{"status":"available","doknr":"OLD283545","ecli":"ECLI:DE:VGD:2004:1124.17L3190.04.00","court":"Verwaltungsgericht Düsseldorf","senate":null,"decided":"2004-11-24","aktenzeichen":"17 L 3190/04","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 21. Oktober 2004 gegen die \nabfallrechtliche Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 30. September 2004 wird wiederhergestellt.\n\nDie Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.\n\nDer Streitwert wird auf 458.866,85 Euro festgesetzt.\n\n1\n\n Gründe:\n\n2\n\nI.\n\n3\n\nDie Antragstellerin wehrt sich dagegen, mit ordnungsrechtlichen Mitteln von der \nAntragsgegnerin dazu verpflichtet zu werden, von ihr benannte Einrichtungen zur \nSammlung von Pappe, Papier und Karton bis Ende 2008 mitzubenutzen und dafür \nein hoheitlich festgesetztes Entgelt zu entrichten.\n\n4\n\nDie Antragstellerin betreibt u. a. in Nordrhein-Westfalen ein Abholsystem für \nprivate gebrauchte Verbrauchsverpackungen („Der Grüne Punkt\"). Das seinerzeitige \nnordrhein-westfälische Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft \nstellte mit Verfügung vom 18. Dezember 1992 \n\n5\n\nAz.: IV A 2 - 811/4-24459/8, in: MBl. NW. 1993, 58 f., zuletzt geändert durch \nVerfügung vom 7. Juli 1994, in: MBl. NW. 1994, 1006\n\n6\n\ngemäß § 6 Abs. 3 der Verpackungsverordnung 1991 u. a. fest:\n\n7\n\n„Auf dem Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen ist ein System eingerichtet, das eine \nregelmäßige Erfassung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher oder in der Nähe \ndes Endverbrauchers gewährleistet.\n\n8\n\nDie Feststellung der Flächendeckung erfolgt unter der Bedingung, dass die \nAbstimmungsvereinbarungen/Abstimmungserklärungen der entsorgungspflichtigen Körperschaften in \nNordrhein-Westfalen bis zum 1.3.1993 vollständig vorgelegt werden.\"\n\n9\n\nVom Jahr 1992 (Beiakte Heft 4 Fach 5) bis zum Ende des Jahres 2003 arbeiteten \ndie Beteiligten bei der Entsorgung von Pappe, Papier und Karton („PPK\"-\nAbfallfraktion) einvernehmlich zusammen. Grundlage war eine \n„Abstimmungsvereinbarung nach § 6 Abs. 3 Verpackungsverordnung\" vom \n2./3.September 1992, die von der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin, der \nAntragsgegnerin und dem mit der tatsächlichen Durchführung beauftragten \nUnternehmen, der Firma I GmbH & Co. („Entsorger\"), unterzeichnet worden ist. Darin \nheißt es auszugsweise:\n\n10\n\n„Für die Stadt S in ihren jeweiligen politischen Grenzen ... wird folgende Vereinbarung \ngeschlossen:\n\n11\n\n§ 2\n\n12\n\nBeim Abschluss von Verträgen zwischen E1 GmbH und dem Entsorger werden derzeit \nbestehende Abfallwirtschaftskonzepte bzw. bestehende abfallwirtschaftliche Zielvorstellungen der \nentsorgungspflichtigen Körperschaft beachtet. Insofern wird die E1 GmbH die Zustimmung der Stadt S \neinholen. Die Zustimmung darf nur aus dem Gemeinwohl entgegenstehenden, überwiegenden \nGründen versagt werden.\n\n13\n\n§ 3\n\n14\n\n1) ...\n\n15\n\n2) Die [Verpackungsverordnung] ermöglicht das Duale System für Verkaufsverpackungen. Sollten \ndie gesetzlichen Voraussetzungen für die Einbeziehung anderer, nicht aus Verkaufsverpackungen \nstammender, aber für den gleichen Verwertungsweg geeigneter Wertstoffe (z. B. Druckerzeugnisse), \ngeschaffen werden, so sind diese in Abstimmung mit der entsorgungspflichtigen Körperschaft auch \nhinsichtlich ihrer Verwertung und der Finanzierung in das duale System einzubeziehen, sobald die \nverpflichteten Wirtschaftskreise sich diesem System anschließen.\n\n16\n\n3) ...\n\n17\n\n4) Für die Miterfassung des Druckerzeugnisanteils am Papier wird zunächst ein Kostenanteil von \n75 % festgelegt. Diese Festlegung gilt grundsätzlich bis zum 31. Juli 1995; danach werden die \nParteien über die weitere Behandlung der Druckerzeugnisse für den Fall verhandeln, dass bis dahin \neine Druckerzeugnisverordnung nicht in Kraft getreten ist. Die Vertragsparteien sind sich darüber \neinig, dass die Erstattung erhöht wird, wenn durch eine Sortieranalyse eines einvernehmlich bestellten \nSachverständigen nachgewiesen wird, dass der Anteil von Verkaufsverpackungen an der Fraktion \nPappe/Papier/Karton höher als 25 % liegt. Die Kosten der Sortieranalyse trägt die \nentsorgungspflichtige Stadt S. Bis zum Erlass einer Druckerzeugnisverordnung sorgt die \nentsorgungspflichtige Stadt S für die stoffliche Verwertung der Druckerzeugnisse. ...\n\n18\n\n5) ...\n\n19\n\n6) ...\n\n20\n\n§ 9\n\n21\n\n1) Die Parteien dieser Vereinbarung verpflichten sich, Änderungen/Ergänzungen des Systems vor \nOrt nur einvernehmlich vorzunehmen. Die Stadt S darf ihre Zustimmung nur aus dem Gemeinwohl \nentgegenstehenden, überwiegenden Gründen versagen. Alle weiteren Leistungen, die infolge von \nÄnderungen der VerpackV sowie dem Erlass sonstiger rechtlicher Vorschriften (z.B. \nDruckerzeugnisverordnung) zu erbringen sind, bedürfen einer gesonderten vertraglichen \nRegelung.\n\n22\n\n2) Werden zwischen der E1 GmbH und anderen Gebietskörperschaften oder zwischen der E1 \nGmbH und den kommunalen Spitzenverbänden auf Bundes- oder Landesebene Vereinbarungen \ngetroffen, die für die Gebietskörperschaft günstiger sind, so kann die Stadt S die Übernahme dieser \nVertragsbestimmungen in diese Abstimmungsvereinbarung verlangen, sofern die dafür maßgeblichen \ntatsächlichen Voraussetzungen vorliegen. ...\n\n23\n\n§ 10\n\n24\n\n1) ...\n\n25\n\n2) Bei Vorliegen eines wichtigen Grundes sind die Vertragsparteien berechtigt, diese \nAbstimmungsvereinbarung fristlos zu kündigen.\"\n\n26\n\nVgl. dreiseitige Abstimmungsvereinbarung vom 2./3. September 1992 (Beiakte \nHeft 4 Fach 5 [DSD 1992 ff.])\n\n27\n\nDie Beteiligten traten im Jahr 2003 in Vertragsverhandlungen über eine neue \nAbstimmungsvereinbarung ein. Es kam allerdings bisher nicht zu einem \nVertragsabschluss. Vielmehr beauftragte die Antragstellerin den von der \nAntragsgegnerin beauftragten Unternehmer „vorläufig\" mit der Erfassung der \nVerpackungen innerhalb der PPK-Abfallfraktion. Der mit der gesamten \nAbfallentsorgung betraute Eigenbetrieb der Antragsgegnerin vereinbarte eine \nvorläufige Mitbenutzung der Sammelgefäße für die Zwecke der Antragstellerin mit \ndem beauftragten Unternehmen; hierzu wurde auch eine Kostenvereinbarung \ngetroffen. \n\n28\n\nUnterlagen über eine einvernehmliche oder einseitige Beendigung der \nAbstimmungsvereinbarung aus dem Jahr 1992 enthalten die beigezogenen \nVerwaltungsvorgänge nicht.