{"status":"available","doknr":"OLD289070","ecli":"ECLI:DE:VGD:2004:0108.4K4709.02.00","court":"Verwaltungsgericht Düsseldorf","senate":null,"decided":"2004-01-08","aktenzeichen":"4 K 4709/02","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDer Beklagte wird unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom \n10. bzw. 12. Juli 2002 verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Feststellung des mit \nAntrag vom 9. Oktober 2001 eingereichten Plans zur Herstellung eines Gewässers \nzur Gewinnung von Kies und Sand in H1, Gemarkung G1, Flurstücke 2 bis 12, 15 \nteilw, 16 bis 27, 123 bis 129, („Abgrabung D\") erneut zu bescheiden.\n\nDer Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.\n\nDie Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des \nvollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.\n\nDie Berufung wird zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Klägerin betreibt ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von \nSand und Kies. Sie beabsichtigt die Nassabgrabung auf Grundstücken im Gebiet der \nStadt H1. Hierzu reichte sie bei dem Beklagten unter dem 9. Oktober 2001 über ihre \nBevollmächtigten einen Antrag auf Feststellung des Planes zur Herstellung eines \nGewässers durch Abgrabung gem. § 31 WHG i.V.m. § 4 AbrG in der Gemeinde H1, \nGemarkung G1, Flurstücke 2 bis 12, 15 teilw, 16 bis 27, 123 bis 129, benannt als \nAbgrabung „D\" ein. Die Vorhabenfläche liegt westlich des Stadtteils B und wird im \nNorden durch die B Straße (= Bundesstraße 504) begrenzt. Im Süden reicht die \nVorhabenfläche an die Straße „Am T\". Die nordwestliche Grenze der Vorhabenfläche \nbildet die Nstraße; die südwestliche Grenze wird von der Straße „Dweg\" gebildet. Ein \nentlang der Nstraße verlaufendes, 883 qm grosses Flurstück (Nr. 2 der Flur 8) steht \nim Eigentum des Beklagten. Insgesamt weist die Antragsfläche einschließlich der \nZufahrt und der erforderlichen Schutzabstände eine Größe von 61,8 Hektar auf. \nAusweislich der Antragsunterlagen beträgt die derzeitige mittlere Geländehöhe \nzwischen 15,0 m und 16,3 m ü. NN; der mittlere Grundwasserstand im Bereich der \nAntragsfläche liegt bei ca. 12,7 m ü. NN. Der Abbau soll bis zur auf im Mittel bei 0,0 \nm ü. NN liegenden Quartärbasis erfolgen, bereichsweise bis minus 5,8 m unter NN. \nIm Nassabbau sollen ca. 6,2 Millionen Kubikmeter Sand und Kies gewonnen werden. \nDas Vorhaben soll innerhalb von 16 Jahren abgeschlossen sein. Nach Abschluss \nverbleibt ein Landschaftssee mit einer mittleren Tiefe von 12,7 m.\n\n3\n\nDie Antragsfläche wird im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E \n1999 (= GEP 1999) als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich dargestellt. Sie liegt \nnicht innerhalb der im GEP 1999 dargestellten Bereiche für die Sicherung und den \nAbbau oberflächennaher Bodenschätze.\n\n4\n\nNach den Antragsunterlagen wird die Vorhabenfläche derzeit überwiegend von \neiner intensiven und großflächigen landwirtschaftlichen Nutzung geprägt. Weiterhin \nbefinden sich auf ihr ein isoliertes Eichen-Wäldchen mit geringer Beimischung \nanderer Baumarten sowie eine kompakte Nadelholzzone im Bestandsinneren auf ca. \n1/3 der Gesamtfläche, ein Ackerrain sowie eine Heckenstruktur sowie Wegeflächen. \nIn den Antragsunterlagen wird ferner ausgeführt, dass die Vorhabenfläche im \nFlächennutzungsplan der Stadt H1 vorwiegend als landwirtschaftliche Nutzfläche und \nteilweise als Fläche für die Forstwirtschaft dargestellt wird; die Antragsfläche liege \naußerhalb bestehender Natur- oder Landschaftsschutzgebiete sowie außerhalb \nbestehender oder geplanter Wasserschutzgebiete.