kann. \n\n62\n\nbb) Die Normgeschichte gibt keinen Anhaltspunkt gegen die im Ergebnis\nrestriktive Auslegung des § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW. Zwar verhalten sich\nweder die Gesetzesmaterialien noch die zahlreichen Diskussionsbeiträge zur\nÄnderung der Vorschriften über wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung\nder Gemeinden durch das Gesetz zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17.\nMai 1994 (GVBl NRW 1994, 270) ausdrücklich zum Bedeutungsinhalt oder\nRegelungsziel der in § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW erstmalig enthaltenen\nBezugnahme auf die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 GO NRW (in der\nursprünglichen Gesetzesfassung § 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW mit Bezugnahme\nauf § 18 Abs. 1 GO NRW). Immerhin wurde deutlich, dass der Gesetzentwurf\nhinsichtlich der Vorschriften über die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche\nBetätigung das Ziel verfolgte, das Prinzip der Einheitlichkeit der Verwaltung zu\nbetonen und die Steuerungsmöglichkeiten des Rates gegenüber einer bis dahin nur\nan geringe Anforderungen geknüpfte und aufgrund dessen weitherzig praktizierten\nPrivatisierung kommunaler Aufgaben zu stärken.\n\n63\n\nVgl. LT-Drs. 11/4983 S. 4, 25 zu Nr. 55; LT-Drs. 11/7060, Anlage 1 S. 22 ff.; Erichsen,\nKommunalrecht NRW, § 11 D 2 c ff), S. 281 f.\n\n64\n\nDer Umstand, dass sich die Landesregierung mit der im ursprünglichen\nGesetzentwurf in § 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW darüber hinaus vorgesehenen\nallgemeinen Vorrangregelung zugunsten öffentlich-rechtlicher Organisationsformen\nim Gesetzgebungsverfahren nicht durchsetzen konnte, nimmt der erhalten\ngebliebenen Bezugnahme auf die Voraussetzungen des § 18 Abs. 1 GO NRW (jetzt\n§ 8 Abs. 1 GO NRW) nicht ihre Zielrichtung, einer weitgehenden Privatisierung\nzugunsten stärkerer Einflussmöglichkeiten der demokratisch legitimierten\nVertretungskörperschaft entgegen zu wirken. \n\n65\n\nDiese Sichtweise wird für die Einrichtungen zur Deckung des Eigenbedarfes der\nGemeinden im Sinne von § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 GO NRW darüber hinaus durch\ndie Materialien zum Gesetz zur finanziellen Entlastung der Kommunen in Nordrhein-\nWestfalen vom 29. April 2003 (GVBl NRW 2003, 254) gestützt. Mit diesem\nÄnderungsgesetz wurde in der bis dahin geltenden Formulierung des § 107 Abs. 2\nSatz 1 Nr. 5 GO NRW \"Einrichtungen, die als Hilfsbetriebe ausschließlich der\nDeckung des Eigenbedarfes von Gemeinden ... dienen\" der Passus ‚als Hilfsbetriebe'\ngestrichen. Damit sollte nach der Gesetzesbegründung anknüpfend an ein\nModellprojekt eines kommunalen Immobilienmanagements dem Bedürfnis nach\nErweiterung des Gestaltungsspielraums für organisatorische Veränderungen\nnachgekommen und die Möglichkeit eröffnet werden, größere, verschiedene\nVerwaltungsbereiche betreffende, der Eigenbedarfdeckung dienende Betriebe in der\nForm der eigenbetriebsähnlichen Einrichtung zu führen. Diese Organisationsform\nbiete die Möglichkeit ausreichender Verselbstständigung, ohne Bedenken hinsichtlich\nder Steuerungsmöglichkeiten aufzuwerfen, die nicht durch entsprechende\norganisatorische Ausgestaltung ausgeräumt werden könnten.\n\n66\n\nVgl. LT-Drs. 13/3177, S. 31.