{"status":"available","doknr":"OLD265682","ecli":"ECLI:DE:VGD:2007:0314.18K5215.05.00","court":"Verwaltungsgericht Düsseldorf","senate":null,"decided":"2007-03-14","aktenzeichen":"18 K 5215/05","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Klage wird abgewiesen.\n\nDie Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen,\ndie Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des zu\nvollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung\nSicherheit in gleicher Höhe leistet.\n\nDie Berufung wird zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nBei der Klägerin handelt es sich um eine von mehreren gemeinnützigen\nOrganisationen gegründete rechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in\nI, genehmigt durch die Bezirksregierung I am 15. November 2000. Nach § 2 der\nStiftungssatzung sind Zwecke der Stiftung die Förderung des Natur- und\nUmweltschutzes sowie der Entwicklungszusammenarbeit, die insbesondere durch\nVeranstaltung einer Lotterie verwirklicht werden sollen. Im vorliegenden Verfahren\nerstrebt die Klägerin die Erteilung einer Genehmigung für eine Lotterie, die zunächst\nin Nordrhein-Westfalen durchgeführt werden soll. Weitere Anträge für die\nDurchführung auch in anderen Bundesländern sollen nachfolgen.\n\n3\n\nDem vorliegenden Verfahren vorausgegangen ist das Klageverfahren 18 K\n11762/96. Mit Urteil der Kammer vom 31. August 2001 wurde der Beklagte darin\nverpflichtet, der Klägerin die beantragte Veranstaltung einer Lotterie für Umwelt und\nEntwicklung (\"Deutsche Postcodelotterie\") in Nordrhein-Westfalen für ein Jahr zu\ngenehmigen. In den Entscheidungsgründen wurde u.a. ausgeführt, dass § 2 der\nseinerzeit noch geltenden Lotterieverordnung insoweit mit Art. 12 GG unvereinbar\nund damit (teilweise) nichtig sei, als die Vorschrift als Genehmigungsvoraussetzung\nu.a. eine Bedürfnisprüfung verlange. Für das Bedürfniserfordernis nach § 2 Nr. 1 der\nLotterieverordnung, das in Form einer Berufszulassungsbeschränkung in Art. 12 GG\neingreife, fehle es an einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Der Rechtsstreit\nwurde in der Berufungsinstanz übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt\nerklärt, nachdem der Beklagte sich bereit erklärt hatte, der Klägerin eine\nGenehmigung zur Durchführung der beantragten Lotterie - in Zusammenwirken mit\nder Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG (WestLotto) als Dienstleister -\ndurchzuführen.\n\n4\n\nUnter dem 11. August 2003 wurde der Klägerin auf Grundlage der\nLotterieverordnung die Genehmigung zur Durchführung einer Lotterie unter der\nBezeichnung \"V\" bis zum 31. Dezember 2004 erteilt.\n\n5\n\nNach der oben genannten Entscheidung der Kammer vom 31. August 2001\nhatten die Bundesländer intensive Beratungen zum Thema Lotteriewesen\ndurchgeführt. Unter der Federführung Nordrhein-Westfalens arbeiteten sie den\nStaatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland aus, der am 1. Juli 2004 in Kraft\ngetreten ist. In Nordrhein-Westfalen ist das Zustimmungsgesetz am 23. Juni 2004 in\nKraft getreten.\n\n6\n\nMit Schreiben vom 29. Oktober 2004 beantragte die Klägerin die Erteilung einer\nGenehmigung zur Durchführung der Lotterie auch für das Jahr 2005. Diesen Antrag\nlehnte der Beklagte mit Bescheid vom 18. November 2004 ab. Die Ablehnung wurde\nim wesentlichen wie folgt begründet: Die im Zusammenwirken mit WestLotto\ndurchgeführte Veranstaltung der Lotterie \"V\" habe im vorausgegangenen\nGenehmigungszeitraum die gesetzlich zugelassene Kostenquote überschritten.\nDabei sei nicht maßgeblich, dass diese Überschreitung der Kostenquote nicht zu\neiner Verringerung der anteiligen Zweckerträge geführt habe, sondern die erhöhten\nAufbaukosten von dritter Seite, nämlich vom Dienstleister WestLotto übernommen\nworden seien. Aus § 9 Abs. 2 des Lotteriestaatsvertrages ergebe sich, dass die dem\nDurchführer entstehenden Kosten auch dann der Veranstaltung der Lotterie\nzuzurechnen seien, wenn sie nicht aus dem Umsatz der Lotterie finanziert\nwürden.\n\n7\n\nIm Dezember 2004 wurde das Dienstleistungsverhältnis zwischen der Klägerin\nund WestLotto beendet. Die Lotterie \"V\" wurde eingestellt.\n\n8\n\nMit Schreiben vom 7. Juli 2005, ergänzt durch Schreiben vom 25. August 2005,\nbeantragte die Klägerin erneut, die Genehmigung zur Veranstaltung einer Lotterie in\nNordrhein-Westfalen zu erteilen. In der Begründung des Antrages wurde u.a.\nausgeführt: Man habe sich entschieden, die Zulassung zur Veranstaltung einer\nLotterie zu beantragen, die sich nicht an den engen und verfassungswidrigen\nVorgaben der §§ 6 ff. des Lotteriestaatsvertrages orientiere, sondern auf die\nErwirtschaftung hoher Zweckerträge durch hohe Umsätze ausgerichtet sei. Der\nAntrag werde in Kenntnis des Umstandes gestellt, dass die wirtschaftliche\nKonzeption der Lotterieveranstaltung mit dem Wortlaut des § 9 des\nLotteriestaatsvertrages nicht vereinbar sei. Die Genehmigung wurde für die Dauer\nvon fünf Jahren beantragt.\n\n9\n\nIm August 2005 wies der Beklagte die anderen Bundesländern über deren\nInnenministerien/-senatsverwaltungen bzw. Finanzministerien/-senatsverwaltungen\ndarauf hin, dass die Klägerin erneut einen Antrag auf Genehmigung der\nVeranstaltung einer Lotterie gestellt und gleichzeitig angekündigt habe, dass die\nLotterieveranstaltung auch auf andere Bundesländer ausgedehnt werden solle. \n\n10\n\nMit Schreiben vom 12. Oktober 2005 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass ihr\nAntrag unvollständig sei. Im einzelnen wies er auf folgendes hin: Die Klägerin gehe\nwährend der Anlaufphase der Lotterie von einem wirtschaftlichen Risiko aus. Das\nerforderliche Start- und Investitionskapital solle von der Stiftung sichergestellt\nwerden. Angaben hierzu, insbesondere in welcher Höhe und von wem das Kapital\nzur Verfügung gestellt werden solle, seien nicht gemacht worden. Ferner sei bislang\nnicht dargetan, welche Dienstleister, von denen die Klägerin gesprochen habe, sich\nkonkret unter welchen Voraussetzungen und Bedingungen am Investitionsrisiko\nbeteiligen würden. Schließlich fehle es auch an verbindlichen Aussagen hinsichtlich\ndes Betriebsnetzes, über das die Lotterie angeboten werden solle.\n\n11\n\nDaraufhin gab die Klägerin mit Schreiben vom 21. Oktober 2005 an, dass die\ndem Beklagten bekannten neun gemeinnützigen Organisationen als Stifter ein\nStartkapital bis zu einem Höchstbetrag von jeweils 300.000,00 Euro bereit stellen\nwürden. Es könne der Klägerin nicht zugemutet werden, bereits jetzt Namen von\npotentiellen Dienstleistern zu offenbaren, da zwischen dem Land Nordrhein-\nWestfalen und der dann in Konkurrenz auftretenden Firma WestLotto GmbH\nteilweise Personenidentität bestehe. Entsprechendes gelte für die erbetene\nMitteilung, über welches Vertriebsnetz die Lotterie angeboten werden solle. Es werde\nangeregt, zur Reduzierung eines etwaigen Interessenkonfliktes die\nGenehmigungserteilung unter die aufschiebende Bedingung der Mitteilung und\nGenehmigung des Vertriebsnetzes zu stellen.\n\n12\n\nMit Schreiben von November 2005 entgegnete der Beklagte, dass es nicht den\nTatsachen entspreche, dass die bei ihm mit der Glücksspielaufsicht betrauten\nBeamten in den Gremien von WestLotto tätig seien. Der Anregung, die\nGenehmigung unter die aufschiebende Bedingung zu stellen, dass sie erst wirksam\nwerde, wenn die betreffenden Dienstleister als unbedenklich anerkannt würden,\nkönne nicht gefolgt werden. Es sei vielmehr Pflicht der Klägerin, der\nGenehmigungsbehörde alle für die Entscheidung relevanten Angaben und\nUnterlagen zur Verfügung zu stellen. Nur so könne der Antrag ordnungsgemäß\ngeprüft werden.\n\n13\n\nÜber den Antrag auf Genehmigung der Lotterie wurde seitens des Beklagten\nbislang nicht entschieden.\n\n14\n\nAm 5. Dezember 2005 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.\n\n15\n\nSie trägt vor, dass nicht damit zu rechnen sei, dass über ihren Antrag vom\n7. Juli 2005 positiv entschieden werde. In diversen Gesprächen mit den beiden\nzuständigen Beamten des Beklagten sei deutlich geworden, dass die Gründe, die\nbereits zur Ablehnung des ursprünglichen Genehmigungsantrages vom 29. Oktober\n2004 durch Bescheid vom 18. November 2004 geführt hätten, erneut zur Ablehnung\ndes aktuellen Antrages führen würden. Zwar verstoße die von der Klägerin geplante\nLotterie gegen einzelne Beschränkungen des Lotteriestaatsvertrages. Die dortigen\nRestriktionen seien jedoch mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar. In diesem\nZusammenhang verweist die Klägerin auf ihren beim Bundesverfassungsgericht im\nVerfahren der Verfassungsbeschwerde im Bereich der Sportwetten eingereichten\nSchriftsatz vom 23. März 2005. Die derzeitige staatliche Strategie ziele darauf hin,\nZeit zu gewinnen und die Vorteile des faktischen Monopols so lange wie möglich zu\nnutzen. Sie, die Klägerin, sei aus wirtschaftlichen Gründen darauf angewiesen, dass\ndie Lotterieveranstaltung zeitnah aufgenommen werden könne. Würde sich der Start\nder geplanten Veranstaltung erneut über mehrere Jahre verzögern, würden die\nChancen für ihr Lotterieprojekt, erfolgreich in der Bevölkerung angenommen zu\nwerden, weiter sinken. Soweit der Beklagte in der vorgerichtlichen Korrespondenz\nzum Ausdruck gebracht habe, die fehlende Bekanntgabe möglicher künftiger\nKooperationspartner stünde einer Genehmigungserteilung entgegen, sei dem nicht\nzu folgen. Es stehe noch nicht endgültig fest, ob sie überhaupt mit einem\nDienstleister als Durchführer agieren werde. Derzeit sei dies nicht beabsichtigt.\nRichtig sei, dass sie mit einzelnen Partnern (z.B. Unternehmen der postalischen\nDienste, Unternehmen im Bereich der Filialisten) kooperieren werde. Bei der\nBekanntgabe etwaiger Partner handele es sich auch gar nicht um Auskünfte im\nSinne des § 9 Abs. 3 LoStV, die zur Überprüfung der ordnungsgemäßen\nDurchführung der Lotterie erforderlich seien. Es bestünde im übrigen die Möglichkeit,\ndie Lotterie unter aufschiebender Bedingung der Prüfung der Zuverlässigkeit eines\netwaigen Durchführers zu genehmigen. Demgegenüber trägt die Klägerin später vor,\ndass als Dienstleister ein großer, im europäischen Ausland tätiger und in einem\nMitgliedstaat der Europäischen Union zugelassener Lotterieveranstalter bereit stehe.\nIm Hinblick auf die zwischenzeitlich ergangene Entscheidung des\nBundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zum staatlichen Monopol im Bereich\nder Sportwetten macht die Klägerin geltend, dass danach das Monopol im\nWettbereich allenfalls dann zu rechtfertigen sei, wenn die staatlichen\nLotterieveranstalter auf Werbung verzichteten und sich auf eine bloße\nInformationstätigkeit beschränkten. Maßstab für eine solche Informationstätigkeit\ndürften etwa die Beschränkungen sein, die den Anbietern von\nverschreibungspflichtigen Medikamenten für öffentliche Hinweise auf ihren Produkten\nauferlegt seien. Das Bundesverfassungsgericht habe für den Wettbereich dem Staat\nauferlegt, unverzüglich das Werbeverhalten der Monopolsituation anzupassen und\njegliche expansive Vermarktung des Glückspiels zu verhindern. Der Beklagte\nunterliege einer analogen Verpflichtung für das von ihm noch gehaltene Monopol\ngewerblicher Lotterieveranstaltungen. Falls der Staat nicht innerhalb kurzer Zeit\nerkennbar seine Werbeaktivitäten beende und sich auf eine zurückhaltende\nInformationstätigkeit beschränke, würde dies die Verfassungswidrigkeit des\nstaatlichen Monopols für gewerbliche Lotterieveranstaltungen verdeutlichen. Im\nübrigen gehe eine signifikante Suchtgefahr von Lotterieveranstaltungen nicht aus.