\n\n5\n\nMit dem Antrag wies die Klägerin darauf hin, dass ihr bekannt sei, dass der \nbeantragte Bereich nicht im GEP 1999 dargestellt sei. Sie bitte dennoch, das \nVerfahren einzuleiten; das Kostenrisiko sei ihr bekannt. \n\n6\n\nMit an die Bevollmächtigten gerichtetem Bescheid vom 10. Juli 2002 und mit \nweiterem, unmittelbar an die Klägerin gerichteten Bescheid vom 12. Juli 2002 \nversagte der Beklagte die beantragte Planfeststellung mit der Begründung, dem \nVorhaben stehe ein zwingender, die Zulassung des Vorhabens im Wege der \nplanerischen Abwägung von vorneherein ausschließender Versagungsgrund aus \ndem Bauplanungsrecht entgegen. Die Antragsfläche sei im gültigen GEP nicht als \nFläche für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen ausgewiesen. Dem \nVorhaben stünden daher § 35 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 BauGB entgegen. Deshalb \nsei auch auf ein behördliches Beteiligungsverfahren verzichtet worden.\n\n7\n\nAm 17. Juli 2002 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, der GEP stehe \ndem Vorhaben aus formellen und materiellen Gründen nicht entgegen. Wenn der \nGEP ungeachtet dessen wirksam wäre, müsste er sich aus Rechtsgründen auf so \nglobale Äusserungen beschränken, dass eine Einzelfallprüfung im Rahmen eines \nPlanfeststellungsverfahrens unverzichtbar sei. Das im Eigentum des Beklagten \nstehende Flurstück 2 der Flur 8 werde weder abgegraben noch für \nRekultivierungsmaßnahmen benötigt.\n\n8\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n9\n\nden Beklagten unter Aufhebung seines \nVersagungsbescheides vom 10. bzw. 12. Juli 2002 zu \nverpflichten, ihren Antrag auf Feststellung des mit Antrag vom \n9. Oktober 2001 eingereichten Plans zur Herstellung eines \nGewässers zur Gewinnung von Kies und Sand in H1, \nGemarkung G1 8, Flurstücke 2 bis 12, 15 teilw, 16 bis 27, 123 bis \n129, („Abgrabung D\") erneut zu bescheiden.\n\n10\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n11\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n12\n\nEr verteidigt den Bescheid und trägt vor, für das in seinem Eigentum stehende \nFlurstück werde eine erforderliche Eigentümereinverständniserklärung nicht \nerteilt.\n\n13\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt \nder Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.\n\n14\n\nEntscheidungsgründe:\n\n15\n\nDie zulässige Klage ist begründet.\n\n16\n\nDie statthafte und auch sonst zulässige, auf Neubescheidung (§ 113 Abs. 5 \nSatz 2 VwGO) beschränkte Verpflichtungsklage ist begründet.\n\n17\n\nAuf der Rechtsgrundlage von § 31 Abs. 2 WHG hat der Träger eines Vorhabens \n(in Gestalt der dauerhaften Freilegung des Grundwassers durch Abbau von Sand \nund Kies), wenn dem Vorhaben kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer \nVersagungsgrund entgegen steht, einen Rechtsanspruch darauf, dass die Behörde \nüber seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende \nAbwägungsfehler entscheidet.\n\n18\n\nVgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom \n10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.