{"status":"available","doknr":"OLD287660","ecli":"ECLI:DE:VGD:2004:0318.4K4781.02.00","court":"Verwaltungsgericht Düsseldorf","senate":null,"decided":"2004-03-18","aktenzeichen":"4 K 4781/02","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDer Beklagte wird unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom \n15. Juli 2002 (Az. 6.1-66 61 16-15/01) verpflichtet, den am 9. Oktober 2001 \neingereichten Antrag der Klägerin in der Fassung der Änderung vom \n12. November 2001 zur Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers \nzur Gewinnung von Kies und Sand in X, Gemarkung X, Flur 30, Flurstücke 3 \n(teilweise), 9 bis 12 und 22, Flur 31, Flurstücke 4, 5, 10 bis 12, 17, 18, 20, 21 sowie \nFlur 32, Flurstücke 24 und 32 (teilweise) („Abgrabung W\" - 2. Erweiterung nördlich \nund westlich -) erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu \nbescheiden.\n\nDer Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% \ndes vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.\n\nDie Berufung wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache \nzugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Klägerin betreibt im Kreis L in der Gemeinde X auf bestimmten Grundstücken \nder Gemarkung X (Flur 30, 31 und 32) eine Nassabgrabung, benannt Abgrabung W. \nDas Abgrabungsgelände liegt in der nördlichen Niersebene, westlich eines alten \nNiersarmes und etwa in der Mitte zwischen dem (östlich gelegenen) Ortszentrum von \nX und dem (westlich gelegenen) Ortszentrum der Gemeinde L. Die mit \nPlanfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 unter dem Aktenzeichen des \nBeklagten 6.1 - 66 61 16 - 06/96 planfestgestellte Abgrabung mit einer Größe von \ninsgesamt 63 ha (davon 57 ha eigentliche Abbaufläche) beruht auf einem Antrag der \nRechtsvorgängerin der Klägerin vom 20. September 1996, den die Klägerin im \nAugust 1998 fort führte. Die denkmalrechtlichen Nebenbestimmungen des \nPlanfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 waren Gegenstand des \nRechtsstreits gleichen Rubrums mit dem Aktenzeichen 4 K 61/01 (Urteil der Kammer \nvom 30. Oktober 2003). Ausweislich dieses Urteils hat die Klägerin mit der \nAbgrabung begonnen. Im Oktober 2003 hatte sie den 2. Abbauabschnitt \nerreicht.\n\n3\n\nEin erster Erweiterungsantrag der Klägerin betreffend eine kleinere Fläche in \nwestlicher Richtung ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.\n\n4\n\nMit Schreiben vom 9. Oktober 2001 reichte die Klägerin bei dem Beklagten einen \nAntrag auf Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers durch \nAbgrabung gem. § 31 WHG i.V.m. § 4 AbrG betreffend eine weitere, zweite \nErweiterung der Abgrabung W in westlicher und nördlicher Richtung ein. Betroffen \nsind die Grundstücke in der Gemeinde X, Gemarkung X, Flur 30, Flurstücke 3 \n(teilw.), 9 bis 12 und 22, Flur 31, Flurstücke 4, 5, 10 bis 12, 17, 18, 20 und 21 sowie \nFlur 32, Flurstücke 24 und 32 (teilw.). Das Vorhabengebiet der 2. Erweiterung \numfasst eine Gesamtfläche von 52 ha, aufgeteilt in zwei Erweiterungsflächen. Die \nGesamtgröße der Abgrabung, einschließlich der 1. und 2. Erweiterung, wird \nca. 121 ha umfassen. Der Abbau soll analog der bisherigen Tiefe etwa 15-16 m tief \nerfolgen und der Gewinnung von ca. 6,4 Millionen Kubikmeter Sand und Kies im \nNassabbau dienen. Die bestehende Betriebsanlagen sollen weiter benutzt werden. \nNach Beendigung verbleibt ein Landschaftssee durch freigelegtes Grundwasser. Die \nDauer des bereits planfestgestellten Kiesabbaus soll sich von 22 Jahren auf 31 Jahre \nverlängern. Entgegen dem Uhrzeigersinn soll die im Südosten begonnene \nAltabgrabung im östlichen Gesamtgelände nach Norden fortgeführt werden und \nsodann über den westlichen Abgrabungsbereich von Norden nach Süden zum \nAusgangspunkt zurück kehren.\n\n5\n\nDer Flächennutzungsplan der Gemeinde X weist die Vorhabenfläche \nüberwiegend als Fläche für die Landwirtschaft und teilweise als Flächen für die \nForstwirtschaft aus.\n\n6\n\nDie Vorhabenfläche (bereits betriebene Auskiesung und beabsichtigte \nErweiterung) liegt im Geltungsbereich des Landschaftsplanes des Kreises L Nr. 10 X. \nDer am 23. März 1985 vom Kreistag des Kreises L beschlossene, am 29. April 1986 \nvon der Höheren Landschaftsbehörde (damaliger Regierungspräsident E) \ngenehmigte und am 16. Januar 1988 ortsüblich bekannt Landschaftsplan weist den \nwestlich des Vorhabens gelegenen und von diesem unberührten Altarm der Niers als \nNaturschutzgebiet und das gesamte Areal der Vorhabensfläche (Altabgrabung und \nErweiterung) als Landschaftsschutzgebiet aus, welches textlich als \nLandschaftsschutzgebiet 3.3.1 nähere Ausgestaltung erfährt. Südlich außerhalb der \nVorhabensfläche, westlich des sog. Uhofs, liegt das Naturdenkmal 3.2.11 (eine \nStieleiche, genannt „Ueiche\"). Östlich der Vorhabenfläche und außerhalb derselben \nliegt der geschützte Landschaftsbestandteil Ziffer 3.4.2.16 (9 Kopfweiden am Thof), \nnördlich und außerhalb derselben der geschützte Landschaftsbestandteil \nZiffer 3.4.2.15 (8 Kopfweiden am U1hof). Der Landschaftsplan weist unter Ziffer 2.0 \nEntwicklungsziele für die Landschaft aus. Die textlichen Darstellungen und \nFestsetzungen unter Ziffer 3.3., Allgemeine Festsetzungen für alle \nLandschaftsgebiete nach § 21 LG, lauten wie folgt:\n\n7\n\n„Nach § 34 Abs. 2 des Landschaftsgesetzes NW sind in den \nLandschaftsschutzgebieten alle Handlungen verboten, die den Charakter des \nGebietes verändern können oder dem besonderen Schutzzweck zuwider \nlaufen.\n\n8\n\n1. Verboten ist insbesondere:\n\n9\n\n...\n\n10\n\nf) Aufschüttungen, Abgrabungen oder Ausschachtungen vorzunehmen,\n\n11\n\ng) Wasserflächen oder Wasserläufe anzulegen oder zu verändern,\n\n12\n\n2. Unberührt bleiben, soweit durch besondere Bestimmungen für die einzelnen \nLandschaftsschutzgebiete nichts anderes bestimmt ist:\n\n13\n\n...\n\n14\n\nc) eine sonst bei Inkrafttreten des Landschaftsplanes rechtmäßig ausgeübte \nNutzung,\n\n15\n\n...\n\n16\n\nf) Die Durchführung des im Gebietsentwicklungsplans dargestellten Zieles \n- Abgrabung - im Rahmen der dafür vorgesehenen Verfahren bleibt unberührt.\n\n17\n\n...\n\n18\n\n3. a) Die Untere Landschaftsbehörde erteilt auf Antrag eine Ausnahme von \nden Verboten des Punktes 1 Abs. a für Maßnahmen, die den Schutzzweck nicht \nbeeinträchtigen.\n\n19\n\nb. Die Untere Landschaftsbehörde erteilt auf Antrag eine Ausnahme für ein \nVorhaben im Sinne von § 24 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BauGB, wenn es nach Standort \nund Gestaltung der Landschaft angepasst wird und der Schutzzweck nicht \nentgegensteht.\n\n20\n\n4. Die Untere Landschaftsbehörde kann auf Antrag nach § 69 Abs. 1 LG \nBefreiungen erteilen, wenn\n\n21\n\na) die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall\n\n22\n\naa) zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit \nden Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren ist \noder \n\n23\n\nbb) zu einer nicht gewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft führen \nwürde oder\n\n24\n\nb) über wiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung \nerfordern.\n\n25\n\n§ 5 LG gilt entsprechend.\n\n26\n\n5. Ausnahmen und Befreiungen können mit Nebenbestimmungen erteilt \nwerden.\n\n27\n\n...\n\n28\n\nIm Einzelnen werden geschützt:\n\n29\n\n3.3.1 Die Gebiete L1, WH, H1, C, Z1 Heide, L2, C1, H2 Veen, X Veen, \nX1 Veen, I, M.\n\n30\n\n1. Es ist insbesondere verboten:\n\n31\n\na) Kopfbäume zu beseitigen\n\n32\n\n2. Es ist insbesondere geboten:\n\n33\n\na) ein Netzt von Biotopen in allen Landschaftsschutzgebieten als Refugium für \ndie besonders bedrohten Tier- und Pflanzenarten zu schaffen,\n\n34\n\nb) die Kopfbäume sind in einem bis zu 10-jährigen Turnus zu \nbeschneiden.\n\n35\n\nDer Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E vom 14. Juni 1984 \n(genehmigt durch die Landesplanungsbehörde am 8. Juli 1986, im Folgenden \nGEP 1984) sah für das gesamte Vorhaben (Altabgrabung und Erweiterungen) keinen \n„Bereich für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen\" vor. In dem am \n12. Oktober 1999 genehmigten Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk \nDüsseldorf 1999 (im Folgenden GEP 1999) ist die Vorhabenfläche und ihre \nUmgebung mit der Darstellung 2.d.dd. „Schutz der Landschaft und der \nlandschaftsorientierten Erholung\" überlagert (senkrecht-grüne Schraffierung). \nDarunter befindet sich die Darstellung als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich \n(hellgelb, Ziffer 2.a) bzw. Waldbereich (hellgrün, Ziffer 2.b). Der wesentliche Teil der \nnach der ursprünglichen Genehmigung für das Vorhaben herzustellenden \nWasserfläche wird im GEP 1999 als Oberflächengewässer (Ziffer 2.c) dargestellt. Die \nGrenze dieses Gewässers stellt zugleich eine nach Ziffer 2.eb GEP 1999 \nhervorgehobene Fläche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher \nBodenschätze dar. Nach Norden ragt das ursprünglich genehmigte \nAbgrabungsgelände bereits teilweise über die Wasserfläche und den Abbaubereich \ndes GEP 1999 hinaus; nach Westen schöpft die Altabgrabung die Wasserfläche und \nden Abbaubereich des GEP 1999 nicht vollständig aus. Die beantragte zweite \nnördliche Erweiterung des Vorhabens der Klägerin liegt vollständig, die westliche \nErweiterung liegt (mit Ausnahme eines kleinen östlichen Teils) zum größten Teil \naußerhalb der im GEP 1999 dar gestellten Fläche für die Sicherung und den Abbau \noberflächennaher Bodenschätze.\n\n36\n\nIn der Umweltverträglichkeitsstudie des Vorhabens (A: Grundlagenanalyse, \nUnterziffer III. Landschafts- und gewässerökologische Grundlagen, Übersicht und \nEinzelfaktoren) wird unter Ziffer 17 (Lebensräume, Funktion und Vernetzung) \nausgeführt, die auf der Erweiterungsfläche vorherrschenden Ackerflächen wiesen \neine sehr geringe Artenausstattung auf, die durch intensive landwirtschaftliche \nNutzung sowie den Mangel an vernetzenden Strukturelementen bedingt sei. Eine \nerhöhte Bedeutung komme lediglich den Gehölzbeständen am westlichen Rand des \nVorhabengebietes zu. Besonders geschützte Biotope i.S.d. § 62 Abs. 1 LG befänden \nsich innerhalb der zur Abgrabung vorgesehenen Fläche nicht (ebenda \nZiffer 12.2).\n\n37\n\nDer Antrag wurde mit weiterem Antrag vom 12. November 2001 wegen der \ngeplanten Unterwasserböschungskanten geändert. Mit Schreiben vom \n22. November 2001 reichte die Klägerin Kopien diverser \nEigentümereinverständniserklärungen ein und trug vor, soweit im Übrigen \nBöschungsgrundstücke tangiert seien, seien diese insgesamt durch notarielle \nKaufverträge und Auflassungsvormerkungen gesichert.\n\n38\n\nMit Bescheid vom 12. Juli 2002 versagte der Beklagte die beantragte \nPlanfeststellung mit der Begründung, dem Vorhaben stehe ein zwingender, die \nZulassung des Vorhabens im Wege der planerischen Abwägung von vornherein \nausschließender Versagungsgrund aus dem Bauplanungs- und Raumordnungsrecht \nentgegen. Die Vorhabenfläche sei im gültigen Gebietsentwicklungsplan für den \nRegierungsbezirk Düsseldorf nicht als Abgrabungsfläche vorgesehen. Daraus folge \ndie bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit des Vorhabens. Ferner sei die Klägerin \ngegenwärtig nicht auf das Vorhaben angewiesen, da die planmäßig genehmigte \nAbgrabung der Klägerin eine Abgrabung bis zum Jahr 2023 erlaube und die Klägerin \nzudem über weitere Standorte (Abgrabungen in H3 und in H4) verfüge.\n\n39\n\nAm 19. Juli 2002 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, der \nVersagungsbescheid sei nichtig, jedenfalls aber rechtswidrig. Der GEP stehe dem \nVorhaben aus formellen und materiellen Gründen nicht entgegen. Wenn der GEP \nungeachtet dessen wirksam wäre, müsste er sich aus Rechtsgründen auf so globale \nÄußerungen beschränken, dass eine Einzelfallprüfung im Rahmen eines \nPlanfeststellungsverfahrens unverzichtbar sei.