\nDie Rechtsprechung habe in zahlreichen Judikaten die Frage, ob von klassischen\nLotterien erhebliche Suchtgefahren ausgehen könnten, verneint. Die empirische,\nsozialpsychologische und medizinische Suchtforschung bestätigten diese\nFeststellungen. Letztlich instrumentalisierten die Länder ein nicht existentes\nSuchtproblem im Zusammenhang mit den klassischen Lotterien, um ein\nverfassungswidriges Monopol zu legitimieren. Das werde insbesondere auch\ndeutlich, wenn man die inkonsistenten Vorschriften des geplanten neuen\nGlücksspielstaatsvertrages betrachte. Vor allem die vorgesehenen\nWerbebeschränkungen entsprächen in keiner Weise den Anforderungen für ein\nstaatliches Monopol. Zu berücksichtigen sei in besonderem Maße auch, dass weder\ndas geltende noch das künftige Recht die - von der Klägerin immer wieder\nangebotene - Begrenzung des Spielkapitals pro Spieler vorsehe. Eine Übertragung\nder in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006\naufgestellten Grundsätze auf den Bereich des Lotteriewesens sei vor diesem\nHintergrund weder aus tatsächlichen noch aus rechtlichen Gründen zulässig. Die\nbislang angeblich umgesetzten Maßnahmen insbesondere zur Reduzierung der\nWerbung für Lottoprodukte seien zudem in keiner Weise konsequent an den - an sich\nschon gar nicht übertragbaren - Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts\nausgerichtet. Vielmehr würden an einzelnen Annahmestellen und auch andernorts\nnach wie vor in erheblicher Weise Spielanreize geschaffen. Das im\nLotteriestaatsvertrag faktisch normierte staatliche Lotteriemonopol verstoße aber\nnicht nur gegen deutsches Verfassungsrecht, sondern auch gegen europäisches\nGemeinschaftsrecht. Betroffen seien die Dienstleistungs- und die\nNiederlassungsfreiheit. Auf die europarechtlichen Grundfreiheiten könne sie sich\nauch berufen. Der insoweit erforderliche grenzüberschreitende Bezug folge hier\ndaraus, dass der im europäischen Ausland bereit stehende Dienstleister in\nTeilbereichen in ihre Tätigkeit eingebunden werde, z.B. im Bereich der Software.\n\n16\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n17\n\nden Beklagten zu verpflichten, die von ihr mit Schreiben\nvom 7. Juli 2005 beantragte Veranstaltung einer Lotterie in\nNordrhein-Westfalen zu genehmigen.\n\n18\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n19\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n20\n\nEr trägt vor, dass die Klägerin die im Staatsvertrag zum Lotteriewesen in\nDeutschland für die Zulassung einer Lotterie festgelegten Voraussetzungen in\nmehrfacher Hinsicht nicht erfülle. Der Genehmigungsantrag sei planmäßig darauf\nausgerichtet, die aus ordnungspolitischen Gründen bestehenden Beschränkungen\nprivater Lotterieveranstaltungen zu sprengen. Diese Beschränkungen seien\nverfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Entscheidung des\nBundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 sei für die Gesetzeslage in\nNordrhein-Westfalen richtungsweisend und auf die hiesigen Verhältnisse zu\nübertragen. Dem Urteil sei durch das Bundesverfassungsgericht selbst die Qualität\neiner Leitentscheidung im Sinne eines \"Musterprozesses\" beigemessen worden,\ndessen Inhalt und Folgewirkung das gesamte Sportwettenrecht in Deutschland\nbetreffen sollten. Angesichts der somit auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zu\nübertragenen, vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Übergangslösung sei\nder Antrag der Klägerin selbst bei einer unterstellten Verfassungswidrigkeit der\neinschlägigen Normen des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland\nunbegründet. Davon abgesehen verstoße jedoch keine einzige der von der Klägerin\nplanmäßig nicht beachteten Vorgaben des Staatsvertrages gegen\nverfassungsrechtliche Vorgaben. Die Vorschriften des dritten Abschnitts,\ninsbesondere auch die von der Klägerin planmäßig ignorierten Regelungen seien zur\nUmsetzung der Zielsetzungen des Staatsvertrages implementiert worden. Diese\nZielsetzungen seien vom Bundesverfassungsgericht als legitime Gemeinwohlziele\nbestätigt worden. Die Regelungen des Staatsvertrages seien insgesamt zur\nUmsetzung dieser Ziele geeignet, erforderlich und angemessen.\nDer Beklagte trägt weiter vor, dass nicht nur in Bezug auf Sportwetten, sondern auch\nim Hinblick auf Lotterieveranstaltungen zahlreiche Maßnahmen ergriffen worden\nseien, um den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts gerecht zu werden. So sei\nes etwa zu einer Einschränkung der Vertriebswege, einer Reduzierung des\nWerbevolumens und einer inhaltlichen Änderung der Werbeaussagen gekommen.\nDurch WestLotto seien seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts auch für die\nsonstigen angebotenen Produkte keine Promotion-Aktionen mehr vorgenommen\nworden. Unterschiedliche Maßnahmen der Suchtprävention (etwa durch\nWarnhinweise) und zur Sicherstellung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts\ndurch WestLotto seien getroffen worden. Insgesamt sei dabei festzustellen, dass die\nvorgenommenen Umsetzungsmaßnahmen auch im Bereich der Lotterien dem vom\nBundesverfassungsgericht geforderten Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem\nZiel der Begrenzung der Spielleidenschaft einerseits und der tatsächlichen Ausübung\ndes Monopols andererseits entsprächen.\n\n21\n\nWegen der weiteren Einzelheit wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der\nbeigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug\ngenommen.\n\n22\n\nEntscheidungsgründe:\n\n23\n\nDie Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.\n\n24\n\nDie Klage ist zulässig.\n\n25\n\nInsbesondere konnte sie nach § 75 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) trotz\nbislang fehlender Entscheidung des Beklagten erhoben werden, da über den mit\nSchreiben vom 7. Juli 2005 gestellten Antrag der Klägerin auf Genehmigung der\ngeplanten Lotterieveranstaltung bis heute ohne zureichenden Grund nicht\nentschieden worden ist. Die dreimonatige \"Mindestfrist\" des § 75 Satz 2 VwGO ist\ngewahrt worden. Ein zureichender Grund für die bislang fehlende Entscheidung ist\nvom Beklagten weder dargetan worden noch ist er sonst ersichtlich. Nichts anderes\nergibt sich daraus, dass der Beklagte während des Genehmigungsverfahrens darauf\nhingewiesen hatte, dass der Antrag unvollständig sei, weil u.a. der von der Klägerin\nangesprochene Dienstleister nicht benannt worden sei, so dass dieser nicht auf\nseine Zuverlässigkeit habe überprüft werden können. Ein zureichender Grund mag\nzwar anzunehmen sein, wenn die Behörde - insbesondere in kompliziert gelagerten\nFällen - noch weitere Sachverhaltsaufklärung betreiben muss.\n\n26\n\nVgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, § 75 Rn. 13.\n\n27\n\nFehlt es aber, wie hier, an einer entsprechenden - erforderlichen - Mitwirkung des\nAntragstellers, besteht kein zureichender Grund für ein weiteres Zuwarten durch die\nBehörde. Ein Antrag ist dann vielmehr negativ zu bescheiden. Vor diesem\nHintergrund kann hier zunächst dahinstehen, inwieweit die Benennung des\nDienstleisters zwingende Genehmigungsvoraussetzung für den Antrag der Klägerin\nist. Ein zureichender Grund dafür, nicht zu entscheiden, resultierte und resultiert\ndaraus jedenfalls nach dem Gesagten nicht, zumal die Klägerin im Klageverfahren\nnunmehr, nachdem sie laut anfänglichem Vorbringen die Lotterieveranstaltung\nselbst, d.h. ohne Dienstleister durchführen wollte, einräumt, einen Dienstleister aus\ndem europäischen Ausland - für Teildienstleistungen - hinzuziehen, diesen aber nicht\ngegenüber dem Beklagten offenbaren zu wollen. Im übrigen war der Antrag der\nKlägerin auch nach Auffassung des Beklagten bereits unabhängig von der Frage der\nBenennung des Dienstleisters wegen Verstoßes gegen weitere Normen des am\n1. Juli 2004 in Kraft getretenen Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland\n(LoStV) ablehnungsreif (wie noch auszuführen sein wird).\nVor diesem Hintergrund ist die Kammer nicht gehalten, das Verfahren nach § 75\nSatz 3 VwGO zunächst auszusetzen und dem Beklagten eine Entscheidungsfrist zu\nsetzen.\n\n28\n\nDie Klage ist unbegründet.\n\n29\n\nDie Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung\nzur Durchführung der geplanten Lotterieveranstaltung in Nordrhein-Westfalen (NRW)\nauf der Grundlage des § 6 Abs. 1 LoStV. In NRW beansprucht der LoStV aufgrund\ndes Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 22. Juni\n2004 (GVBl. 2004, S. 315) unmittelbare Geltung.\n\n30\n\nNach § 6 Abs. 1 LoStV bedarf der Erlaubnis, wer außerhalb des § 5 Abs. 2 LoStV\neine Lotterie öffentlich veranstalten will. Über die Erteilung der Erlaubnis entscheidet\ndie zuständige Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen. Zuständige Behörde ist\nnach § 15 LoStV i.V.m. § 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages\nzum Lotteriewesen in Deutschland (Lotterieausführungsgesetz - LoAG) vom\n16. November 2004 (GVBl. 2004, S. 7126) der Beklagte.\n\n31\n\nBei der von der Klägerin geplanten Lotterieveranstaltung handelt es sich um eine\nöffentliche Lotterie im Sinne des § 6 Abs. 1 LoStV. Diesbezüglich wird auf die\nAusführungen im Urteil der Kammer vom 31. August 2001 - 18 K 11762/96 - (S. 35 f.\ndes Entscheidungsabdrucks) verwiesen. Das dort zu § 2 der damals noch geltenden\nVerordnung über die Genehmigung öffentlicher Lotterien und Ausspielungen\n(Lotterieverordnung) vom 1. Juni 1955 (GVBl. 1955, S. 119) - LottVO - Gesagte gilt\ninsoweit entsprechend.\n\n32\n\nEiner Genehmigung dieser Lotterie stehen jedoch Versagungsgründe nach den\n§§ 6 ff. LoStV entgegen.\n\n33\n\nAngesichts des aktuellen Vortrages der Klägerin, sich jedenfalls im Hinblick auf\nTeilleistungen eines Dienstleisters aus dem europäischen Auslands bedienen,\ndiesen aber nicht benennen zu wollen, spricht schon vieles dafür, dass die von der\nKlägerin beantragte Genehmigung bereits wegen Verstoßes gegen die\n- verfassungsrechtlich unbedenkliche - Vorschrift des § 8 Abs. 1 Nr. 2 LoStV (bei\nüberwiegender Durchführung der Veranstaltung durch einen Dritten wäre auch an §\n8 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 LoStV zu denken) nicht erteilt werden kann.\nDanach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter zuverlässig ist,\ninsbesondere die Gewähr dafür bietet, dass die Veranstaltung ordnungsgemäß und\nfür die Spielteilnehmer sowie die Erlaubnisbehörde nachvollziehbar durchgeführt und\nder Reinertrag zweckentsprechend verwendet wird. Aufgrund der bewussten\nNichtbenennung des Dienstleisters und des Umfangs von dessen Einbindung dürften\nzumindest Zweifel an der Nachvollziehbarkeit der geplanten Lotterieveranstaltung\nbegründet sein. § 9 Abs. 3 Satz 1 LoStV normiert korrespondierend mit dem Gebot\nder Nachvollziehbarkeit der Veranstaltung die Verpflichtung des Veranstalters, der\nzuständigen Behörde alle Unterlagen vorzulegen und alle Auskünfte zu erteilen, die\nzur Überprüfung der ordnungsgemäßen Durchführung der Lotterie erforderlich sind.\nEs spricht einiges dafür, dass in dem bewussten Verschweigen von Angaben zum\nDienstleister ein Verstoß auch gegen diese Verpflichtung zu sehen ist, der schon für\nsich eine Ablehnung des Genehmigungsantrages rechtfertigt.\nDas braucht hier jedoch letztlich nicht abschließend beurteilt zu werden.\n\n34\n\nDenn der geplanten Lotterieveranstaltung stehen jedenfalls - wovon auch die\nKlägerin ausgeht - die zwingenden Versagungsgründe des § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV\n(i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LoStV) entgegen. So darf nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 a)\nLoStV eine Erlaubnis nicht erteilt werden, wenn die Bekanntgabe der\nZiehungsergebnisse öfter als zweimal wöchentlich erfolgt. Bei der von der Klägerin\nbeantragten Lotterieveranstaltung sind ausdrücklich bis zu drei Ziehungen\nwöchentlich vorgesehen (vgl. Ziffer 8.5.1 des Genehmigungsantrages vom 7. Juli\n2005). Nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 b) LoStV darf eine Erlaubnis des weiteren nicht erteilt\nwerden, wenn der Höchstgewinn einen Wert von 1 Mio. Euro übersteigt. Hier soll\nausweislich Ziffer 8.7.3 des Genehmigungsantrages sowie von § 16 der dort als\nEntwurf beigefügten Geschäftsbedingungen sogar ein Mindestgewinn von\n1 Mio. Euro garantiert werden. Wird die Gewinnklasse 1 nicht besetzt, so sollen\nzudem nach § 16 Abs. 5 der Geschäftsbedingungen und Ziffer 8.7.5 des Antrages 30\n% auf die Gewinnklasse 1 der folgenden Ausspielung übertragen werden, so dass\nsich automatisch ein Gewinn von über 1 Mio. Euro ergeben wird. Nach § 7 Abs. 2\nNr. 1 c) LoStV darf eine Erlaubnis schließlich nicht erteilt werden, wenn Teile des\nvom Spieler zu entrichtenden Entgeltes zu dem Zweck angesammelt werden,\nGewinne für künftige Ziehungen zu schaffen (planmäßiger Jackpot). Nach § 16 Abs.