{"status":"available","doknr":"OLD268955","ecli":"ECLI:DE:VGD:2006:1027.1K1426.05.00","court":"Verwaltungsgericht Düsseldorf","senate":null,"decided":"2006-10-27","aktenzeichen":"1 K 1426/05","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Klage wird abgewiesen.\n\nDie Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.\n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung \ndurch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der \nBeklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Klägerin wendet sich - ebenso wie die Gemeinden J und L1 - gegen die \nErhebung der Kreisumlage, soweit sie Kosten des öffentlichen Personennahverkehrs \n(ÖPNV) betrifft. \n\n3\n\nDie Leistungen des öffentlichen Personennahverkehrs werden im \nZuständigkeitsgebiet des Beklagten größtenteils von der Niederrheinischen \nVerkehrsbetriebe AG (NIAG) erbracht. \n\n4\n\nBis zum Jahre 1995 übernahm der Kreis als Aktionär der NIAG die im \nZusammenhang mit der Verkehrsbedienung entstandenen Verluste; er refinanzierte \nsie durch eine Kreisumlage nach § 56 Abs. 1 KrO NRW. Diese Berechnung wurde im \nErgebnis im Jahre 1998 umgestellt und durch eine differenzierte Kreisumlage (§ 56 \nAbs. 4 KrO NRW) ersetzt. Danach wurden die Verluste zu 25 % nach der \nEinwohnerzahl, zu 25 % nach der Finanzkraft der Gemeinden und zu 50 % mit Blick \nauf die gemeindebezogene Unterdeckung umgelegt.\n\n5\n\nDer Kreis hat mit der NIAG einen seit dem Jahre 2002 geltenden Verkehrsvertrag \ngeschlossen, der die Regelungen des früheren Verkehrsvertrages suspendiert. \nDanach ist er verpflichtet, die aus dem ÖPNV-Angebot der NIAG folgende Differenz \nzwischen Kosten und Erlösen auszugleichen. Der Kreis, der früher eine höhere \nBeteiligung gehalten hatte, ist zwischenzeitlich nur noch mit 3 % am Stammkapital \nder NIAG beteiligt.\n\n6\n\nIn der Sitzung vom 20.02.2003 beriet der Kreistag erstmals über die \nHaushaltssatzung im Jahre 2003 und 2004. Er beschloss die Verweisung an den \nKreisausschuss. Durch Schreiben vom 05.02.2003 nahm die Klägerin zum Entwurf \nder Satzung Stellung. Sie kritisierte die nunmehr in Aussicht genommene \nMehrbelastungsumlage für den öffentlichen Personennahverkehr auf Grundlage der \n(ausschließlichen) gemeindebezogenen Unterdeckung. Die Linien, die das \nGemeindegebiet berührten, seien regionale Verkehrslinien. Da die NIAG fast das \ngesamte Kreisgebiet versorge, ergäben sich allgemeine infrastrukturelle Vorteile für \nalle Gemeinden, die nicht unterschiedlich zu qualifizieren seien. In benachbarten \nKreisen sei außerdem die Solidarkomponente bei der Berechnung der Umlage \nwesentlich höher veranschlagt worden. Stelle man bei der Kostenerhebung \nausschließlich auf die gemeindebezogene Unterdeckung ab, folge daraus auch ein \nuneingeschränktes Mitwirkungs- und Bestimmungsrecht der betroffenen Gemeinde, \ndas aber fehle. Die Gemeinden J und L1 schlossen sich dem Anliegen mit \nsinngleichen Ausführungen an. \n\n7\n\nDer Kreisausschuss befasste sich mit den Einwendungen in seiner Sitzung vom \n27.03.2003. Die Sitzungsniederschrift hält hierzu folgendes fest:\n\n8\n\n„L2 hält die vorgetragenen Anregungen der Gemeinden für richtig. Die \nBerechnung allein nach dem Verursacherprinzip werde der tatsächlichen \nSituation im Kreis L nicht gerecht. Es sei nicht richtig, die Regionallinien, die \ndurch Städte und Gemeinden führen, an diesen Kommunen festzumachen. \nDas Regionalprinzip müsse darin weiter enthalten bleiben. Es sollte bei der \nbisherigen Regelung bleiben, da diese gerechter sei als alle anderen Modelle. \nDie Veränderung führe zu einer Verschiebung zugunsten bestimmter \nKommunen, und dies sei falsch.\n\n9\n\nT ist der Auffassung, dass es die perfekte Lösung hier nicht gebe. Den \nvorliegenden Bedenken der drei Gemeinden stünde der dringende Wunsch \nvieler anderer Gemeinden nach einer Neuordnung gegenüber. Welches \nModell einer gerichtlichen Prüfung besser standhalte, bleibe abzuwarten. In \nRichtung der hier vortragenden Gemeinden werde Offenheit zu Gesprächen \nund weiteren Überlegungen bestehen, wie die Abläufe für diese Gemeinden in \nRichtung eines günstigeren Ergebnisses organisiert werden können.\n\n10\n\nQ sieht ebenfalls, dass es keine Lösung gebe, die es allen Gemeinden \nrecht mache. Wenn von den 16 kreisangehörigen Gemeinden 13 für das neue \nModell und 3 für das alte Modell stimmen, dann habe nach dem \nMehrheitsprinzip die Entscheidung für das neue Modell zu fallen. Viele \nKommunen haben in diesem Bereich selber etwas gemacht und es sei \nnachvollziehbar, dass sie nun bei der Umlage entlastet werden möchten. \nInsgesamt werde das neue Modell als das richtigere angesehen.