\n\n40\n\nAuf das Vorbringen des Beklagten mit Schreiben vom 13. Februar 2004, dem \nVorhaben stehe als zwingender Versagungsgrund auch das ausdrückliche \nAbgrabungs- und Gewässerherstellungsverbot des Landschaftsschutzgebiets bei \nVorselaer entgegen, welches vom GEP 1999 unberührt bleibe, von dem Ausnahmen \nnicht vorgesehen seien und eine Befreiung nicht erteilt werden könne, trägt die \nKlägerin mit Schreiben vom 5. März 2004 wie folgt vor: Entwicklungsziele des \nLandschaftsplans stünden dem Vorhaben bereits aus Rechtsgründen nicht als \nzwingender Versagungsgrund entgegen. Die Verbote des \nLandschaftsschutzgebietes, Abgrabungen vorzunehmen, seien formell und materiell \nnicht wirksam. Hilfsweise sei ihr eine Ausnahme zu gewähren; höchst hilfsweise sei \ndas dem Beklagten eingeräumte Befreiungsermessen eröffnet.\n\n41\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n42\n\nden Beklagten unter Aufhebung seines \nVersagungsbescheides vom 15. Juli 2002 zu verpflichten, ihren \nam 9. Oktober 2001 eingereichten Antrag in der Fassung der \nÄnderung vom 12. November 2001 zur Feststellung des Planes \nzur Herstellung eines Gewässers zur Gewinnung von Kies und \nSand in X, Gemarkung X, Flur 30, Flurstücke 3 (teilweise), 9 \nbis 12 und 22, Flur 31, Flurstücke 4, 5, 10 bis 12, 17, 18, 20, 21 \nsowie Flur 32, Flurstücke 24 und 32 (teilweise) („Abgrabung W\" \n- 2. Erweiterung nördlich und westlich -) erneut zu \nbescheiden.\n\n43\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n44\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n45\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt \nder Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten \nverwiesen.\n\n46\n\nEntscheidungsgründe:\n\n47\n\nDie auf Neubescheidung ihres Antrages beschränkte Verpflichtungsklage der \nKlägerin ist zulässig und begründet, § 113 Abs. 5 Satz 2, Satz 1 VwGO.\n\n48\n\nAuf der Rechtsgrundlage von § 31 Abs. 2 WHG hat der Träger eines Vorhabens \nin Gestalt der dauerhaften Freilegung des Grundwassers durch Abbau von Sand und \nKies, wenn dem Vorhaben kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer \nVersagungsgrund entgegen steht, einen Rechtsanspruch darauf, dass die Behörde \nüber seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende \nAbwägungsfehler entscheidet (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land \nNordrhein-Westfalen, U. v. 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -). Diesen Anspruch verletzt \nder angefochtene Bescheid. Der darin angenommene, mittels planerischer \nAbwägung unüberwindbare Versagungsgrund liegt bei zutreffender rechtlicher \nWürdigung nicht vor. Der Bescheid erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als \nrechtmäßig, weil sich auch aus anderen Rechtsgrundlagen kein mittels planerischer \nAbwägung unüberwindbarer Versagungsgrund ergibt.\n\n49\n\n1. Unter spezifisch wasserwirtschaftlichem Blickwinkel ist eine Beeinträchtigung \ndes Wohls der Allgemeinheit (§§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG) nicht zu erwarten. \nSpezifisch wasserrechtliche, unüberwindbare Versagungsgründe hat der Beklagte \nnicht zum Gegenstand des Versagungsbescheides gemacht. Ihr Vorliegen ist nach \ndem bekannten Inhalt der Antragsunterlagen nicht ersichtlich. Die Abbaufläche liegt \nnicht im räumlichen Geltungsbereich einer Wasserschutzzone eines bestehenden \nWassergewinnungswerkes. Zwar ergibt sich aus den nachrichtlichen Übernahmen \ndes (am 5. Oktober 1982 beschlossenen) Flächennutzungsplans der Gemeinde \nWeeze, dass im Bereich des Abgrabungsvorhabens ein Wasserschutzgebiet geplant \nwar (unterbrochen blaue Markierung mit \"W\" im Kreis). Dieses Wasserschutzgebiet \nist jedoch weder bis heute realisiert worden und steht seine zeitnahe Realisierung \nbevor. Das folgt bereits aus dem Umstand, dass die einschlägige Fläche im \nGEP 1999 nicht als Freiraum für den Grundwasser- und Gewässerschutz dargestellt \nist. Da der GEP in seiner Übersichtskarte 8 „Wasserwirtschaft\" nicht nur (namentlich \ngekennzeichnete) bestehende, sondern auch (noch nicht durch Namensnennung \nkonkretisierte) geplante Wasserschutzgebiete hervor hebt, ist das Schweigen des \nGEP 1999 in Bezug auf die einschlägige Fläche ein starkes Indiz für das \nNichtbestehen zeitnaher Absichten, ein Wasserschutzgebiet auszuweisen. Weiteres \nIndiz gegen das Vorliegen eines zeitnah auszuweisenden Wasserschutzgebietes ist, \ndass sich aus wasserrechtlichen Gründen im ersten Planfeststellungsbeschluss für \ndas Vorhaben aus Dezember 2000 keine unüberwindbaren Hindernisse ergeben \nhaben. Deshalb geht die Kammer der Frage, ob die im Flächennutzungsplan \nnachrichtlich dargestellte Wasserschutzzone überhaupt noch realisiert werden soll, \nnicht näher nach.\n\n50\n\n2. Aus dem Bauplanungsrecht ergeben sich ebenfalls keine mittels planerischer \nAbwägung unüberwindbaren Versagungsgründe. Das Vorhaben der Antragstellerin \nist bereits auf Grund der Größe allein der geplanten Erweiterungen von ca. 52 Hektar \nzwar ein Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB (2.1.). Ungeachtet dessen sind \ndie §§ 29 bis 37 BauGB nach § 38 BauGB wegen der überörtlichen Bedeutung des \nVorhabens nicht anzuwenden (2.2.).\n\n51\n\n2.1. Das im Außenbereich gelegene - und dort wegen seiner \nStandortgebundenheit privilegiert zulässige - Vorhaben unterliegt im Ansatz dem \nBauplanungsrecht, weil es mit einem beabsichtigten \nAbgrabungserweiterungsgelände von ca. 52 ha, mit dem projektierten \nGesamtgelände von 121 ha sogar offensichtlich, eine Abgrabung größeren Umfangs \nist (§ 29 Abs. 1 BauGB). Der „größere Umfang\" ist nicht gesetzlich definiert, sodass \nzur Konkretisierung dieses Merkmals vom Grundgedanken des § 29 Abs. 1 BauGB \nfür die Erstreckung der Anwendbarkeit der §§ 29 ff. BauGB auszugehen ist. Primäre \nBedeutung hat insofern die bodenrechtliche Relevanz des Vorhabens,\n\n52\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 2001 - 6 C 18.00 -, Buchholz 406.11 § 29 \nBauGB Nr. 65,\n\n53\n\ndie sich danach bemisst, ob und inwieweit die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten \nBelange in einer Weise berührt sind oder werden können, die geeignet ist, das \nBedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden Bauleitplanung hervorzurufen. Zu \nden für eine städtebauliche Planung wesentlichen Belangen gehören u.a. die \nGestaltung des Landschaftsbildes, der Naturschutz und die Landschaftspflege sowie \ndie Sicherung von Rohstoffvorkommen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4, 7 und 8 BauGB). \nDiese Belange können schon wegen der Größe der abzugrabenden Fläche, die die \ndurch § 3 Abs. 6 AbgrG für die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung bestimmte \nMindestgröße von 10 ha erheblich überschreitet, betroffen sein.\n\n54\n\n2.2. Auf das Vorhaben finden jedoch die unmittelbaren Rechtsfolgen der §§ 29 \nbis 37 BauGB, also sowohl die eigentlichen baurechtlichen Versagungstatbestände \nwie auch die über die öffentlichen Belange des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB \ninkorporierten Tatbestände aus anderen materiellen Rechtsgebieten (wie \ninsbesondere des Raumordnungsrechts, des Umweltrechts, des Wasserrechts usw.), \nkeine unmittelbare Anwendung (im Sinne zwingender Versagungsgründe), weil die \nAnwendung der §§ 29 bis 37 BauGB durch § 38 Satz 1 BauGB ausgeschlossen wird. \nStädtebauliche Belange sind lediglich zu berücksichtigen, mithin in die planerische \nAbwägung einzustellen. \nDas Vorhaben der Klägerin, für das ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist, \nist ein solches von überörtlicher Bedeutung im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB. Das \nTatbestandsmerkmal der „überörtlichen Bedeutung\" eines \nplanfeststellungsbedürftigen Vorhabens umschreibt die Voraussetzungen, unter \ndenen die städtebaulichen gemeindlichen Belange keine unabdingbare \nVerbindlichkeit beanspruchen, sondern lediglich zu berücksichtigen sind, und ist \ndamit unter maßgeblicher Berücksichtigung der bezweckten Rechtsfolge auszulegen. \nSinn und Zweck des § 38 Satz 1 BauGB ist es, die materiellen \nZulässigkeitsanforderungen an ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben von der \nstrikten Verbindlichkeit der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitskriterien zu lösen. \nDiese Kriterien, namentlich die gemeindlichen planerischen Vorstellungen und \nFestsetzungen, sollen wegen der für eine Planfeststellung eigentümlichen Abwägung \naller Belange, wobei deren Gewicht Rechnung zu tragen ist, im Rahmen der \nZulassung nicht isoliert für sich den Ausschlag geben.\n\n55\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1988 - 4 C 22.87 -, ZfW 1989, 26.\n\n56\n\nDie kommunale Planung soll sich gegenüber einer typischerweise von einem \nüberörtlichen Planungsträger betriebenen Planung nicht von vornherein durchsetzen, \nwenn der letzteren Planung das größere Gewicht zukommt. Es kann dahingestellt \nbleiben, ob das Merkmal der „überörtlichen Bedeutung\" des Vorhabens vor diesem \nHintergrund sowie angesichts des Umstands, dass hierdurch das frühere \nAbgrenzungsmerkmal der „überörtlichen Planung\" nach § 38 Satz 2 BauGB in der bis \nzum Inkrafttreten des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 geltenden Fassung \n(BauGB a.F.) ersetzt worden ist, typisierend unter zumindest indiziell maßgeblicher \nEinbeziehung einer gesetzlich im überörtlichen Interesse vorgeschriebenen \nfachplanerischen Planungsverantwortung zu verstehen ist.\n\n57\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 2000 - 11 VR 12.00 -, \nBuchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 51.\n\n58\n\nFür ein solches Verständnis, das sich der zu § 38 Satz 2 BauGB a.F. vertretenen \nAuffassung einer Maßgeblichkeit der Zuständigkeit einer überörtlichen \nPlanfeststellungsbehörde\n\n59\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 1981 - 4 C 11.79 -, ZfW 1981, 156\n\n60\n\nannähert, kann angeführt werden, dass die fachplanerische Planungsbefugnis \nder Wahrung des Interesses an einer nicht allein oder in erster Linie die örtlichen \nBelange, sondern sämtliche Belange sachgerecht in den Blick nehmenden und als \nFolge hiervon insgesamt abgewogenen Zulassungsentscheidung dient. Unabhängig \nhiervon gehen die Anforderungen an eine die strikte Bindung an das \nBauplanungsrecht aufhebende „überörtliche Bedeutung\" des Vorhabens jedenfalls \nnicht über diejenigen an eine „überörtliche Planung\" im Sinne des § 38 Satz 2 \nBauGB a.F. hinaus; für einen anders lautenden Regelungswillen des Gesetzgebers \ngibt es angesichts dessen, dass die Einschränkung der „überörtlichen Planungen\" \nbei Vorhaben nach den in § 38 Satz 1 BauGB a.F. genannten \nFachplanungsgesetzen nicht galt und die „überörtliche Bedeutung\" im Sinne des § 38 \nBauGB Satz 1 in der aktuellen Fassung auf alle planfeststellungsbedürftigen \nVorhaben bezogen ist, keinen greifbaren Anhaltspunkt. Die überörtlichen Bezüge \neines Vorhabens, die den tragenden Grund für das Zurücktreten der gemeindlichen \nPlanung gegenüber der Fachplanung bilden, gehen im Allgemeinen damit einher, \ndass das Vorhaben auf Grund seiner Auswirkungen einen planerischen \nKoordinationsbedarf hervorruft, der wegen der gebotenen Einbeziehung der \nPlanungen mehrerer Gemeinden oder überörtlicher Planungen sachgerecht allein auf \neiner gemeindeübergreifenden, mithin überörtlichen, Planungsebene zu bewältigen \nist. Das trifft hier nach den konkreten Gegebenheiten zu. Das Vorhaben erstreckt \nsich zwar nur auf das Gebiet der Gemeinde Weeze, sodass die indizielle Bedeutung \neiner Überschreitung von Gemeindegrenzen nicht zum Tragen kommt. Der \nüberörtliche Bezug ergibt sich jedoch daraus, dass eine Nassabgrabung dieser \nGröße an diesem Standort wegen der Vielzahl sonstiger vergleichbarer Vorhaben \ndieser Art im Kreis- und Regierungsbezirk, die zum Teil bereits durchgeführt worden \nsind oder seitens der Abgrabungsindustrie noch beabsichtigt sind, einen die \nGemeindegrenzen überschreitenden planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, \nder von der Regionalplanung sowie dem Abgrabungskonzept des Kreises schon \naufgegriffen worden ist. Das Vorhaben berührt dementsprechend in starkem Maße \nüberörtliche planerische Gesichtspunkte und wirkt sich so über die spezifischen \ngemeindlichen Bezüge zur Gemeinde X hinaus auf sonstige Gemeinden aus. Es wirft \ngerade wegen der aus der Häufung gleich gelagerter Projekte erwachsenden und \nplanerisch zu bewältigenden Konflikte einen Planungsbedarf auf, der \ninteressengerecht allein mit den Mitteln der Bauleitplanung der Gemeinde X nicht zu \nbefriedigen ist, sondern gemeindeübergreifende Lösungen verlangt. Bestätigt wird \ndas dadurch, dass die im GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche an einem \nüberörtlichen Bedarfsdeckungskonzept ausgerichtet sind und dass im Zuge der \nErarbeitung des GEP 1999 die Standorte gerade von Reservegebieten für \nAbgrabungen auf gegenläufige und mithin auszugleichende Interessen der jeweils \nbetroffenen Gemeinden gestoßen sind. Städtebauliche Belange sind daher (lediglich) \nzu berücksichtigen, § 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB; die betroffene Gemeinde ist \nim Planfeststellungsverfahren zu beteiligen.