\n\n19\n\nDiesen Anspruch verletzt der angefochtene Bescheid, weil in ihm das Vorliegen \neines mittels planerischer Abwägung unüberwindbaren Versagungsgrundes \nangenommen wird, der bei zutreffender rechtlicher Würdigung nicht besteht. Der \nBescheid erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als rechtmäßig, weil sich aus \nanderen Rechtsgrundlagen kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer \nVersagungsgrund ergibt.\n\n20\n\n1. Unter spezifisch wasserwirtschaftlichem Blickwinkel ist eine Beeinträchtigung \ndes Wohls der Allgemeinheit (§§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG) nicht zu erwarten. \nSpezifisch wasserrechtliche, unüberwindbare Versagungsgründe hat der Beklagte \nnicht zum Gegenstand des Versagungsbescheides gemacht. Ihr Vorliegen ist nach \ndem bekannten Inhalt der Antragsunterlagen nicht ersichtlich. Die Abbaufläche liegt \nnicht im räumlichen Geltungsbereich einer Wasserschutzzone eines bestehenden \noder zukünftig geplanten Wassergewinnungswerkes. \n\n21\n\n2. Aus dem Bauplanungsrecht ergeben sich ebenfalls keine mittels planerischer \nAbwägung unüberwindbaren Versagungsgründe. Das Vorhaben der Antragstellerin \nist auf Grund seiner Größe von 61,8 Hektar zwar ein Vorhaben im Sinne von § 29 \nAbs. 1 BauGB (2.1.). Ungeachtet dessen sind die §§ 29 bis 37 BauGB nach § 38 \nBauGB wegen der überörtlichen Bedeutung des Vorhabens nicht anzuwenden \n(2.2.).\n\n22\n\n2.1. Das im Außenbereich gelegene - und dort wegen seiner \nStandortgebundenheit privilegiert zulässige - Vorhaben unterliegt im Ansatz dem \nBauplanungsrecht, weil es mit einem Abgrabungsgelände (einschließlich Zufahrt und \nSchutzabständen) von ca. 61,8 ha eine Abgrabung größeren Umfangs ist (§ 29 \nAbs. 1 BauGB). Der „größere Umfang\" ist nicht gesetzlich definiert, sodass zur \nKonkretisierung dieses Merkmals vom Grundgedanken des § 29 Abs. 1 BauGB für \ndie Erstreckung der Anwendbarkeit der §§ 29 ff. BauGB auszugehen ist. Primäre \nBedeutung hat insofern die bodenrechtliche Relevanz des Vorhabens,\n\n23\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 2001 - 6 C 18.00 -, Buchholz 406.11 § 29 \nBauGB Nr. 65,\n\n24\n\ndie sich danach bemisst, ob und inwieweit die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten \nBelange in einer Weise berührt sind oder werden können, die geeignet ist, das \nBedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden Bauleitplanung hervorzurufen. Zu \nden für eine städtebauliche Planung wesentlichen Belangen gehören u.a. die \nGestaltung des Landschaftsbildes, der Naturschutz und die Landschaftspflege sowie \ndie Sicherung von Rohstoffvorkommen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4, 7 und 8 BauGB). \nDiese Belange können schon wegen der Größe der abzugrabenden Fläche, die die \ndurch § 3 Abs. 6 AbgrG für die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung bestimmte \nMindestgröße von 10 ha erheblich überschreitet, betroffen sein.