\n\n11\n\nH ist auch der Meinung, dass es keine für alle zufriedenstellende Lösung \ngibt. Er sei grundsätzlich ein Freund des Verursacherprinzips. In diesem Fall \njedoch plädiere er dafür, das alte System mit dem bisherigen \nBerechnungsschlüssel 50/25/25 beizuhalten.\n\n12\n\nKreisausschuss lehnt die Einwendungen der Gemeinden J und S und der \nStadt L1 sowie den Antrag der SPD-Kreistagsfraktion mehrheitlich bei 5 \nGegenstimmen ab.\"\n\n13\n\nIn seiner Sitzung vom 10.04.2003 beschloss der Kreistag die Haushaltssatzung. \nDie Einwendungen u. a. der Klägerin wies er zurück. Nach § 5 Abs. 3 der Satzung \nwird die Mehrbelastung aus dem ÖPNV von 3.603.593,00 Euro nach der \n„gemeindebezogenen Unterdeckung\" von allen kreisangehörigen Gemeinden (§ 56 \nAbs. 4 KrO NRW) erhoben.\n\n14\n\nMit Schreiben vom 19.08.2003 stellte der Beklagte gegenüber der Klägerin den \nMeinungsbildungsprozess im Kreistag und die wesentlichen Beweggründe für \ndessen Entscheidung zur Finanzierung der Mehrbelastung aus dem ÖPNV durch die \nKreisumlage dar.\n\n15\n\nUnter Bezugnahme auf § 56 Abs. 4 KrO NRW zog der Beklagte die Klägerin \ndurch Bescheid vom 22.07.2003 zur Kreisumlage heran. Aus der „Mehrbelastung \nÖPNV 2003\" entfällt auf die Klägerin ein Betrag 119.513,90 Euro.\n\n16\n\nHiergegen erhob die Klägerin Widerspruch. Sie rügte, dass die Haushaltssatzung \nunter Verstoß gegen § 55 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrO NRW zustande gekommen sei. \nIhre bisherige Beteiligung am Verwaltungsverfahren genüge nicht den \nAnforderungen, wonach das Beratungsergebnis über die Einwendungen begründet \nwerden müsse. Auch materiell sei die Haushaltssatzung wegen Verstoßes gegen § \n56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW rechtswidrig. Es werde nicht bestritten, dass der ÖPNV \nals Einrichtung des Kreises den Gemeinden in unterschiedlichem Maße zustatten \nkomme. Es könne jedoch nicht die gesamte Unterdeckung ohne Gewichtung \nweitergegeben werden. In S verkehrten nur die gemeindeübergreifenden Linien 7 \nund 31. Reine Binnenverkehrslinien gebe es nicht. Dies bedeute, dass neben \nEinwohnern der Gemeinde S Einwohner aus anderen Gemeinden diese Linien als \nDurchgangslinien benutzten. Die hierdurch entstandenen Einnahmen würden dann \nanderen Gemeinden, der Aufwand aber weitestgehend ihr zugerechnet. \nVernachlässigt werde auch, dass S eine flächengroße, aber einwohnerschwache \nGemeinde sei. Auch deshalb könne man die zurückgelegten Kilometer nicht mit dem \ntatsächlich angefallenen Nutzen in eins setzen. Schließend sei anzumerken, dass \nder in § 5 Abs. 3 Haushaltssatzung für die Berechnung genannte Begriff der \n„gemeindebezogenen Unterdeckung\" rechtsstaatlichen Anforderungen an die \nBestimmtheit nicht genüge. \n\n17\n\nDurch Bescheid vom 01.03.2005 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. In \nformeller Hinsicht begegne die Satzung keinen Bedenken. Die Klägerin sei wie alle \nanderen Kreisgemeinden am 10.01.2003 über die Eckwerte des Haushaltsentwurfes \nunterrichtet worden, die auch Gegenstand einer Dienstbesprechung unter den \nBürgermeistern gewesen seien. Der Entwurf sei der Klägerin mit dem ausdrücklichen \nHinweis auf die Möglichkeit einer Stellungnahme zugeleitet worden. Von diesem \nRecht habe die Klägerin auch Gebrauch gemacht. Über ihre Einwendungen habe der \nKreistag in öffentlicher Sitzung entschieden. Das Beratungsergebnis sei der Klägerin \nausdrücklich mitgeteilt worden. \n\n18\n\nAuch inhaltlich begegne die Haushaltssatzung keinen Bedenken. Der gewählte \nVerteilungsmaßstab der „100 %igen gemeindebezogenen Unterdeckung\" sei \nsachgerecht. Die Aufwendungen würden hiernach nach dem „Brutto-Wagen-\nKilometer\" Prinzip auf die Gemeinden aufgeteilt. Das bedeute, dass der Vorteil der \nGemeinden und Städte des Kreises danach bemessen werde, wie viel ÖPNV-\nKilometer im jeweiligen Gemeinde- bzw. Stadtgebiet zurückgelegt würden. Nach der \nKostenermittlung der ausschließlich gemeindebezogenen Buslinien \n(Binnenverkehrslinien) werde bei den überörtlichen Linien darauf abgestellt, ob es \nsich um sogenannte Tangentenbusse handele, die das jeweilige Gemeindegebiet nur \nstreiften, ohne anzuhalten. Solche Kosten würden der durchfahrenen Gemeinde \nnicht zugerechnet. Dass dies mit dem Begriff „gemeindebezogene Unterdeckung\" \ngemeint sei, verstehe sich von selbst. Der Umlage seien die aufgrund der \nEinzelverträge errechneten Verluste zugrundegelegt worden. Dass dadurch mittelbar \nAbrechnungen des Verkehrsunternehmens die Höhe der Kreisumlage bestimmten, \nbedeutete keineswegs, dass der Kreis seine Satzungsautonomie an Dritte abtrete. \n\n19\n\nZur Begründung der rechtzeitig erhobenen Klage bezieht sich die Klägerin auf \ndie gut-achterliche Stellungnahme von Rechtsanwalt J1 vom 27. August 2004, \nwobei sie unter Wiederholung und Vertiefung ihres Widerspruchsvorbringens \nergänzend vorträgt:\n\n20\n\nAnders als im Gutachten angenommen, leide die Satzung bereits an formellen \nMängeln, da es an einer eigentlichen Begründung für die getroffene Entscheidung \nfehle. Soweit darauf abgehoben worden sei, dass die Mehrzahl der kreisangehörigen \nGemeinden die neue Berechnungsmethode wünsche, sei dies vom Tatsächlichen \nher zweifelhaft und werde mit Nichtwissen bestritten. Im Übrigen sei der numerische \nMehrheitswille der Gemeinden auch kein taugliches Entscheidungskriterium. \nFestzuhalten sei auch an der Auffassung, dass die Norm unbestimmt sei. Es sei \nauch in Zweifel zu ziehen, ob die NIAG überhaupt als Einrichtung des Kreises \nangesehen werden könne, deren Abrechnungen umgelegt werden könnten. Denn die \nBeteiligung des Kreises an dem Unternehmen sei kaum mehr nennenswert. Im \nÜbrigen sei der Umrechnungsmaßstab nicht sachgerecht. Bei langgestreckten \nGemeindegebieten erscheine es willkürlich, auf Wagenkilometer abzustellen. Oft \nentscheide der Zufall, ob eine Linie kurz oder hinter der Stadtgrenze verlaufe.\n\n21\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n22\n\nden Bescheid des Beklagten vom 22.07.2003 und den \nWiderspruchsbescheid vom 01.03.2005 insoweit aufzuheben, als \ner die Mehrbelastung zur Deckung der Kosten des öffentlichen \nPersonennahverkehrs (ÖPNV) auf der Grundlage der \ngemeindebezogenen Unterdeckung betrifft.\n\n23\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n24\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n25\n\nEr trägt zur Begründung u. a. vor: Der nach § 55 Abs. 2 KrO NRW obliegenden \nBegründungspflicht sei der Kreistag nachgekommen. Auch sonst gebe es gegen das \nformell ordnungsgemäße Zustandekommen der Satzung keine Bedenken. Der darin \nverwendete Begriff „gemeindebezogene Unterdeckung\" sei bestimmt genug. Der \nSatzungsgeber habe einen Fachterminus verwandt, dessen Inhalt sich allen \nUnterrichteten erschließe. Auch die Klägerin sei nicht im Unklaren darüber gewesen, \nwas der Satzungsgeber gemeint habe, zumal sie im Normsetzungsverfahren \nausdrücklich Stellung genommen habe. Auch seien die Voraussetzungen des § 56 \nAbs. 4 Satz 1 KrO NRW eingehalten. Dass der Kreis an der NIAG nur noch eine \ngeringe Kapitalbeteiligung halte, sei unerheblich. Für eine Einrichtung im Sinne der \nzuvor genannten Bestimmung sei nicht erforderlich, dass der Kreis einen eigenen \nSach- oder Personalbestand vorhalte. Vielmehr genüge es, dass er diese Leistungen \nbei Dritten einkaufe. Soweit die Klägerin die Umlageberechnung im Einzelnen \nbeanstande, sei ihr Begehren nicht aus sich heraus klar: Sie strebe nämlich \noffensichtlich die Rückkehr zu einem Verfahren an, das den von ihr geforderten \nGrundsätzen noch ferner gestanden habe. Im Übrigen komme dem Kreistag \ngesetzgeberische Gestaltungsfreiheit zu. Dabei sei zu berücksichtigen, dass nach \nder Gesetzessystematik die Festsetzung einer Mehrbelastung gemäß § 56 Abs. 4 \nKrO NRW eine Ausnahme von § 56 Abs. 1 KrO darstelle. Da sich der unmittelbare \nVorteil nicht exakt berechnen lasse, sei die gewählte „gemeindebezogene \nUnterdeckung\" als sachgerechte Bewertung des Zustattenkommens anzusehen. \nWarum eine linienscharfe Berechnung von Kosten verboten sein solle, sei nicht \nerkennbar. Sie sei am besten geeignet, Kosten zu senken.\n\n26\n\nWegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der \nGerichtsakten und der Beiakten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen \nVerhandlung gewesen sind.\n\n27\n\nEntscheidungsgründe\n\n28\n\nDie Klage hat keinen Erfolg, weil die angefochtenen Bescheide rechtmäßig sind. \n\n29\n\nDie Umlageerhebung findet ihre Rechtsgrundlage in § 56 Abs. 4 S.1 KrO NRW \ni.V.m. § 5 Abs. 3 der Haushaltssatzung 2003/2004. Diese Satzung ist frei von \ngültigkeitsausschließenden formellen Mängeln (a), hinreichend bestimmt (b) und \nsteht im Einklang mit höherrangigem Recht (c). Sie ist im konkreten Fall auch \nzutreffend angewandt worden (d).