\n5 und 6 der Geschäftsbedingungen sowie nach Ziffer 8.7.5 und 8.7.6 des\nGenehmigungsantrages ist entgegen dieser Vorgabe bei Nichtbelegung einer\nGewinnklasse der Aufschlag auf die kommende Ausspielung vorgesehen, so dass\nJackpots planmäßig insbesondere in der ersten Gewinnklasse angesammelt\nwerden.\n\n35\n\nDie Erteilung einer Genehmigung kommt ferner wegen Verstoßes gegen § 9\nAbs. 1 LoStV (i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LoStV) nicht in Betracht. Nach dem\nSpielplan müssen Reinertrag, die Gewinnsumme und die Kosten in einem\nangemessenen Verhältnis zueinander stehen; die Kosten der Veranstaltung sind so\ngering wie möglich zu halten. Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der\nEntgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Für den\nReinertrag und die Gewinnsumme sollen im Spielplan jeweils mindestens 30 % der\nEntgelte vorgesehen sein und es darf kein Grund zu der Annahme bestehen, dass\ndiese Anteile nicht erreicht werden. Der von der Klägerin vorgelegte Wirtschaftsplan\nsieht abweichend davon für den Zweckertrag (=Reinertrag) einen Mindestwert von\nlediglich jeweils 10 % innerhalb der ersten fünf Jahre vor. Zwar handelt es sich bei §\n9 Abs. 1 Satz 3 LoStV um eine Sollvorschrift, so dass Abweichungen bei Vorliegen\nbesonderer Umstände möglich sind. Solche besondere Umstände sind während der\nAnlaufphase für eine neue Lotterieveranstaltung denkbar. Nicht zu überzeugen\nvermag insoweit der diesbezügliche Vortrag des Beklagten, wonach es sich bei der\nvon der Klägerin geplanten Lotterie nicht um eine neue Lotterie, sondern um die\nWiederbelebung einer bereits durchgeführten, aber gescheiterten\nLotterieveranstaltung handeln soll. Schon angesichts des seit der Einstellung der\nLotterie \"V\" im Dezember 2004 verstrichenen Zeitraums kann von einer bloßen\nWiederbelebung, bei der es möglicherweise keiner erneuten Anlaufphase bedürfte,\nkaum die Rede sein. Auch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Lotterie\n\"V\" sich seinerzeit bereits in einer Weise etabliert hätte, dass nunmehr gleichsam\nübergangslos eine Fortsetzung erfolgen könnte. Dagegen spricht im übrigen auch\ndas neue Konzept der nunmehr geplanten Lotterie. Entgegen der Auffassung der\nKlägerin lässt sich jedoch auch nicht konstatieren, dass es ihr um eine Abweichung\nvon der Regel lediglich während der Anlaufphase der Lotterie gehe. Der vorgelegte\nWirtschaftsplan sieht einen Mindestwert für den Zweckertrag von 10 % jedenfalls für\ndie ersten fünf Jahre, also für den gesamten beantragten Genehmigungszeitraum\nvor. Die insofern von der Klägerin geäußerte Annahme, für die Etablierung einer\nLotterieveranstaltung bedürfe es einer Anlaufzeit von fünf Jahren, erscheint\nrealitätsfern. Letztlich hat auch die Klägerin das nur behauptet, ohne irgendwelche\ngreifbaren Anhaltspunkte für eine solche These zu liefern.\n\n36\n\nKommt bereits nach den vorangegangenen Ausführungen die Erteilung einer\nGenehmigung für die von der Klägerin geplante Lotterie nicht in Betracht, kommt es\nnicht mehr darauf an, ob noch weitere Versagungsgründe eingreifen.\nAngemerkt sei jedoch, dass zumindest zweifelhaft ist, ob die vom Beklagten im\nweiteren noch geäußerten weiteren Bedenken Versagungsgründe zu begründen\nvermögen. So vertritt der Beklagte im Hinblick auf § 8 Abs. 1 Nr. 2 LoStV noch die\nAuffassung, dass die Klägerin durch das Werben mit einem Millionengewinn bei den\nSpielteilnehmern die Erwartung erwecke, dass der Gewinn aus dem Umsatz\nerwirtschaftet werde und damit eine Bonität des Veranstalters vorgetäuscht werde,\ndie faktisch nicht bestehe. Die Auszahlung des Millionengewinns sei jedoch\nangesichts des Kapitals der Klägerin von lediglich 108.000,00 DM (vgl. § 3 Abs. 1 der\nStiftungssatzung) nicht sichergestellt. Bei der beantragten Versicherungslösung\nwerde dem Verbraucher verschleiert, dass die Auszahlung des Gewinns einen\nZahlungsanspruch gegenüber der Versicherung voraussetze. Dies beinhalte für den\nSpielteilnehmer einen Unsicherheitsfaktor, mit dem er nicht rechnen müsse. Die\nKlägerin hält dem entgegen, dass die Versicherung des Millionengewinns\nbranchenüblich sei.\nIn der von der Klägerin angeführten Entscheidung des VG Hannover\n\n37\n\n- Urteil vom 12. Juni 1998 - 10 A 163/98 -, Bl. 11, 17 des\nEntscheidungsabdrucks -\n\n38\n\nwird offenbar eine Versicherungslösung für akzeptabel gehalten. Einer\nabschließenden Entscheidung hierzu bedarf es indes nicht angesichts der obigen\nAusführungen, nach denen der Lotterieveranstaltung der Klägerin bereits\nanderweitige zwingende Versagungsgründe entgegen stehen.\n\n39\n\nDarf nach den geltenden Bestimmungen des LoStV die Genehmigung nicht\nerteilt werden, kommt auch nicht etwa eine \"reduzierte\" Genehmigung in Betracht\n(siehe den Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 2 LoStV und des § 7 Abs. 2 LoStV), zumal\nes nicht Aufgabe des Gerichts ist, insoweit eine \"geltungserhaltende Reduktion\"\nherbeizuführen.\n\n40\n\nNach Auffassung der Kammer vermögen auch die von der Klägerin\nvorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die §§ 6 ff. LoStV kein\nanderes Ergebnis zu rechtfertigen.\n\n41\n\nDie Normen, die hier nach den vorangegangenen Ausführungen der Erteilung\neiner Genehmigung zwingend entgegen stehen (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und § 9 Abs. 1\nLoStV), beinhalten zwar Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12\nAbs. 1 Grundgesetz (GG). Die Veranstaltung der von der Klägerin geplanten\nLotterieveranstaltung fällt - auch ohne vorhandene Gewinnerzielungsabsicht - in den\nSchutzbereich dieser Bestimmung. Insoweit verweist die Kammer zur Vermeidung\nvon Wiederholungen wiederum auf ihre den Beteiligten bekannte Entscheidung vom\n31. August 2001 im Verfahren 18 K 11762/96.\n\n42\n\nDie §§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 1 LoStV greifen auch in den Schutzbereich des\nArt. 12 Abs. 1 GG ein, indem sie rechtliche Vorgaben und Beschränkungen\nreglementieren, bei deren Nichteinhaltung die Genehmigung einer privaten\nLotterieveranstaltung nicht erteilt werden darf. Damit schränken sie zwangsläufig die\nBerufsfreiheit ein.\n\n43\n\nJedoch sind die durch § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV verursachten Eingriffe in Art. 12\nAbs. 1 GG nach Auffassung der Kammer verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die\nBerufsausübung kann nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz oder aufgrund\neines Gesetzes geregelt werden. Auch die Berufswahl bzw. -zulassung ist nach der\nRechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht einschränkungslos\ngewährleistet, sondern ebenfalls von der Regelungsbefugnis nach Art. 12 Abs. 1\nSatz 2 GG erfasst. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung wird dabei mit Hilfe der\nso genannten \"Drei-Stufen-Theorie\" beurteilt, ausgehend davon, dass die\nEingriffsintensität unterschiedlich ausfällt, je nach dem, ob es sich um eine bloße\nBerufsausübungsregelung (1. Stufe) oder um eine Berufswahlregelung handelt. Im\nRahmen der Berufswahlregelungen gilt es wiederum zu unterscheiden zwischen\nsubjektiven (2. Stufe) und objektiven (3. Stufe) Zulassungsschranken. Während\nBerufsausübungsregelungen die Art und Weise der beruflichen Tätigkeit regeln,\nknüpfen Berufszulassungsschranken schon den Zugang zum Beruf an sich an\nbestimmte Bedingungen. Subjektive Zulassungsschranken sind anzunehmen, wenn\ndie Wahl des Berufs an von der Person abhängige Voraussetzungen geknüpft wird.\nUm objektive Berufszulassungsschranken handelt es sich, wenn der Zugang zum\nBeruf unabhängig von der Qualifikation der Person oder sonstigen subjektiven\nGesichtspunkten verwehrt wird.\n\n44\n\nVgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR\n596/56 -, BVerfGE 7, S. 377 (405 f.); Urteil vom 8. Juni 1960 - 1 BvL 53/55 u.a. -,\nBVerfGE 11, S. 168 (183); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 8. Auflage, Art. 12 Rn.\n35 ff.; Tettinger, in: Sachs, GG, 3. Auflage, Art. 12 Rn. 100 ff.; Hofmann, in:\nSchmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 10. Auflage, Art. 12 Rn. 50 ff.\n\n45\n\nEs spricht schon vieles dafür, dass es sich bei den hier in Rede stehenden\nBeschränkungen durch die §§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 1 LoStV anders als bei dem\nErfordernis eines öffentlichen Bedürfnisses nach § 2 Nr. 1 LottVO\n\n46\n\n- siehe dazu die Kammerentscheidung vom 31. August 2001 - 18 K 11762/96 -,\nSeite 21 f. des Entscheidungsabdruckes) -\n\n47\n\nnicht um solche Schranken handelt, die den Zugang zu dem Beruf objektiv\nverwehren. Die Vorschriften reglementieren vielmehr Bedingungen und Modalitäten,\nunter denen eine Lotterieveranstaltung von privaten Anbietern durchgeführt werden\ndarf. Die Klägerin trägt in diesem Zusammenhang indes vor, dass die privaten\nLotterieveranstaltern in den §§ 6 ff. LoStV auferlegten Beschränkungen derart weit\ngingen, dass eine lukrative Lotterieveranstaltung gar nicht mehr möglich sei. Die\nVorschriften des 3. Abschnittes des LoStV dienten letztlich allein dem Zweck, den\nMarkt für staatliche Anbieter abzusichern. Insbesondere die engen Kosten- und\nGewinnvorgaben des § 9 Abs. 1 LoStV führten dazu, dass eine neue\nLotterieveranstaltung nicht erfolgreich neu am Markt etabliert werden könne. Das\nVorbringen der Klägerin zielt damit insgesamt auf die Einschätzung, dass die in Rede\nstehenden Normen letztlich ein faktisches Staatsmonopol beinhalten, mithin eine -\nfaktisch - objektive Berufszulassungsschranke. Zweifelhaft ist insoweit aber schon,\nob diese Einschätzung der Klägerin überhaupt ohne weitere Differenzierung auf die\n§§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 1 LoStV zutreffen kann. Dagegen spricht, dass\njedenfalls den in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV enthaltenen Einschränkungen die von der\nKlägerin vorgetragene wirtschaftlich erdrosselnde Wirkung nicht beigemessen\nwerden kann. Zwar mag es zutreffen, dass die Attraktivität von\nLotterieveranstaltungen steigt, wenn die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV vorgesehenen\nVorgaben nicht eingehalten werden müssen. Andererseits ist von der Klägerin aber\nauch nicht substantiiert vorgetragen und auch ansonsten nicht ersichtlich, dass nicht\nauch \"kleinere\" Lotterien (welche wiederum zu unterscheiden sind von den in § 13\nLoStV genannten kleinen Lotterien, dazu noch sogleich) bei einer entsprechenden\nAusgestaltung und einem ansprechenden Austragungsmodus Chancen haben, sich\nauf dem Markt zu etablieren. Dem Vortrag der Klägerin lässt sich nicht entnehmen,\ndass dies unmöglich sei. Sie selbst will sich mit dieser Alternative nicht begnügen,\nsondern erstrebt nach eigenen Angaben die Durchführung einer\nLotterieveranstaltung in dem Umfang, der auch den staatlichen Anbietern zugebilligt\nwird. Ob der Umstand, dass § 5 Abs. 4 LoStV dies nicht zulässt, als objektive\nZulassungsschranke für die Veranstaltung von \"großen\" Lotterien angesehen werden\nkann, erscheint wiederum zumindest zweifelhaft, weil insoweit wohl nicht von einem\ngesonderten Berufsbild des Veranstalters einer \"großen\" Lotterie gesprochen werden\nkann, dessen Zugang Privaten gänzlich verwehrt bleibt.\n\n48\n\nZur \"Berufsbildlehre\" vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -,\nBVerfGE 13, 97 (117); Jarass, a.a.O., Rn. 28 ff.; Tettinger, a.a.O., Rn. 52 ff. mit\nvielen weiteren Nachweisen.\n\n49\n\nInsbesondere den in § 7 Abs. 2 LoStV enthaltenen Beschränkungen lassen sich\nnach Auffassung der Kammer keine berufsbildprägenden Wirkungen entnehmen.\nDies wird zwar in der Literatur zum Teil anders gesehen. So wird in der Begrenzung\nder Höchstgewinnsumme auf eine Mio. Euro nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 b) LoStV eine\nBesonderheit gesehen, die wegen ihrer Wirkung und Bedeutung den Status, die\nAttraktivität und die Entwicklungsmöglichkeiten einer Lotterie bestimme und damit\nvon vornherein ihren Aktionsradius begrenze und ihr Erscheinungsbild präge.