\n\n29\n\nSeit 2003 ist lediglich eine Vereinbarung über die Beteiligung der Antragstellerin \nan den Kosten der Abfallberatung und der Stellflächen von Sammelgroßbehältnissen \nmit dreijähriger Laufzeit geschlossen,\n\n30\n\nund Kostenbeteiligungsvereinbarung vom 30. Dezember 2003/1. März 2004, \nBeiakte Heft 4 Fach 5 (DSD 1992 ff.).\n\n31\n\nDie Besonderheit der PPK-Abfallfraktion besteht darin, dass sie zu einem Teil \naus gebrauchten Verkaufsverpackungen und zu einem anderen Teil aus \nBestandteilen besteht, die von der Antragstellerin nicht lizensiert sind (v. a. \nsogenannte „grafische Papiere\" wie Zeitungen und Zeitschriften). Für Sammlung und \nEntsorgung der Anteile der PPK-Fraktion, die nicht aus Verpackungen besteht, ist die \nAntragsgegnerin als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zuständig. Wie \nbundesweit üblich, arbeiteten die Beteiligten früher bei der Entsorgung dieser \nAbfallfraktion in der Weise zusammen, dass die Antragsgegnerin die gesamte \nAbfallfraktion einsammelte (Depotsammelcontainer, besondere Papiertonnen für \nHaushalte) und entsorgte. Die Antragsgegnerin trug bisher 75 % der anfallenden \nEntsorgungskosten. Der Prozentsatz richtete sich nach dem geschätzten Anteil der \nlizensierten Verkaufsverpackungen an den Abfällen aus Papier, Pappe und Karton. \nDieser Zusammenarbeit lag die Überlegung zugrunde, dass der private Verbraucher \nwegen der Materialgleichheit zwischen lizensierten und nicht lizensierten PPK-\nAbfällen nicht unterscheiden würde und ein zweigleisiges Entsorgungssystem für \nstofflich gleichartige Abfälle nicht akzeptieren würde.\n\n32\n\nDie Europäische Kommission verpflichtete mit Entscheidung vom \n17. September 2001 \n\n33\n\nABl. Nr. L 319 vom 4. Dezember 2001, S. 1, bekannt gegeben unter dem Az. \nK(2001) 2672\n\n34\n\ndie Antragstellerin, ab dem Jahr 2004 Leistungsverträge über die von der \nAntragstellerin zu erbringenden Sammel- und Entsorgungsleistungen nach \neuropäischem Vergaberecht auszuschreiben. Das Bundeskartellamt stellte sich im \nGefolge dieser Entscheidung auf den Standpunkt, dass eine gemeinsame \nAusschreibung, welche sowohl die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu \nentsorgende PPK-Fraktion als auch die der Antragstellerin umfasse, kartellrechtlich \nunzulässig sei. \n\n35\n\nDie Antragsgegnerin schrieb gleichwohl die gesamte PPK-Fraktion, d. h. \neinschließlich der PPK-Verpackungen im Sinne der VerpackV, aus. Der kommunale \nEigenbetrieb der Antragsgegnerin (Ser Entsorgungsbetriebe) beauftragte die S1 KG, \nS (S1), am 23./30. Dezember 2003 mit der Erfüllung der Pflichten, welche die \nAntragsgegnerin als öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 15 Abs. 1 KrW-\n/AbfG hinsichtlich der gesamten im Stadtgebiet in Depotcontainer eingeworfenen \nPPK-Abfälle treffen. Der Vertrag hat eine Laufzeit vom 1. Januar 2004 bis zum \n31. Dezember 2008.\n\n36\n\nDas Vergabeverfahren war Gegenstand eines Nachprüfungsverfahrens. Weder \ndie Vergabekammer bei der Bezirksregierung Düsseldorf\n\n37\n\nBeschluss vom 22. Oktober 2003 - VK 29/2003-L\n\n38\n\nnoch das Oberlandesgericht Düsseldorf\n\n39\n\nBeschluss vom 19. Dezember 2003 - VII-Verg 69/03\n\n40\n\nbeanstandeten Vergabefehler.\n\n41\n\nSoweit aus den Akten ersichtlich, beabsichtigt die Antragstellerin, nicht mit der \nAntragsgegnerin oder ihrem Eigenbetrieb, sondern lediglich mit deren beauftragtem \nUnternehmen einen Vertrag abzuschließen. Außerdem will die Antragstellerin sich \nmit weniger als den bisherigen 25 % an den Kosten der PPK-Abfallfraktion beteiligen. \nEine gutachterliche Mengenuntersuchung des Inhalts der PPK-Sammelgefäße im \nAuftrag der Antragstellerin \n\n42\n\nJ (B), Bestimmung des Verpackungsanteils im getrennt erfassten \nAltpapiergemisch, Endbericht vom Dezember 2003, Beiakte Heft 2\n\n43\n\nergab einen deutlich geringeren Anteil von lizensierten PPK-Verpackungen als \ndie bislang zugrunde gelegten 25 %. Die Antragsgegnerin ist hingegen der Ansicht, \ndass ausschließlich mit ihr die Vereinbarungen getroffen werden müssen. Die \nAntragstellerin müsse außerdem insgesamt über 47 % der Kosten der PPK-\nAbfallfraktion tragen.\n\n44\n\nNach erfolgter Anhörung erließ die Antragsgegnerin unter dem \n20. September 2004 eine sofort vollziehbare Ordnungsverfügung gegen die \nAntragstellerin. Sie gab der Antragstellerin auf, die Einrichtungen der Stadt S, die für \ndie Sammlung von PPK-Abfällen erforderlich sind, gegen ein angemessenes Entgelt \nfür die Dauer von fünf Jahren (1. Januar 2004 bis 31. Dezember 2008) \nmitzubenutzen. Für das Entgelt setzte sie bestimmte Berechnungsgrundlagen fest, \ndie im Ergebnis auf einen Kostenanteil der Antragstellerin von 47,85 % hinauslaufen. \nDabei geht die Antragsgegnerin davon aus, dass bei der Berechnung alle PPK-\nVerpackungen - also auch Fremd- bzw. „Trittbrettfahrer\"-Verpackungen - \nberücksichtigt werden müssen, nicht lediglich die von der Antragstellerin lizensierten. \nAußerdem seien Verkaufsverpackungen im Gegensatz zu grafischen Papieren \nbesonders sperrig. Ihr Gewicht müsse deswegen mit einem Volumenfaktor \nvervielfacht werden. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den angegriffenen \nBescheid verwiesen.\n\n45\n\nUnter dem 21. Oktober 2004 legte die Antragstellerin Widerspruch gegen die \nOrdnungsverfügung ein und beantragte zugleich, die Vollziehung des Bescheids \nauszusetzen. Über diesen Antrag ist bisher nicht entschieden.\n\n46\n\nAm selben Tag hat die Antragstellerin die Gewährung vorläufigen \nRechtsschutzes beantragt.\n\n47\n\nSie meint, das Vollzugsinteresse sei nicht hinreichend begründet. Die \nAntragsgegnerin könne im Übrigen die Mitbenutzung nicht mit ordnungsrechtlichen \nMitteln durchsetzen. Die Systematik der Verpackungsverordnung schließe einen \nsolchen Weg aus. Aus § 28 Abs. 1 S. 2 KrW-/AbfG ergebe sich im Umkehrschluss, \ndass eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für hoheitliche Eingriffe bei \ngescheiterter Einigung vorliegen müsse. Die Regeln der Verpackungsverordnung \nseien im Verhältnis zu § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG spezieller. Des Weiteren schütze die \nMitbenutzungsvorschrift lediglich Investitionen, die vor dem Aufbau eines \neigenständigen Verpackungsentsorgungssystems getätigt worden seien. Vom \nSchutz sei lediglich kommunaleigene Infrastruktur erfasst, nicht aber solche, die \ndurch beauftragte Dritte geschaffen wurde oder werde. Weiterhin gebe die VerpackV \nvor, dass die Ausgestaltung der Mitbenutzung nicht in Kollision mit dem \nWettbewerbsrecht trete (§ 6 Abs. 3 S. 9 VerpackV). Das zu betätigende Ermessen \nbei Entschließung und Auswahl sei fehlerhaft ausgeübt worden. Schließlich seien die \nBerechnungsgrundlagen bei der Entgeltbemessung für die Mitbenutzung überhöht \nund betriebswirtschaftlich nicht haltbar. \n\n48\n\nDie Antragstellerin beantragt,\n\n49\n\ndie aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom \n21. Oktober 2004 gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom \n30. September 2004 wiederherzustellen.