\n\n67\n\nDamit wird erneut das Bestreben des Gesetzgebers deutlich, die Vorteile\ngrößerer organisatorischer Gestaltungsspielräume gegen die Notwendigkeit\nausreichender Steuerungsmöglichkeiten abzuwägen. Diese Interessen sieht er in der\nBetriebsform des Eigenbetriebs oder der eigenbetriebsähnlichen Einrichtung, also\nUnternehmensformen ohne eigene Rechtspersönlichkeit, sinnvoll austariert. Dies\nspricht gegen die Einschätzung, der Gesetzgeber habe bereits 1994 für sämtliche\nEinrichtungen im Sinne von § 107 Abs. 2 Satz 1 GO NRW und damit auch für die in\nNr. 5 geregelten Einrichtungen zur Eigenbedarfsdeckung das Ziel verfolgt, alle\nprivatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Organisationsformen zuzulassen. \n\n68\n\ncc) Auch Art. 78 Verf NRW sowie Art. 28 Abs. 2 GG stehen diesen\nNormverständnis des § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO NRW nicht entgegen. \n\n69\n\nDas aus diesen Normen entnommene interkommunale\nGleichbehandlungsgebot,\n\n70\n\nvgl. VerfGH NRW, Urteile vom 19.07.1985 - 22/83 -, OVGE 38, 312 und vom 16.12.1988 -\n9/87 -, OVGE 40, 300 = DVBl 89, 151, \n\n71\n\nist bereits deshalb nicht verletzt, weil die Vorschriften über die wirtschaftliche\nBetätigung der Gemeinden nach Wortlaut und tatsächlichem Anwendungsfeld alle\nGemeinden des Landes gleich behandeln. \n\n72\n\nAllerdings enthält die Selbstverwaltungsgarantie als Ausdruck der\nOrganisationshoheit auch die Freiheit der Gemeinde, über die Form zu entscheiden,\nin der sie Aufgaben wahrnimmt, und schließt grundsätzlich auch die Befugnis zu\neiner die Gestaltungsmöglichkeiten des Zivilrechtes wählenden Aufgabenerfüllung\nein. Teil der Organisationshoheit ist auch die Kooperationshoheit, also die Befugnis,\nAufgaben im Zusammenwirken mit anderen Gemeinden wahrzunehmen. \n\n73\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 27.11.1986 - 2 BvR 1241/82 -, DVBl 1987, 135, Beschluss\nvom 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228; Dreier in: Dreier, GG, Bd II, 2. Aufl. 2006,\nArt. 28 Rn. 133 ff; Löwer in: v. Münch/Kunig, GG, Bd II, 5. Aufl. 2001, Art. 28 Rn. 70 ff. \n\n74\n\nMit der Bindung der Gemeinden an die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 78\nAbs. 4 Verf NRW, Art. 28 Abs. 2 GG) unterwerfen die Verfassungen das\nSelbstverwaltungsrecht aber Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers. Dieser\nwiederum muss ähnlich wie bei einem Grundrechtseingriff den die gesamte\nRechtsordnung durchziehenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einhalten.\nEingriffe in die Autonomie der Gemeinden, die nicht geeignet, nicht erforderlich sind\noder das Übermaßverbot verletzen, muss er unterlassen. \n\n75\n\nVgl. Nierhaus in: Sachs, GG, 4 Aufl. 2007, Art. 28 Rn. 73.\n\n76\n\nDen ihm danach zukommenden Spielraum hat der Gesetzgeber in den §§ 107 ff.\nGO NRW nicht überschritten.\n\n77\n\nDie §§ 107 ff. GO NRW enthalten ein abgestuftes System für die wirtschaftliche\nund nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinden. Am wenigsten zusätzlicher\nLegimitationsbedarf entsteht nach der Wertung des Gesetzgebers, wenn die\nGemeinde die umschriebenen Tätigkeiten selbst oder in Form des Eigenbetriebes\nbzw. einer eigenbetriebsähnlichen Einrichtung vornimmt (§ 114, § 107 Abs. 2 S. 2\nGO NRW). Zusätzlichen Anforderungen unterliegt die Gemeinde bei der Errichtung\nrechtsfähiger Anstalten öffentlichen Rechts, die gemäß § 114a Abs. 1 Satz 2 GO\nNRW ebenfalls die Voraussetzungen des § 108 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 GO NRW\nerfüllen müssen. Will die Gemeinde Unternehmen und Einrichtungen des privaten\nRechts gründen oder sich daran beteiligen, muss sie über diese Voraussetzungen\nhinaus auch den sonstigen Katalog der Anforderungen des § 108 GO NRW\nerfüllen.