\n\n61\n\n2.3. Aus dem hier bekannten Planungsrecht der Gemeinde X ergibt sich kein \nmittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund. Die im \nAußenbereich gelegene Vorhabenfläche wird im Flächennutzungsplan der Gemeinde \nX vorwiegend als landwirtschaftliche Nutzfläche und teilweise als Fläche für die \nForstwirtschaft dargestellt. In der Darstellung als Fläche für die Landwirtschaft ist, \nweil der Außenbereich typischerweise der landwirtschaftlichen Nutzung unterliegt, im \nAllgemeinen keine qualifizierte Standortausweisung zu sehen, zu der ein im \nAußenbereich privilegiert zulässiges Vorhaben - wie dasjenige der Klägerin - im \nWiderspruch stehen könnte.\n\n62\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 28.86 -, Buchholz 406.11 § 35 \nBauGB Nr. 258.\n\n63\n\nEs gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Landwirtschaft wegen besonderer \nStandortgegebenheiten oder aus sonstigen Gründen gerade an dieser Stelle \ngegenüber anderen Nutzungen gefördert und gesichert werden soll. Entsprechendes \ngilt für die Darstellung von Teilen der Vorhabensfläche als Fläche für die \nForstwirtschaft.\n\n64\n\n3. Zwingende Versagungsgründe ergeben sich auch nicht aus dem Gesetz zur \nSicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft \n(Landschaftsgesetz - LG) für das Land Nordrhein-Westfalen (= LG NRW).\n\n65\n\n3.1. Der Landschaftsplan des Kreises Kleve, Nr. 10 Weeze (im Folgenden: \nLandschaftsplan) steht dem Vorhaben nicht als zwingender Versagungsgrund \nentgegen. Zwar soll die Verwirklichung des Vorhabens in dem durch Landschaftsplan \nfestgesetzten Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.1. erfolgen, in dem die Vornahme von \nAbgrabungen und das Anlegen von Wasserflächen verboten ist (Ziffer 3.3 \nAllgemeine Bestimmungen, Verbote zu Ziffer 1.f) und g)). Der Landschaftsplan sieht \ninsoweit auch keine Ausnahmen (Ziffer 3.3., Ausnahmen zu 3.a) und 3b)) vor. Ein \nUnberührtbleiben des Vorhabens nach Ziffer 3.3. Allgemeine Bestimmungen, \nunberührte Tätigkeiten zu Ziffer 2 lit. f des Landschaftsplans, liegt ebenfalls nicht vor. \nUngeachtet der Frage, ob es sich bei der Unberührtheitsklausel um eine statische \nVerweisung auf den im Zeitpunkt der Aufstellung des Landschaftsplans wirksamen \nGEP 1984 oder um eine dynamische Verweisung auf den aktuell geltenden \nGEP 1999 handelt, läge das Vorhaben völlig (GEP 1984) bzw. im Wesentlichen \n(GEP 1999) außerhalb von dort jeweils dargestellten Bereichen „für die oberirdische \nGewinnung von Bodenschätzen\" (= GEP 1984) bzw. „Bereichen zur Sicherung und \nzum Abbau oberflächennaher Bodenschätze\" (= GEP 1999). \nDeshalb käme zur Überwindung des Abgrabungsverbotes im \nLandschaftsschutzgebiet nur die Erteilung einer Befreiung in Betracht (Ziffer 3.3.4 \ndes Landschaftsplans). Befreiungen setzen nach allgemeinem Verständnis einen \natypischen Sachverhalt voraus. Vorbehaltlich insbesondere grundstücksbezogener \nBesonderheiten sind plangewollte Härten, wie sie in einem ausdrücklichen, nicht \ndurch Ausnahmemöglichkeit abgeschwächten Abgrabungsverbot zu sehen sind, \nnicht zu überwinden (vgl. Urteil der Kammer vom 18. Dezember 2003, \n- 4 K 9352/98 -).\n\n66\n\n3.1.1. Indessen steht der Landschaftsplan ungeachtet der Frage seines formell \nwirksamen Zustandekommens und seiner materiellen Rechtmäßigkeit im Zeitpunkt \nseines Erlasses dem Vorhaben der Klägerin heute nicht mehr entgegen, weil die dem \nVorhaben entgegen stehenden Verbote zu Ziffer 3.3.1., lit. f) und g) für den konkret \nzur Abgrabung bei Vorselaer vorgesehenen Bereich aktuell funktionslos geworden \nsind. Die Funktionslosigkeit folgt daraus, dass die mit den konkreten Verboten \nverfolgten naturschutzrechtlichen Zwecke, die der Unterschutzstellung der \nVorhabenfläche zu Grunde liegen, auf unabsehbare Zeit offenkundig nicht mehr \nerreicht werden können (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom \n18. Mai 2000, - 3 S 687/00 -, Juris-Dokument Nr. MWRE107240000). Die mit den \nVerboten bezweckten Ziele können auf unabsehbare Zeit offenkundig nicht mehr \nerreicht werden, weil durch den GEP 1999 auf weiten Teilen der Vorhabenfläche ein \nBereich zum Abbau und zur Sicherung oberflächennaher Bodenschätze dargestellt \nund zur Ausbeutung dieser Bodenschätze ein bestandskräftiger \nPlanfeststellungsbeschluss ergangen ist, mit dessen Umsetzung die Klägerin \nbegonnen hat.\n\n67\n\nEine bauplanerische Festsetzung kann wegen Funktionslosigkeit außer Kraft \ntreten, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen \nEntwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung \nauf unabsehbare Zeit ausschließt und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad \nerreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten \nVertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (BVerwG, Urteil vom 29. April 1977, \n- 4 C 39.75 -, BVerwGE 54, 5-11 und seither ständige Rechtsprechung). Diese, für \ndie Funktionslosigkeit von einzelnen und/oder allen Festsetzungen eines (als \nSatzung zu beschließenden, § 10 Abs. 1 BauGB) Bebauungsplans entwickelte, \nRechtsprechung ist auf einzelne Festsetzungen in (nach § 16 Abs. 1 Satz 2 LG NRW \nebenfalls als Satzung zu beschließenden) Landschaftsplänen grundsätzlich \nübertragbar. Zwar sind Bebauungspläne regelmäßig auf Umsetzung (Verwirklichung) \ngerichtet, während Landschaftsschutzverordnungen dem konservierenden Schutze \nder Landschaft, so wie sie sich darstellt, dienen. Soweit deshalb eine undifferenzierte \nÜbernahme der Rechtsprechung zur Funktionslosigkeit von Festsetzungen in \nBebauungsplänen auf Festsetzungen in Landschaftsschutzverordnungen \nmöglicherweise nicht angezeigt ist (vgl. BVerwG, B. v. 16. Februar 1988, \n- 4 B 26.88 -, BRS 48 Nr. 213, jedoch andererseits Bayerischer VGH, Urteile vom \n25. April 1996, - 9 N 94.599 -, NuR 1998, 150-153, und vom 14. Januar 2003, \n- 1 N 01.2072 -, BauR 2003, 997-1001 und VGH Baden-Württemberg, Beschluss \nvom 18. Mai 2000, a.a.O., die die Möglichkeit der Funktionslosigkeit von \nLandschaftsschutzverordnungen grundsätzlich bejahen), ist die Situation für die \nFestsetzung von und in Landschaftsschutzgebieten rechtlich anders und vor allem \nBebauungsplänen systemnäher. Landschaftsschutzgebiete werden nach § 21 lit. a \nLG NRW festgesetzt, soweit dies zur Erhaltung oder Wiederherstellung \n(Hervorhebung d. d. Kammer) der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der \nNutzungsfähigkeit der Naturgüter erforderlich ist. Zusammen mit den \nEntwicklungszielen (§ 18 LG NRW) und den Entwicklungs-, Pflege- und \nErschließungsmaßnahmen (§ 26 LG NRW) schafft das LG NRW mit dem \nLandschaftsplan einen weit gesteckten Rahmen für allgemeine und besondere \nMaßnahmen, die über die bloße Bestandsbewahrung hinaus gehen, der Umsetzung \nim Einzelfall bedürfen und die deshalb ebenso der abstrakten Gefahr unterliegen, bei \nVeränderung der zu Grunde liegenden Umstände funktionslos zu werden.\n\n68\n\nDie für das Landschaftsschutzgebiet bei Vorselaer angeordneten Verbote der \nVornahme von Abgrabungen und zur Herstellung von Gewässern (im Folgenden \neinheitlich Abgrabungsverbot genannt) sind funktionslos geworden. Die mit dem \nAbgrabungsverbot verfolgten naturschutzrechtlichen Zwecke lassen sich auf der für \ndie Abgrabung vorgesehenen Fläche zum gegenwärtigen Zeitpunkt auf unabsehbare \nZeit und offenkundig nicht mehr erreichen. Es kann daher dahin stehen, ob die Ziele \nim Zeitpunkt der Unterschutzstellung überhaupt jemals erreicht werden konnten.\n\n69\n\nDie Verbotstatbestände des Landschaftsschutzgebietes sind im Zusammenhang \nmit dem Landschaftsschutzgebiet zu sehen, für das sie festgesetzt werden. Sie \ndienen der Verwirklichung der naturschutzrechtlichen Zwecke des jeweiligen \nLandschaftsschutzgebietes. Landschaftsschutzgebiete werden aus den in § 21 \nLG NRW genannten Zwecken festgesetzt. Der Schutzzweck des \nLandschaftsschutzgebietes bei Vorselaer umfasst bei weitestgehender Auslegung \ndes Landschaftsplans neben dem für das Landschaftsschutzgebiet 3.3.1 \nausdrücklich angeordneten Schutz von Kopfbäumen und Biotopen möglicherweise \nauch die weiteren Zwecke des § 21 lit. a) und b) LG, also eventuell auch die \nErhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder \nder Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und die Bewahrung des Landschaftsbildes \nwegen dessen Vielfalt, Eigenart oder Schönheit, ferner eventuell auch die \nVerwirklichung des Entwicklungsziels I, soweit es für Vorselaer Geltung beansprucht. \nSämtliche dieser Schutzzwecke lassen sich durch das Abgrabungsverbot auf \nunabsehbare Zeit nicht mehr erreichen, weil weite Teile der Fläche bereits durch die \nschon zugelassene Abgrabung zu einem Gewässer umgestaltet werden und dieser \nZustand von Dauer ist.\n\n70\n\nDer Schutzzweck, Kopfbäume zu erhalten und zu pflegen, kann in dem Bereich \nder Vorhabenfläche mangels heutigem Vorhandensein von Kopfbäumen durch \nAbgrabungsverbot nicht erreicht werden. Die Vorhabenfläche stellt sich ausweislich \nder bei den Antragsunterlagen befindlichen Luftaufnahme aus dem Jahr 1997 zu \nweitesten Teilen (mit Ausnahme kleiner Waldeinsprengsel im westlichen Teil der \nwestlichen Erweiterungsfläche) als vollständig ausgeräumte, auf großen Parzellen \nlandwirtschaftlich genutzte Fläche dar. Schutzwürdige Kopfbäume befinden sich \ndarauf nicht. Der Schutz der Kopfbäume bedarf des Abgrabungsverbotes auf der \nVorhabenfläche daher nicht.