\nInsofern habe die Festlegung der Höchstgewinnsumme von eine Mio. Euro durchaus\neine berufsbildprägende Kraft. Der LoStV selbst gehe nicht von einem einheitlichen\nLotteriebegriff aus, sondern unterscheide selbst schon zwischen kleinen Lotterien (§\n13 LoStV), die vom Staatsvertrag ausgenommen würden, und den \"anderen\"\nLotterien (§ 5 Abs. 3 LoStV), wobei noch die ebenfalls aus dem Staatsvertrag\nausgenommenen staatlichen Lotterien hinzuzurechnen seien. Diese Dreiteilung führe\ngewollt oder nicht gewollt zu einer Typisierung verschiedener Lotterien, deren\nUnterscheidung nicht nur vom Veranstalter (Staat oder gemeinnützige\nEinrichtungen), sondern auch von der ökonomischen Seite her definiert werde. Die\nFestlegung der Höchstgewinnsumme müsse aus diesem Grunde als Versuch einer\nNeudefinition des Berufsbildes des Lotterieunternehmers verstanden werden.\n\n50\n\nIn diesem Sinne Ossenbühl, DVBl. 2003, S. 881 (884).\n\n51\n\nDiesem Ansatz kann allerdings nicht gefolgt werden. Nicht jede quantitative\nBeschränkung einer beruflichen Tätigkeit vermag zugleich ein neues Berufsbild zu\nprägen bzw. zu begründen. Letztlich ließe sich sonst stets argumentieren, eine\ngesetzlich reglementierte bzw. mit Beschränkungen versehene berufliche Tätigkeit\nweise ein anderes Erscheinungsbild auf als die entsprechende Tätigkeit in\nunbeschränkter Form. Durch auferlegte Beschränkungen würden mithin stets in\ngewisser Weise ein neues Berufsbild geprägt und objektive Zulassungsschranken\ngeschaffen. Eine Abgrenzung wäre nahezu unmöglich.\n\n52\n\nLetztlich verdeutlicht aber auch der Ansatz Ossenbühls, dass die §§ 6 ff. LoStV\njedenfalls nicht differenzierungslos als objektive Berufszulassungsschranken\nangesehen werden können; auch er führt lediglich einzelne Beschränkungen des\nLoStV (u.a die vorgesehene Höchstgewinnsumme) an, denen angeblich der\nCharakter einer Berufszulassungsschranke beizumessen sei. Die durch die §§ 6 ff.\nLoStV auferlegten Beschränkungen werden jedenfalls nicht pauschal als\nAbsicherung eines faktischen Staatsmonopols qualifiziert. Vor diesem Hintergrund ist\nzu berücksichtigen, dass der Antrag der Klägerin eben nicht nur gegen die\nBegrenzung der Höchstgewinnsumme nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 b) LoStV, sondern auch\ngegen die jeweils selbstständig tragenden Versagungsgründe des § 7 Abs. 2 Nr. 1 a)\nund c) LoStV (maximal zweimal wöchentlich Bekanntgabe der Ziehungsergebnisse\nund Verbot des planmäßigen Jackpots) verstößt.\n\n53\n\nDoch selbst wenn man die Beschränkungen nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV als\nobjektive Berufszulassungsschranken ansehen würde,\n\n54\n\n- zum insoweit fließenden Übergang zwischen den einzelnen Eingriffstufen bei\nArt. 12 Abs. 1 GG vgl. Tettinger, a.a.O., Rn. 109 ff. mit weiteren Nachweisen -\n\n55\n\nwäre die verfassungsrechtliche Rechtfertigung zu bejahen.\n\n56\n\nDenn auch die insoweit für die höchste Eingriffsstufe zu stellenden\nAnforderungen werden hier erfüllt.\n\n57\n\nObjektive Berufszulassungsvoraussetzungen sind nach der Rechtsprechung des\nBundesverfassungsgerichts nur zulässig, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder\nhöchstwahrscheinlich schwerer Gefahren für ein besonders wichtiges (überragendes)\nGemeinschaftsgut zwingend erforderlich sind.\n\n58\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, S. 377\n(405 und 408); Urteil vom 8. Juni 1960 - 1 BvL 53/55 u.a. -, BVerfGE 11, S. 168\n(183); vgl. ferner die darauf Bezug nehmenden des Bundesverwaltungsgerichts\n(BVerwG): Urteil vom 23. August 1994 - 1 C 18.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr.\n230, S. 14 (16 f.) - Sportwettunternehmen -; Urteil vom 23. August 1994 - 1 C\n19.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 231, S. 22 (28 f.) - Spielbank -; Urteil vom 28.\nMärz 2001- 6 C 2.01 -, NJW 2001, S. 2648 (2649) - Veranstaltung von Oddset-\nWetten -.\n\n59\n\nAls Gemeinschaftsgut von überragender Bedeutung sind hier die in § 1 Nrn. 1, 2\nund 4 LoStV verankerten Ziele anzusehen. Ziel des Staatsvertrages ist es danach,\nden natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu\nlenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern\n(Nr. 1), übermäßige Spielanreize zu verhindern (Nr. 2), und sicherzustellen, dass\nGlücksspiele ordnungsgemäß und nachvollziehbar durchgeführt werden (Nr. 4).\nInsbesondere die in diesen Kontext einzuordnende Bekämpfung der Spiel- und\nWettsucht stellt nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ein besonders\nwichtiges Gemeinwohlziel dar. Nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung stehe\nfest, dass Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen könnten.\nDie Weltgesundheitsorganisation (WHO) habe pathologische Spielsucht in die\ninternationale Klassifikation psychischer Störungen (ICD-10) aufgenommen. Ohne\ndass abschließend zu klären sei, inwieweit angesichts dieses Befundes nach Art. 2\nAbs. 2 Satz 1 GG eine Pflicht des Staates zum Schutz der Gesundheit der Bürger\nbestehe, sei die Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren jedenfalls ein\nüberragend wichtiges Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen\nnicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die\nGemeinschaft führen könne.\n\n60\n\nBVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 98 f., NJW 2006, S.\n1261 (1263); siehe auch im Hinblick auf die später noch in den Blick zu nehmende\ngemeinschaftsrechtliche Ebene Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom\n6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli u.a.), Slg. 2003, S. I 13076, Rdnr. 67\nm.w.N.\n\n61\n\nDas Bundesverfassungsgericht weist in seiner benannten Entscheidung sodann\ndarauf hin, dass unterschiedliche Glücksspielformen ein unterschiedliches\nSuchtpotential aufwiesen. Bei weitem die meisten Spieler mit problematischem oder\npathologischem Spielverhalten spielten nach derzeitigem Erkenntnisstand an\nAutomaten, die nach der Gewerbeordnung betrieben werden dürften. An zweiter\nStelle der Statistik folgten Casino-Spiele. Alle anderen Glücksspielformen trügen\ngegenwärtig deutlich weniger zu problematischem und pathologischem\nSpielverhalten bei.\n\n62\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 100, a.a.O.\n\n63\n\nIm Hinblick auf das Gefährdungspotential hervorgehoben werden damit\nAutomaten- und Casinospiele, während die anderen Glücksspielformen - also auch\nSportwetten und Lotterien - letztlich einer Ebene zugeordnet werden. Sodann\nspezifiziert das Bundesverfassungsgericht die besonderen Gefährdungsaspekte im\nZusammenhang mit dem in der Entscheidung im Blickpunkt stehenden Bereich der\nSportwetten. Es geht dabei davon aus, dass Sportwetten für die große Mehrheit der\nSpieler reinen Erholungs- und Unterhaltungscharakter haben dürften. Dennoch dürfe\nder Gesetzgeber auch bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten schon aufgrund des\ngegenwärtigen Erkenntnisstandes mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential\nrechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum\nAnlass für Prävention nehmen. Dies gelte insbesondere im Hinblick auf den\nJugendschutz.\n\n64\n\nBVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 102, a.a.O.\n\n65\n\nNach Auffassung der Kammer gelten im Hinblick auf das Lotteriespiel letztlich\nvergleichbare Erwägungen. Zwar hat die Kammer in ihrer Entscheidung vom\n31. August 2001 im Verfahren 18 K 11762/96 (Seite 23. f. des\nEntscheidungsabdrucks) ausgeführt, dass Lottospielen im Gegensatz zum häufigen\nBesuch einer Spielbank in der Bevölkerung als sozialadäquat anzusehen sei. Eine\nGleichsetzung der von (sonstigen) Glücksspielen ausgehenden Gefahren verbiete\nsich schon deshalb, weil das Gefährdungspotential einer Lotterie mit üblicherweise\nniedrigen Höchsteinsätzen ungleich geringer sei. Fälle von Spielsucht und\nwirtschaftlichem Ruin seien dementsprechend bei Spielbankbesuchern, soweit\nersichtlich aber nicht bei Lottospielern bekannt geworden. Die bloß theoretische\nMöglichkeit einer Ausuferung der Spielleidenschaft durch Teilnahme an einer\nVielzahl von Lotterien rechtfertige nicht die prinzipielle Gleichbehandlung jeglicher\nFormen von Glücksspielen hinsichtlich der mit ihnen verbundenen Gefahren.\n\n66\n\nAngesichts neuerer Erkenntnisse zum Thema Spielsuchtgefahren bei\nLotteriespielern Hält die Kammer jedoch an der bisherigen Einschätzung der von\nLotterien ausgehenden Gefahren nicht mehr in der aufgezeigten Weise fest.\nInsbesondere kann danach von einer bloß theoretischen Möglichkeit einer\nAusuferung der Spielleidenschaft nicht mehr die Rede sein. Aktuelle Gutachten und\nForschungsergebnisse zeigen vielmehr, dass auch die Teilnahme an\nLotterieveranstaltungen durchaus mit problematischem bis pathologischem\nSpielverhalten einhergehen kann, auch wenn die Gefahren als geringer eingeschätzt\nwerden als im Bereich der Sportwetten.\n\n67\n\nWichtige Erkenntnisse in diesem Zusammenhang lassen sich vor allem solchen\nUntersuchungen entnehmen, die sowohl das Gefährdungspotential von Lotterien als\nauch das von Sportwetten in den Blick nehmen. Dazu zählt etwa der\nAbschlussbericht an das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes\nNRW und an die Westdeutsche Lotterie GmbH & Co.KG (\"Das Gefährdungspotential\nvon Lotterien und Sportwetten - Eine Untersuchung von Spielern aus\nVersorgungseinrichtungen\") von Prof. Dr. rer. Nat. Gerhard Mayer und Dipl.-Psych.\nTobias Hayer von der Universität Bremen von Mai 2005. Die beiden Verfasser, auf\nderen Arbeiten zum Thema Suchtpotential bei Sportwetten sich auch das\nBundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 bezieht,\ngelangen dabei zu dem Befund, dass 6 % der Spieler aus nordrhein-westfälischen\nBeratungs- bzw. Behandlungseinrichtungen das Zahlenlotto (\"6 aus 45\") als\nproblembehaftete Glücksspielform bezeichneten (Platz 6 unter allen 16 aufgelisteten\nGlücksspielformen). Seit Ende der 80er Jahre zeichne sich damit in Deutschland ein\nnahezu unverändertes Bild ab: Zwischen 5 % und 7,5 % aller hilfesuchenden Spieler\nerführen unter anderem im Zusammenhang mit dem Zahlenlotto\nglücksspielbezogene Probleme bzw. bezeichneten das Lottospiel als eine\n\"dominierende Glücksspielform\". Zwar belegt die Studie auch, dass das\nGefährdungspotential des Zahlenlottos im Vergleich zu dem bei Geldspielautomaten\nals gering einzuschätzen ist. Jedoch dürfe die Existenz einer kleinen Gruppe an\nSpielern nicht übersehen werden, für die sich eine Beteiligung am Zahlenlotto\nkeineswegs als harmloses Freizeitvergnügen gestalte, sondern vielmehr mit dem\nErleben erheblicher glücksspielbezogener Probleme einhergehe (Seite 150 f. des\nUntersuchungsberichts).\nIm Hinblick auf den Bereich der Sportwetten nach festen Quotenvorgaben (\"Oddset\")\ngelangt die Untersuchung zu dem Befund, dass 10 % der hilfesuchenden Spieler aus\nambulanten oder stationären Spieler-Versorgungseinrichtungen diese\nGlücksspielform als problembehaftet angäben. Unter den 16 problemverursachenden\nGlücksspielformen nehme \"Oddset\" Platz 5 ein und verkörpere damit das Produkt mit\ndem höchsten Gefährdungspotential aus dem Sortiment des Deutschen Lotto- und\nTotoblockes (Seite 157 des Untersuchungsberichts).\nDie Ergebnisse der vorgenannten Untersuchung werden bestätigt durch zwei\nAusarbeitungen der Interdisziplinären Suchtforschungsgruppe der Berliner Charité\n(Grüsser/Plöntzke/Albrecht/Mörsen, \"The addictive potential of lottery gambling\",\nJournal of Gambling Issues: Issue 19, January 2007,\nhttp://www.camh.net/egambling/issue19/pdfs/grusser.pdf; Plöntzke/Albrecht/Grüsser,\n\"Wetten und Tippen: Formen potenziell problematischen Glücksspiels\", psychomed\n16/3, S. 142-146 [2004]). Die erstgenannte Abhandlung befasst sich mit dem\nGefährdungspotential von Lotterieveranstaltungen. Im Rahmen einer Studie wurden\ndabei 171 aktive Lotteriespieler (40 Frauen und 131 Männer) auf problematisches\nSpielverhalten hin getestet. Dabei sei bei 15,2 % der Probanden nach den\ninternationalen diagnostischen Kriterien für Sucht (DSM-IV-TR, 2000) pathologisches\nSpielen festgestellt worden.\nDie zweite Abhandlung befasst sich mit einer vergleichbaren Studie im Hinblick auf\nSportwetten und gelangt zu dem Ergebnis, dass bei 37 % der Probanden\n(114 Personen) nach den internationalen diagnostischen Kriterien für psychische\nStörungen (DSM-IV-TR, 2003) \"pathologisches Spielen\" diagnostiziert worden sei.