\n\n30\n\na) Beim Zustandekommen der Haushaltssatzung sind keine Beteiligungsrechte \nder Klägerin verletzt worden. Nach § 55 Abs. 1 KrO NRW sind bei der Aufstellung \ndes Entwurfs der Haushaltssatzung und ihrer Anlagen die kreisangehörigen \nGemeinden in geeigneter Weise zu beteiligen (Satz 1). Ihnen ist Gelegenheit zu \ngeben, zu allen Inhalten der Haushaltssatzung und ihren Anlagen, insbesondere zur \nvorgesehenen Höhe des Umlagesatzes, Stellung zu nehmen (Satz 2). \n\n31\n\nÜber Einwendungen der kreisangehörigen Gemeinden beschließt der Kreistag in \nöffentlicher Sitzung (Abs. 2 Satz 1). Die kreisangehörigen Gemeinden können \nverlangen, dass der Kreis ihnen das Beratungsergebnis mitteilt und begründet (Satz \n2). Die Klägerin hat die Gelegenheit, zum Entwurf der Haushaltssatzung Stellung zu \nnehmen, genutzt. Sie hat am 05.02.2003 ausführlich zu den sie belastenden Punkten \nStellung genommen. Jene Stellungnahmen hat der Beklagte den Mitgliedern des \nKreistages zugeleitet (Schreiben vom 10.03.2003). Sie sind in der Sitzung des \nKreisausschusses vom 27.03.2003 eingehend erörtert worden. Der Kreistag hat sich \nmit ihnen in öffentlicher Sitzung vom 10.04.2003 befasst und ist ihnen nicht gefolgt. \nDamit ist das bis zum Rechtssetzungsbefehl - dem Erlass der Satzung - \neinzuhaltende Verfahren der § 55 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 KrO NRW eingehalten. \nDie in § 55 Abs. 2 Satz 2 KrO NRW statuierte Mitteilungs- und Begründungspflicht \nbezieht sich nach der Systematik des Gesetzes und der darin vorgezeichneten \nChronologie auf einen Zeitpunkt, in dem die Haushaltssatzung bereits verabschiedet \nist. Die Mitteilung von Ergebnis und Begründung erfüllt daher nicht den Zweck, die \nGemeinde instand zu setzen, durch Gegenargumente noch auf eine andere \nEntscheidung des Kreistages hinzuwirken. Sie ist auch für eine wirksame \nRechtsverteidigung nicht unverzichtbar. Die Norm ist auch vor dem Hintergrund zu \nsehen, dass die Kreistagsitzung selbst öffentlich ist, die Gemeinde also wie jeder \nBürger die Möglichkeit hat, den Entscheidungsprozess unmittelbar zu verfolgen. Vor \ndiesem Hintergrund enthält die Bestimmung eine reine Ordnungsvorschrift, und eine \netwaige Verletzung kann die Geltung des Rechtsetzungsbefehls nicht mehr \nnachträglich aufheben. Unabhängig davon wäre den Anforderungen der Vorschrift \naber genügt. Denn der Kreis hat der Klägerin mit Schreiben vom 19.08.2003 die \nErwägungen mitgeteilt, die die Entscheidung getragen haben. Der Einwand der \nKlägerin, diese Begründung sei unzureichend, lückenhaft oder inhaltlich falsch, \nverfehlt den Sinn des § 55 Abs. 2 Satz 2 KRO NRW. Denn Inhalt gesetzlich \nvorgeschriebener Begründungen, \n\n32\n\n- vgl. etwa § 117 Abs. 3 und 5 VwGO, § 39 Abs. 1 S. 2 VwVfG -,\n\n33\n\nmuss nicht schlechthin jede Erwägung und Tatsachenwürdigung sein, die zu der \nEntscheidung Anlass gegeben hat. Vielmehr genügt es, wenn der Betroffene daraus \ndie Überlegungen nachvollziehen kann, die die Entscheidung getragen haben,\n\n34\n\nvgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Komm., 9. Aufl. 2005 § 39 Rn. 18 f. \n\n35\n\nErst recht kommt es nicht darauf an, ob die geschilderten Tatsachen oder \nÜberlegungen richtig sind. Denn ob sich eine Begründung als stichhaltig erweist, ist \nTeil der materiell-rechtlichen Überprüfung einer Entscheidung.\n\n36\n\nSoweit die Klägerin die Gültigkeit der Haushaltssatzung mit der Begründung in \nZweifel zieht, der Kreistag sei bei seiner Entscheidung von irrigen Annahmen über \nden Mehrheitswillen der kreisangehörigen Gemeinden ausgegangen, führt auch dies \nnicht weiter. Für die Entscheidung nach § 56 Abs. 4 KrO NRW spielt dieser \nGesichtspunkt keine Rolle. Dass er als Motiv bei einigen Kreistagsmitgliedern \ngegolten haben mag, infiziert die Normsetzung nicht. Denn bei der Normüberprüfung \nkann nicht auf die §§ 40, 39 Abs. 1 VwVfG zurückgegriffen werden, die - bei Sanktion \nder Rechtswidrigkeit - für den Erlass von Ermessensverwaltungsakten den \nAbwägungsprozess normieren und seine nachvollziehbare Darlegung fordern. Diese \nnach der gesetzgeberischen Überschrift auf das „Zustandekommen des \nVerwaltungsaktes\" bezogenen Bestimmungen enthalten keinen Rechtsgedanken, \nder auf die Ermessensausübung bei der Normsetzung übertragbar ist. Es macht \nnämlich bereits einen maßgeblichen Unterschied, ob die Behörde bei der Ausfüllung \neines Entscheidungsspielraumes Wertungen nachzuvollziehen hat, die ihr durch \nRechtssatz vorgegeben sind, oder ob ein demokratisch legitimiertes, noch dazu \nkollektiv verfasstes Organ selbst zu rechtssatzmäßigen Wertungen berufen ist. \nZudem entspricht es allgemeiner Rechtsüberzeugung, dass die Bestimmung des \nRegelungsinhaltes auslegungsbedürftiger Normen nicht an die Materialien der \nNormsetzung gebunden ist.