\n\n25\n\n2.2. Auf das Vorhaben finden jedoch die unmittelbaren Rechtsfolgen der §§ 29 \nbis 37 BauGB, also sowohl die eigentlichen baurechtlichen Versagungstatbestände \nwie auch die über die öffentlichen Belange des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB \ninkorporierten Tatbestände aus anderen materiellen Rechtsgebieten (wie \ninsbesondere des Raumordnungsrechts, des Umweltrechts, des Wasserrechts usw.), \nkeine unmittelbare Anwendung (im Sinne zwingender Versagungsgründe), weil die \nAnwendung der §§ 29 bis 37 BauGB durch § 38 Satz 1 BauGB ausgeschlossen wird. \nStädtebauliche Belange sind lediglich zu berücksichtigen, mithin in die planerische \nAbwägung einzustellen. \nDas Vorhaben der Klägerin, für das ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist, \nist ein solches von überörtlicher Bedeutung im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB. Das \nTatbestandsmerkmal der „überörtlichen Bedeutung\" eines \nplanfeststellungsbedürftigen Vorhabens umschreibt die Voraussetzungen, unter \ndenen die städtebaulichen gemeindlichen Belange keine unabdingbare \nVerbindlichkeit beanspruchen, sondern lediglich zu berücksichtigen sind, und ist \ndamit unter maßgeblicher Berücksichtigung der bezweckten Rechtsfolge auszulegen. \nSinn und Zweck des § 38 Satz 1 BauGB ist es, die materiellen \nZulässigkeitsanforderungen an ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben von der \nstrikten Verbindlichkeit der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitskriterien zu lösen. \nDiese Kriterien, namentlich die gemeindlichen planerischen Vorstellungen und \nFestsetzungen, sollen wegen der für eine Planfeststellung eigentümlichen Abwägung \naller Belange, wobei deren Gewicht Rechnung zu tragen ist, im Rahmen der \nZulassung nicht isoliert für sich den Ausschlag geben.\n\n26\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1988 - 4 C 22.87 -, ZfW 1989, 26.\n\n27\n\nDie kommunale Planung soll sich gegenüber einer typischerweise von einem \nüberörtlichen Planungsträger betriebenen Planung nicht von vornherein durchsetzen, \nwenn der letzteren Planung das größere Gewicht zukommt. Es kann dahingestellt \nbleiben, ob das Merkmal der „überörtlichen Bedeutung\" des Vorhabens vor diesem \nHintergrund sowie angesichts des Umstands, dass hierdurch das frühere \nAbgrenzungsmerkmal der „überörtlichen Planung\" nach § 38 Satz 2 BauGB in der bis \nzum Inkrafttreten des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 geltenden Fassung \n(BauGB a.F.) ersetzt worden ist, typisierend unter zumindest indiziell maßgeblicher \nEinbeziehung einer gesetzlich im überörtlichen Interesse vorgeschriebenen \nfachplanerischen Planungsverantwortung zu verstehen ist.\n\n28\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 2000 - 11 VR 12.00 -, \nBuchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 51.\n\n29\n\nFür ein solches Verständnis, das sich der zu § 38 Satz 2 BauGB a.F. vertretenen \nAuffassung einer Maßgeblichkeit der Zuständigkeit einer überörtlichen \nPlanfeststellungsbehörde \n\n30\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 1981 - 4 C 11.79 -, ZfW 1981, 156 -\n\n31\n\nannähert, kann angeführt werden, dass die fachplanerische Planungsbefugnis \nder Wahrung des Interesses an einer nicht allein oder in erster Linie die örtlichen \nBelange, sondern sämtliche Belange sachgerecht in den Blick nehmenden und als \nFolge hiervon insgesamt abgewogenen Zulassungsentscheidung dient. Unabhängig \nhiervon gehen die Anforderungen an eine die strikte Bindung an das \nBauplanungsrecht aufhebende „überörtliche Bedeutung\" des Vorhabens jedenfalls \nnicht über diejenigen an eine „überörtliche Planung\" im Sinne des § 38 Satz 2 \nBauGB a.F. hinaus; für einen anders lautenden Regelungswillen des Gesetzgebers \ngibt es angesichts dessen, dass die Einschränkung