\n\n50\n\nDie Antragsgegnerin beantragt,\n\n51\n\nden Antrag abzulehnen.\n\n52\n\nSie ist der Ansicht, die Antragstellerin müsse mit ihr über den Kostenausgleich \nverhandeln. Dabei müssten - anders als bei einer Verhandlung unmittelbar mit dem \nbeauftragten Unternehmer - die Kosten für Aufbau, Organisation und Vorhaltung des \nEntsorgungssystems berücksichtigt werden. Weil diese Verhandlungen nicht geführt \nwürden, setze sie ihren Mitbenutzungsanspruch auf der Grundlage von § 6 Abs. 3 \nS. 8 VerpackV hoheitlich durch. Aus der Vorschrift folge zugleich, dass sie das \nEntgelt hierfür festsetzen dürfe. Dieses habe sie auf der Grundlage des öffentlichen \nPreisrechts vorkalkuliert.\n\n53\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt \nder Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin \nergänzend Bezug genommen.\n\n54\n\nII.\n\n55\n\nDer Antrag hat Erfolg.\n\n56\n\nDer Antrag ist zulässig. Da konkrete Abgaben oder Kosten i. S. d. § 80 Abs. 2 \nS. 1 Nr. 1 VwGO nicht gegen die Antragstellerin festgesetzt sind, sondern lediglich \nBerechnungsgrundlagen, findet § 80 Abs. 6 VwGO auch hinsichtlich der Ziffern 2 bis \n6 der Verfügung keine Anwendung.\n\n57\n\nGemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht die aufschiebende \nWirkung eines Widerspruchs gegen einen Verwaltungsakt in den Fällen \nwiederherstellen, in denen der dem Widerspruch normalerweise zukommende \nSuspensiveffekt (§ 80 Abs. 1 S. 1 VwGO) durch behördliche Anordnung nicht \neintritt.\n\n58\n\nDie gerichtliche Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO hängt von einer \nAbwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen \nMaßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits ab. \nBei der Abwägung der Interessen, die auf der Grundlage einer summarischen \nPrüfung der Sach- und Rechtslage erfolgt, sind die Erfolgsaussichten des \neingelegten Rechtsbehelfs - gewichtig - zu berücksichtigen. Eine abschließende \nKlärung der sich im Hinblick auf die Aufhebung des Verwaltungsakts nach § 113 \nAbs. 1 Satz 1 VwGO stellenden Rechtsfragen ist weder veranlasst noch möglich.\n\n59\n\nFür die der Interessenabwägung zugrunde liegende Prognose können nur \nErkenntnisse herangezogen werden, die mit den Mitteln des Eilverfahrens zu \ngewinnen sind. Die gerichtliche Überprüfung des Streitstoffes im \nAussetzungsverfahren findet nämlich ihre Grenze an den Gegebenheiten des \nvorläufigen Rechtsschutzes, soll sie nicht Ersatz für das Hauptverfahren werden, das \nin erster Linie den Rechtsschutz des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) \nvermittelt.\n\n60\n\nDies bedeutet zunächst, dass im summarischen Verfahren vordringlich nur die \nEinwände berücksichtigt werden, die der Rechtsschutzsuchende selbst gegen die \nRechtmäßigkeit des Bescheides vorbringt, es sei denn, dass sich andere Fehler bei \nsummarischer Prüfung als offensichtlich aufdrängen. Ferner folgt hieraus u.a., dass \nim vorläufigen Rechtsschutzverfahren weder schwierige Rechtsfragen ausdiskutiert \nnoch komplizierte Tatsachenfeststellungen getroffen werden können.\n\n61\n\nVgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss \nvom 25. August 1988 - 3 B 2564/85, in: OVGE 40, 160; Oberverwaltungsgericht für \ndas Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24. September 1999 - 3 B 1254/96 \n(juris).\n\n62\n\nOb, wie die Antragstellerin rügt, das besondere Vollziehungsinteresse nicht den \nAnforderungen des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO entsprechend begründet \nwurde, lässt die beschließende Kammer offen, weil der Antrag jedenfalls aus \nanderen Gründen Erfolg hat.\n\n63\n\nUnter Beachtung dieser Grundsätze fällt die Interessenabwägung vorliegend zu \nGunsten der Antragstellerin aus. Die angegriffene Verfügung vom \n30. September 2004 erweist sich bei überschlägiger Überprüfung auf der Grundlage \ndes derzeitigen Sach- und Streitstandes als wahrscheinlich rechtswidrig, sodass ein \nanerkennenswertes Interesse des Antragsgegners nicht ersichtlich ist, vom \ngesetzlich vorgesehenen Regelfall der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 \nVwGO abzuweichen. Zum selben Ergebnis führt eine hilfsweise angestellte bloße \nInteressenabwägung ohne Rücksicht auf die Rechtmäßigkeit der \nOrdnungsverfügung.\n\n64\n\nNach summarischer Prüfung kann die Antragsgegnerin den von ihr geltend \ngemachten Mitbenutzungs- und Entgeltzahlungsanspruch nicht mit \nordnungsrechtlichen Mitteln auf der Grundlage von § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1998 \nin Verbindung mit § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG gegen die Antragstellerin geltend machen. \n\n65\n\nDie Frage, ob und in welcher Form eine Abstimmung zwischen dem Betreiber \neines bereits festgestellten Sammelsystems nach § 6 Abs. 3 VerpackV - diese \nRechtsposition wird von der Antragstellerin eingenommen - und dem jeweiligen \nöffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stattzufinden hat, ist seit langer Zeit heftig \numstritten. Das angestrengte Eilverfahren zur Regelung der Vollziehung ist ein \nungeeignetes Instrument, um die aufgeworfenen schwierigen Rechtsfragen \nabschließend zu beantworten. \n\n66\n\nVgl. beispielhaft aus der Rechtsprechung: Verwaltungsgericht Gießen, Urteil \nvom 31. Januar 2001 - 6 E 1972/97, in: NVwZ 2002, 238; Hessischer \nVerwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 20. August 1999 - 8 TG 3140/98; \nVerwaltungsgericht Köln, Beschluss vom 24. Januar 1997 - 4 L 3105/96, in: NVwZ \n1998, 315; Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Fachsenat für \nPersonalvertretungssachen), Beschluss vom 26. Januar 1995 - TL 2313/94, in: \nPersR 1995, 254; Oberlandesgericht Düsseldorf, Beschluss vom 19. Dezember \n2003 - VII-Verg 69/03 (juris); Vergabekammer bei der Bezirksregierung Düsseldorf, \nBeschluss vom 22. Oktober 2003 - VK-29/2003-L (Internetveröffentlichung der \nBezirksregierung Düsseldorf); Bundeskartellamt, 10. Beschlussabteilung, \nBeschluss vom 6. Mai 2004 - B 10-37202-N97/02-1 (Internetveröffentlichung des \nBundeskartellamts).