\n\n71\n\nAuch der Schutzzweck der „Herstellung eines Biotopnetzes\" kann - ungeachtet \nseiner Zulässigkeit als Zweck eines Landschaftsschutzgebietes - durch ein \nAbgrabungsverbot auf der fraglichen Fläche nicht erreicht werden. Er setzt sich bei \nverständiger Würdigung aus zwei aufeinander aufbauenden Inhalten zusammen, \nnämlich erstens dem Schutz bestehender Biotope (deren Schutz ist Voraussetzung \nfür die Vernetzung) und zweitens deren Vernetzung untereinander. Die erstmalige \nErrichtung neuer Biotope kann dem konkreten Gebot demgegenüber nicht als \nSchutzzweck entnommen werden. Zur Bewahrung bestehender Biotope ist ein \nAbgrabungsverbot auf der zur Abgrabung vorgesehenen Vorhabenfläche nicht \nerforderlich, weil sich auf ihr ausweislich der Antragsunterlagen aktuell keine \nschutzwürdigen Biotope, die im Sinne der Erläuterungen des Landschaftsplans \ngeeignet sind, eine Funktion als Rückzugsraum für bedrohte Tier- und Pflanzenarten \nzu erfüllen, befinden. Ausweislich der aus der Grundlagenkarte des \nLandschaftsplans abgeleiteten alten Biotopkartierung (Plandarstellung G-8.1 der \nAntragsunterlagen) existierten solche Biotope auch im Zeitpunkt der Beratung und \nBeschlussfassung über den Landschaftsplan auf der Vorhabensfläche nicht. Solche \nBiotope werden auch in dem dem Landschaftsplan vorangestellten \nErläuterungsbericht nicht erwähnt. Schutzwürdige Biotope befanden und befinden \nsich auch noch heute südlich (LÖBF-Biotopkataster 4303 Uedem, Biotop Nr. 413 \nund 411, vgl. die Nachweise auf Karte G-8.2 der Antragsunterlagen) und nördlich \n(ebenda Nr. 012) des Vorhabens. Diese Biotope werden von dem Vorhaben jedoch \nnicht berührt. \nDer darüber hinaus gehende Schutzzweck der Vernetzung einzelner Biotope zu \neinem Biotopverbund erfordert, soweit er im Landschaftsplan durch \nEntwicklungs-, Pflege- und Erhaltungsmaßnahmen konkrete Gestalt angenommen \nhat, ebenfalls kein Abgrabungsverbot auf der Vorhabenfläche. Die vom \nLandschaftsplan unter der Ziffer 6.1.21 vorgesehene Anpflanzung einer Baumreihe \nentlang der Grotendonkstraße und die unter Ziffer 6.1.28 vorgesehene Anlage einer \nHecke mit Einzelbäumen auf einer Fläche südlich außerhalb der Vorhabensfläche \nsind möglicherweise geeignet und bestimmt, die an ihren jeweiligen Enden oder \nSeiten gelegenen Biotope miteinander zu verbinden, um sie im Sinne des \nSchutzzwecks der Ziffer 3.3.1.2.a) miteinander zu vernetzen. Bei Vornahme der \ngebotenen Anpflanzungen wird es wahrscheinlich insbesondere kleineren Tieren \nermöglicht, durch Bäume und Sträucher geschützt von einem Biotop zum anderen zu \ngelangen, ohne die freie, keine Deckung bietende Landschaft queren zu müssen. Die \nnach diesen konkreten Handlungsgeboten vorzunehmenden, möglicherweise auch \nder Vernetzung von einzelnen Biotopen dienenden Maßnahmen werden durch das \nVorhaben jedoch nicht berührt. Auf der Vorhabenfläche selbst sind keine \nEntwicklungs-, Pflege- und Erhaltungsmaßnahmen vorgesehen, insbesondere nicht \nsolche, die dem Zweck dienen könnten, die am Rande des Vorhabens gelegenen \neinzelnen Biotope untereinander zu verbinden.\n\n72\n\nDie weiteren Zwecke des § 21 lit. a) und b) LG NRW, so sie der Festsetzung des \nLandschaftsschutzgebietes bei Vorselaer allgemein zu Grunde liegen, erfordern \ngegenwärtig ebenfalls kein Abgrabungsverbot. Denn auf Grund des (mit Ausnahme \nder denkmalrechtlichen Nebenbestimmungen) bestandskräftigen, wasserrechtlichen \nPlanfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 steht fest, dass weite Teile des \nLandschaftsschutzgebietes bei Vorselaer abgegraben und zu einem Gewässer \numgestaltet werden. Die Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit \ndes Naturhaushalts oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und die Bewahrung \ndes Landschaftsbildes wegen dessen Vielfalt, Eigenart oder Schönheit kann in \nVorselaer durch Bewahrung des vormaligen Zustandes nicht mehr erreicht werden, \nweil bereits jetzt durch die planfestgestellte Abgrabung zwei Gewässer mit einer \nGröße von jeweils 20 und 29 ha entstehen, die den vormaligen Zustand wesentlich \nverändern. Die Wiederherstellung des vormaligen, im Zeitpunkt der Aufstellung des \nLandschaftsplans vorgefundenen Zustandes in Vorselaer ist auf unabsehbare Zeit \nausgeschlossen. Insbesondere eine Wiederverfüllung des in Entstehung befindlichen \nGewässers, die eine Wiederherstellung der ursprünglichen Topographie abstrakt \nermöglichen würde, ist - weil nicht Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses - \nausgeschlossen. In der Landschaft verbleiben auf unabsehbare Zeit zwei jeweils \n20 und 29 ha große Gewässer. Dieser Zustand ist offenkundig. Die Klägerin hat mit \nder Ausnutzung des ersten Planfeststellungsbeschlusses in Vorselaer begonnen. \nDort wird abgegraben mit der Folge, dass in der Landschaft bereits jetzt der Eingriff \nzu erkennen ist, der aus dem Vollzug des ersten Planfeststellungsbeschlusses \nfolgt.\n\n73\n\nDie Funktionslosigkeit des Abgrabungsverbotes auf den durch \nPlanfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 konkret freigegebenen Flächen in \nVorselaer schließt die Funktionslosigkeit des Abgrabungsverbotes auf den vorliegend \nzur Genehmigung gestellten Erweiterungsflächen ein. Die Erweiterungsfläche \nunterscheidet sich in ihren landschaftsrechtlichen Qualitäten mit Ausnahme zweier \nkleiner, landschaftsrechtlich unbedeutender Waldteilstücke im Westen der westlichen \nErweiterungsfläche in keinem landschaftsrechtlich wesentlichen Merkmal von der \ndurch Planfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 fest gestellten \nAusgangsfläche, die wiederum im GEP 1999 als Bereich für die Sicherung und den \nAbbau oberflächennaher Bodenschätze dargestellt wird.\n\n74\n\nDass aus den veränderten rechtlichen Umständen, die die Funktionslosigkeit des \nAbgrabungsverbotes für das Landschaftsschutzgebiet in Vorselaer zur Folge haben, \nbei Annahme einer statischen Verweisung in Ziffer 3.3. Verbote zu 1., lit. f) des \nLandschaftsplans aus § 29 Abs. 5 Satz 1 LG NRW eine Anpassungspflicht des \nLandschaftsplans folgt, weil sich nicht nur die tatsächliche Situation, sondern auch \ndie landesplanerischen Vorgaben geändert haben, steht der Annahme einer \naktuellen Funktionlosigkeit nicht entgegen.\n\n75\n\n3.1.2. Soweit entgegen der vorstehenden Erwägungen das Abgrabungsverbot \ndes Landschaftsplans nicht funktionslos wäre, hätte die Klägerin auf Grund des \nVorliegens einer atypischen Sachverhaltskonstellation einen Anspruch darauf, dass \nim Planfeststellungsverfahren nach Ermessen über eine dann notwendige Befreiung \nvom Abgrabungsverbot entschieden wird und läge deshalb kein zwingender \nVersagungsgrund vor. Eine das Befreiungsermessen eröffnende atypische \nSachverhaltskonstellation, wegen deren Vorliegen auf den Zeitpunkt der mündlichen \nVerhandlung abzustellen ist, liegt vor, weil die konkreten und allgemeinen \nSchutzzwecke des Landschaftsschutzgebietes 3.3.1., falls sie im Zeitpunkt der \nUnterschutzstellung vorgelegen hätten, heute auf der Vorhabenfläche durch das \nAbgrabungsverbot nicht mehr erreicht werden können. Weiteres Indiz für das \nVorliegen eines atypischen Sachverhalts ist die Ausweisung von Teilen der \nVorhabenfläche als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher \nBodenschätze durch den GEP 1999. Die Darstellung der mit \nPlanfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 zur Abgrabung freigegebenen \nUrprungsvorhabenfläche als Bereich für die Sicherung und den Abbau \noberflächennaher Bodenschätze durch den GEP 1999 durfte nur erfolgen, wenn und \nweil auf dem durch den GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereich der \nLandschaftsschutz aus vertretbaren Erwägungen zurücktreten konnte. Raumordnung \nund Landschaftsplanung findet nicht „von oben nach unten\" statt, sondern \nberücksichtigt nach dem Gegenstromprinzip (§ 1 Abs. 3 ROG) auch die \nGegebenheiten und Erfordernisse der Teilräume. Mit Rücksicht darauf wäre die \nDarstellung eines Bereiches für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher \nBodenschätze auf der Urprungsvorhabenfläche durch den GEP 1999 wegen \nVerletzung des Gegenstromprinzips mindestens abwägungsfehlerhaft, wenn sie die \nkonkrete landschaftsrechtliche Qualität der dar gestellten Teilfläche völlig \nunberücksichtigt ließe. Ist unter Berücksichtigung des Gegenstromprinzips eine \nAusweisung der Ursprungsvorhabenfläche als Bereich für die Sicherung und den \nAbbau oberflächennaher Bodenschätze durch den GEP 1999 materiell rechtmäßig \nerfolgt, so drängt sich auf, dass für die - dieselben landschaftsrechlichen Qualitäten \naufweisenden - Erweiterungsflächen ein atypischer, das Befreiungsermessen \neröffnender Sachverhalt vor liegt.\n\n76\n\n3.1.3. Zeitlich vor dem Inkrafttreten des Landschaftsplans galt für die \nVorhabenfläche die auf der Grundlage der §§ 5 und 19 des \nReichsnaturschutzgesetzes erlassene Verordnung zum Schutze von \nLandschaftsteilen im Bereich des Kreises Geldern vom 2. Mai 1974, veröffentlicht im \nAmtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf vom 23. Mai 1974 (im Folgenden \nLandschaftsschutzVO 1974). Ob die LandschaftsschutzVO 1974 für den Fall der \nformellen Unwirksamkeit des Landschaftsplans (insbesondere wegen \nmöglicherweise fehlender Genehmigung, § 28 Abs. 1 LG NRW) auf der Grundlage \nvon § 73 Abs. 1 Satz 1 LG NRW wieder auflebt und für die Vorhabenfläche Geltung \nbeansprucht, lässt die Kammer offen. Denn aus der LandschaftsschutzVO 1974 \nergibt sich kein zwingendes Abgrabungshindernis. Die LandschaftsschutzVO 1974 \nverbietet zwar unter § 2 Abs. 1 Nr. 7 unter anderem die Vornahme von Abgrabungen. \nVon den Verboten des § 2 können jedoch nach § 3 der LandschaftsschutzVO 1974 \nAusnahmen zugelassen werden, insbesondere wenn die beabsichtigte Maßnahme \ndie in § 2 Abs. 2 genannten Wirkungen nicht hervorruft (§ 3 Abs. 1 Satz 1 \nLandschaftsschutzVO 1974). Das erlaubt eine Einzelfallprüfung, die im \nPlanfeststellungsverfahren vorgenommen werden kann. Ein zwingender \nVersagungsgrund ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 7 LandschaftsschutzVO 1974 \nnicht.\n\n77\n\n3.2. Geschützte Landschaftsbestandteile i.S.v. § 23 LG NRW befinden sich \ninnerhalb der Vorhabenfläche nicht.\n\n78\n\n3.3. Soweit der Landschaftsplan für die Vorhabenfläche auf der Grundlage von \n§ 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LG NRW Entwicklungsziele bestimmt, können diese auf der \nVorhabenfläche - wie ausgeführt - nicht erreicht werden. Selbst wenn dies der Fall \nwäre, ergäbe sich aus diesem Umstand aber auch kein zwingender \nVersagungsgrund. Soweit Entwicklungsziele in den Landschaftsplänen dargestellt \nsind, sind diese bei der Planfeststellung nicht strikt zu beachten. Entwicklungsziele \nsollen bei allen behördlichen Maßnahmen im Rahmen der dafür geltenden \ngesetzlichen Vorschriften berücksichtigt werden (§§ 16 Abs. 2 Satz 4, 18, 33 Abs. 1 \nLG NRW). Eine strikte Verbindlichkeit beinhaltet ein solches Berücksichtigungsgebot \nnicht.\n\n79\n\n3.4. Durch die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten \nNordrhein-Westfalen (LÖBF) nach § 62 Abs. 3 Satz 1 LG NRW erfasste geschützte \nBiotope i.S.v. § 62 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 LG NRW, deren Zerstörung nach § 62 Abs. 1 \nLG NRW verboten ist, befinden sich innerhalb der Vorhabenfläche - wie vorstehend \nerläutert - nicht.\n\n80\n\n3.5. Die gesetzlichen Bestimmungen über den Einfluss von Belangen von Natur \nund Landschaft auf die Vorhabenzulassung ergeben einen strikten Versagungsgrund \nebenfalls nicht. Diese Belange gehen in die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG ein. \nEine Untersagung nach Maßgabe der Eingriffsregelungen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 \nLG NRW) setzt voraus, dass die durch den Eingriff verursachte Beeinträchtigung von \nNatur und Landschaft nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maße \nauszugleichen ist, und verlangt desweiteren eine spezifisch auf die Belange von \nNatur und Landschaft bezogene Abwägung (§ 4 Abs. 5 LG NRW). Damit ist in \nAnbetracht der fachrechtlichen Zulassungsentscheidung nach § 31 Abs. 2 WHG \nselbst bei mangelnder Ausgleichbarkeit des mit der Abgrabung gegebenen Eingriffs \n(§ 4 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LG NRW) zur Bewältigung der Eingriffsfolgen eine \nnaturschutzrechtliche Abwägung vor einer Versagung nicht entbehrlich.\n\n81\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, Buchholz 406.401 § 8 \nBNatSchG Nr. 29; Urteil vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, Buchholz 406.401 § 8 \nBNatSchG Nr. 21; Beschluss vom 22. Mai 1995 - 4 B 30.95 -, Buchholz 406.401 \n§ 8 BNatSchG Nr. 16.