\nAuch die von der Klägerin vorgelegten Untersuchungsberichte liefern letztlich\nentgegen der Auffassung der Klägerin keine gegenteiligen Erkenntnisse. Dies gilt\nzunächst für den Bericht von Prof. Dr. Stöver, Bremer Institut für Drogenforschung\nder Universität Bremen, von März 2007 (\"Glücksspiele in Deutschland - Eine\nrepräsentative Untersuchung zur Teilnahme und Problemlage des Spielens um\nGeld\"). Dort heißt es zusammenfassend, dass der Anteil der Spielsüchtigen in\nDeutschland sich je nach Glücksspielart erheblich unterscheide. Es seien vor allem\ndie Spielarten mit hoher Ereignisfrequenz, in welchen sich unverhältnismäßig viele\nPersonen mit Spielproblemen wiederfinden ließen. In diesem Zusammenhang seien\nvor allem die Spielautomaten (8,7 %), die Pferdewetten (6,7 %) und die Casinospiele\n(5,2 %) zu nennen. Auch die Personen, welche an Sportwetten teilnähmen, wiesen\nüberdurchschnittlich hohe Prävalenzen einer pathologischen Spielsucht auf (4,2 %).\nDie Anteile der klassischen Lotterien lägen mit 2,3 % bis 1,6 % zum Teil deutlich\ndarunter. Insbesondere dem Zahlenlotto sei, wenn nebenher nichts anderes gespielt\nwerde, im Vergleich zu den erstgenannten Glücksspielformen nur ein sehr geringes\nGefährdungspotential zuzuschreiben. Der Anteil Spielsüchtiger betrage unter dieser\nSpielerschaft gerade einmal 0,39 % (Seite 22 f. des Untersuchungsberichts). Ähnlich\nwie das Bundesverfassungsgericht werden hier zunächst bestimmte\nGlücksspielformen (Spielautomaten, Pferdewetten und Casinospiele) einer Ebene mit\nerheblichem Gefährdungspotential zugeordnet. Sportwetten wird sodann immerhin\nein überdurchschnittliches Gefährdungspotential beigemessen. Die\nGefährdungswerte bei klassischen Lotterien werden geringer eingeschätzt. Es kann\njedoch keine Rede davon sein, dass ein Gefährdungspotential gänzlich negiert wird.\nWenn die Klägerin auf den Wert von unter 0,4 % abstellt, werden zudem die\nErgebnisse der Untersuchung nur verkürzt wiedergegeben. Dieser Wert soll laut\nUntersuchungsbericht vielmehr nur dann gelten, wenn nebenher nichts anderes\ngespielt wird. Im übrigen wurden für Lotto Werte von 1,4 % (problematisches\nSpielverhalten) und 1,6 % (pathologisches Spielverhalten) und für die\nKlassenlotterien von 4,0 % bzw. 2,3 % ermittelt.\nAuf ähnlicher Linie bewegt sich die Abhandlung von Jens Kalke, Georg Farnbacher,\nUwe Verthein und Christian Haasen, Zentrum für Interdisziplinäre Suchtforschung\ndes Universitätskrankenhauses Eppendorf in Hamburg (\"Das Gefährdungs- und\nAbhängigkeitspotential von Lotterien - Erkenntnisstand in Deutschland\"). Dort wird\nauf die in dem oben erwähnten Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit,\nGesundheit und Soziales des Landes NRW und an die Westdeutsche Lotterie GmbH\n& Co.KG von Mai 2005 genannten Zahlenwerte im Hinblick auf problematische\nSportwetter (etwa 10 %) und auf problematische Lottospieler (etwa 5 %)\nhingewiesen. Zusammenfassend heißt es, dass Lotterien als Glücksspielform ein\nGefährdungspotential besäßen, welches im Vergleich zu Automaten, Casinos und\nSportwetten als vergleichbar gering eingeschätzt werden müsse. Dabei sei aber zu\nberücksichtigen, dass für einen Teil der problematischen Glücksspieler Lotterien das\n\"Einstiegsspiel\" gewesen seien und dass bei jugendlichen Problemspielern u.a. die\nGlücksspielform \"Lotterien\" eine größere Bedeutung habe als bei erwachsenen\nProblemspielern.\n\n68\n\nZusammenfassend ist daher zu konstatieren, dass Lotterien zwar im Vergleich zu\nanderen Glücksspielen ein geringeres Suchtpotential innewohnt, eine\nSuchtgefährdung aber doch in einem nennenswerten und in den Blick zu nehmenden\nrelevanten Umfang vorhanden ist.\n\n69\n\nAuch die von der Klägerin überreichten Rechtsgutachten und gerichtlichen bzw.\nbehördlichen Entscheidungen vermögen letztlich nicht die Annahme zu rechtfertigen,\nvon Lotterieveranstaltung gehe keinerlei oder jedenfalls keine relevante\nSuchtgefährdung aus. Die rechtlichen Abhandlungen und Gutachten sind insoweit\nzum einen schon nicht geeignet, die auf den oben aufgezeigten wissenschaftlichen\nErkenntnissen basierende Einschätzung zur Frage der Suchtgefährdung bei\nLotterieveranstaltungen zu erschüttern. Zum anderen wird eine Suchtgefährdung\nzumeist nicht gänzlich verneint, sondern im Verhältnis zu \"harten\" Glücksspielen (z.B.\nin Spielbanken), \n\n70\n\nvgl. etwa Jarass, DÖV 2000, S. 753 (759 f.),\n\n71\n\noder im Vergleich zu Sportwetten,\n\n72\n\nvgl. Pieroth, Erlaubnispflicht für gewerbliche Spielvermittlung am Maßstab des\nGrundgesetzes - Rechtsgutachten zum Entwurf vom 12./14.9.2006 eines\nStaatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, Oktober 2006, S. 20;\nHorn, Der Entwurf eines Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland\nvom 12./14. September 2006 - Rechtsgutachtliche Stellungnahme zu einzelnen\nRegelungen der gewerblichen Spielvermittlung, Oktober 2006, S. 39,\n\n73\n\nals gering als eingestuft. Dies steht nicht im Widerspruch zu dem oben\naufgezeigten Befund. Die von der Klägerin angesprochenen Entscheidungen,\n\n74\n\nu.a. Urteil der Kammer vom 31. August 2001 - 18 K 11762/96 -; VG München,\nEntscheidung vom 5. August 1981 - M 2309 IX 80 -; Urteil vom 25. Januar 2001\n- M 29 K 95.6137 -; Bayerischer VGH, Beschluss vom 25. Januar 2001\n- 22 ZB 01.1160 -; VG Frankfurt am Main, Urteil vom 21. März 2002 - 2 E 1132/96\n(V) -; VG Hamburg, Urteil vom 9. September 2001 - 16 VG 179/2001 -,\n\n75\n\nkonnten noch nicht auf die nunmehr vorliegenden, freilich noch keine\nabschließenden Erkenntnisse vermittelnden empirischen Erhebungen und\nAbhandlungen zurückgreifen. Die in einem völlig anderen rechtlichen Kontext\nstehenden Ausführungen des Bundeskartellamtes in seinem Beschluss vom 23.\nAugust 2006 stehen im Hinblick auf die Frage der Suchtgefährdung ebenfalls nicht\nim Widerspruch zu den obigen Erkenntnissen. Dort wird insbesondere auch Bezug\ngenommen auf den oben erwähnten Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit,\nGesundheit und Soziales des Landes NRW und an die Westdeutsche Lotterie GmbH\n& Co.KG (\"Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwetten - Eine\nUntersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen\") von\nProf. Dr. rer. nat. Gerhard Mayer und Dipl.-Psych. Tobias Hayer von der Universität\nBremen von Mai 2005 und dem Zahlenlotto ein geringeres Gefährdungspotential\nbeigemessen als den Sportwetten.\n\n76\n\nInsgesamt lässt sich auf der Grundlage der oben dargestellten Untersuchungen\nfeststellen, dass auch mit Lotterieveranstaltungen ein problematisches bis\npathologisches Spielverhalten verbunden sein kann. Ein tatsächlich vorhandenes\n(nicht nur theoretisches) Gefährdungspotential, dessen Bekämpfung für sich\ngenommen als überragend wichtiges Gemeinschaftsgut im oben genannten Sinne\nanzuerkennen ist, ist mithin nicht von der Hand zu weisen, ohne dass - wie bereits\ndargelegt - verkannt wird, dass das Gefährdungspotential niedriger als im Bereich\nder Sportwetten anzusiedeln ist. Dennoch handelt es sich dabei letztlich um einen\nUnterschied gradueller Art, dem vor dem Hintergrund der Bestrebungen,\nSuchtgefahren gar nicht erst zur Realität werden zu lassen, keine rechtliche\nBedeutung zukommt. Zudem zeigt der von der Klägerin übersandte\nUntersuchungsbericht des Bremer Instituts für Suchtforschung von März 2007, dass\nLotterien möglicherweise nicht allein, aber zumindest im Zusammenhang mit\nanderen Glücksspielformen zu einem problematischen bis pathologischen\nSpielverhalten führen können. Dass die von Lotterien ausgehende Gefährdung nicht\nunterschätzt werden darf, wird auch deutlich, wenn es in der Abhandlung des\nZentrums für Interdisziplinäre Suchtforschung des Universitätskrankenhauses\nEppendorf in Hamburg heißt, dass Lotterien als \"Einstiegsspiel\" und zudem für\njugendliche Problemspieler größere Bedeutung hätten. Schließlich muss auch\nberücksichtigt werden, dass angesichts der extrem hohen Anzahl an Lotteriespielern\nin der Bevölkerung und vor dem Hintergrund, dass das Lotteriespielen dort letztlich\nals sozialadäquat angesehen wird, die bisherigen Erkenntnisse zum\nSuchtgefährdungspotential keineswegs als abschließend anzusehen sind und auch\ndas Vorhandensein einer hohen Dunkelziffer vor diesem Hintergrund angenommen\nwerden kann. Auch in der Abhandlung des Zentrums für Interdisziplinäre\nSuchtforschung des Universitätskrankenhauses Eppendorf in Hamburg wird\nausdrücklich darauf hingewiesen, dass gesicherte und detaillierte Erkenntnisse über\ndas Ausmaß problematischer Lottospieler in der Bevölkerung im Allgemeinen und\nunter Lottospielern im Besonderen fehlten. Bisher seien nur sehr grobe Schätzungen\nmöglich, die sich in einer erheblichen Bandbreite zwischen 9.000 und 50.000 an\nproblematischen Lottospielern bewegten. Würden die Zahlen aus\nRepräsentativerhebungen als Ausgangspunkt für eine vorsichtige Hochrechnung für\nDeutschland genommen, ergebe sich bei einem unteren Prävalenzwert von 0,3 %\nund bundesweit 17 Mio. Lottospielern eine Zahl von etwa 50.000 problematischen\nLottospielern. Gehe man nach groben Schätzungen von bundesweit 180.000 bzw.\netwa 400.000 beratungs- und behandlungsbedürftigen Glücksspielern aus und werde\nhierbei - als unterste Schätzgröße - eine Zahl von 5 % zugrunde gelegt, bei denen\nLotterien eine problemverursachende Glücksspielform darstellten, komme man auf\neine Größenordnung zwischen 9.000 und 20.000 Personen in Deutschland.\n\n77\n\nAls weiteres überragendes Gemeinschaftsgut ist die Verhinderung von\nMissbrauchs- und Manipulationsgefahren anzusehen. Wenn auch das\nSuchtgefährdungspotential bei Sportwetten höher zu bewerten ist, sind insbesondere\nManipulationsrisiken, deren Verhinderung das Bundesverfassungsgericht ebenfalls\nals legitimen Zweck ansieht, bei Sportwetten aber kaum für gegeben hält,\n\n78\n\nvgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 103, a.a.O.,\n\n79\n\nbei Lotterieveranstaltungen eher zu besorgen. Auch daraus lässt sich eine\nRechtfertigung für ein gesetzgeberisches Handeln herleiten.\n\n80\n\nDem Gesetzgeber ist bei der Frage, welche Maßnahmen zur Gefahrenabwehr,\nzu der auch die Verhinderung der nach den vorangegangenen Ausführungen dem\nGrunde nach anzunehmenden Gefährdung im Zusammenhang mit Lotterien gehört,\nzu ergreifen sind, ein weiter Beurteilungs- bzw. Gestaltungsspielraum\neingeräumt.\n\n81\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 -, NVwZ 2001, S.\n790 (794); Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 112, a.a.O., S.\n1264.\n\n82\n\nDabei ist er auch schon dann zum Handeln befugt, wenn die empirischen\nErkenntnisse - wie hier in Bezug auf die von Lotterieveranstaltungen ausgehenden\nGefahren - noch nicht abschließend sind und es dementsprechend noch einer\nweiteren Beobachtung und Erforschung bedarf. So hat das\nBundesverfassungsgericht in seiner genannten Sportwetten-Entscheidung\nausgeführt, dass auch das Suchtpotential von Sportwetten mit festen Gewinnquoten\nderzeit nicht abschließend beurteilt werden könne. Erste Untersuchungen sprächen\ndafür, dass die Gefährlichkeit zwar geringer als bei den so genannten \"harten\"\nCasino-Glücksspielen, aber durchaus vorhanden sei. Schon aufgrund des\ngegenwärtigen Standes dürfe der Gesetzgeber mit einem nicht unerheblichen\nSuchtpotential rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer\nhöchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen.\n\n83\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 101 f, a.a.O., S.\n1263.\n\n84\n\nDementsprechend ist der Gesetzgeber nach Auffassung der Kammer angesichts\nder obigen Ausführungen auch im Hinblick auf Lotterieveranstaltungen aufgrund des\nzwar geringer einzuschätzenden, aber jedenfalls vorhandenen\nGefährdungspotentials dem Grunde nach befugt, präventive Maßnahmen zu\nergreifen.