\n\n37\n\nVgl. die Nachweise bei Bad-Württ. VGH, Urteil vom 1. September 1982 \n- NC 9 S 1696/81 u. a. -, NVwZ 1983, 369.\n\n38\n\nSind - soweit überhaupt verlässlich fassbar - Motive und nachgeschobene \nNormbegründungen derjenigen, die am Erlass der Norm mitgewirkt haben, nicht \nkonstitutiv für den Norminhalt, so können sie es auch nicht sein für die Gültigkeit der \nNorm. Deshalb lautet die Frage nicht, „ob der Gesetzgeber konsistent argumentiert \nhat\",\n\n39\n\nvgl. Schlaich, VVDStRL Bd. 39 (1981), 195,\n\n40\n\nsondern, ob das in der Norm zum Ausdruck gebrachte Ergebnis rechtlich \nbestehen kann. Dementsprechend kann nicht die subjektive Willkür des Normgebers, \nsondern nur die objektive, d. h. die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit \neiner Norm im Verhältnis zu der Situation, die sie regeln soll, zur Feststellung der \nRechtswidrigkeit und der damit verbundenen Unwirksamkeit führen.\n\n41\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 - 7 C 3.6.8 und 13.83 -, BVerwGE \n70, 319 (335); VGH Bad.-Württ., aaO., vgl. ferner Badura in Gedächtnisschrift für \nWolfgang Martens, 1987, 25 (29 ff).\n\n42\n\nGibt es keine materiell-rechtlichen Normen, die zur Heranziehung bestimmter \nKalkulationsgrundlagen verpflichteten, so folgt auch aus dem Gebot effektiver \nRechtsschutzgewährung (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht, dass das Gericht die Motivation \ndes Satzungsgebers nachzuvollziehen und bei der Feststellung von Fehlern oder \nDefiziten im Abwägungsvorgang das Ergebnis der Rechtssetzung zu beanstanden \nhätte. Denn Art. 19 Abs. 4 GG begründet keine materiellen Rechte, sondern setzt zu \nschützende materielle Rechte voraus.\n\n43\n\nVgl. die Nachweise bei Gemeinschaftskommentar zum AsylVfG § 32 AsylVfG \na.F. Rn. 20 ff., vgl. ferner etwa BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1992 - 6 C 3.92 -, \nDVBl. 1993, 503.\n\n44\n\nb) Der in der Satzung verwandte Begriff der „gemeindebezogenen \nUnterdeckung\" ist auch hinreichend bestimmt. Dies gilt selbst dann, wenn man im \nVerhältnis des Kreises zur Gemeinde ähnliche Anforderungen stellt, wie sie im \nallgemeinen bei staatlichen Eingriffen in Grundrechte des Bürgers zu gelten haben. \n\n45\n\nVgl. hierzu Sachs, in Sachs, Grundgesetz 2. Aufl. Art. 20 Rn. 126 f. \n\n46\n\nAuch dann werden die Anforderungen nicht schon verfehlt, wenn ein Begriff \nmehrere Auslegungen zulässt. Es genügt vielmehr, dass sich der Inhalt mit Hilfe der \njuristischen Hermeneutik bestimmen lässt. Hierbei kann auch die \nEntstehungsgeschichte einer Vorschrift herangezogen werden. Der Begriff \n„Unterdeckung\" besagt, dass die nicht durch Einnahmen ausgeglichenen Kosten des \nÖPNV abgerechnet werden sollen. Wenn dies „gemeindebezogen\" erfolgen soll, \nkann nur auf die jeweilige Einnahme- und Ausgabenseite in Bezug auf das jeweilige \nGemeindegebiet abgestellt werden. Für dieses Verständnis ist von Bedeutung, dass \ndie Satzungsregelung mit diesem Wortpaar ein schon vorher unter derselben \nBezeichnung gebräuchliches Verfahren aufgreift. Denn schon vor der jetzt \numstrittenen Umstellung war die „gemeindebezogene Unterdeckung\" maßgeblich für \ndie Umlage, wenn auch noch nicht als alleiniges Kriterium, sondern nur als Teil des \nRechenwerkes. Zudem war die Regelung vor Verabschiedung der neuen \nHaushaltssatzung Gegenstand eingehender Diskussionen, und gerade die Einwände \nder Klägerin zeigen, dass sie den Begriff von vornherein im jetzt zugrundegelegten \nSinne verstanden hatte. Wird einer Norm aber während ihres Entstehungsprozesses \nein bestimmter, mit ihrem Wortlaut ohne weiteres vereinbarer Sinn zugemessen, ist \ndieser Zweck im Normsetzungsprozess umstritten, und wird die Norm dann \nschließlich mit jenem Inhalt verabschiedet, liegt nahe, ihr eben jenen Sinn \nbeizumessen. Vor diesem Hintergrund ist die zugrundgelegte Regelung hinreichend \nklar. \n\n47\n\nc) Die in der Satzung enthaltenen Maßgaben halten auch inhaltlich den \nAnforderungen stand. Die umgelegten Kosten betreffen eine „Einrichtung des \nKreises\" (§ 56 Abs. 4 S. 1 KrO NRW). Dem steht nicht entgegen, dass die NIAG \nweder ein Eigenbetrieb noch ein überwiegend vom Kreis beherrschtes \nWirtschaftsunternehmen ist. Hierauf hat der Gesetzgeber den Erstattungsanspruch \nweder nach dem Wortlaut noch nach dem Sinn der Bestimmung begrenzt. Der weit \nformulierte Begriff der „Einrichtung\" deckt schon vom Wortsinn her auch ab, darunter \ndas rechtlich gesicherte Vorhalten eines bestimmten Angebotes - nämlich der \nBedienung des ÖPNV - auf Kosten des Kreises zu verstehen. Auch war dem \nGesetzgeber das Phänomen bekannt, bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben \nrechtlich selbständige Privatrechtssubjekte einzuschalten, \n\n48\n\nvgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl 1993, \n217.