\n\n82\n\n4. Aus den Vorschriften des Gesetzes zur Ordnung von Abgrabungen \n(Abgrabungsgesetz - AbgrG -) für das Land Nordrhein-Westfalen ergeben sich \nebenfalls keine zwingenden Versagungsgründe.\n\n83\n\n4.1. Eine Versagung wegen bislang unterbliebener Beibringung einer \nnotwendigen abgrabungsrechtlichen Eigentümererklärung (§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG) \nscheidet aus.\n\n84\n\n4.1.1. Verfahrensrechtlich besteht im wasserrechtlichen \nPlanfeststellungsverfahren keine Obliegenheit des Antragstellers, gleichzeitig mit den \nPlanunterlagen auch Einverständniserklärungen der betroffenen \nFlurstückseigentümer beizubringen. Der dies anordnende § 4 Abs. 4 AbgrG NRW \nfindet als Verfahrensvorschrift im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren keine \nAnwendung.\n\n85\n\nVgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom \n1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -.\n\n86\n\n4.1.2. Materiell-rechtlich ist im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren die \nVorlage der Eigentümereinverständniserklärung unverzichtbar. Die \nEigentümererklärung nach § 4 Abs. 4 AbgrG NRW steht im Zusammenhang mit den \nPflichten des Eigentümers hinsichtlich der Herrichtung während und nach Abschluss \nder Abgrabung (§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG NRW). Der Eigentümer soll die \nHerrichtung durch den Unternehmer nicht auf Grund seiner privaten Rechte \nverhindern können und ggf. selbst zur Herrichtung verpflichtet sein. Aus diesem \nGrund ist der Vorhabenträger gehalten, die Eigentümererklärungen bis zum Erlass \ndes Planfeststellungsbeschlusses vorzulegen. Das gilt unabhängig von der Frage, ob \nund wann die Behörde von vollständigen, das Planfeststellungsverfahren in Gang \nsetzenden Unterlagen ausgehen muss. Die Klägerin hat bereits mit Schreiben vom \n22. November 2001 diverse Eigentümereinverständniserklärungen in Kopie vorgelegt \nund im Übrigen erklärt, das Eigentum an Böschungsgrundstücken erwerben zu \nkönnen. Dass die Eigentümereinverständniserklärungen insgesamt nicht ausreichen \nkönnten oder aber sonstige Hindernisse insoweit bestehen könnten, ist nicht \nersichtlich.\n\n87\n\n4.2. Die Zugehörigkeit der Beachtung der Belange des Naturhaushalts und der \nLandschaft zu dem Katalog der Voraussetzungen, bei deren Erfüllung eine \nAbgrabungsgenehmigung zu erteilen ist (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW), ergibt keinen \nzwingenden Versagungsgrund. Es ist bereits erheblich zweifelhaft, ob die Vorschrift \ndes § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW, die ihrem Wortlaut nach dem Vorhabenträger \nlediglich unter bestimmten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf die \nGenehmigung einräumt, dahin zu verstehen ist, dass eine Planfeststellung, die das \nErfordernis einer isolierten Genehmigung entfallen lässt, zwingend zu versagen ist, \nwenn die genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Das gilt umso mehr deshalb, \nweil Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nach Maßgabe der Kriterien \ndes § 3 Abs. 3 AbgrG NRW „in der Regel\" beachtet sind, was gegen eine inhaltlich \nnicht weiter anhand von Umständen des Einzelfalles ausfüllungsfähige Bestimmung \nvon Versagungsgründen spricht. Ferner ist im Hinblick auf die in \nbebauungsrechtlicher Hinsicht abschließenden Regelungen der §§ 29 ff. BauGB\n\n88\n\n- vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 17.81 -, DVBl. 1983, 893 -\n\n89\n\nund des insofern zu bedenkenden Eingreifens des § 38 Satz 1 BauGB nicht \nzweifelsfrei, aus der spezifisch abgrabungsrechtlichen Regelung der unzulänglichen \nBeachtung der in § 3 Abs. 3 AbgrG genannten Belange von Natur und Landschaft \nden Schluss auf eine der Planfeststellungsbehörde vorgegebene Pflicht zur \nVersagung der Planfeststellung zu ziehen. Das braucht aber nicht vertieft und \nentschieden zu werden. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die abgrabungsrechtlich \nerheblichen Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nicht in einer dem § 3 \nAbs. 3 AbgrG NRW genügenden Art und Weise beachtet sind oder das Vorhaben \nnicht zumindest im Wege der Beifügung von Nebenbestimmungen in \nÜbereinstimmung mit den Erfordernissen nach § 3 Abs. 3 AbgrG NRW gebracht \nwerden kann.\n\n90\n\n5. Zuletzt lassen auch die Darstellungen des GEP 1999 das Erfordernis, über \nden Planfeststellungsantrag der Klägerin in Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG zu \nentscheiden, nicht entfallen.\n\n91\n\n5.1. Es fehlt bereits an einer strikten Bindungswirkung an die Aussagen des \nGEP 1999. Diese wird weder durch die in Betracht zu ziehenden fachgesetzlichen \nRaumordnungsklauseln des § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Hs., Satz 3 BauGB und des § 3 \nAbs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW noch durch das Raumordnungsgesetz (ROG) unmittelbar \n(§ 4 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG) aus - insoweit allein in Betracht zu \nziehenden - Zielen der Raumordnung begründet. Grundsätze und sonstige \nErfordernisse der Raumordnung (§ 3 Nr. 1 ROG) weisen die den Zielen der \nRaumordnung wesenseigene Verbindlichkeit von vornherein nicht auf und bilden \nöffentliche Belange, die bei einer Planfeststellung in die Abwägung einzustellen sind \n(§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG). Die für die Beurteilung der \nPlanfeststellungsfähigkeit des Vorhabens maßgeblichen Ziele sind dem GEP 1999 \nzu entnehmen. Ein Rückgriff auf Zielfestlegungen des GEP 1986 scheidet aus, weil \ndieser - jedenfalls was Abgrabungen anbelangt - mit der Genehmigung des \nGEP 1999 seinen Geltungsanspruch vollständig eingebüßt hat und tatsächlich sowie \nrechtlich überholt ist. Die mit dem GEP 1999 gewollte Steuerung von Abgrabungen \nnach Maßgabe eines begrenzt zugestandenen Flächenbedarfs einerseits und \nbestimmter Standortkriterien andererseits ist gegenüber den Festsetzungen des \nGEP 1986 verselbstständigt; das Bedarfsdeckungskonzept ist nicht vereinbar mit \neinem Fortgelten des GEP 1986.\n\n92\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 - (S. 87 f.).\n\n93\n\nEs mangelt an der eine Bindung an Zielaussagen herstellenden fachgesetzlichen \n(§ 4 Abs. 5 ROG) oder raumordnungsrechtlichen Vorschrift dafür, dass derartige \nAussagen zum bindenden Entscheidungsprogramm der Planfeststellung \ngehören.\n\n94\n\n5.1.1. Einer Zielbindung nach § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs., Satz 3 BauGB steht \nnach dem oben Gesagten die überörtliche Bedeutung des Vorhabens nach § 38 \nSatz 1 BauGB entgegen. Das gilt ungeachtet dessen, ob die Funktion des § 35 \nAbs. 3 Satz 3 BauGB, privilegierte Außenbereichsvorhaben unter einen \nraumplanerischen Planungsvorbehalt zu stellen,\n\n95\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, NVwZ 2003, \n733,\n\n96\n\ndurch andere Vorschriften Gewähr leistet ist. Das durch § 38 Satz 1 BauGB \nbewirkte Entfallen der Anwendbarkeit der bauplanerischen Raumordnungsklausel bei \nplanfeststellungsbedürftigen Vorhaben von überörtlicher Bedeutung soll zwar, was \ndie Bindung raumbedeutsamer Vorhaben privater Träger an Ziele der Raumordnung \nangeht, durch das raumordnerische Erfordernis der unmittelbaren Beachtung der \nZiele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG aufgefangen werden; im \nAnwendungsbereich des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG soll es bei einer \nPlanfeststellung keiner fachgesetzlichen Raumordnungsklausel bedürfen, um die \nBindungswirkung der Ziele der Raumordnung zu Gewähr leisten.\n\n97\n\nVgl. BT-Drucksache 13/6392 (Seite 123), 13/7589 (Seiten 22 f., 32); Runkel in: \nBielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des \nBundes und der Länder, K § 4 Rdnrn. 153 f.\n\n98\n\nDie Rechtsfolge des § 38 Satz 1 BauGB untersteht aber keinem Vorbehalt des \nInhalts, dass sie nur in den Fällen greift, in denen die Bindungswirkung der Ziele \nanderweitig erreicht ist, eine Lücke hinsichtlich der Zielbindung also nicht eintritt. \nInsbesondere ist § 38 Satz 1 BauGB in seinem zeitlichen Geltungsanspruch nicht \ndurch Überleitungsvorschriften auf Sachverhalte beschränkt, die von § 4 Abs. 1 \nSatz 2 Nr. 2 ROG erfasst werden. Im Übrigen enthält § 38 BauGB a.F. desgleichen \nkeine Einschränkung, die darauf gerichtet ist, die Zielbindung im Sinne des § 35 \nAbs. 3 Satz 3 1. Hs., Satz 4 BauGB a.F. auch angesichts der Rechtsfolge des § 38 \nBauGB a.F. - auf Grund anderer Vorschriften - zu sichern.\n\n99\n\n5.1.2. Die Raumordnungsklausel des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG begegnet wegen \nihrer Einbindung in die Voraussetzungen, unter denen eine \nAbgrabungsgenehmigung zu erteilen ist, hinsichtlich einer Handhabung als \nVersagungsgrund bereits - wie oben unter Ziffer 4.2. ausgeführt - grundsätzlichen \nBedenken. Unabhängig hiervon ist es mit dem Vorrang des bundesrechtlichen \nBebauungsrechts nach §§ 29 ff. BauGB unvereinbar, durch ein landesrechtlich \nnormiertes abgrabungsrechtliches Gebot des Beachtens der Ziele der Raumordnung \nund Landesplanung die Zulässigkeitsvoraussetzungen für Abgrabungen abweichend \nvom Bebauungsrecht zu bestimmen.\n\n100\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1987 - 4 B 167.87 -; Urteil vom \n18. März 1983 - 4 C 17.81 -, a.a.O.\n\n101\n\nDass die in Frage stehenden Ziele der Raumordnung rein \nlandschaftspflegerische Gesichtspunkte betreffen, die den bodenrechtlichen \nRegelungsbereich nicht berühren,\n\n102\n\nhierzu BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1988 - 4 B 26.88 -, \nBuchholz 406.11 § 29 BBauG/BauGB Nr. 39,\n\n103\n\nist jedenfalls wegen der bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche \nberücksichtigten kommunalen Belange nicht festzustellen. Die Auswahl der \nAbgrabungsbereiche geschah nicht losgelöst von städtebaulichen Rücksichtnahmen \nim Sinne eines interkommunalen Interessenausgleichs. Die „Optionsliste\" enthält als \nBegründung für die Nichtdarstellung von Abgrabungsbereichen mehrfach den \nausdrücklichen Hinweis auf städtebauliche Bedenken. Das erklärt sich ohne weiteres \ndaraus, dass gemeindliche Belange völlig ausblendende Zieldarstellungen in einem \nGebietsentwicklungsplan wegen deren Auswirkungen auf die gemeindliche \nSelbstverwaltung (§ 1 Abs. 4 BauGB) und des mit dem GEP 1999 in Bezug auf \nAbgrabungen verfolgten Konzepts der überörtlichen Steuerung und Bedarfsdeckung \nschwerlich überhaupt vorstellbar sind.\n\n104\n\n5.1.3. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG ist auf unmittelbare Geltung ohne \nlandesrechtliche Umsetzung angelegt, vorliegend aber nicht anwendbar, weil mit der \nAufstellung des GEP 1999 vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist und \ndeshalb die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in der bisherigen Fassung \n- der Bekanntmachung vom 28. April 1993 - (ROG a.F.) weiter anzuwenden sind \n(§ 23 Abs. 1 ROG). Raumordnungspläne wie der GEP 1999 zählen zu den \nraumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Sinne des § 23 Abs. 1 ROG (§ 3 \nNrn. 6 und 7 ROG). Abschnitt 1 des Raumordnungsgesetzes in der Fassung des \nBau- und Raumordnungsgesetzes 1998, zu dem § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG gehört, \nsoll im Interesse der Kontinuität des Entscheidungsprozesses bei \nRaumordnungsplänen und sonstigen raumbedeutsamen Maßnahmen und \nPlanungen nur Anwendung finden, wenn die verfahrenseinleitenden Schritte nach \ndem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 1998 vorgenommen werden. Dem \nklaren Wortlaut des § 23 Abs. 1 ROG zufolge bestimmt die Vorschrift nicht (allein), \nnach Maßgabe welcher Vorschriften die einzelnen Verfahrensschritte bis zum \nAbschluss eines Verfahrens auf Aufstellung eines Raumordnungsplanes \nvorzunehmen sind; § 23 Abs. 1 ROG erfasst die unmittelbar geltenden Vorschriften \ninsgesamt, folglich auch die Regelung des § 4 ROG über die Rechtswirkungen \nraumordnerischer Darstellungen.