der „überörtlichen Planungen\" \nbei Vorhaben nach den in § 38 Satz 1 BauGB a.F. genannten \nFachplanungsgesetzen nicht galt und die „überörtliche Bedeutung\" im Sinne des § 38 \nBauGB Satz 1 in der aktuellen Fassung auf alle planfeststellungsbedürftigen \nVorhaben bezogen ist, keinen greifbaren Anhaltspunkt. Die überörtlichen Bezüge \neines Vorhabens, die den tragenden Grund für das Zurücktreten der gemeindlichen \nPlanung gegenüber der Fachplanung bilden, gehen im Allgemeinen damit einher, \ndass das Vorhaben auf Grund seiner Auswirkungen einen planerischen \nKoordinationsbedarf hervorruft, der wegen der gebotenen Einbeziehung der \nPlanungen mehrerer Gemeinden oder überörtlicher Planungen sachgerecht allein auf \neiner gemeindeübergreifenden, mithin überörtlichen, Planungsebene zu bewältigen \nist. Das trifft hier nach den konkreten Gegebenheiten zu. Das Vorhaben erstreckt \nsich zwar nur auf das Gebiet der Stadt H1, sodass die indizielle Bedeutung einer \nÜberschreitung von Gemeindegrenzen nicht zum Tragen kommt. Der überörtliche \nBezug ergibt sich jedoch daraus, dass eine Nassabgrabung dieser Größe an diesem \nStandort wegen der Vielzahl sonstiger vergleichbarer Vorhaben dieser Art im \nKreis- und Regierungsbezirk, die zum Teil bereits durchgeführt worden sind oder \nseitens der Abgrabungsindustrie noch beabsichtigt sind, einen die Gemeindegrenzen \nüberschreitenden planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der von der \nRegionalplanung sowie dem Abgrabungskonzept des Kreises schon aufgegriffen \nworden ist. Das Vorhaben berührt dementsprechend in starkem Maße überörtliche \nplanerische Gesichtspunkte und wirkt sich so über die spezifischen gemeindlichen \nBezüge zur Stadt H1 hinaus auf sonstige Gemeinden aus. Es wirft gerade wegen der \naus der Häufung gleich gelagerter Projekte erwachsenden und planerisch zu \nbewältigenden Konflikte einen Planungsbedarf auf, der interessengerecht allein mit \nden Mitteln der Bauleitplanung der Stadt H1 nicht zu befriedigen ist, sondern \ngemeindeübergreifende Lösungen verlangt. Bestätigt wird das dadurch, dass die im \nGEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche an einem überörtlichen \nBedarfsdeckungskonzept ausgerichtet sind und dass im Zuge der Erarbeitung des \nGEP 1999 die Standorte gerade von Reservegebieten für Abgrabungen auf \ngegenläufige und mithin auszugleichende Interessen der jeweils betroffenen \nGemeinden gestoßen sind. Städtebauliche Belange sind daher (lediglich) zu \nberücksichtigen, § 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB; die betroffene Gemeinde ist im \nPlanfeststellungsverfahren zu beteiligen.\n\n32\n\n2.3. Aus dem hier bekannten Planungsrecht der Gemeinde H1 ergibt sich kein \nmittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund. Die im \nAußenbereich gelegene Vorhabenfläche wird im Flächennutzungsplan der Gemeinde \nH1 vorwiegend als landwirtschaftliche Nutzfläche und teilweise als Fläche für die \nFortswirtschaft dargestellt. In der Darstellung als Fläche für die Landwirtschaft ist, \nweil der Außenbereich typischerweise der landwirtschaftlichen Nutzung unterliegt, im \nAllgemeinen keine qualifizierte Standortausweisung zu sehen, zu der ein im \nAußenbereich privilegiert zulässiges Vorhaben - wie dasjenige der Klägerin - im \nWiderspruch stehen könnte.\n\n33\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 28.86 -, Buchholz 406.11 § 35 \nBauGB Nr. 258.