\n\n78\n\nDiese Vorschriften mögen mittelbar eine Privilegierung der öffentlich-rechtlichen\nHandlungsformen vor Gestaltungsmöglichkeiten des Privatrechts bewirken. Dennoch\ndienen sie nicht etwa dem Zweck, rechtsstaatliche Standards zugunsten der\nBürgerinnen und Bürger gegenüber einer \"Flucht\" in das Privatrecht zu sichern. Dies\nergibt sich aus der Regelung des § 114a Abs. 1 S. 2 GO NRW, die für rechtsfähige\nAnstalten des öffentlichen Rechts durch die Verweisung auf § 108 Abs. 1 Nrn. 1 und\n2 GO NRW insoweit dieselben Voraussetzungen wie für Unternehmen und\nEinrichtungen des privaten Rechts fordert. Die Sicherung öffentlicher Standards\nzugunsten der Bürgerinnen und Bürger könnte im Übrigen den Eingriff in das Recht\nder Formenwahl der Gemeinden auch nicht tragen. Es entspricht inzwischen\ngesicherter Auffassung, dass sich ein Hoheitsträger nicht dadurch, dass er sich bei\nErfüllung seiner Aufgaben privatrechtlicher Verwaltungsformen bedient, von den aus\nöffentlichem Recht folgenden Bindungen freimachen kann. \n\n79\n\nVgl. zum sog. Verwaltungsprivatrecht: BVerwG, Urteil vom 13.03.1970 - 7 C 80.67 -\nBVerwGE 35, 103 = DVBl 71, 111, Beschluss vom 06.03.1990 - 7 B 120.89 -, DVBl 90, 712;\nBGH, Urteil vom 17.06.2003 - XI ZR 195/02 -, BGHZ 155, 166 = NJW 03, 2451.\n\n80\n\nGelten aber Grundrechte und sonstige Schutzstandards auch bei\nprivatrechtlicher Gestaltungsform, fehlte es an einem rechtfertigenden Grund, der\nGemeinde diese Gestaltungsform zu versagen. \n\n81\n\nZweck des abgestuften Systems der §§ 107 ff. GO NRW ist vielmehr die\nSicherung des Einflusses der gemeindlichen Vertretungskörperschaft auf die\nTätigkeit der Gemeinde, die ihrerseits das verfassungsrechtliche Fundamentalprinzip\nder Demokratie umsetzt (vgl. Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 GG, Art. 69 Abs. 1 S. 2\nVerf NRW). Solange die Gemeinde wirtschaftliche oder nichtwirtschaftliche\nBetätigung unmittelbar betreibt, kann der Rat im Rahmen seiner Befugnis zur\nKontrolle (§ 55 Abs. 1, § 62 Abs. 4 GO NRW) darüber Unterrichtung verlangen und\nim Rahmen seiner Leitungsbefugnis (§ 41 GO NRW) darauf Einfluss nehmen. Bei\nEigenbetrieben (§ 114 GO NRW) ist diese Einflussmöglichkeit zwar durch den\nBetriebsleiter (§ 114 Abs. 2 GO NRW, § 2 Abs. 1 Eigenbetriebsverordnung - EigVO)\nmediatisiert, doch bleiben dem Rat selbst oder über den von ihm zu bildenden\nBetriebsausschuss weiterhin wesentliche Gestaltungsbefugnisse (vgl. §§ 4, 5\nEigVO). Wegen der rechtlichen Verselbstständigung der rechtsfähigen Anstalt des\nöffentlichen Rechtes sieht das Gesetz nach Vollziehung des Gründungsaktes (§ 41\nAbs. 1 Satz 2 lit. f) und l), § 114a Abs. 2 GO NRW) nur noch wenige unmittelbare\nEinflussmöglichkeiten des Rates auf deren Tätigkeit vor (vgl. § 114 a Abs. 7 Sätze 4\nund 6 GO NRW). Noch geringer sind die nachträglichen Einflussmöglichkeiten bei\nUnternehmen und Einrichtungen des privaten Rechts. Deren Binnenverfassung folgt\nregelmäßig aus dem der Gemeinde nicht verfügbaren Gesellschaftsrecht, hinter dem\nauch Regelungen der Gemeindeordnung zurücktreten müssen, die der Wahrung der\nEinflussnahmemöglichkeiten des Rates dienen sollen (vgl. § 108 Abs. 4 Nr. 2, § 113\nAbs. 1 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 GO NRW). Wird das Unternehmen oder die Einrichtung\nvon mehreren Gesellschaftern getragen, scheitert eine Umsetzung des Willens der\nVertretungskörperschaft einer einzelnen Gemeinde zudem vielfach an den\nMehrheitsverhältnissen. Die demokratisch gewählte Vertretungskörperschaft begibt\nsich daher bei dieser Gestaltungsform am meisten ihrer Mitwirkungsbefugnisse. \n\n82\n\nVor diesem Hintergrund hat der Gesetzgeber die Konkordanz zweier\nVerfassungsgüter durch ein ausdifferenziertes System gelöst, das den Gemeinden\nprivatrechtliche Gestaltungsformen nicht schlechthin versagt, aber auf bestimmte\nVoraussetzungen beschränkt. Den ihm hierbei zukommenden Spielraum hat er nicht\nüberschritten. Dabei kommt es nicht darauf an, ob sich die Vorgaben, nach denen\nprivatrechtliche Gestaltungsformen zugelassen sind (§ 108 GO NRW) auf ein in jeder\nHinsicht eindeutiges Strukturprinzip