\n\n105\n\nVgl. Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 4. Juni 1998, \nGMBl. 1998, 432, Nrn. 4.2.1, 4.2.2; Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, \na.a.O., K Vorb. §§ 3-5 Rdnr. 32.\n\n106\n\nDie Erarbeitung des GEP 1999, die die erste Phase des \nPlanänderungsverfahrens (§ 15 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsgesetz \n- LPlG -) bildete, ist vom Bezirksplanungsrat im November 1996 beschlossen worden \n(§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Bis Ende 1997 war das Erörterungsverfahren nach \nDurchführung von Erörterungsterminen (§ 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LPlG) weit \nvorangeschritten. Bei der hiernach gebotenen Anwendung des \nRaumordnungsgesetzes in der bis Ende 1997 geltenden Fassung scheidet eine \nstrikte Zielbindung planfeststellungsbedürftiger Vorhaben von privaten Trägern auch \nnach Inkrafttreten des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG weiterhin aus (§§ 5 Abs. 4 Satz 1, \n4 Abs. 5 ROG a.F.). Die Ziele sind von den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten \nöffentlichen Stellen bei Planungen und sonstigen Maßnahmen zu beachten; sie \nrichten sich jedoch - anders als nunmehr nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG - nicht an \ndie im Einzelfall für die Zulassung eines privatnützigen Vorhabens zuständigen \nBehörden. Daher sind im GEP 1999 dargestellte Ziele der Raumordnung für die \nEntscheidung über die Zulassung eines raumbedeutsamen Vorhabens erheblich nur \ndann, wenn ihnen durch die für das Entscheidungsprogramm maßgeblichen \nVorschriften Außenwirkung beigelegt worden ist.\n\n107\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1993 - 4 C 15.92 -, Buchholz 406.11 § 34 \nBauGB Nr. 156; Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311.\n\n108\n\nDas ist nach dem Vorstehenden durch die in Erwägung zu ziehenden \nRaumordnungsklauseln nicht geschehen. Das schließt es gleichzeitig aus, den im \nGEP 1999 dargestellten Zielen der Raumordnung mittels einer Einbeziehung in das \n„Wohl der Allgemeinheit\" im Sinne der §§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG im \nErgebnis die ihnen nach § 23 Abs. 1 ROG - in Verbindung mit §§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4 \nAbs. 5 ROG a.F. - und nach § 38 Satz 1 BauGB nicht zukommende strikte \nBindungswirkung dennoch beizulegen.\n\n109\n\n5.2. Das Vorhaben der Klägerin steht auch materiell nicht derart im Widerspruch \nzu den Zielen des GEP 1999, dass es ohne Durchführung eines \nPlanfeststellungsverfahrens strikt versagt werden müsste, wenn eine - nach den \nvorstehenden Aussagen zu verneinende - strikte Bindungswirkung der Ziele eröffnet \nwäre.\n\n110\n\nKennzeichnendes Merkmal eines Ziels der Raumordnung ist sein materieller \nGehalt als eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich \nbestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung \nabschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung. Diese \nDefinition des § 3 Nr. 2 ROG lehnt sich an die Rechtsprechung des \nBundesverwaltungsgerichts zu früheren Fassungen des \nRaumordnungsgesetzes,\n\n111\n\nvgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869, \nBeschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329,\n\n112\n\nund stimmt mit den in dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien inhaltlich \nüberein. Der Verbindlichkeitsanspruch eines Ziels hinsichtlich der Beurteilung eines \nEinzelvorhabens bedingt eine hinreichende Konkretisierung eines bestimmten \nZwecks für einen bestimmten Bereich.\n\n113\n\n5.2.1. Die Vorhabenfläche wird durch den GEP 1999 überwiegend als \nallgemeiner Freiraum- und Agrarbereich dargestellt, in dem nach Kapitel 2.2. Ziel 1 \nNr. 1 GEP 1999 die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der landwirtschaftlich \ngenutzten Flächen zu erhalten ist. Als derartige Bereiche sind alle Flächen \ndargestellt, die nicht als Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit besonderen \nFunktionen, Siedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen festgelegt sind. \nBezogen auf die Vorhabenfläche mangelt es der Darstellung als „Allgemeiner \nFreiraum- und Agrarbereich\" demzufolge an der genügenden Konkretheit. Eine \nbesondere Situation für die Landwirtschaft oder sonstige Gegebenheiten, die die \nDarstellung als hinreichend konkretisierten Ausdruck einer über den allgemeinen \nRegelungsgehalt des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB hinausgehenden spezifischen \nFunktionszuweisung zur landwirtschaftlichen Nutzung erscheinen lassen \nkönnten,\n\n114\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 70.79 -, BVerwGE 68, 319,\n\n115\n\nist weder in dem Ziel selbst noch in den zugehörigen Erläuterungen noch \nanderweitig dargetan. Das gilt entsprechend für die Darstellung von Teilflächen als \nWaldbereiche.\n\n116\n\n5.2.2. Die überlagernde Darstellung mit der Freiraumfunktion „Schutz der \nLandschaft und landschaftsorientierte Erholung\" (Kapitel 2.5) enthält ebenfalls kein \nhinreichend präzisiertes Ziel, mit dem das Vorhaben nicht in Einklang stehen könnte. \nDas Ziel 1 gibt, wie vor allem dessen Nr. 3 verdeutlicht, Leitlinien für eine \nnachfolgende Abwägung, wobei den Nrn. 4 bis 10 zufolge in erster Linie die \nLandschaftsplanung in den Blick genommen ist. Eine als bindend gedachte Vorgabe, \num das Ziel 1 bei einer Einzelfallentscheidung über die Zulassung eines Vorhabens \nunmittelbar mit dem Anspruch auf Beachtung umsetzen zu können, enthält die \nZielaussage nicht.\n\n117\n\n5.2.3. Auch die textliche Darstellung unter Kapitel 3.12 Ziel 1 („Bodenschätze \nhaushälterisch nutzen\") führt nicht zu einem zwingenden Versagungsgrund. Nach \nNr. 4 Satz 1 dieses Ziels sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche \nvorzunehmen. Abgrabungsbereiche sind nach Nr. 1 Bereiche für die Sicherung und \nden Abbau oberflächennaher Bodenschätze, die die Rohstoffversorgung unter \nbesonderer Berücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der Begrenztheit bestimmter \nVorkommen und der dauerhaftumweltgerechten Raumentwicklung sichern. Die \nVorhabenfläche liegt weitestgehend außerhalb der zeichnerisch ausgewiesenen \nAbgrabungsbereiche. Der sich hieraus ergebende Widerspruch zu Nr. 4 Satz 1 hat \ngleichwohl nicht auf einer der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten Stufe \nzwingend die Ablehnung des Planfeststellungsantrages zur Folge.\n\n118\n\nDie Ausschlusswirkung von Nr. 4 Satz 1 ist nicht mit einer hinlänglichen \nZulassungswirkung der übrigen Aussagen des Ziels 1 für Abgrabungen innerhalb der \nAbgrabungsbereiche verknüpft; eine solche Verknüpfung wäre aber notwendig. \nMaßstab für die Anforderungen an eine mit dem Ziel 1 angestrebte räumliche \nBeschränkung von Abgrabungen auf bestimmte Bereiche des Planungsraums ist \n- ungeachtet der Übergangsregelung des § 23 Abs. 1 ROG - nicht § 7 Abs. 4 ROG. \nDiese Vorschrift gehört zu den Rahmenvorschriften für die Rechtsgrundlagen der \nRaumordnung, die nicht unmittelbar gelten, sondern landesrechtlich umzusetzen und \nauszufüllen sind (§§ 6, 22 ROG). In Nordrhein-Westfalen ist die Umsetzung noch \nnicht erfolgt. Rechtsgrundlage für die Ausweisung von \nAbgrabungskonzentrationszonen auch in ihrer negativen - Abgrabungen \nhindernden - Ausprägung kann damit allein die allgemeine Ermächtigung zur \nFestlegung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen (§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG) sein. \nOb diese Ermächtigung für die Ausschlusswirkung der Darstellung einer \nAbgrabungskonzentrationszone ausreicht, kann auf sich beruhen. Hierfür mag zu \nerwägen sein, dass die raumordnerische Darstellung einer Konzentrationszone die \nRechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Möglichkeit aufgreift, \nplanerisch bestimmte Flächen für Abgrabungen darzustellen, um die \nInanspruchnahme anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern. Diese \nRechtsprechung zu negativen standortbezogenen Planaussagen, an der sich § 35 \nAbs. 3 Satz 3 BauGB orientiert, bezog sich auf Darstellungen in einem \nFlächennutzungsplan,\n\n119\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, Buchholz 406.11 § 5 \nBBauG Nr. 5,\n\n120\n\nklammerte aber Darstellungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung \nnicht aus.\n\n121\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170.96 -, \nBuchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13.\n\n122\n\nDas deutet darauf hin, dass die Ermächtigung für die raumordnerische \nAusweisung von Abgrabungskonzentrationszonen schon im Landesplanungsgesetz, \nalso in §§ 11, 14 Abs. 1 LPlG, enthalten ist. Auch bei der letzten Änderung des \nLandesplanungsgesetzes, die im Mai 2001 innerhalb der Umsetzungsfrist nach § 22 \nROG stattgefunden hat, ist kein Anlass für die ausdrückliche Normierung einer \nlandesrechtlichen Ermächtigung zu Regelungen im Sinne des § 7 Abs. 4 ROG \ngesehen worden, obwohl der mit dem GEP 1999 zu bewältigende Konflikt zwischen \neiner nicht wirkungsvoll geordneten Vielzahl von Abgrabungen und sonstigen \nNutzungsansprüchen an den Raum seit Jahren bekannt ist und mit den \nGebietskategorien nach § 7 Abs. 4 ROG ein in der Rechtsprechung anerkanntes, \nprinzipiell taugliches Regelungsinstrument zur Verfügung steht. Eine weiter gehende \nErörterung ist jedoch entbehrlich.\n\n123\n\nDenn prägendes Kennzeichen einer Planungsbefugnis zur Ausweisung von \nKonzentrationszonen ist die Verknüpfung zwischen der positiven Ausweisung von \nFlächen als Abgrabungsstandorte einerseits sowie dem Ausschluss, der negativen \nAusweisung, dieser Nutzungen im übrigen Planungsraum andererseits. Bezweckt \nwird eine planerische Standortsteuerung mittels umfassender planerischer \nBeurteilung von für Abgrabungen in Frage kommenden Flächen. Der damit \neinhergehenden Wechselwirkung im Gesamtzusammenhang der positiven und der \nnegativen Aussagen wird Kapitel 3.12 Ziel 1 nicht gerecht. Das Planungskonzept der \nwechselseitigen Beziehung zwischen den festgesetzten und den ausgeschlossenen \nStandorten verlangt zur Vermeidung einer bloßen Verhinderungsplanung, die dem \nGebot der abwägenden Lenkung der Inanspruchnahme des Raums unter \nEinbeziehung auch der Belange der Rohstoffsicherung und der geordneten \nRohstoffgewinnung (§ 2 Abs. 1 Nr. 9, Abs. 3 ROG a.F.; §§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3, 7 \nAbs. 7 Satz 1 ROG; §§ 18, 25 Abs. 4 Landesentwicklungsprogramm; Nr. 2.2.3 Satz 2 \ndes Abschnitts C.IV.2. Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995) zuwiderlaufen \nwürde, dass für Abgrabungen durch positive Ausweisungen substanzielle \nMöglichkeiten der Nutzung des Raums eröffnet werden. Die Ausgestaltung der \nMöglichkeiten weist neben dem Aspekt der räumlichen Ausdehnung, der bei der \nErarbeitung des GEP 1999 durch Erwägungen zum Flächenbedarf von Abgrabungen \nbeleuchtet worden ist, die Komponente der Bestimmung der Durchsetzungskraft der \npositiven Ausweisungen gegenüber anderen, konkurrierenden Nutzungsansprüchen \nhinsichtlich derselben Fläche auf. Insoweit gilt, dass nicht jede irgendwie geartete \nBegünstigung oder Unterstützung von Abgrabungen auf einer bestimmten Fläche als \nPositivausweisung anzuerkennen ist. Voraussetzung einer solchen Anerkennung ist \nvielmehr die Sicherstellung, dass die als Abgrabungsbereich dargestellten Flächen \nwirklich für Abgrabungen genutzt werden können und diese Nutzungsmöglichkeit \nnicht auf nachfolgenden planerischen Stufen durch „Wegwägen\" unter Bevorzugung \nvon mit Abgrabungen nicht zu vereinbarenden Nutzungen letztlich ins Leere gehen \nkann. Die Notwendigkeit, die Umsetzbarkeit der Positivausweisung gegenüber \nabwägend zu berücksichtigenden anderen Nutzungsansprüchen zu sichern, \nentspricht im Ausgangspunkt schon der § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB \nvorangegangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur \nAbgrabungskonzentration durch Festsetzungen im Flächennutzungsplan; danach \nkam es hierfür auf die Darstellung von Abgrabungsflächen an.