\n\n67\n\nVgl. beispielhaft aus der Literatur: Rummler/Schutt, Verpackungsverordnung \n(1991), S. 118 ff.; Hoppe/Weidemann, Verwaltungsrechtliche Grundlagen dualer \nEntsorgungssysteme (1999), auf der Grundlage eines Gutachtens für die \nAntragstellerin; Bonk, Die Rechtsstellung der Kommungen nach der \nVerpackungsverordnung vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379), Gutachten im \nAuftrag des VKS-Verband Kommunale Abfallwirtschaft und Stadtreinigung e.V., \nKöln, in: VKS-Dokumentation 2/99; Wenzel/Siederer, Rechtsfragen des \nZusammenwirkens von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und \nSystembetreiber nach § 6 Abs. 3 VerpackV bei der Altpapierentsorgung, \nRechtsgutachterliche Stellungnahme im Auftrag der VKS-Service GmbH; Baars, \nEnttäuschte Erwartungen, in: NVwZ 2002, 309; Koch, Vereinfachung des \nmateriellen Umweltrechts, in: NVwZ 1996, 215 (217-219); Hofmann-Hoeppel, \n„Flächendeckung\" i. S. von § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV - Zur Auslegung eines \nunbestimmten Rechtsbegriffs, in: DVBl 1993, 873 (873-876); Frenz, Das Duale \nSystem zwischen öffentlichem und privatem Recht, in: GewArch 1994, 145 (153-\n155); Gollan/Stroetmann/Jacobj, Rechtsgutachten über die Einbeziehung von \nVerkaufsverpackungen aus Pappe, Papier und Karton (PPK) in die kommunale \nAltpapierentsorgung, erstellt im Auftrag des Bundesverband Sekundärrohstoffe \nund Entsorgung e.V.; Fluck/Bröcker, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und \nBodenschutzrecht, § 6 VerpackV Rn. 233-239.\n\n68\n\nAuch wenn die Vielzahl der Stellungnahmen im Eilverfahren nicht mit der ihnen \nzukommenden Sorgfalt gewürdigt werden kann, lässt sich doch als vorläufiger \nBefund festhalten, dass nirgends vertreten wird, der Systembetreiber könne \nordnungs- und gebührenrechtlich zur Mitbenutzung der kommunalen \nEntsorgungssysteme verpflichtet werden.\n\n69\n\nFernab aller abstrakten Auslegungsfragen zur Verpackungsverordnung ist bereits \nernstlich zweifelhaft, ob die Antragsgegnerin selbst bei Zugrundelegung ihrer \nRechtsansicht alle Voraussetzungen für den Erlass der Ordnungsverfügung erfüllt. \nDenn auch nach ihrer Auffassung ist Voraussetzung einer Ordnungsverfügung, dass \nes an einer Abstimmung der Systeme fehlt. Die oben auszugsweise wiedergegebene \nAbstimmungsvereinbarung zwischen den Beteiligten mit unbestimmter \nGeltungsdauer ist nach dem Inhalt der beigezogenen Verwaltungsakten weder \neinvernehmlich noch einseitig beendet worden. Es ist deswegen gut möglich, dass \ndie von § 6 Abs. 3 Satz 5 VerpackV geforderte schriftliche Abstimmung noch \nbesteht.\n\n70\n\nDie Antragsgegnerin stützt ihre Verfügung auf die abfallrechtliche \nGeneralermächtigung. Nach § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG kann die zuständige Behörde die \nerforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschafts- und \nAbfallgesetzes und der auf es gestützten Rechtsverordnungen treffen. Sieht das \nKreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz oder das untergesetzliche Verordnungswerk \nkeine besondere Ermächtigungsgrundlage zur Durchsetzung bestimmter \nVerhaltensweisen vor, kann die zuständige Behörde sie mit Hilfe von § 21 Abs. 1 \nKrW-/AbfG durchsetzen. \n\n71\n\nEine bloße gesetzliche Verhaltenspflicht trägt noch nicht die Befugnis der \nzuständigen Behörde in sich, die Pflicht auch durch den Erlass eines \nVerwaltungsakts durchzusetzen. Fehlt eine Ermächtigung zum Einsatz der \nHandlungsform des Verwaltungsakts („Verwaltungsaktbefugnis\"), ist die Behörde \ndarauf verwiesen, konsensuale Handlungsformen zu verwenden oder gerichtliche \nHilfe in Anspruch zu erheben. Nach ganz herrschender Meinung - der sich die \nKammer jedenfalls im vorläufigen Rechtsschutz anschließt - bestimmt das materielle \nRecht, ob eine Verwaltungsaktbefugnis besteht,\n\n72\n\nvgl. P. Stelkens/U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. (2001), \n§ 35 Rn. 21a mit weiteren Nachweisen.\n\n73\n\nDem Abfallrecht als dem hier maßgeblichen materiellen Fachrecht muss sich \ndemnach entnehmen lassen, dass der Verhaltenspflicht auch eine Ermächtigung zur \neinseitigen Durchsetzung der Pflicht korrespondiert. Gerade im Abfallrecht geht \nallerdings bei weitem nicht jede an Private gerichtete Verhaltensvorgabe mit dem \nRecht der Abfallwirtschaftsbehörde einher, diese mit ordnungsrechtlichen Mitteln \neinseitig durchzusetzen.\n\n74\n\nDas Abfallrecht des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes verzichtet wie weite \nTeile der gesamten Umweltgesetzgebung vielfach auf eine Steuerung mit den Mitteln \ndes klassischen Ordnungsrechts (direkte Steuerung) und setzt auf andere Mittel \n(indirekte Steuerung). Der abfallrechtliche Regelungsrahmen wird in bedeutendem \nMaße durch programmatische Grundsätze (z. B. Art. 3 EG-Abfallrahmenrichtlinie, § 4 \nKrW-/AbfG), Grundpflichten (z. B. § 5 KrW-/AbfG), allgemeine Anforderungen (z. B. § \n7 KrW-/AbfG), die Postulierung von Verantwortlichkeiten (z. B. §§ 22 ff. KrW-/AbfG) \noder die Vorgabe von zu erreichenden Zielen (z. B. Verwertungsquoten) gespannt. \nDas übergeordnete umweltpolitische Ziel des schonenden Umgangs mit Rohstoffen \nsoll dadurch erreicht werden, dass der Ressourcenschonende wirtschaftliche Vorteile \nerzielt. Neben diese eher „weichen\" verhaltenslenkenden Maßnahmen stellt das \nKreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz auch herkömmliche Mittel des Ordnungsrechts \nwie etwa Genehmigungserfordernisse, Prüf- und Kontrollkompetenzen sowie \nEingriffsermächtigungen zur Verfügung. \n\n75\n\nVgl. dazu Krämer, Direkte und indirekte Verhaltenssteuerung, in: Handbuch \nzum europäischen und deutschen Umweltrecht, 2. Auflage (2003), Band I, § 15 \nRn. 5; Sparwasser/Engel/Vosskuhle, Umweltrecht, 5. Auflage (2003) § 2. \n\n76\n\nWelches der Instrumentarien vom Gesetz- oder Verordnungsgeber für die \njeweilige Situation vorgesehen ist, muss durch Auslegung ermittelt werden. Sie wird \nnach den allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätzen geleitet vom Wortlaut der \nNorm, dem Sinn und Zweck der Vorschrift, ihrem systematischen Zusammenhang \nund - jedenfalls bestätigend - dem niedergelegten Willen des Normgebers. \n\n77\n\nDie Verpackungsverordnung normiert das Verhältnis zwischen dem \nSystembetreiber und den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern \nfolgendermaßen:\n\n78\n\n§ 6 VerpackV 1998\n\n79\n\n(3) ... Das System nach Satz 1 ist auf vorhandene Sammel- und \nVerwertungssysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in deren \nBereich es eingerichtet wird, abzustimmen. Die Abstimmung hat zwischen dem \nSystembetreiber und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger schriftlich zu \nerfolgen. Die Abstimmung ist Voraussetzung für die Feststellung nach Satz 11. Die \nBelange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind dabei besonders zu \nberücksichtigen. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können die \nÜbernahme oder Mitbenutzung der Einrichtungen, die für die Sammlung und \nSortierung von Materialien der im Anhang zu dieser Verordnung genannten Art \nerforderlich sind, gegen ein angemessenes Entgelt verlangen. Die Abstimmung \ndarf der Vergabe von Entsorgungsdienstleistungen im Wettbewerb (Anhang I Nr. 3 \nAbs. 3 Nr. 2) nicht entgegenstehen. ...\n\n80\n\nDer Wortlaut von § 6 Abs. 3 S. 4-9 VerpackV spricht mit dem Gebot, die Systeme \naufeinander „abzustimmen\" für ein konsensuales Handeln der Beteiligten. Dem Text \ndes § 6 Abs. 3 Sätze 4-10 VerpackV ist nicht zu entnehmen, dass der öffentlich-\nrechtliche Entsorgungsträger eine Ordnungsverfügung erlassen darf, um seine \nBelange möglichst wirkungsvoll zur Geltung zu bringen.\n\n81\n\nIst eine „Abstimmung\" von Verhaltensweisen geboten, schließt dieses nach dem \nnatürlichen Wortsinn zunächst aus, dass ein Abstimmungsverpflichteter dem anderen \nseinen Willen einseitig aufzwingt. Nach der Definition des Duden, Wörterbuch der \ndeutschen Sprache, bedeutet „abstimmen\", etwas „anpassen, in Übereinstimmung-\n/Einklang bringen, einander annähern, aufeinander einstellen\". Nach der \nWorterläuterung liegt es eher fern, unter „abstimmen\" ein hoheitliches Vorgehen mit \nBefehl und Zwang zu verstehen. Weiterhin deutet der Verordnungstext, die \nAbstimmung habe „schriftlich\" zu erfolgen, darauf hin, dass der Verordnungsgeber \nvon einem Abstimmungsprozess bzw. Verhandlungsprozess mit wechselseitigem \nNachgeben ausgeht. Wenigstens die Ergebnisse des jeweiligen Entgegenkommens \nmüssen schriftlich fixiert werden. Wenn ggfs. Jahre später die \nVerhandlungseinzelheiten in Vergessenheit geraten sind, soll möglichst wenig Anlass \nzu Zweifeln bestehen. Auch die Anordnung, dass die Belange des öffentlich-\nrechtlichen Entsorgungsträgers bei der Abstimmung „besonders zu berücksichtigen\" \nseien, spricht dafür, dass nach der Konzeption der Verordnung die \nWillensübereinstimmung der Abstimmungsverpflichteten herbeigeführt werden muss. \nAls besondere Leitlinie des Abstimmungsprozesses und Stärkung der \nVerhandlungsposition der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger hat der \nVerordnungsgeber die Berücksichtigung kommunaler Belange in den Gesetzestext \naufgenommen. Eine solche Berücksichtigungsvorgabe wäre aber nicht erklärlich und \nüberflüssig, wenn die Kommune ohnehin ihre Belange einseitig hoheitlich \ndurchsetzen oder jedenfalls mit einer Ordnungsverfügung drohen könnte. Auch die \nFormulierung, dass die Kommune die Übernahme oder Mitbenutzung gegen ein \nangemessenes Entgelt „verlangen\" kann, spricht gegen die Befugnis, sich mit \nordungsrechtlichen Mitteln durchzusetzen. Die Befugnis etwas zu „verlangen\" \nbedeutet nicht zugleich das Recht, das Verlangte ordnungsrechtlich durchsetzen zu \nkönnen. Wer von einem anderen im Verhältnis der Gleichordnung etwas verlangen \nkann, hat lediglich einen Anspruch auf eine bestimmte Verhaltensweise. Kommt der \nVerpflichtete dem Anspruch nicht nach, sind die Gerichte dazu berufen, dem \nAnspruchsinhaber zu seinem Recht zu verhelfen. Zwar kommt der öffentlichen Hand \nauf vielen Gebieten hoheitlichen Handelns die Befugnis zu, durch Verwaltungsakte \neinseitig vollziehbare Titel zu schaffen. Diese Befugnis steht ihr aber nicht zu, wenn \nsie einem Dritten im Verhältnis der Gleichordnung entgegentritt und lediglich einen \nAnspruch gegen ihn besitzt. Dann ist es ihr verwehrt, auf allgemeine \nordnungsrechtliche Generalklauseln zurückzugreifen, um den Anspruch \ndurchzusetzen. Mit dem Abstimmungserfordernis hat der Verordnungsgeber der \nVerpackungsverordnung eine solche Gleichordnung von Systembetreiber und \nöffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger indes herbeigeführt.\n\n82\n\nIm Ergebnis ähnlich Verwaltungsgericht Köln, Beschluss vom 24. Januar 1997 \n- 4 L 3105/96, in: NVwZ 1998, 315: „§ 6 Abs. 3 Satz 5 VerpackV [a. F.] räumt den \nentsorgungspflichtigen Körperschaften das Recht ein, die Mitbenutzung der \nSammlungs- und Sortierungseinrichtungen gegen Entgelt zu verlangen, nicht \njedoch eine entsprechende Verpflichtung ohne vorherige Vereinbarung.\"\n\n83\n\nAuch die Stellung des Übernahme- bzw. Mitbenutzungsanspruchs innerhalb von \n§ 6 Abs. 3 VerpackV verdeutlicht, dass es sich bei dem Verlangen lediglich um eine \nLeitlinie des Abstimmungsprozesses handelt. Zunächst legt die Vorschrift fest, dass \nüberhaupt abzustimmen ist (Satz 4). Dann wird vorgegeben, zwischen wem und in \nwelcher äußeren Form die Abstimmung zu erfolgen hat (Satz 5). Anschließend wird \nnormiert, warum die Abstimmung unbedingt erfolgreich verlaufen muss: Sie wird zur \nTatbestandsvoraussetzung der Systemfeststellung erklärt (Satz 6). Endlich wird im \nEinzelnen festgelegt, wie der Verordnungsgeber sich wesentliche Inhalte des \nAbstimmungsprozesses vorstellt (Sätze 7-10).\n\n84\n\nAuch dem erkennbaren Sinn und Zweck des § 6 Abs. 3 Sätze 4-10 VerpackV \nentspricht ausschließlich ein konsensuales Handeln der Beteiligten, nicht aber ein \nhoheitlich-ordnungsrechtliches des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Das \nVerhältnis zwischen Systembetreiber und öffentlicher Hand wird geprägt von \nZusammenarbeit („Kooperationsprinzip\"). Das schließt es aus, bei (vermeintlich) \nfehlendem oder ungenügendem Zusammenwirken auf Ordnungsrecht \nzurückzugreifen.\n\n85\n\nDas Bundesverfassungsgericht hat das von der Verpackungsverordnung \nbundesrechtlich vorgegebene Grundverhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen \nEntsorgungsträger und dem privaten Betreiber des festgestellten Systems nach § 6 \nAbs. 3 VerpackV bereits im Jahr 1998 beschrieben. Das Bundesverfassungsgericht \nhat in seinem Urteil zur kommunalen Verpackungssteuer,\n\n86\n\nvgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991, 2004/95, \nin: BVerfGE 98, 106\n\n87\n\nerkannt:\n\n88\n\n„Der Bundesgesetzgeber hat von dieser Kompetenz dadurch Gebrauch \ngemacht, dass er bestimmte Ziele der Abfallwirtschaft vor allem in Formen \nkooperativen Verwaltens verfolgt.