\n\n85\n\nIm Hinblick auf den Bereich der Sportwetten (mit festen Gewinnquoten) hat das\nBundesverfassungsgericht es nun für grundsätzlich möglich und zulässig erachtet,\nzum Zwecke der Gefahrenabwehr ein Staatsmonopol vorzuhalten. Diesen Weg hat\nder Gesetzgeber im Zusammenhang mit Lotterieveranstaltungen nicht gewählt. Zwar\nheißt es in § 5 Abs. 1 LoStV, dass die Länder im Rahmen der Zielsetzungen des § 1\ndie ordnungsrechtliche Aufgabe haben, ein ausreichendes Glücksspielangebot\nsicherzustellen. Diese Aufgabe können die Länder gemäß § 5 Abs. 2 LoStV selbst,\ndurch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche\nGesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar\noder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen. Nach § 5 Abs. 4 LoStV darf jedoch\nanderen als in den in Abs. 2 Genannten die Veranstaltung von Lotterien und\nAusspielungen nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts des LoStV erlaubt\nwerden. Die §§ 6 ff. LoStV regeln sodann Voraussetzungen und Beschränkungen,\nunter denen auch privaten Veranstaltern eine entsprechende Erlaubnis erteilt werden\nkann bzw. darf. Dazu gehören auch die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV geregelten\nVersagungsgründe, gegen die die von der Klägerin beantragte Genehmigung u.a.\nverstößt (s.o.). Ein Staatsmonopol wird hierdurch nicht erzeugt, wenn man im\nfolgenden die Vorschrift des § 9 Abs. 1 LoStV und den dazu von der Klägerin\nvorgetragenen Ansatz außer Betracht lässt, es handele sich dabei um eine\nwirtschaftlich erdrosselnde Vorgabe, die letztlich ein faktisches Staatsmonopol im\nLotteriebereich bewirke.\n\n86\n\nDie in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV geregelten Beschränkungen für private\nLotterieveranstalter sind zunächst geeignete Mittel zur Erreichung der oben\ngenannten Zielsetzungen. Ein Mittel ist bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne\ngeeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei\ndie Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt dabei der\noben bereits beschriebene Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist\nvornehmlich seine Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des\nbetreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des\nGemeinwohls ergreifen will.\n\n87\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1983 - 1 BvR 1008/79 u.a. -, BVerfGE\n63, S. 88 (115); Beschluss vom 10. April 1997 - 2 BvL 45/92 -, BVerfGE 96, S. 10\n(23); Beschluss vom 3. April 2001 - 1 BvL 32/97 -, BVerfGE 103, S. 293 (307);\nUrteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 112, a.a.O., S. 1264.\n\n88\n\nEs ist nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber im Zusammenhang mit den\nvon Lotterieveranstaltungen ausgehenden Gefahren den Weg der\nMarktbeschränkung für private Veranstalter wählt und ihnen letztlich nur die\nDurchführung von \"kleineren\" Lotterien (siehe zu diesem Begriff bereits oben) mit\neiner maximal zweimal wöchentlich erlaubten Bekanntgabe der Ziehungsergebnisse,\nmit einem Höchstgewinn von maximal einer Mio. Euro und mit dem Verbot eines\nplanmäßigen Jackpots zugesteht. Es trägt zumindest zur Bekämpfung von\nSuchtgefahren und auch zur Verhinderung von Missbrauchs- und\nManipulationsgefahren bei, wenn private Anbieter nur in kleinerem und damit letztlich\nauch ungefährlicherem Rahmen Lotterien anbieten dürfen und dies im übrigen dem\nStaat mit der Möglichkeit der effektiveren Selbstkontrolle vorbehalten bleibt.\n\n89\n\na.A. im Hinblick auf die Festlegung einer Höchstgewinnsumme Ossenbühl,\na.a.O., S. 887, der allerdings den angesprochenen Beurteilungsspielraum des\nGesetzgebers nicht näher thematisiert.\n\n90\n\nDer Gesetzgeber durfte auch von der Erforderlichkeit der Beschränkungen des\n§ 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV ausgehen. Auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit\nverfügt er über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Infolge dieser\nEinschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz\neines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwehr der Gefahren, die mit dem\nVeranstalten von Glücksspielen verbunden sind, für erforderlich hält,\nverfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber\nbekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen\nfeststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die\ngleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten.\n\n91\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 1968 - 1 BvL 5/64 u.a. -, BVerfGE\n25, S. 1 (12); Beschluss vom 14. Oktober 1975 - 1 BvL 35/70 u.a. -; BVerfGE 40,\nS. 196 (223); Beschluss vom 6. Oktober 1987 - 1 BvR 1086/82 u.a. -, BVerfGE 77,\nS. 84 (106); Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 116, a.a.O.\n\n92\n\nZwar erscheint es nicht ausgeschlossen, Verbraucher- und Jugendschutz sowie\ndie Vermeidung von Missbrauchs- und Manipulationsgefahren durch Normierung\ngeringerer Beschränkungen für private Lotterieveranstalter zu realisieren. Wenn der\nGesetzgeber allerdings im Hinblick auf die von Sportwetten ausgehenden Gefahren\ndavon ausgehen durfte, dass sie mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und\nproblematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich\nverantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer\nKontrolle privater Wettunternehmen\n\n93\n\n- so BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 118 f., a.a.O. -\n,\n\n94\n\nist es auch nicht zu beanstanden, wenn im Bereich der Lotterien der Markt vor\ndem Hintergrund vorhandener, aber geringerer Gefahren für private Anbieter sogar\ngeöffnet, der Zugang jedoch mit Beschränkungen versehen wird, zumal - wie bereits\nausgeführt - nicht ersichtlich ist, dass jedenfalls durch § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV ein\nZugang zum Markt faktisch gar nicht möglich ist.\n\n95\n\nGerade bei der Frage, wie weit die Beschränkungen zur Gewährleistung einer\neffektiven Gefahrenabwehr gehen dürfen, ist der Beurteilungsspielraum des\nGesetzgebers zu beachten. Dies gilt auch für die Erwägung, ob nicht bei den zu\ntreffenden gesetzlichen Maßnahmen zwischen gemeinnützigen Anbietern, wie der\nKlägerin, und rein gewerblichen Anbietern, denen es um die Erwirtschaftung eigener\nGewinne geht, unterschieden werden muss.\n\n96\n\nOssenbühl, a.a.O., S. 887 geht demgegenüber offenbar davon aus, dass der\nGesetzgeber insoweit zur Differenzierung verpflichtet wäre.\n\n97\n\nGegen eine solche Differenzierung spricht jedenfalls, dass die Effektivität der\nGefahrenabwehr, wie bereits dargelegt, eher gewährleistet ist, wenn nur \"kleinere\"\nund damit ungefährlichere Lotterieformate in die Hände von Privaten gelegt werden\nund zwar ungeachtet der Frage, ob diese gemeinnützige Zwecke verfolgen oder\nnicht. Auch im übrigen ist nicht ersichtlich, dass durch die Vorgaben des § 7 Abs. 2\nNr. 1 LoStV der gesetzgeberische Beurteilungsspielraum im Zusammenhang mit der\nErforderlichkeit überschritten wurde. Mit dem Beklagten ist dabei insbesondere auch\ndavon auszugehen, dass es angesichts der Einschätzungsprärogative des\nGesetzgebers nicht darauf ankommt, ob die jeweiligen Parameter - etwa bei der\nHöchstgewinnsumme nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 b LoStV - möglicherweise auch um einen\nBruchteil höher oder niedriger hätten festgesetzt werden können. Entgegen der\nAuffassung der Klägerin ist es insbesondere auch nicht zu beanstanden, wenn\ninnerhalb des Lotteriebereichs nicht weiter zwischen eher gefährlichen (z.B. \"R\", \"L\")\nund eher ungefährlichen Formaten, wie der von der Klägerin geplanten\nZahlenlotterie, unterschieden wird. Vielmehr bleibt es wiederum der Entscheidung\ndes Gesetzgebers vorbehalten, sich für eine abstrakte und pauschalierende\nBetrachtungsweise zu entscheiden und den Lotteriebereich insgesamt den\naufgezeigten Beschränkungen zu unterstellen. Schon aus Effektivitäts- und\nPraktikabilitätsgesichtspunkten erscheint es demgegenüber kaum angezeigt,\ninnerhalb der einzelnen Glücksspielbereiche weitere Unterdifferenzierungen\nvorzunehmen.\n\n98\n\nIn der Literatur wird sogar zum Teil eine grundsätzliche Gleichstellung von\nLotterien und anderen Glücksspielformen propagiert, vgl. Tettinger/Ennuschat,\nGrundstrukturen des deutschen Lotterierechts, München 1999, S. 20; a.A.\nOssenbühl, a.a.O., S. 885.\n\n99\n\nDabei ist vor allem zu berücksichtigen, dass die Übergänge oftmals - abhängig\nvon der jeweiligen Ausgestaltung der Spielvarianten - fließend sind und daher keine\ntrennscharfe Abgrenzung ermöglichen. Insbesondere kann auch eine an sich\nharmlose Zahlenlotterie in der Weise umgestaltet werden, dass - etwa durch\nErhöhung der Anzahl der Ziehungen und deren Bekanntgaben - eine \"aggressive\"\nund suchtfördernde Spielweise erzeugt wird. Um dem Einhalt zu gebieten, erweist\nsich die allgemeine Reglementierung aller privaten Lotterieveranstaltungen (die nicht\ndem Anwendungsbereich des § 13 LoStV unterfallen) in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV als\nvom Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt. Dass dem Staat\ndemgegenüber die Veranstaltung \"gefährlicherer\" Lotterieformate erlaubt wird, ist\nwiederum aufgrund der oben bereits angesprochenen und auch vom\nBundesverfassungsgericht grundsätzlich zugestandenen effektiveren\nBeherrschbarkeit und Kontrollierbarkeit vom Staat selbst veranstalteter Glücksspiele\nnicht zu beanstanden. Vor diesem Hintergrund kommt es nicht auf die von der\nKlägerin im Schriftsatz vom 9. Februar 2007 ausdrücklich unter Beweis gestellte\nFrage an, ob von der ihrerseits konkret beantragten Lotterieveranstaltung,\nerforderlichenfalls ergänzt durch eine angemessene Spielkapitalbegrenzung je\nSpieler, eine Spielsuchtgefahr ausgehen kann.\n\n100\n\nDie in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV geregelten Versagungsgründe erweisen sich im\nErgebnis auch als verhältnismäßig im engeren Sinne. Auch insoweit knüpft das\nerkennende Gericht zunächst an die Maßgaben in der Entscheidung des\nBundesverfassungsgerichts zum Bereich der Sportwetten an. Nicht nur ein\ngänzlicher Ausschluss, sondern auch eine - wie hier durch die Versagungsgründe in\n§ 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV vorgesehene - Beschränkung des Zugangs zum Lotteriemarkt\nfür private Anbieter ist nach Ansicht der Kammer nur dann zumutbar, wenn die\nBeschränkungen auch in ihrer konkreten Ausgestaltung der Vermeidung und Abwehr\nvon Spielsucht und problematischem Spielverhalten dient.\n\n101\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 119 ff., a.a.O, S.\n1264 f.\n\n102\n\nDiesen Anforderungen genügen die Regelungen der LoStV jedenfalls in\nVerbindung mit den mittlerweile seitens des Staates ergriffenen Maßnahmen zur\nUmsetzung der zuvor bezeichneten Ziele. § 4 LoStV bestimmt über den allgemeinen\nVerweis auf die Ziele des § 1 LoStV hinaus, dass die Veranstaltung, Durchführung\nund gewerbliche Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des\nJugendschutzes nicht zuwiderlaufen und Werbemaßnahmen nach Art und Umfang\nnicht irreführend und unangemessen sein dürfen sowie dass seitens der\nVeranstalter, Durchführer und gewerblichen Spielvermittler Informationen über\nSpielsucht, Prävention und Behandlungsmöglichkeiten bereitzuhalten sind. Allerdings\ngewährleistet dies allein noch nicht eine Begleitung des Wettangebots durch aktive\nMaßnahmen zur Suchtbekämpfung und zur Begrenzung der Wettleidenschaft. Vor\nallem die Anforderungen an die Werbemaßnahmen zielen letztlich nur auf die\nVerhinderung von grundsätzlich unlauterer oder im Einzelfall übertriebener Werbung,\nverhindern aber keine ausschließlich am Ziel expansiver Vermarktung orientierte\nWerbung.\n\n103\n\nSo BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 131, a.a.O., S.\n1265.\n\n104\n\nIm Hinblick auf den Bereich der Sportwetten in Bayern hat das\nBundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 klargestellt,\ndass sich dieses Regelungsdefizit darin widerspiegele, dass auch tatsächlich eine\nkonsequente Ausrichtung der durch den Freistaat Bayern veranstalteten Wetten am\nZiel der Bekämpfung von Wettsucht und problematischem Spielverhalten sowie der\nBegrenzung der Spiel- und Wettleidenschaft gegenwärtig nicht gegeben sei. Im\neinzelnen wird dann weiter ausgeführt, dass die Veranstaltung der Sportwette\n\"Oddset\" erkennbar auch fiskalische Zwecke verfolge und vor allem der Vertrieb von\n\"Oddset\" nicht aktiv an einer Bekämpfung von Spielsucht und problematischem\nSpielverhalten ausgerichtet sei.\n\n105\n\nSo BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 132 ff., a.a.O., S.\n1265 f.