\n\n124\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6.98 -, Buchholz 406.11 § 35 \nBauGB Nr. 335; Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O.\n\n125\n\nEine derartige Darstellung im Flächennutzungsplan bedeutet wegen des \nbauplanerischen Entwicklungsgebotes (§ 8 Abs. 2 bis 4 BauGB), dass auf der Ebene \nder Bauleitplanung die abschließende planerische Bestimmung der Fläche zu \nAbgrabungszwecken getroffen ist. Der Rechtsgedanke, dass die \nPositivausweisungen die Negativausweisungen bedingen, liegt auch § 35 Abs. 3 \nSatz 3 BauGB zu Grunde, wonach die Rechtsfolge - das Entgegenstehen öffentlicher \nBelange in der Regel - davon abhängt, dass für Vorhaben der fraglichen Art durch \nDarstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. \nBezogen auf die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB neben den Darstellungen im \nFlächennutzungsplan genannten Ziele der Raumordnung muss, wie in § 35 Abs. 3 \nSatz 3 BauGB ausdrücklich geregelt, die Positivausweisung selbst Zielcharakter \nhaben.\n\n126\n\nVgl. Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 4 Rdnr. 349.\n\n127\n\nDadurch wird, weil der Zielcharakter eine abschließende Abwägung voraussetzt, \nGewähr leistet, dass für eine mit der Positivausweisung unvereinbare andere \nNutzung der betroffenen Fläche nicht im Wege der planerischen Abwägung eine \nRealisierungsmöglichkeit eröffnet werden kann. Nichts anderes ergibt sich aus § 7 \nAbs. 4 ROG, wonach bestimmte raumbedeutsame Nutzungen an Stellen im \nPlanungsraum ausgeschlossen werden können, wenn ein Vorrang- oder \nEignungsgebiet festgelegt wird (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 3 ROG). Die \nVorrang- und Eignungsgebiete sind dadurch geprägt, dass sie für bestimmte \nNutzungen vorgesehen oder geeignet sind, ohne dass diese Nutzungen abwägend \nzurückgestellt werden können. Dagegen kann mit der Festlegung von \nVorbehaltsgebieten, in denen bestimmten Nutzungen bei der Abwägung mit \nkonkurrierenden Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll (§ 7 \nAbs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG), eine über diese Gebiete räumlich hinausgreifende \nnegative Ausschlusswirkung nicht verbunden werden. Bezogen auf die in \nVorbehaltsgebieten auszuübenden Nutzungen ist auf der Ebene der Landes- und \nRegionalplanung eine abschließende Abwägung noch nicht getroffen und eine \nweitere abwägende Konkretisierung auf einer nachfolgenden planerischen Stufe \nunumgänglich; in Vorbehaltsgebieten kann die festgelegte raumbedeutsame \nFunktion oder Nutzung bei überwiegenden sonstigen Belange abwägend \nüberwunden werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat denn auch zu § 35 Abs. 3 \nSatz 3 BauGB entschieden, dass Vorbehaltsgebiete nicht als Positivausweisungen \nangesehen werden können.\n\n128\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, NVwZ 2003, 738.\n\n129\n\nDie diese Auffassung tragenden Erwägungen treffen nach dem Vorstehenden in \ngleicher Weise zu, wenn außerhalb des Anwendungsbereichs des § 35 Abs. 3 Satz 3 \nBauGB über die Ausschlusswirkung einer Abgrabungskonzentrationszone zu \nbefinden ist.\n\n130\n\nEs ist nicht sichergestellt, dass sich in den im GEP 1999 festgelegten \nAbgrabungsbereichen die Gewinnung von Bodenschätzen gegenüber \nentgegenstehenden Belangen durchsetzt. Der positive Aussagegehalt der \nAbgrabungsbereiche wird durch Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 dahingehend umschrieben, \ndass der Gewinnung von Bodenschätzen in diesen Bereichen bei der Abwägung mit \nanderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes Gewicht zukommt. Die Zuerkennung \neines erhöhten Gewichts bei einer nachfolgenden Abwägung stellt nicht mehr dar als \ndie Einräumung eines relativen, auf Grund sonstiger Belange von Gewicht durch \nnachfolgende Planungsentscheidungen überwindbaren Vorzugs. Die in Nr. 2 \nausdrücklich angesprochene Abwägung ist nicht diejenige, auf der die Darstellung \nder Abgrabungsbereiche den Erläuterungen zufolge (Nr. 1 Satz 1 zu Ziel 1) beruht; \ngemeint ist sowohl dem eindeutigen Wortlaut als auch dem unmissverständlichen \nZusammenhang nach eine auf der Darstellung der Abgrabungsbereiche aufbauende \nund sie einbeziehende Abwägung, für die eine Gewichtung der Abgrabungsbelange \nvorgenommen wird. Dem Wortlaut nach nähert sich die Formulierung unter Nr. 2 \nunverkennbar der Beschreibung der Vorbehaltsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 \nROG an. Diesem Umstand ist umso mehr Bedeutung beizumessen, als § 7 Abs. 4 \nROG im Zeitpunkt der Aufstellung des GEP 1999 schon in Kraft getreten war, und, \nzumal die unterschiedlichen Gebiete in ihren jeweiligen Eigenschaften auch in der \nmehrjährigen Diskussion zur Neufassung des Raumordnungsrechts in den \neinschlägigen Fachkreisen bekannt waren, erwartet werden kann, dass die in dieser \nVorschrift genannten Gebietskategorien der Bezirksplanungsbehörde und dem \nBezirksplanungsrat vor Augen standen und bei der Aufstellung des GEP 1999 nicht \naußer Acht gelassen worden sind. Für ein aktuell vorhandenes Bewusstsein der \nBedeutung des Wortlauts von Nr. 2 auf Seiten der Bezirksplanungsbehörde und des \nBezirksplanungsrates lässt sich desweiteren anführen, dass es in den Erläuterungen \nzu den bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche zu bedenkenden Zielen des \nLandesentwicklungsplans (Abschnitt C.IV.2.) heißt, in den fachgesetzlich \nvorgeschriebenen Verfahren werde entschieden, in welchem Umfang Bereiche zur \noberirdischen Gewinnung von Bodenschätzen für den Abbau von Bodenschätzen \ntatsächlich genutzt werden können (Abschnitt C.IV.3. Nr. 3.3). Ansatzpunkte, die auf \neinen im Wortlaut von Nr. 2 nicht zutreffend zum Ausdruck kommenden Willen vor \nallem des Bezirksplanungsrates schließen lassen könnten und ein hiervon \nabweichendes Verständnis auch nur nahe legen könnten, finden sich weder in den \nsonstigen Zielaussagen noch in den Erläuterungen zu Ziel 1. Die in den \nErläuterungen niedergelegte Vorstellung, die Abgrabungsbereiche in Abwägung mit \nden übrigen Nutzungsansprüchen an den Raum dargestellt zu haben (Nr. 1) und mit \nder Konzentration von Abgrabungsvorhaben das Ziel zu verfolgen, Lage und Größe \ndieser Vorhaben zu steuern (Nr. 4), sagt über die bereichsinterne Durchsetzungskraft \nder Darstellungen nichts Entscheidendes aus. Keineswegs lassen die Erläuterungen \nerkennen, dass nach dem Willen des Bezirksplanungsrates entgegen Ziel 1 Nr. 2 ein \nim Wege der Abwägung noch zu bewältigender Nutzungskonflikt in \nAbgrabungsbereichen nicht mehr auftreten kann; bemerkenswert ist dabei, dass \nnicht einmal die Erläuterung Nr. 1 die Selbsteinschätzung ausdrückt, die erfolgte \nAbwägung sei für die Abgrabungsbereiche als „abschließend\" anzusehen.\n\n131\n\nDas vom Beklagten vertretene Verständnis, Ziel 1 Nr. 2 sollte sicherstellen, dass \neine andere Nutzung nur vorübergehend und nur dann zulässig sei, wenn sie \nlangfristig eine Abgrabung nicht in Frage stelle, kann sich weder auf den Wortlaut der \nZielfestlegung noch auf sonstige klare Planaussagen bzw. Erläuterungen stützen. \nEine abschließende Positivausweisung von Abgrabungsbereichen lässt keinen Raum \nfür andere Nutzungen, die unvereinbar sind mit Abgrabungen, sodass insofern kein \nRegelungsbedarf im Vorstehenden Sinn besteht. Durch Ziel 1 Nr. 2 wird die \nGewinnung von Bodenschätzen selbst zum Gegenstand einer noch ausstehenden \nAbwägung erklärt. Die vom Beklagten betonte praktische Handhabung der \nZulassung von Abgrabungsvorhaben in Abgrabungsbereichen stellt das nicht in \nFrage. Der objektive Erklärungsgehalt der Ziele ergibt - wie gesagt - nicht mit \ngebotener Klarheit, dass in Abgrabungsbereichen keine Möglichkeit für die \nplanerische Zulassung anderer und mit Abgrabungen unvereinbarer Nutzungen oder \nfür den planerischen Ausschluss von Abgrabungen im Hinblick auf einen gesehenen \nVorrang sonstiger Belange besteht. Das Vorbringen des Beklagten lässt, was seine \neigene Verwaltungspraxis betrifft, im Unklaren, ob seine Zulassungsentscheidungen \nin Abgrabungsbereichen kraft ihn - vermeintlich - strikt bindender und aus seiner \nSicht nur noch zu befolgender Vorgaben ergehen oder auf ein „erhöhtes Gewicht\" \nder Abgrabungsbelange bei gleichzeitiger Abwesenheit entgegenstehender Belange \nvon gleichem oder höherem Gewicht zurückgehen. Zudem wendet sich die mit Ziel 1 \nerstrebte Konzentration von Abgrabungen nicht allein an den Beklagten als \nPlanfeststellungsbehörde im Hinblick auf Abgrabungen, sondern an sämtliche \nBehörden, die über die Zulassung von Vorhaben in Abgrabungsbereichen zu \nbefinden haben; dass jeder Rechtsanwender im Einzelfall auf Grund der \nPositivausweisungen einen durch Abwägung auszufüllenden \nEntscheidungsspielraum in den Abgrabungsbereichen verneint, ist auf Grund der \naufgezeigten deutlichen Anhaltspunkte für eine noch nicht abgeschlossene \nAbwägung konkurrierender Nutzungsansprüche auch nicht sichergestellt.\n\n132\n\nDer Annahme einer die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG strikt hindernden \nPflicht des Beklagten zur Beachtung von Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 steht des Weiteren \nentgegen, dass die dieser Zielaussage zu Grunde liegende Abwägung sich nicht auf \nalle für die planerische Beurteilung von Abgrabungsvorhaben wesentlichen \nAbwägungsaspekte erstreckt. Eine Planungsentscheidung, die vom Beklagten ohne \n- durch eigene Abwägung auszufüllenden - Entscheidungsspielraum nur noch im \nWege der Ablehnung des Planfeststellungsantrages der Klägerin zu vollziehen ist, ist \nmit Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 - noch - nicht gefallen.\n\n133\n\nVor Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes in seiner derzeitigen Fassung \nrepräsentierten regionalplanerische Ziele das hinter ihnen stehende öffentliche \nInteresse und konnten keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen für den \nEinzelnen entfalten. Dem Träger der Regionalplanung stand es frei, im Interesse \neiner erhöhten Richtigkeitsgewähr seiner raumordnerischen Zielaussagen ihm \nbekannte oder an ihn herangetragene raumbedeutsame Belange privater Einzelner \nbei der Abwägung zu berücksichtigen. Das Fehlen von Beteiligungsrechten privater \nDritter auf der Stufe der Regionalplanung war unproblematisch, weil sichergestellt \nwar, dass auf der Stufe des zur außenverbindlichen Entscheidung führenden \nnachfolgenden Verfahrens eine Einbeziehung der betroffenen privaten Belange vor \nallem der Eigentümer stattfand.\n\n134\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2002 - 4 C 9.00 -, BVerwGE 116, 365; Urteil \nvom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, DVBl. 2001, 1855.\n\n135\n\nBei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben folgte hieraus, dass im Rahmen des \nPlanfeststellungsverfahrens die raumplanerisch schon abgewogenen Grundsätze der \nRaumordnung (§ 2 ROG Abs. 3 a.F.) mit den privaten Belangen abzuwägen waren. \nDurch dieses Erfordernis wurde eine gegebene Bindungswirkung der Ziele nicht \nentgegen der gesetzlichen Wertung relativiert; die Bindungswirkung wurde im \nGegenteil unter Berücksichtigung des Zustandekommens der Ziele und ihres sich \ndanach ergebenden relativen Verbindlichkeitsanspruchs konkretisiert. Aus der \nmangelnden raumordnerischen Einbindung der privaten Belange und der deshalb \nunumgänglichen Wahrung der privaten Belange auf der Stufe der \naußenverbindlichen Einzelfallentscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht daher \nzu Zielen der Raumordnung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Hs. BauGB 1987 \n(= § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs. BauGB) das Erfordernis einer konkretisierenden \nnachvollziehenden, gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren Abwägung abgeleitet, \nin der die berührten Ziele der Raumordnung dem konkreten Vorhaben, folglich den \njeweiligen privaten Nutzungsinteressen, gegenüberzustellen sind.