\",\n\n89\n\nBundesverfassungsgericht, a. a. O. S. 120.\n\n90\n\n„Bereits der Entwurf der Verpackungsverordnung im Juli 1990 veranlasste \ndie beteiligten Kreise, gemeinsame Lösungsmodelle zu entwickeln. Im Ergebnis \nwurde ein Konsens über ein duales System gefunden, das vom \nVerordnungsgeber aufgenommen wurde (...). Die Verpackungsverordnung ist \ndemnach Ergebnis der kooperativen Beteiligung der betroffenen Kreise; sie \nfordert zudem ein weitergehendes Zusammenwirken ... . Mit diesen auf \nKooperation angelegten Inhalten gilt die Verpackungsverordnung trotz des \nWegfalls der Ermächtigung des § 14 Abs. 2 AbfG 1986 bis heute fort ...; das \nnunmehr geltende Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz verfolgt dieselbe \nKonzeption.\n\n91\n\nDie steuerliche Lenkung durch die Verpackungssteuer läuft dem \ngesetzlichen Kooperationsprinzip zuwider. Die Lenkung ist mit der Offenheit der \nHandlungsmittel, die das Kooperationskonzept des Abfallgesetzes prägt, \ngrundsätzlich unvereinbar. \n\n92\n\n(...)\n\n93\n\nMit dieser konkreten, sanktionsbewehrten Verhaltenslenkung widerspricht \nsie der Entscheidung des Gesetzgebers, die Konkretisierung des Ziels, \nVerpackungsabfälle zu vermeiden, und die Auswahl der dafür geeigneten Mittel \nden „beteiligten Kreisen\" mit ihrer besonderen Sachkenntnis und -nähe zu \nüberlassen. ... In ähnlicher Weise widerspricht die steuerliche Lenkung der \nabfallrechtlichen Konzeption der Erfolgsverantwortung der beteiligten Kreise als \nKooperationspartner.\",\n\n94\n\nBundesverfassungsgericht, a. a. O. S. 130 f.\n\n95\n\nNach Erkenntnis des Bundesverfassungsgerichts stellt die Kooperation das \ntragende Prinzip der Verpackungsverordnung dar. Als allgemeines Prinzip des \nUmweltschutzes fand es Eingang in Art. 34 Abs. 2 des Vertrags zwischen der \nBundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die \nHerstellung der Einheit Deutschlands (Einigungsvertrag). Dieses Grundprinzip - sollte \nes für sich allein nicht in der Lage sein, rechtlich zwingende Schlüsse zu erlauben - \nstrahlt auf die Auslegung einzelner Normen der Verpackungsverordnung aus. \nJedenfalls für das Eilverfahren stellt sich die Kammer auf den Standpunkt, dass \ndeswegen aus dem Spektrum der Auslegungsmöglichkeiten derjenigen der Vorzug \nzu geben ist, die das Kooperationsprinzip am besten und wirkungsvollsten zur \nGeltung bringt. Für § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV bedeutet das, dass mit dem \nAnspruch, bei der Abstimmung die Übernahme bzw. Mitbenutzung der etablierten \nEinrichtungen „verlangen\" zu können, keine Verhaltenspflicht des Systembetreibers \nkonstituiert wird, die mit Befehl und Zwangsdrohung eines Verwaltungsakts \neingefordert werden kann. Sie kann nicht über § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG \nordnungsrechtlich durchgesetzt werden.\n\n96\n\nAuch die Betrachtung unter systematischen Aspekten widerstreitet - jedenfalls im \nsummarischen Verfahren - der Ansicht, die Kommune könne sich notfalls \nordnungsrechtlich durchsetzen. Weder das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz \nnoch die Regelung anderer Bereiche der Rechtsordnung, die in ähnlicher Weise eine \nabgestimmte Aufgabenerfüllung verlangen, stützen die Ansicht der Antragsgegnerin, \nsie könne ordnungsrechtlich vorgehen.\n\n97\n\nIm Abfallrecht ist in systematischer Hinsicht die Regelung des § 28 Abs. 1 KrW-\n/AbfG der des § 6 Abs. 3 Sätze 4-10 VerpackV vergleichbar. § 28 Abs. 1 KrW-/AbfG \nregelt der Sache nach ebenfalls ein aufgezwungenes Mitbenutzungsverhältnis. Dort \nhat der Gesetzgeber jedoch ausdrücklich vorgesehen, dass im Falle fehlender \nEinigung das Mitbenutzungsentgelt - um das es letztlich auch den am hiesigen \nVerfahren Beteiligten geht - hoheitlich und einseitig festgesetzt wird. An einer \nsolchen Regelung („Verwaltungsaktbefugnis\") fehlt es in § 6 Abs. 3 Sätze 4-10 \nVerpackV im Gegensatz zu § 28 Abs. 1 KrW-/AbfG aber gerade. Der positiven \nRegelung in § 28 Abs. 1 KrW-/AbfG kann man vielmehr eher entnehmen, dass es \nsich um einen spezialgesetzlichen Ausnahmefall von der allgemeinen Regel handelt. \nGinge das Gesetz davon aus, dass bei fehlender Einigung eine Ordnungsverfügung \nnach § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG möglich wäre, hätte es der Festsetzungsbefugnis des § \n28 Abs. 1 KrW-/AbfG nämlich gar nicht bedurft.\n\n98\n\nEin systematischer Vergleich mit anderen Regelungsbereichen führt zu keinem \nanderen Ergebnis. Die Rechtsordnung kennt vielfach Abstimmungsgebote bei der \nErfüllung öffentlicher Aufgaben. So ist häufig abzustimmen, wenn die Entscheidung \neines Hoheitsträgers sich qualifiziert auf andere Hoheitsträger auswirkt. Ein \nAbstimmungsgebot besteht auch, wenn mehrere an der Erfüllung derselben oder von \nsich berührenden öffentlichen Aufgaben mitwirken. Nirgends kann ein \nAbstimmungsberechtigter seine Belange mit einer Ordnungsverfügung gegen den \nAbstimmungsverpflichteten oder andere Abstimmungsberechtigte einseitig \ndurchsetzen.\n\n99\n\nGeläufig ist das kommunale Abstimmungsgebot in der Bauleitplanung, § 2 Abs. 2 \nBauGB. Daneben gibt es eine Vielzahl anderer Vorschriften, die ebenfalls zwei- oder \nmehrseitige Abstimmungen vorsehen. Dazu zählen beispielsweise die Abstimmung \nmit planbetroffenen Nachbarstaaten bei raumbedeutsamen Vorhaben (§ 16 \nRaumordnungsG), der Betrieb von Jugendhilfeeinrichtungen (§ 45 Abs. 4 SGB VIII), \ndie Zusammenarbeit von Krankenhäusern im Krankenhausbedarfsplan (z. B. § 6 \nAbs. 2 KHG BW a. F.), die Aufgabenerfüllung von Rettungsdienstträgern in \nbenachbarten Kreisen (z. B. § 4 Abs. 2 S. 2 RettDG Nds), benachbarte Träger des \nöffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV), die Beanstandung von einzelnen \nbundesweit ausgestrahlten Rundfunksendungen durch eine einzige \nLandesmedienanstalt (§ 38 Abs. 2 Rundfunktstaatsvertrag), die Berechnung der \nuniversitären Lehreinheiten (§ 13 Abs. 4 S. 2 KapVO), die Einziehung einer \nGemeindeverbindungsstraße nach Landesstraßenrecht usw. In keinem dieser Fälle \nist vorgesehen oder wird - soweit ersichtlich - die Möglichkeit erörtert, auf \nordnungsrechtliche Mittel zurückzugreifen, wenn einer der anderen \nAbstimmungsverpflichteten sich objektiv oder nach Ansicht eines anderen \nVerpflichteten nicht an die Abstimmungsverpflichtungen hält.