\n\n49\n\nEs widerspräche sowohl dem Grundsatz der Verwaltungseffizienz als auch dem \ninterkommunalen Gleichbehandlungsgebot, einen Kostenerstattungsanspruch auf \nFälle zu beschränken, in denen der Kreis für die Gemeinwohlverwirklichung einen \neigenen Sach- und Personalbestand vorhält. Dementsprechend wird auch in der \nLiteratur für richtig gehalten, dass der Kreis eine Leistung durch Einschaltung Dritter \n„einkaufen\" kann,\n\n50\n\nvgl. Ehlers/Baumann, DVBl. 2004, 525 (528).\n\n51\n\nDie insoweit gegebene Einrichtung kommt der Klägerin auch in „besonders \ngroßem Maße zustatten\" (§ 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW). Ob dies der Fall ist, ist \ndurch einen Vergleich des betroffenen Kreisteils mit den übrigen Kreisteilen zu \nbeurteilen, wobei als Anknüpfungspunkt einzelne oder mehrere kreisangehörige \nGemeinden in den Blick zu nehmen sind. Ergibt sich hiernach, dass eine Einrichtung \ndes öffentlichen Personennahverkehrs einem Kreisteil gegenüber dem übrigen \nKreisgebiet in erheblichem Maße ungleichwichtig zustatten kommt, kann - sofern das \nMaß des durch die Einrichtung vermittelten Vorteils für die übrigen Gemeinden \nerheblich unterschritten wird - eine Minderbelastung der betroffenen Gemeinden \nbeschlossen werden (§ 56 Abs. 4 Satz 3 KrO NRW).\n\n52\n\nVgl. OVG NRW, Urt. vom 23. April 2002 - 15 A 5295/00 -, zu § 56 Abs. 4 Satz \n1 KrO NRW, vgl. ferner Urteil der Kammer vom 26. September 1997 - 1 K 5385/97 \n-, NWVBl. 1998, 200.\n\n53\n\nBei der Bestimmung der Tatbestandsvoraussetzungen des Satzes 1 des § 56 \nAbs. 4 Satz 1 KrO NRW kann auf die in Satz 3 derselben Bestimmung genannte \nBewertung zurückgegriffen werden: Der Gesetzgeber stellt es in das normative \nErmessen des Kreistages, Kosten des öffentlichen Personennahverkehrs durch eine \nvorteilsbezogene Umlage oder durch die allgemeine Kreisumlage zu decken. Damit \nist zum einen gesagt, dass eine kreisweit angebotene Nahverkehrseinrichtung \nüberhaupt einzelnen Gemeinden in besonders großer oder geringer Weise zustatten \nkommen kann; dem Argument, die Gesamterschließung des Kreisgebietes komme \nletztlich allen Kreisgemeinden in gleicher Weise zu Gute, ist damit der Boden \nentzogen. Zum zweiten stellt die Norm klar, dass der Kreistag die sonst für die \nallgemeine Kreisumlage geltenden Solidarprinzipien insoweit nicht anwenden muss. \n\n54\n\nVgl. Ehlers/Baumann, a.a.O., S. 529.\n\n55\n\nDas Gesetz selbst gibt keine näheren Maßstäbe vor, wann eine Einrichtung \nGemeinden in besonders großem oder besonders geringem Maße zustatten kommt. \n\n56\n\nVgl. zur Feststellung Schneider, NWVBl. 2003, 121 (126).\n\n57\n\nSolche Maßstäbe lassen sich allgemein auch schwerlich formulieren. Geht es um \nEinrichtungen des öffentlichen Personennahverkehrs, kommen als \nAnknüpfungspunkte neben der vom Kreis gewählten „gemeindebezogenen \nUnterdeckung\" etwa auch das Transportaufkommen an Fahrgästen oder weitere \nGesichtspunkte in Betracht. So kann eine Buslinie einer Gemeinde weit über übliches \nMaß zustatten kommen, wenn sie etwa im Zusammenhang mit der Ausweisung \neines neuen Baugebietes erfolgt und diese Maßnahme praktisch erst möglich macht. \n\n58\n\nVgl. weitere Beispiele bei Ehlers/Baumann, a.a.O. 529.\n\n59\n\nLassen sich mehrere Deutungsvarianten finden, steht es im gesetzgeberischen \nErmessen des Kreistages, welches Merkmal er zum Bezugsmaßstab macht. Dabei \nist auch zu bedenken, dass sich gerade auch beim öffentlichen Personennahverkehr \nVorteile vielfach nicht oder nur bei unvertretbarem Aufwand quantifizieren lassen, \nund wo eine Quantifizierung gelingt ist nicht immer sicher, ob sie nicht nur eine \nzufallsbestimmte „Momentaufnahme\" darstellt. \n\n60\n\nVor diesem Hintergrund ist der vom Kreis gewählte Ansatzpunkt nicht zu \nbeanstanden. Bei dem zugrundegelegten „Brutto-Wagen-Kilometer-Prinzip\" wird der \nVorteil der Gemeinden und Städte ausgehend davon bemessen, wie viele ÖPNV-\nKilometer im jeweiligen Gemeindegebiet zurückgelegt werden. Sogenannte \nTangentenbusse, die