zurückführen lassen. Vor dem Hintergrund, dass\ndie Ausgliederung gemeindlicher Tätigkeit in Privatrechtssubjekte einen Verlust an\ndemokratischer Kontrolle bedeuten kann, bedarf nicht die Beibehaltung der den\nGemeinden traditionell möglichen öffentlich-rechtlichen Handlungsformen, sondern\ndie Eröffnung privatrechtlicher Betätigungsmöglichkeiten der Legitimation. Sollte\ndaher der Katalog des § 108 GO NRW Möglichkeiten der privatrechtlichen\nBetätigung zulassen, die bei Abwägung von gemeindlicher Organisationshoheit und\nDemokratieprinzip nicht anders zu bewerten sind als der Betrieb von Einrichtungen\nim Sinne des § 107 Abs. 2 Nr. 5 GO NRW, wären nicht das Festhalten an öffentlich-\nrechtlichen Handlungsformen für Einrichtungen zur Eigenbedarfsdeckung der\nGemeinden, sondern die privatrechtlichen Betätigungsmöglichkeiten für sonstige\nUnternehmen oder Einrichtungen verfassungsrechtlich in Frage zu stellen.\n\n83\n\n2. Die Beklagte hat auch das ihr durch § 123 Abs. 1 GO NRW eingeräumte\naufsichtsrechtliche Ermessen fehlerfrei ausgeübt. \n\n84\n\nGründe, weshalb die Beklagte von einem Einschreiten gegen das rechtswidrige\nVerhalten der Klägerin absehen müsste, sind nicht ersichtlich. Der Umstand, dass die\nGründung und die Betätigung kommunaler Einkaufs- und\nDienstleistungsgesellschaften in Privatrechtsform in der Vergangenheit\nbeanstandungslos geblieben sind, steht dem Einschreiten der Beklagten gegen die\nKlägerin nicht entgegen. Denn das Gebot gleichmäßiger Verwaltungspraxis hindert\ndie Änderung einer bisherigen Verwaltungsübung nicht. Die Beklagte beruft sich\ndafür auf den Erlass des Innenministeriums NRW vom 16. Juni 2003, mit dem die\nRechtswidrigkeit privatrechtlicher Organisationsformen (sowie auch öffentlich-\nrechtlicher Organisationsformen mit eigener Rechtspersönlichkeit) für Einrichtungen\nzur Eigenbedarfsdeckung der Gemeinden klargestellt wurde. Dass die Beklagte auch\nnach Ergehen dieses Erlasses privatrechtlich organisierte Einrichtungen zur\nEigenbedarfsdeckung von Gemeinden duldet, hat die Klägerin nicht dargelegt.\n\n85\n\nDer von der Klägerin verlangte Austritt aus der KDG ist auch geeignet und\nerforderlich, um das rechtswidrige Handeln der Klägerin zu beenden. Soweit diese\nAnordnung von den durch den Gesellschaftsvertrag eröffneten\nKündigungsmöglichkeiten abweicht, hat die Beklagte diesen Hinderungsgründen\ndurch die gegenüber der Klägerin und den übrigen Gesellschaftern ausgesprochene\nVerpflichtung, auf eine entsprechende Änderung des Gesellschaftsvertrages\nhinzuwirken, Rechnung getragen. Die von der Klägerin nicht weiter substantiierte\nBehauptung, die Beteiligung an der KDG führe zu Einsparungen, macht die verlangte\nBeendigung eines rechtswidrigen Zustandes nicht unverhältnismäßig. Ebenso wenig\nist erkennbar, dass die eingeräumte Frist von knapp sechs Monaten nicht\nangemessen war.\n\n86\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über\ndie vor-läufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, §\n711 ZPO. Die Zulassung der Berufung ist nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124\nAbs. 2 Nr. 3 VwGO erfolgt.\n\n87","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/259254","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2007-12-07/1-k-4539-06","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 28","ref_norm":"28","n":5},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124","ref_norm":"124","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/259254","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/259254","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2007-12-07/1-k-4539-06","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/259254","retrieved":"2026-07-09 02:24:14.178045+00:00"}}