\n\n136\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 - a.a.O.\n\n137\n\nDer dieser Auffassung zu Grunde liegende innere Zusammenhang zwischen dem \nGegenstand und der Reichweite der raumplanerischen Abwägung, der \nverfahrensmäßigen Einbeziehung betroffener Privater und ihrer Belange sowie der \nKonkretheit und dem Ausmaß der Zielbindung hat dadurch, dass die Ziele der \nRaumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG nunmehr auch bei \nPlanfeststellungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von \nPersonen des Privatrechts zu beachten sind, keine durchgreifende Änderung \nerfahren. „Abschließend\" in die raumordnerische Abwägung eingestellt und \nabgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind die privaten Belange nach wie vor nicht. Im Hinblick \nauf diese Belange beanspruchen die Ziele strikte Verbindlichkeit zumindest nicht \ndurchgängig. Zwar soll mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG vor dem Hintergrund des \n§ 38 BauGB und der daraus folgenden Unanwendbarkeit des § 35 Abs. 3 Satz 3 \nBauGB erreicht werden, dass die Ziele der Raumordnung mit dem ihnen nach dem \nRaumordnungsgesetz zukommenden Gewicht auch bei privatnützigen \nPlanfeststellungen Geltung erlangen. Gleichwohl gilt aber, dass nach der \nbundesrechtlichen Rahmenvorschrift des § 7 Abs. 7 ROG die Grundsätze der \nRaumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen sind (§ 7 Abs. 7 Satz 1) \nund sonstige öffentliche Belange sowie private Belange zu berücksichtigen sind, \nsoweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (§ 7 \nAbs. 7 Satz 2). Das macht gerade im Vergleich zu den Anforderungen an die \nAufstellung von Bauleitplänen (§§ 1 Abs. 6, 3 BauGB), deren Verbindlichkeit für die \nZulassung von Einzelvorhaben - abgesehen von § 38 BauGB - außer Frage steht, \nnicht deutlich, dass die Einbeziehung der privaten Belange deren Schutz dient und \nnicht allein dem Interesse der Allgemeinheit an der zutreffenden Erkenntnis sowie \nder Durchsetzbarkeit öffentlicher Belange. Eine Pflicht zur umfassenden Ermittlung \nund Abwägung betroffener privater Belange ist in § 7 Abs. 7 ROG nicht normiert. \nFerner zählen die Träger privatnütziger Planfeststellungen nicht zu den Personen \ndes Privatrechts, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 oder 3 ROG \nbegründet werden soll, sodass die Beteiligung dieser Vorhabenträger nicht zwingend \nvorgesehen ist (§ 7 Abs. 5 ROG), sondern lediglich nach Maßgabe des Landesrechts \nim Rahmen der Befugnis zur Einbeziehung der Öffentlichkeit (§ 7 Abs. 6 ROG) in \nBetracht kommt. Die Anforderungen des Landesplanungsgesetzes an die Aufstellung \nvon Zielen in Gebietsentwicklungsplänen sind ohnehin noch nicht auf eine \nEinbeziehung privater Belange zugeschnitten. Im Hinblick auf die Wirksamkeit von \nKonzentrationszonen als Ziele der Raumordnung ist daher eine Detailabwägung \nprivater Belange raumordnerisch weiterhin nicht geboten.\n\n138\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; Runkel in: \nBielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 3 Rdnr. 65.\n\n139\n\nDem ist jedoch bei der Bestimmung der Konkretheit und des Ausmaßes der \nBindungswirkung gegenüber privaten Belangen auf der Rechtsfolgenseite Rechnung \nzu tragen. Die Bindungswirkung ist insoweit nicht absolut; sie geht einher mit einem \nKorrektiv zu Gunsten der privaten Belange, damit die konkreten Umstände des \nEinzelfalles umfassend einbezogen werden.\n\n140\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.\n\n141\n\nIm Rahmen einer Planfeststellung für ein Vorhaben mit überörtlicher Bedeutung, \nbei der nach dem Vorstehenden eine Raumordnungsklausel nicht zur Anwendung \ngelangt, geht das Korrektiv notwendig in das Gebot planerischer Abwägung ein. Die \nBeachtung der Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG beschränkt sich auf das \nErgebnis der Abwägung der Grundsätze der Raumordnung, lässt aber die sonstigen \nin der Abwägung im Rahmen der Planfeststellung zu berücksichtigenden öffentlichen \nund privaten Belange unberührt. „Abschließend\" abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind \nnur die Grundsätze der Raumordnung. Ob die Abwägung darüber hinaus auf private \nBelange erstreckt werden kann, um auch insoweit zu einer abschließenden \nAbwägung und strikten Verbindlichkeit zu gelangen, bedarf keiner Erörterung, weil \nder GEP 1999 von einer solchen Planungskompetenz jedenfalls keinen Gebrauch \ngemacht hat. Ein anderes Verständnis der „abschließenden\" Abwägung hätte zur \nFolge, dass auf der Stufe der Regionalplanung, die vor der wesensmäßig ebenfalls \nzur Planung bestimmten Planfeststellung liegt, nicht abdingbare Festlegungen für \nPrivate getroffen würden, obwohl im Rahmen der Regionalplanung ein abwägender \nInteressenausgleich unter Einbeziehung der privaten Belange und eine hierauf \nbezogene Beteiligung Privater nicht stattgefunden haben. Das wäre in den \nKonsequenzen verfehlt, weil dadurch der Sache nach der Abwägungsanspruch des \nprivaten Betroffenen und sein Beteiligungsrecht durch ein „Heraufheben\" der \nPlanungsentscheidung auf eine höhere Planungsebene vollständig ausgehöhlt und \nnicht lediglich auf der Stufe der letztverbindlichen Entscheidung verortet würde. \nDementsprechend ist in der Rechtsprechung bezogen auf eine als Ziel der \nRegionalplanung festgelegte Straßentrasse anerkannt, dass durch die \nZielfestsetzung für das Verfahren der Planfeststellung der Straße \nTrassenalternativen nicht aus dem Abwägungsprogramm abgeschichtet werden.\n\n142\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 -, NVwZ 2003, 730; Bay. \nVerfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Juli 2002 - Vf.10-VII-00 -.\n\n143\n\nDie endgültige Entscheidung über die Trassenführung wird erst im \nPlanfeststellungsverfahren unter Einbeziehung der privaten Belange Betroffener \ngetroffen. Für den privaten Dritten handelt es sich insofern um Belange im Rahmen \neiner Anfechtungssituation gegen einen Planfeststellungsbeschluss. Für die hier in \nRede stehende Verpflichtungssituation unter Überwindung der Negativausweisung \ndurch ein Ziel der Raumordnung gilt nichts anderes. Auch diesbezüglich ist \nmaßgeblich, dass die Zielaussage jedenfalls in der Regel nicht auf einer \nabwägenden Überwindung entgegenstehender privater Belange beruht und diese \nBelange somit durch die Regionalplanung nicht endgültig abgeschnitten werden.\n\n144\n\nEs ist auch nicht festzustellen, dass Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 eine die berührten \nprivaten Belange umfassend einbeziehende Abwägung zu Grunde liegt. Die \ndargestellten Abgrabungsbereiche stellen eine Auswahl von potenziellen \nAbgrabungsstandorten dar, die bei einer Befragung von Abgrabungsunternehmen \nund einem industriellen Fachverband mitgeteilt worden sind. Es kann dahingestellt \nbleiben, ob die in Bezug auf die Vorhabenfläche vom Bezirksplanungsrat \nangestellten Erwägungen zum Vorhandensein eines Konflikts mit Belangen der \nWasserwirtschaft sowie des Landschafts- und Naturschutzes in tatsächlicher Hinsicht \nzutreffen. Jedenfalls ist nicht hinreichend zu erkennen, dass private Belange bei der \nAuswahl der Abgrabungsbereiche und damit zugleich der räumlichen Bestimmung \nder Ausschlussflächen überhaupt eine Rolle gespielt haben. Die Erläuterungen zu \nZiel 1 bieten für eine dahingehende Annahme keinen Anhalt. Ausdrücklich \nangesprochen worden sind nur der Darstellung als Abgrabungsbereich potenziell \nzuwiderlaufende öffentliche Belange. Das entspricht dem Umstand, dass der \nRegierungsbezirk Düsseldorf in weiten Teilen abbauwürdige Vorkommen an Kies \nund Sand aufweist und das Ziel 1 von einem allgemeinen Abgrabungsinteresse \nausgeht, um dessen Verwirklichung in Ausrichtung an Gedanken einer \nBedarfsdeckung unter Inanspruchnahme möglichst konfliktarmer Standorte räumlich \nzu steuern sowie gleichzeitig zu begrenzen. Einem möglicherweise unterschiedlichen \nindividuellen Gewicht der Abgrabungsinteressen ist der Bezirksplanungsrat nicht \nnachgegangen. Faktisch beeinflusst die Zielfestlegung den Marktzugang und die \nNutzbarkeit des Eigentums in einer konkreten Konkurrenzsituation, ohne dies zu \nberücksichtigen. Eine förmliche Beteiligung insbesondere der Eigentümer der nicht in \ndie Abgrabungsbereiche einbezogenen, zur Abgrabung aber tatsächlich geeigneten \nFlächen hat nicht stattgefunden.\n\n145\n\n5.2.4. Die vom Regionalrat bei der Bezirksregierung Düsseldorf in dessen \nSitzung vom 2. Oktober 2003 beschlossene Erarbeitung zur Änderung des \nGEP 1999 ist unerheblich. Dass irgendwelche der in Angriff genommenen \nÄnderungen bereits in Rechtskraft erwachsen sein könnten, konnte der Beklagte auf \nausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nicht berichten.\n\n146\n\n5.3. Auf die von der Klägerin im Übrigen vorgebrachte Kritik am \nZustandekommen und der Wirksamkeit des GEP 1999 kommt es danach nicht \nan.\n\n147\n\n6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.\n\n148\n\n7. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. der §§ 167 \nAbs. 1 und 2 VwGO, 709 ZPO.\n\n149\n\n8. Die Zulassung der Berufung folgt aus den §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 \nNr. 3 VwGO.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/287660","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2004-03-18/4-k-4781-02","cited_norms":[{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 38","ref_norm":"38","n":19},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 4","ref_norm":"4","n":15},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 7","ref_norm":"7","n":12},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 35","ref_norm":"35","n":11},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 29","ref_norm":"29","n":10},{"jurabk":"WHG 2009","ref":"§ 31","ref_norm":"31","n":9},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 23","ref_norm":"23","n":6},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":4},{"jurabk":"BNatSchG 2009","ref":"§ 8","ref_norm":"8","n":3},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":3},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 2","ref_norm":"2","n":2},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 5","ref_norm":"5","n":2},{"jurabk":"WHG 2009","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":2},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 22","ref_norm":"22","n":2},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 10","ref_norm":"10","n":1},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124","ref_norm":"124","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 5","ref_norm":"5","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 8","ref_norm":"8","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124a","ref_norm":"124a","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 34","ref_norm":"34","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/287660","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/287660","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2004-03-18/4-k-4781-02","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/287660","retrieved":"2026-07-09 03:05:53.235441+00:00"}}