das jeweilige Gemeindegebiet nur durchfahren ohne zu halten, \nwerden herausgerechnet. Von dem insoweit umgerechneten Aufwand werden die \nErlöse in den einzelnen Gemeinden abgerechnet. Dieses von § 5 der Satzung \nvorgegebene Verfahren beruht auf der Einschätzung, dass der Umfang des \n„Zustattenkommens\" des ÖPNV in Bezug auf die Gemeinde nach dem (nicht \nanderweitig gedeckten) Aufwand zu bemessen ist, der auf dem Gemeindegebiet \nanfällt. Diese Einschätzung ist plausibel. Da die Klägerin nicht behauptet, dass die \nLinienführung der Busse etwa willkürlich sei oder sonst örtlich gegebene \nNotwendigkeiten vernachlässige, lässt sich die Summe der pro Gemeinde \nanfallenden nicht gedeckten Aufwendungen mit dem Vorteil einer Erschließung des \nGemeindegebietes durch Nahverkehrslinien gleichsetzen. Diese Überlegung ist auch \nfür eine Gemeinde plausibel, die wie die Klägerin verhältnismäßig flächengroß und \neinwohnerschwach ist, so dass relativ wenig Nutzer (und Entgeltzahler) pro \nStreckenkilometer anfallen. Erweist sich die Großräumigkeit einer Gemeinde unter \ndiesem Gesichtspunkt als Strukturnachteil, zu dessen Ausgleich höhere \nAufwendungen zu machen sind, so begründet die Leistung dieses Aufwandes auch \neinen entsprechenden Vorteil. Dies zeigt die Kontrollüberlegung, dass die Klägerin \nden insoweit anfallenden Mehraufwand auch dann trüge, wenn die entsprechenden \nLinien nur innerhalb des Gemeindegebietes verkehrten und nicht vom Kreis, sondern \nvon ihr selber betrieben würden. Mögliche Abrechnungsungenauigkeiten schließen \ndie Eignung des Maßstabes nicht aus. Zwar mag es Fahrgäste geben, die das \nGemeindegebiet nur passieren und in jeweils anderen Gemeinden ein- und \naussteigen. Die Streckenkilometer werden dann der Klägerin zugerechnet, nicht aber \ndie Einnahmen. Dieser als solcher schwer zu erfassenden Fallgruppe steht die \nGruppe jener Fahrgäste gegenüber, die unmittelbar diesseits der Gemeindegrenze \nder Klägerin den Bus besteigt, dort das Beförderungsentgelt entrichtet und dann eine \nweite Strecke durch andere Gemeinden zurücklegt. Ob sich der Gesichtspunkt der \ngemeindebezogenen Unterdeckung ausnahmsweise als falsch herausstellen könnte, \nwenn - wie die Klägerin formuliert hat - etwa eine geografisch langgestreckte \nGemeinde jeweils in der Länge von Buslinien durchfahren würde, deren \nHauptzielpunkte anderswo liegen, kann offen bleiben. Aus dem vorgelegten \nKartenmaterial lässt sich nichts dafür entnehmen. Hinzu kommt, dass die Führung \nder Buslinien Zweckmäßigkeitsüberlegungen, nämlich der optimalen Erschließung \nder befahrenen Gebiete und der Wirtschaftlichkeit des ÖPNV berührt, was insofern \nsachfremde Gesichtspunkte strukturell ausschließt.\n\n61\n\nIm Ergebnis dasselbe gilt für die in der mündlichen Verhandlung vertiefte \nÜberlegung der Klägerin, der Satzungsgeber habe eine andere Berücksichtigung der \nvon der RVN bedienten Buslinien vorsehen müssen. Dabei geht es um Linien, für die \nder Kreis aufgrund gesonderter Vereinbarungen keinen Verlustausgleich zahlt. \nGemeinden, die durch eine solche Buslinie erschlossen werden, haben den Vorteil, \nhierfür nicht über die Kreisumlage zahlen zu müssen. \n\n62\n\nOb die Klägerin hieraus Gültigkeitseinwände gegen die Satzung herleiten könnte, \nist bereits deshalb zweifelhaft, weil S unter anderem von einer RVN-Linie bedient \nwird und damit insoweit zu den Begünstigten gehört. Die Frage kann indes auf sich \nberuhen. Denn der Beklagte war berechtigt, diesen Gesichtspunkt zu \nvernachlässigen. Es kann offenbleiben, ob und inwieweit die allgemeine Kreisumlage \n(§ 56 Abs. 1 KrO NRW) dazu bestimmt ist, strukturelle Vor- oder Nachteile, die eine \nGemeinde in den Kreis mitbringt, solidarisch auszugleichen. § 56 Abs. 4 KrO NRW \nhat diesen Gedanken gerade nicht aufgenommen. Die Norm stellt auf das \nZustattenkommen ab, das auch im Ausgleich von Strukturnachteilen liegen kann. \nDas impliziert eine gewisse Begünstigung von Gemeinden, deren Besiedlung oder \ninfrastrukturelle Erschließung keinen oder nur einen geringen Ausgleich nötig macht \nund wirkt sich zum Nachteil jener Gemeinden aus, bei denen die Voraussetzungen \ninsoweit ungünstiger sind. Diese Konsequenz ist vom Gesetzgeber gewollt. Zu den \ninfrastrukturellen Vorteilen gehört auch, dass das Gemeindegebiet von einem \nAnbieter des ÖPNV bedient wird, der für seine Verluste keinen Ausgleich verlangt. \nAuch dies zeigt die Kontrollüberlegung, dass diese Vorteile bei der jeweils \nbegünstigten Gemeinde verblieben, wenn die