\n\n100\n\nDas allgemeine Verständnis vom Inhalt eines Abstimmungsgebots im öffentlichen \nRecht spricht weiterhin eher gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen \nOrdnungsverfügung als für sie. Nach der ober- und höchstrichterlichen \nRechtsprechung besteht die Abstimmungsverpflichtung aus einem formellen und \neinem materiellen Element. Derjenige, der entscheidet, muss die \nAbstimmungsberechtigten an seinem Entscheidungsverfahren beteiligen. Er muss \nsie informieren, anhören, Äußerungen entgegennehmen und in den \nEntscheidungsprozess einbeziehen („formelle Abstimmungspflicht\"). In materieller \nHinsicht bedeutet die Abstimmungspflicht, dass die vorgebrachten Äußerungen bei \nder Entscheidung angemessen zu berücksichtigen sind. Die Entscheidung muss ein \ninhaltliches Abgestimmtsein aufweisen („materielle Abstimmungspflicht\"), so dass sie \njedenfalls nicht unverhältnismäßig ist.\n\n101\n\nVgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14. Februar 1969 - IV C 215.65, in: \nBVerwGE 31, 263, 266; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom \n20. April 1983 - 5 S 1281/82, in: UPR 1984, 339, 340; Sächsisches \nOberverwaltungsgericht, Beschluss vom 26. Januar 1998 - 1 S 798/97, in: DÖV \n1998, 433.\n\n102\n\nDafür, dass die Belange des Abstimmungsberechtigten hinreichend \nberücksichtigt werden, sorgt also sowohl eine besondere Ausgestaltung des \nEntscheidungsverfahrens wie auch eine (nachträgliche) Inhaltskontrolle des \nEntscheidungsergebnisses. Fühlt sich ein Abstimmungsberechtigter hiervon in \nseinen Rechten verletzt, kann er gegen die Entscheidung mit Rechtsbehelfen \nvorgehen. Das allgemeine Verständnis des Abstimmungsgebots eröffnet ihm aber \nnicht die Möglichkeit, seiner (ggfs. vermeintlichen) Rechtsverletzung auf eigene \nFaust mit ordnungsrechtlichen Mitteln zu begegnen.\n\n103\n\nBei der Abstimmungsverpflichtung ist hinsichtlich der Stellung der einzelnen \nBeteiligten indes ein Weiteres zu beachten. Die Abstimmungsverpflichtung trifft und \nbindet zuvörderst den Handelnden. Derjenige, der das die Abstimmungspflicht \nauslösende Verhalten an den Tag legt, muss die Interessen des \nAbstimmungsberechtigten berücksichtigen. Der Abstimmungsberechtigte kann aber \nnicht seinerseits aktiv werden und dem Handelnden gleichsam das Initiativrecht \nnehmen und selbst tätig werden. Das ergibt sich allgemein aus dem Verständnis von \nAbstimmungspflichten im öffentlichen Recht, wie es soeben dargelegt worden ist. \nSpeziell für Verpackungen folgt das aus § 6 Abs. 3 S. 4 VerpackV, wo es \nausdrücklich (aktivisch) heisst, dass „das System nach Satz 1\" auf „vorhandene\" \nSammel- und Entsorgungssysteme „abzustimmen\" ist. \n\n104\n\nWendet man im hiesigen Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes - ohne \ndass dies sich außerhalb des summarischen Verfahrens als zwingend herausstellen \nmüsste - diese Grundsätze auf die Beteiligten nach § 6 Abs. 3 VerpackV an, ergibt \nsich Folgendes: Es handelt die Antragstellerin (Systembetreiber), die als \nNeuankömmling gemäß der bundesrechtlichen Vorgabe ein zweites \nAbfallsammelsystem neben das hergebrachte und etablierte der Antragsgegnerin \nsetzen muss. Die Initiative geht von der Antragstellerin aus. Sie muss deswegen \ngemäß § 6 Abs. 3 Satz 4 VerpackV ihr System mit dem vorhandenen Sammel- und \nVerwertungssystem der Antragsgegnerin abstimmen. Sie muss der Antragsgegnerin \ndie formellen Abstimmungsrechte gewähren und ein System einrichten und \nbetreiben, das dem Erfordernis des materiellen Abgestimmtseins genügt. Verstößt \nsie gegen diese Pflichten, kann die Antragsgegnerin möglicherweise auf Abstimmung \nklagen, Unterlassung der Betätigung verlangen, Schadensersatz geltend machen \noder die oberste Abfallwirtschaftsbehörde auffordern, die Systemfeststellung nach \n§ 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV zu überdenken, welche flächendeckende \nAbstimmungen voraussetzt,\n\n105\n\nvgl. dazu Bonk, Die Rechtsstellung der Kommungen nach der \nVerpackungsverordnung vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379), Gutachten im \nAuftrag des VKS-Verband Kommunale Abfallwirtschaft und Stadtreinigung e.V., \nKöln, in: VKS-Dokumentation 2/99 S. 19; Verwaltungsgericht Gießen, Urteil vom \n31. Januar 2001 - 6 E 1972/97, in: NVwZ 2002, 238.\n\n106\n\nEine Vorrangstellung der Kommune, welche die Vergabekammer der \nBezirksregierung Düsseldorf aus der Regelung des § 6 Abs. 3 VerpackV ableitet, \nvermag die Kammer der Norm jedenfalls im vorläufigen Rechtsschutz dagegen nicht \nzu entnehmen,\n\n107\n\nvgl. Vergabekammer bei der Bezirksregierung Düsseldorf, Beschluss vom \n22. Oktober 2003 - VK 29/2003-L (Ziff. III.1.2).\n\n108\n\nNach der Konzeption der Verpackungsverordnung stehen das etablierte \nkommunale Entsorgungssystem und das hinzutretende Sammel- und \nEntsorgungssystem für Verpackungen gleichberechtigt nebeneinander. Jedes \nSystem ist für andere Abfälle zuständig. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger \nmuss kein Reservesystem für Verpackungsabfälle unterhalten. Das ergibt sich \nzwanglos aus § 15 Abs. 3 KrW-/AbfG, nach dem der öffentlich-rechtliche \nEntsorgungsträger Abfälle, die einer Rücknahmeverpflichtung unterliegen, von der \nEntsorgung ausschließen kann. Davon hat die Antragsgegnerin in ihrer Abfallsatzung \nauch Gebrauch gemacht, \n\n109\n\nvgl. § 3 Abs. 1 lit. f der Abfallsatzung der Stadt S vom 18. Dezember 2000 in \nder Fassung der Satzung vom 29. Oktober 2003.\n\n110\n\nAbstimmungsberechtigt ist nach dem klaren Wortlaut des § 6 Abs. 3 Satz 4 \nVerpackV die Antragsgegnerin, nicht das von ihr beauftragte Unternehmen. Die \nAntragstellerin ist nicht gehindert, mit diesem zusätzlich vertragliche Abreden zu \ntreffen. Diese suspendieren das Abstimmungserfordernis mit der Antragsgegnerin \nallerdings nicht. In diese Richtung weist auch die landesrechtliche Regelung des § 5 \nAbs. 5 LAbfG NRW,\n\n111\n\nzum Vorwurf der fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Landes für diese \nRegelung vgl. Schink/Schmeken/Schwade, Abfallgesetz des Landes NW, 2. \nAuflage (1996), § 5 Ziff. 6.5 (S. 130 f.); zur Begründung der Neufassung LT-Drs. \n12/3143 (zu 8 f).\n\n112\n\nDie Möglichkeit, Abstimmungsrechte als gefährdete Schutzgüter über eine \nallgemeine oder spezifisch abfallrechtliche Generalermächtigung geltend zu machen, \nbesteht nach summarischer systematischer Prüfung nicht.