\n\n106\n\nDer daraus resultierenden Unvereinbarkeit des in Bayern bestehenden\nstaatlichen Wettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG trägt das Bundesverfassungsgericht\ndadurch Rechnung, dass es dem Gesetzgeber u.a. eine Übergangszeit einräumt, um\nden Bereich der Sportwetten unter Ausübung seines rechtspolitischen\nGestaltungsspielraums unter Beachtung der näher aufgeführten Maßgaben neu zu\nregeln. Während dieser Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung (bis\n31. Dezember 2007) soll die bisherige Rechtslage mit der Maßgabe anwendbar sein,\ndass der Freistaat Bayern unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen\ndem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht\neinerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols andererseits\nherzustellen hat.\n\n107\n\nSo BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 146 ff., a.a.O., S.\n1267.\n\n108\n\nSoweit die in der Entscheidung näher bezeichneten Übergangsregelungen des\nBundesverfassungsgerichts auch auf den Bereich der Sportwetten in NRW zu\nübertragen sein sollen,\n\n109\n\nvgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 2. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -, Rn. 16;\nOberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss\nvom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -, \n\n110\n\ngilt dies nicht für Lotterieveranstaltungen, da es sich dabei um einen anderen\nBereich des Glücksspielwesens handelt, der auch vom Bundesverfassungsgericht in\nseiner Entscheidung nicht ausdrücklich miteinbezogen wurde. Bei der Prüfung der\nFrage, inwieweit insbesondere die Beschränkungen des § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV an\ndem legitimen Ziel der Verhinderung von Spielsucht bzw. problematischem\nSpielverhalten in hinreichender Weise ausgerichtet sind, sind allerdings die\nErwägungen des Bundesverfassungsgerichts und die von ihm aufgestellten\nAnforderungen zu berücksichtigen und entsprechend heranzuziehen, da letztlich die\ngesetzlichen Regelungen für beide Bereiche dem Zweck der Bekämpfung von\nSuchtgefahren dienen sollen. Zu beachten ist dabei nach Auffassung der Kammer\naber, dass im Lotteriebereich gerade kein umfassendes Staatsmonopol besteht,\nsondern dass privaten Anbietern der Zugang - wenn auch unter Beschränkungen -\neröffnet wird (siehe dazu bereits oben). Diese in gewissem Rahmen vorhandene\nLiberalisierung des Marktes, die auch vor dem Hintergrund der geringeren\nGefährlichkeit von Lotterieveranstaltungen im Vergleich zu Sportwetten gerechtfertigt\nist, muss auch Auswirkungen auf Art und Umfang der zur Bekämpfung der -\n geringeren - Gefahren gebotenen Maßnahmen haben.\nIm vorliegenden Verfahren kommt es darauf an, ob zum entscheidungserheblichen\nZeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung der staatliche Vertrieb von\nLotterieveranstaltungen in einer Weise an einer Bekämpfung von Spielsucht und\nproblematischem Spielverhalten ausgerichtet ist, die es rechtfertigt, für private\nAnbieter den Markt nur in kleinerem Rahmen zu öffnen, wobei wiederum der dem\nStaat sowohl bei entsprechenden gesetzlichen Regelungen als auch bei deren\nUmsetzung zuzugestehende Beurteilungsspielraum,\n\n111\n\nsiehe BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 149, a.a.O., S.\n1267,\n\n112\n\nnicht verkannt werden darf.\n\n113\n\nIm Bereich der Sportwetten wurden in NRW bereits umfangreiche Maßnahmen\nzur Bekämpfung der Suchtgefährdung getroffen, die jedenfalls den für die\nÜbergangszeit gemachten Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts gerecht\nwerden dürften.\n\n114\n\nVgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -; OVG\nNRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -; Beschluss vom 9. Oktober\n2006 - 4 B 898/06 -; Beschluss vom 31. Oktober 2006 - 4 B 1774/06; Beschluss\nvom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 --; Beschluss vom 15. Januar 2007 - 4 B\n1049/06 -; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/97 -.\n\n115\n\nIn NRW wurden seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom\n28. März 2006 auch im Bereich des Lotteriewesens zahlreiche Umgestaltungen\nvorgenommen. Insoweit wird zunächst auf die ausführliche Darstellung in dem auf\neine entsprechende gerichtliche Anfrage hin eingereichten Schriftsatz des Beklagten\nvom 23. Februar 2007 (Bl. 600 ff. der Gerichtsakte) verwiesen. Die dort im einzelnen\ndargelegten Vorgehensweisen (Einschränkung der Vertriebswege, Reduzierung des\nWerbevolumens, inhaltliche Änderung der Werbeaussagen, Einstellung von\nPromotion-Aktionen, Maßnahmen der Suchtprävention, Maßnahmen zur\nSicherstellung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durch WestLotto)\nbelegen nach Auffassung der Kammer in hinreichender Weise, dass der Staat auch\nim Hinblick auf das Lotteriewesen tätig geworden ist und sein Verhalten im\nZusammenhang damit in erheblicher Weise an der Bekämpfung von\nSuchtgefährdungen und der Eindämmung der Spielleidenschaft ausrichtet.\n\n116\n\nDie von der Klägerin dazu mit Schriftsatz vom 12. März 2007 (Bl. 784 ff. der\nGerichtsakte) vorgebrachten Einwände führen letztlich nicht zu einer anderen\nBetrachtungsweise. Dies gilt insbesondere für den Vortrag, Werbemaßnahmen für\nLotterieprodukte seien letztlich nicht in der gebotenen Weise beschränkt worden.\nWenn in diesem Zusammenhang etwa bemängelt wird, dass die bislang\nvorgenommene Reduzierung von Lottoannahmestellen zur Erfüllung der Maßgaben\ndes Bundesverfassungsgerichts bei weitem nicht ausreiche, lässt sich eine solche\nForderung der Entscheidung vom 28. März 2006 schon nicht entnehmen.\n\n117\n\nVgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -; OVG\nHamburg, Beschluss vom 9. Oktober 2006 - 1 Bs 204/06 -.\n\n118\n\nZum anderen wäre sie auch kontraproduktiv. Das Vorhalten einer ausreichenden\nZahl von Annahmestellen ist erforderlich, um den in der Bevölkerung vorhandenen\nSpieltrieb auch für Lotterien zu bedienen und ein Ausweichen der Spieler auf illegale\nBetreiber zu verhindern. Vor dem Hintergrund des verfolgten Gemeinwohlzieles gilt\nes, eine expansive Vermarktung zu verhindern, die den Spieltrieb in der Bevölkerung\nzusätzlich anheizt. Die Beschränkung von Werbevolumen (z.B. bei LOTTO von\ngeplanten 2,6 Mio. auf 1,1 Mio. Euro) und Werbemaßnahmen (Kündigung von\nWerbeverträgen mit Verkehrsgesellschaften; Einstellung von Werbung auf\nWerbeanlagen im öffentlichen Verkehrsraum) belegen ein entsprechendes Verhalten\nim staatlichen Lotteriebetrieb. Entscheidender Faktor nach den Vorgaben des\nBundesverfassungsgerichts zum Sportwettenbereich ist aber auch nicht zwingend\neine quantitative Reduzierung des Werbevolumens. Entscheidend ist vielmehr, dass\nsich die Werbung zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des\nZiels, legale Spielmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung\nüber die Möglichkeit zum Spielen beschränkt.\n\n119\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 151, a.a.O.\n\n120\n\nDass dies nicht befolgt wird, lässt sich dem Vortrag der Klägerin und den hierzu\nvorgelegten Anlagen nicht entnehmen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf Art und\nWeise der derzeit noch praktizierten Werbung für Lotterieprodukte. Dass etwa im\nInternet - wenn auch im Vertrieb über einen Dritten (siehe dazu das von der Klägerin\nin der mündlichen Verhandlung überreichte Schreiben von WestLotto vom 27.\nNovember 2006) - noch für Produkte von WestLotto geworben wird, steht für sich\ngenommen noch nicht im Widerspruch zu den Vorgaben des\nBundesverfassungsgerichts. Den insoweit von der Klägerin als Kopie eingereichten\n\"Screenshots\" lässt sich nach Auffassung der Kammer in keiner Weise ein besonders\nauffordernder oder anreizender Charakter entnehmen. Auch kann nicht die Rede\ndavon sein, dass das Sachlichkeitsgebot insoweit überschritten wird. Es wird auf die\nverschiedenen Spielvarianten hingewiesen, dabei aber auch an exponierter Stelle\njeweils am rechten Bildrand auf im Internet abrufbare Informationen zur Spielsucht\nhingewiesen. Ebenso überschreiten auch die überreichten, in der Bildzeitung\nveröffentlichten Anzeigen noch nicht den Rahmen der Sachlichkeit. Auch hier wird\nwiederum deutlich sichtbar auf Suchtgefahren hingewiesen. Das vorgelegte\numfangreiche Fotomaterial zu den Lottoannahmestellen in mehreren Großstädten in\nNRW belegt letztlich nichts anderes. Soweit mit Plakaten in oder unmittelbar vor\nAnnahmestellen geworben wird, entspricht dies wiederum der oben angesprochenen\nNotwendigkeit, auf die Möglichkeit des Lotteriespiels aufmerksam zu machen. Dies\ngilt auch im Hinblick auf den Umstand, dass sich die Annahmestellen in\nGeschäftsbereichen befinden, die Kunden aus anderen Gründen aufsuchen (z.B.\nSchreibwaren- und Zeitungsgeschäfte, Lebensmittelgeschäfte). Inhaltlich handelt es\nsich zum Teil um pointierte, aber nach Auffassung der Kammer keineswegs\naggressive und das Gebot der Sachlichkeit überschreitende Werbeslogans. Das in\nder mündlichen Verhandlung noch übereichte Rundschreiben von WestLotto an die\nAnnahmestellenleiter vom 26. September 2006 belegt entgegen der Ansicht der\nKlägerin für sich genommen nicht die Intention, die Annahmestellenleiter zu einer\naggressiven und auffordernden Werbung zu veranlassen. Es zeigt zunächst lediglich,\ndass WestLotto jedenfalls keine Bewerbung des neuen Produkts beabsichtigt. Daher\nwerden die Annahmenstellenleiter aufgefordert, das Produkt den Kunden mit\neigenem Engagement näher zu bringen. Dies muss jedoch auch wiederum vor dem\nbereits aufgezeigten Hintergrund gesehen werden, dass der gänzliche Verzicht auf\ndas Werben für ein Lotterieprodukt kontraindiziert ist, weil es dem Zeck zuwider läuft,\nauch den Lotteriespieltrieb in geordnete und kontrollierte Bahnen zu lenken. Die\nschließlich noch vorgelegte Postwurfsendung, der freilich ein erheblicher\nAuforderungs- und Anheizungscharakter zukommt, lässt sich schon nicht als\nstaatlicherseits veranlasste und praktizierte Form der Werbung zuordnen.\n\n121\n\nNach allem geht die Kammer davon aus, dass der Staat in entsprechender\nAnwendung der Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts zum Bereich der\nSportwetten auch das Lotteriewesen bereits jetzt in hinreichender Weise an dem\nüberragenden Gemeinwohlziel der Bekämpfung von Suchtgefahren orientiert und\ninsbesondere das Werbeverhalten daran ausrichtet.\n\n122\n\nSelbst wenn man die bislang staatlicherseits getroffenen Maßnahmen - trotz des\nauch insoweit anzuerkennenden Beurteilungsspielraums - für noch unzureichend\nhält, ist zu beachten, dass zwar die vom Bundesverfassungsgericht in seiner\nEntscheidung zum Bereich der Sportwetten gesetzte Übergangsfrist hier keine\nAnwendung finden kann, andererseits aber auch berücksichtigt werden muss, dass\ndie vom Bundesverfassungsgericht gegen die faktische Ausgestaltung des\nstaatlichen Wettmonopols erhobenen Einwände in ähnlicher Weise auch für die im\nDritten Abschnitt des LoStV geregelten Beschränkungen für Lotterieveranstaltungen\nGeltung beanspruchen können und den Staat jedenfalls, wie zuvor gesehen, zu\nentsprechenden zielführenden Reaktionen und Maßnahmen auch für den Bereich\ndes Lotteriewesens veranlasst haben. Von daher ist die gesetzte Übergangsfrist bis\nEnde 2007 zumindest insoweit in die Überlegungen einzubeziehen, als auch im\nLotteriebereich davon ausgegangen werden muss, dass die staatlichen Maßnahmen\nzur Bekämpfung von Suchtgefahren einer gewissen Umsetzungszeit bedürfen und\ndementsprechend noch weiter optimiert werden. Dass sich diese Prognose bereits\njetzt, zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt treffen lässt, belegt der Umstand,\ndass im Bereich der Sportwetten, wie oben erwähnt, von einer bislang hinreichenden\nUmsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts ausgegangen werden\nkann. Es besteht kein Anlass zu zweifeln, dass sich der Staat im Lotteriebereich auch\nweiterhin entsprechend verhält und die erforderlichen Maßnahmen weiter optimiert.\nInsoweit ist es insbesondere nicht zu beanstanden, dass staatlicherseits zunächst die\nvom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich für den - gefährlicheren -\nSportwettenbereich geforderten Maßnahmen umgesetzt und dann sukzessive auch\nUmgestaltungen im Bereich der Lotterien vorgenommen wurden und möglicherweise\nnoch werden. \n\n123\n\nDie staatlicherseits ergriffenen tatsächlichen Maßnahmen zur Umsetzung der\nVorgaben des Bundesverfassungsgericht ändern zwar an dem vom\nBundesverfassungsgericht aufgezeigten Regelungsdefizit im LoStV zunächst nichts.