kreisangehörigen Gemeinden jeweils \nfür sich die Aufgaben des ÖPNV in die Hand nähmen. Im übrigen haben die Vertreter \ndes Beklagten in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen, dass \nder Verlustausgleich beim RVN deshalb nicht durch den Beklagten erfolgt, weil es \nsich um Schienenersatzverkehr handele. Das vom Kreistag beschlossene \nUmlagesystem enthält keine Berechnungskomponente, die Vorteile durch besonders \ngute Anbindung einer Gemeinde an den Schienenverkehr ausgleichen soll. Dann ist \nes nicht wertungswidersprüchlich, wenn Vorteile, die eine Gemeinde durch \nSchienenersatzverkehr genießt, bei ihr verbleiben. \n\n63\n\nDass insoweit für die Klägerin besondere Vorteile entstehen, ergibt sich hiernach \naus den Abrechnungen; dabei bedeutet die Feststellung des besonderen \nZustattenkommens nach der Normsystematik zugleich, wie das Zustattenkommen \nauszugleichen ist. Die Rechtsfolge ist auch insoweit vom Satzungsgeber \nsystemgerecht gewählt. Ein Verbot „linienscharfer\" Abrechnung - wie es die Klägerin \nsieht - kennt § 56 Abs. 4 KrO NRW nicht. Zwar ist Ausgangspunkt der \ngesetzgeberischen Entscheidung nicht der besondere Aufwand, sondern das \nZustattenkommen. Dies schließt aber nicht aus, das Zustattenkommen - wie mit \nplausibler Begründung geschehen - mit dem entstandenen Sonderaufwand in eins zu \nsehen. \n\n64\n\nVgl. hierzu Urteil der Kammer vom 26.09.1997 - 1 K 5387/97 -, NWVBl 1998, \n200, (202).\n\n65\n\nd) Die Haushaltssatzung ist auch ordnungsgemäß angewandt worden. Das \ngeschilderte Verfahren zur Ermittlung der Unterdeckung im Konkreten ist von der \nNorm gedeckt.\n\n66\n\nDa der Maßstab der „gemeindebezogenen Unterdeckung\" schon vorher - als \nTeilelement der Umlagenberechnung - in Gebrauch war, hat der Satzungsgeber das \nVerfahren auch in den Modalitäten durch Verabschiedung des § 5 Abs. 3 \nHaushaltssatzung grundsätzlich übernommen und gebilligt. \n\n67\n\nDamit ist auch die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung besonders in \nZweifel gezogene Berechnungsmethode legitimiert, die gemeindebezogene \nUnterdeckung linienscharf zu ermitteln und nicht die Gesamtsumme der Einnahmen \nzu den gefahrenen Streckenkilometern ins Verhältnis zu setzen. \n\n68\n\nDas Berechnungsverfahren ist auch in der verwaltungsmäßigen Umsetzung frei \nvon inneren Widersprüchen. Auch die Klägerin zeigt nicht auf, wie der \ngemeindebezogene Aufwand und Ertrag plausibler und bei noch vertretbarem \nAufwand ermittelt werden könnte. Soweit es um eine Umlage der Kosten für den \n„Nightmover\" geht, steht es im Einklang mit § 56 Abs. 4 KrO NRW und ist vertretbar, \ndas Kreisgebiet zu unterteilen und getrennt abzurechnen. \n\n69\n\nDie in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Zweifel an der Aussagekraft \nder von der NIAG gegenüber dem Beklagten erstellten Abrechnungen geben zu \nweiteren Nachforschungen keinen Anlass. Wären diese Abrechnungen im Detail \nunrichtig, schlüge dies nicht unmittelbar auf das Recht des Kreises durch, solche \nZahlungen auf die Gemeinden umzulegen, die er bei pflichtgemäßer Prüfung für \nberechtigt halten konnte. Jedenfalls aber hat die Klägerin selbst substantielle \nPlausibilitätszweifel nicht erhoben. Dies wäre aber an ihr gewesen, da sie gerade \nauch durch Vergleich mit den Berechnungen aus den Vorjahren ohne weiteres \nAnstoß und Richtung einer Überprüfung hätte vorgeben können. Lässt sie es daran \nfehlen, gibt es auch für das Gericht nach § 86 Abs. 1 VwGO keinen Anlass zu \nweiteren Nachforschungen.\n\n70\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über \ndie vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.\n\n71","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/268955","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2006-10-27/1-k-1426-05","cited_norms":[{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 39","ref_norm":"39","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 19","ref_norm":"19","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"AsylVfG 1992","ref":"§ 32","ref_norm":"32","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 40","ref_norm":"40","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 86","ref_norm":"86","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/268955","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/268955","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2006-10-27/1-k-1426-05","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/268955","retrieved":"2026-07-09 02:38:14.217918+00:00"}}