\n\n113\n\nAuch die Entstehungsgeschichte der Verpackungsverordnung stützt das \ngefundene Auslegungsergebnis. Aus ihr folgt, dass das Abstimmungsgebot \ndauerhaft gilt und nicht nur bis zur Systemfeststellung nach § 6 Abs. 3 Satz 11 \nVerpackV. Das ergibt sich mit hier hinreichender Sicherheit daraus, dass die \nAbstimmungs- und Mitbenutzungsregelung in die neue Verpackungsverordnung von \n1998 aufgenommen wurde, obwohl seit 1993 für alle Bundesländer die erforderlichen \nSystemfeststellungen getroffen waren. Auf Vorschlag des Bundesrates wurden die \nAbstimmungsmodalitäten sogar noch klargestellt und besonders betont,\n\n114\n\nvgl. Beschluss des Bundesrates, abgedruckt in BT-Drs. 13/10943 S. 32, 34. \nDazu auch Verwaltungsgericht Gießen, Urteil vom 31. Januar 2001 - 6 E 1972/97, \nin: NVwZ 2002, 238: „Das Gebot der Abstimmung ist demnach kein temporäres \nAbstimmungserfordernis bei der Feststellung eines Systembetriebs i.S.d. § 6 Abs. \n3 S. 6 VerpackV, sondern es dient als ständiges Steuerungselement der \nKooperation der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit den Systemträgern \ni.S.d. § 6 Abs. 3 VerpackV\".\n\n115\n\nEs gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Vorschriften nur für den Fall wieder \nin die novellierte Verpackungsverordnung 1998 aufgenommen und erweitert wurden, \ndass prinzipiell weitere Systemfeststellungen - über die der Antragstellerin hinaus - \nergehen können.\n\n116\n\nDie vorläufige Auslegung des § 6 Abs. 3 VerpackV ergibt deutlich mehr \nAnhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin in einem möglichen \nHauptsacheverfahren unterliegen als dass sie obsiegen wird. Auf der Grundlage \ndieser Prognose fehlt ihr das schützenswerte Interesse, abweichend vom \ngesetzlichen Regelfall von der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs \nverschont zu bleiben.\n\n117\n\nWenn man jedoch die rechtliche Problematik angesichts der beschränkten Mittel \ndes einstweiligen Rechtsschutzes für offen hält, fällt auch die dann anzustellende \nInteressenabwägung zu Ungunsten der Antragsgegnerin aus. Stellte sich später \nheraus, dass die Ordnungsverfügung doch rechtmäßig war, würde die dann irrtümlich \nangeordnete Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs \nkeine schwerwiegenden Nachteile für die Antragsgegnerin begründen. Sie könnte \nvon der Antragstellerin Nachzahlung der noch ausstehenden Summen verlangen. \nHinweise für eine fehlende Zahlungsfähigkeit der Antragstellerin sind nicht \nvorgetragen. In tatsächlicher Hinsicht ist die Antragsgegnerin der durch eine Studie \nunterlegten Mengenbetrachtung der PPK-Behälter durch die Antragstellerin - die für \nsie spricht - nicht entgegengetreten, so dass deren Angaben für den einstweiligen \nRechtsschutz zugrunde zu legen sind. Außerdem existiert das bisherige \nSammelsystem seit mehr als zehn Jahren. Beanstandungen sind nicht vorgetragen \nworden. Der 25%-Anteil der Antragstellerin an den Kosten wird praktisch bundesweit \nzugrunde gelegt und wurde in der Vergangenheit auch von der Antragsgegnerin \nakzeptiert. Dass der Antragsgegnerin unzumutbare Nachteile dadurch entstehen, \ndass der Widerspruch der Antragstellerin aufschiebende Wirkung hat, ist nicht \ndargetan. Vielmehr sind in den Vereinbarungen der Antragstellerin mit dem \nbeauftragten Unternehmer Regelungen enthalten, welche die mögliche \nRechtswidrigkeit der bisherigen Praxis berücksichtigen. Auch ist die Entsorgung der \nPPK-Abfallfraktion im Gebiet der Antragsgegnerin nicht gefährdet, weil sie vorläufige \nVereinbarungen mit der beauftragten Unternehmerin hinsichtlich der genutzten \nSammelgefäße getroffen hat. Schließlich drohen der Antragsgegnerin keine eigenen \nVerluste, weil die Kosten der PPK-Fraktion in den allgemeinen Abfallgebühren \naufgehen. Selbst wenn der Kostenanteil der Antragstellerin von 25 % zu niedrig ist, \nentsteht der Antragsgegnerin selbst kein schwerer Schaden, weil die restlichen 75 % \n- mit Billigung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - der \nKalkulation der von den Benutzern getragenen allgemeinen Abfallgebühren zugrunde \ngelegt werden können und von der Antragsgegnerin auch zugrunde gelegt \nwerden,\n\n118\n\nvgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom \n5. April 2001 - 9 A 1795/99, in: KStZ 2001, 213.\n\n119\n\nAus diesem Grunde kann offen bleiben, ob die Abstimmungsvereinbarung \nzwischen den Beteiligten tatsächlich beendet war. Es kann auch offen bleiben, \nwelchen Einfluss der Ausschluss von Verkaufsverpackungen von der Entsorgung \ngemäß § 15 Abs. 3 KrW-/AbfG durch die Antragsgegnerin auf das Argument der \nschutzwürdigen Vorhaltekosten hat. Dasselbe gilt für die Frage, auf welche \nEinrichtungen (eigene, kommunalfremde, vorhandene, neu geschaffene) das System \nabzustimmen ist. Da die Ordnungsverfügung nach der gebotenen vorläufigen \nBetrachtung bereits dem Grunde nach rechtswidrig ist, kommt es auf die \nEntgeltberechnung der Höhe nach nicht mehr an. Ob in die Berechnung alle oder nur \ndie von der Antragstellerin lizensierten Verpackungen einzubeziehen sind, muss \nnicht entschieden werden.\n\n120\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Streitwert richtet sich \nnach § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer hat das ihr eröffnete \nFestsetzungsermessen dahingehend ausgeübt, dass sie die Unterschiedsbeträge \nzwischen dem bisher vereinbarten Kostenanteil von 25 % und dem von der \nAntragsgegnerin festgesetzten Anteil von 47,85 % über einen Zeitraum von drei \nJahren zugrunde legt (47,85 % - 25 % = 22,85 % von 6.000 Mg = 1.371 Mg x 223,13 \nEUR = 305.911,23 EUR x 3 Jahre = 917.733,69 EUR) und entsprechend Ziff. 1.5 des \nStreitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom Juli 2004 angesichts der \nVorläufigkeit der Entscheidung die Hälfte hiervon als Streitwert ansetzt (458.866,85 \nEUR).\n\n121","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/283545","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2004-11-24/17-l-3190-04","cited_norms":[{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 80","ref_norm":"80","n":6},{"jurabk":"GG","ref":"Art 19","ref_norm":"19","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 2","ref_norm":"2","n":1},{"jurabk":"SGB 8","ref":"§ 45","ref_norm":"45","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 52","ref_norm":"52","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/283545","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/283545","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2004-11-24/17-l-3190-04","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/283545","retrieved":"2026-07-09 02:58:58.748373+00:00"}}