\nDer geplante Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland ist noch nicht in\nKraft getreten und hat daher insoweit außer Betracht zu bleiben. Es kann daher auch\ndahinstehen, inwieweit die dort geplanten Vorgaben (z.B. zum Thema Werbung) den\nAnforderungen des Bundesverfassungsgerichts gerecht werden. Solange sich der\nStaat aber - wovon derzeit nach den vorangegangenen Ausführungen auch mit Blick\nauf die nähere Zukunft auszugehen ist - faktisch an dem legitimen Gemeinwohlziel\nder Bekämpfung von Suchtgefahren orientiert und die Ausgestaltung seiner\nLotterieveranstaltungen daran ausrichtet, kann derzeit eine Unvereinbarkeit mit\nArt. 12 Abs. 1 GG nicht angenommen werden. Abschließend muss auch im\nZusammenhang mit den ergriffenen Maßnahmen im Bereich des Lotteriewesens\nwiederum beachtet werden, dass der dabei für den Staat bestehende\nBeurteilungsspielraum angesichts des insgesamt geringer als bei Sportwetten zu\nwertenden Gefährdungspotentials und der - wenn auch beschränkten - Zulassung\nprivater Anbieter möglicherweise weiter reicht als bei der Absicherung eines\numfassenden Staatsmonopols.\n\n124\n\nJedenfalls die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV enthaltenen Versagungsgründe\nverstoßen auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar werden private\nLotterieveranstalter hierdurch gegenüber staatlichen Veranstaltern, die den\ngenannten Beschränkungen nicht unterliegen, ungleich behandelt. Art. 3 Abs. 1 GG\nverbietet jedoch keine Ungleichbehandlung schlechthin. Ein Verstoß gegen Art. 3\nAbs. 1 GG liegt vielmehr nur dann vor, wenn es für die Ungleichbehandlung von im\nwesentlichen gleichen Sachverhalten oder Personen keinen sachlichen\nDifferenzierungsgrund gibt oder wenn der Grund für die Ungleichbehandlung\ngeringer zu gewichten ist als das Interesse der ungleich behandelten Gruppe.\n\n125\n\nVgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 1951 - 1 BvR 201/51 -,\nBVerfGE 1, S. 14 (16); Beschluss vom 9. August 1978 - 2 BvR 831/76 -, BVerfGE\n49, S. 148 (165); Beschluss vom 26. Januar 1993 - 1 BvL 38/92 u.a. -, BVerfGE\n88, S. 87 (96); Urteil vom 6. März 2002 - 2 BvL 17/99 -, NJW 2002, S. 1103 f.;\nBVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1992 - 7 C 12.92 -, DVBl. 1993, S. 787 f.\n\n126\n\nNach diesen Maßstäben ist der Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG durch die in\n§ 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV enthaltenen Regelungen nicht verletzt. Der sachliche\nDifferenzierungsgrund bzw. die höhere Gewichtung des Grundes für die\nUngleichbehandlung gegenüber dem Interesse der Klägerin ergibt sich aus den\nobigen Ausführungen zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffs in\nArt. 12 Abs. 1 GG. Bereits im Zusammenhang mit Art. 12 Abs. 1 GG wurde dargetan,\nwarum es gerechtfertigt ist, privaten Anbietern nur einen beschränkten Zugang zum\nim übrigen durch staatliche bzw. staatlich beherrschte Anbieter bedienten\nLotteriemarkt zu eröffnen. Die dortigen Erwägungen u.a. zu effektiveren\nKontrollmöglichkeiten bei vom Staat selbst eröffneten und betriebenen\nGefahrenquellen gelten im Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 1 GG entsprechend.\n\n127\n\nIst mithin die Verneinung eines Anspruchs der Klägerin auf Erteilung einer\nGenehmigung zur Durchführung der geplanten Lotterieveranstaltung schon allein\nwegen Verstoßes gegen § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV verfassungsrechtlich nicht zu\nbeanstanden, kommt eine von der Klägerin begehrte Vorlage des nordrhein-\nwestfälischen Zustimmungsgesetzes zum LoStV an das Bundesverfassungsgericht\nim Wege der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG schon deshalb\nnicht in Betracht. Die auch zuvor schon offen gelassene Frage, ob durch die\nVorgaben des § 9 Abs. 1 LoStV ein faktisches Staatsmonopol geschaffen wird und\nob dies im Bereich des Lotteriewesens trotz geringeren Gefährdungspotential\ngeboten ist, braucht dementsprechend nicht abschließend beantwortet zu werden,\nweil es darauf für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits nicht mehr\n\"ankommt\" im Sinne des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG.\n\n128\n\nAuch die gegen die privaten Veranstaltern im Dritten Abschnitt des LoStV\nauferlegten Beschränkungen noch vorgebrachten europarechtlichen Bedenken der\nKlägerin rechtfertigen keine Entscheidung in ihrem Sinne. Weder auf die\ngemeinschaftsrechtlich verbürgte Niederlassungsfreiheit noch auf die\nDienstleistungsfreiheit kann sich die Klägerin im vorliegenden Fall berufen.\n\n129\n\nNach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen\nGemeinschaft (EGV) sind die Beschränkungen der freien Niederlassung von\nStaatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen\nMitgliedstaats nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Art. 49 Abs. 1\nSatz 1 EGV regelt, dass die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs\ninnerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen\nStaat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind,\nnach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten sind.\n\n130\n\nDie Klägerin fällt unter den Anwendungsbereich keiner der beiden Vorschriften.\nWie deren Wortlaut jeweils ausdrücklich belegt, können die Normen auf rein\nmitgliedstaatsinterne Fälle nicht angewandt werden, also auf Fälle, die keinen\ngrenzüberschreitenden Bezug aufweisen. Die Regelung rein interner Sachverhalte\nfällt in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten.\n\n131\n\nVgl. EuGH, Urteil vom 20. April 1988 - 204/87 - (Bekaert), Slg. 1988, S. 2029,\nRn. 11 f.; Urteil vom 16. November 1995 - C-152/94 - (van Buynder), Slg. 1995, S.\nI-3981, Rn. 10; Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli u.a.), a.a.O.,\nS. I-13031, Rn. 46; Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04 u.a. - (Placanica u.a.);\nCalliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Auflage, Art. 43 EGV Rn. 6, Art. 49 EGV Rn. 7\njeweils mit Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des EuGH; Geiger,\nEUV/EGV, 4. Auflage, Art. 49 EGV Rn. 4.\n\n132\n\nDie in Deutschland ansässige Klägerin begehrt die Erteilung einer Genehmigung\nzur Durchführung einer Lotterieveranstaltung zunächst ausschließlich in NRW. Die\nDienstleistung wird damit ausschließlich im Inland von einem inländischen Anbieter\nerbracht. Auch ein sonstiger grenzüberschreitender Bezug ist entgegen der\nAnnahme der Klägerin nicht ersichtlich. Insbesondere ergibt sich ein solcher nicht\naus der von der Klägerin benannten Entscheidung des EuGH,\n\n133\n\nUrteil vom 14. Oktober 2004 - C-36/02 - (Omega), DVBl. 2004, S. 1476.\n\n134\n\nDie dieser Entscheidung zugrunde liegende Konstellation unterscheidet sich von\nder vorliegenden bereits dadurch, dass dort einem inländischen \"M\"-Betreiber durch\nbehördliche Verfügung konkret untersagt wurde, seinen \"M\" nach der von einem\nbritischen Anbieter entwickelten und von diesem im Vereinigten Königreich\ninsbesondere durch Franchising rechtmäßig vermarkteten Spielvariante zu betreiben.\nIn diesem Fall nahm der EuGH eine - im Ergebnis gerechtfertigte - Beschränkung in\nBezug auf die Dienstleistungsfreiheit des britischen Anbieters an. Von einer\nvergleichbaren Situation kann hier keine Rede sein, weil die Nichterteilung der\nGenehmigung zur Durchführung einer Lotterieveranstaltung in NRW tatsächlich\nausschließlich die Klägerin betrifft. Es ist nicht ersichtlich, dass durch die Ablehnung\nletztlich eine konkrete Dienstleistung eines in einem anderen Mitgliedstaat\nansässigen Anbieters (gezielt) beschränkt wird. In diesem Zusammenhang fehlt es\nder Kammer im übrigen auch an irgendwelchen konkreten Erkenntnissen. Die\nKlägerin weigert sich, den angeblich bereit stehenden Dienstleister namentlich zu\nbenennen. Auch Art und Umfang einer möglichen Einbindung in eine\nLotterieveranstaltung sind in keiner Weise substantiiert dargetan worden. Auf\nNachfrage in der mündlichen Verhandlung haben sich die Prozessbevollmächtigten\nder Klägerin lediglich dahingehend geäußert, dass eine Inanspruchnahme der\nDienstleistungen anderer z.B. im Bereich der Software vorgesehen sei. Auch\nangesichts dieser mangelhaften Tatsachengrundlage ist die Kammer gehindert,\neinen dem der Entscheidung des EuGH zugrunde liegenden Fall vergleichbaren\ngrenzüberschreitenden Bezug festzustellen.\n\n135\n\nAngemerkt sei noch, dass auch bei unterstellter Anwendbarkeit der Art. 43 und\n49 EGV eine Beschränkung dieser Freiheiten durchaus zulässig sein kann. Das\nOVG NRW geht jedenfalls davon aus, dass das Sportwettenmonopol angesichts der\nbisher erfolgten Umsetzung von Maßnahmen zur Suchtbekämpfung etc. noch mit\nden Vorgaben des Gemeinschaftsrechts vereinbar sei.\n\n136\n\nVgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -;\nBeschluss vom 15. Januar 2007 - 4 B 1049/06 -.\n\n137\n\nDabei ist zu berücksichtigen, dass auch nach der Rechtsprechung des EuGH\nden Mitgliedstaaten ein Ermessen bei der Frage eingeräumt ist, welche Erfordernisse\nsich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben.\n\n138\n\nEuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli u.a.), a.a.O., S. I-\n13097 f., Rn. 60 ff.; siehe dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 22. November\n2006 - 13 B 1796/06 -; Hessischer VGH, Beschluss vom 14. September 2006\n- 11 TG 1653/06 -.\n\n139\n\nEtwas anderes dürfte auch nicht aus der aktuellen Entscheidung des EuGH,\n\n140\n\nUrteil vom 7. März 2007 - C-338/04 u.a. - (Placanica u.a.),\n\n141\n\nfolgen. Auch dort stellt der EuGH klar, dass die sittlichen, religiösen oder\nkulturellen Besonderheiten und die sittlich oder finanziell schädlichen Folgen für den\nEinzelnen wie für die Gesellschaft, die mit Spielen und Wetten einhergehen, ein\nausreichendes Ermessen der staatlichen Stellen bei der Festlegung der zu\nergreifenden Maßnahmen rechtfertigen könnten. Es stehe den Mitgliedstaaten in\ndieser Hinsicht - unter Beachtung der sich aus der Rechtsprechung des EuGH\nergebenden Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit - frei, die Ziele ihrer Politik auf\ndem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte\nSchutzniveau genau zu bestimmen.\n\n142\n\nKann sich die Klägerin auf die von ihr geltend gemachten\ngemeinschaftsrechtlichen Vorschriften nicht berufen, kommt auch eine Vorlage an\nden EuGH zur Vorabentscheidung nach Art. 234 EG nicht in Betracht.\n\n143\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.\n\n144\n\nDie Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1\nSatz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1, 709 Satz 2\nZivilprozessordnung (ZPO).\n\n145\n\nDie Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO\nzuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Bei den hier im\nMittelpunkt stehenden Problemkreisen (insbesondere im Zusammenhang mit der\nVerfassungsmäßigkeit der Vorschriften des Dritten Abschnitts des LoStV) handelt es\nsich um über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfragen von allgemeinem\nInteresse, die im Sinne der Rechtseinheit klärungsbedürftig erscheinen.\n\n146","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/265682","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2007-03-14/18-k-5215-05","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":14},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":5},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 75","ref_norm":"75","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 100","ref_norm":"100","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124","ref_norm":"124","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124a","ref_norm":"124a","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 2","ref_norm":"2","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/265682","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/265682","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2007-03-14/18-k-5215-05","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/265682","retrieved":"2026-07-09 02:33:30.706633+00:00"}}