\n\n34\n\nEs gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Landwirtschaft wegen besonderer \nStandortgegebenheiten oder aus sonstigen Gründen gerade an dieser Stelle \ngegenüber anderen Nutzungen gefördert und gesichert werden soll. Entsprechendes \ngilt für die Darstellung von Teilen der Vorhabensfläche als Fläche für die \nFortswirtschaft.\n\n35\n\n3. Zwingende Versagungsgründe ergeben sich auch nicht aus dem Gesetz zur \nSicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft \n(Landschaftsgesetz - LG) für das Land Nordrhein-Westfalen (= LG NRW).\n\n36\n\n3.1. Ein Anhalt dafür, dass die Vorhabenfläche einem durch Landschaftsplan \nfestgesetzten und der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten strikten \nAbgrabungsverbot unterworfen ist, ist dem angefochtenen Bescheid, den bislang im \nWesentlichen aus den Antragsunterlagen bestehenden Verwaltungsvorgängen und \ndem Vorbringen der Beteiligten nicht zu entnehmen. Der das Gebiet erfassende \nLandschaftsplan Nr. 9 „H1\" des Kreises Kleve lässt keine Festsetzung der \nVorhabensfläche als Landschafts- oder gar Naturschutzgebiet erkennen. \n\n37\n\n3.2. Geschütze Landschaftsbestandteile i.S.v. § 23 LG NRW befinden sich \ninnerhalb der Vorhabenfläche nicht. \n\n38\n\n3.3. Ob der Landschaftsplan für die Vorhabenfläche auf der Grundlage von § 18 \nAbs. 1 Satz 2 Nr. 2 LG NRW Entwicklungsziele bestimmt, kann dahin stehen. Daraus \nergäbe sich kein zwingender Versagungsgrund. Soweit Entwicklungsziele in den \nLandschaftsplänen dargestellt sind, sind diese bei der Planfeststellung nicht strikt zu \nbeachten. Entwicklungsziele sollen bei allen behördlichen Maßnahmen im Rahmen \nder dafür geltenden gesetzlichen Vorschriften berücksichtigt werden (§§ 16 Abs. 2 \nSatz 4, 18, 33 Abs. 1 LG NRW). Eine strikte Verbindlichkeit beinhaltet ein solches \nBerücksichtigungsgebot nicht.\n\n39\n\n3.4. Innerhalb der Vorhabenfläche befinden sich ausweislich der den \nAntragsunterlagen beigefügten Unterlagen (Übersicht: Biotopkartierung i.M. 1:10.000 \nund Übersicht: Bestand) mehrere durch die Landesanstalt für Ökologie, \nBodenordnung und Forsten Nordrhein-Westfalen (LÖBF) nach § 62 Abs. 3 Satz 1 \nLG NRW erfasste geschützte Biotope i.S.v. § 62 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 LG NRW, deren \nZerstörung nach § 62 Abs. 1 LG NRW verboten ist. Ausnahmen kommen nach § 62 \nAbs. 2 LG NRW aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls in Betracht. Ob sich \ndie Klägerin mit ihrem der Rohstoffgewinnung für die Bauwirtschaft dienenden \nVorhaben auf überwiegende Gründe des Gemeinwohls berufen kann, lässt die \nKammer offen. Verneinendenfalls ist zu beachten, dass die Regelung in § 62 \nLG NRW bei verfassungskonformer Würdigung nicht abschließend ist. Vielmehr ist \ndie Befreiungsregelung in § 69 Abs. 1 Satz 1 a) aa) LG NRW das Einfallstor für die \nBerücksichtigung gegenläufiger privater Belange. Das faktische Verbot des § 62 \nAbs. 1 LG NRW, Biotope aus privatnützigen Gründen zu zerstören, ist im Wege \nverfassungs-konformer Auslegung um die Härteregelung des § 69 Abs. 1 \nSatz 1 a) aa) LG NRW zu ergänzen.\n\n40\n\nVgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom \n3 März 1999 - 7 A 2883/92 - NVWBl 2000, 15-19 und BVerfG, Beschluss vom \n16. September 1998, - 1 BvL 21/94 -, NuR 1999, 99-102.\n\n41\n\nIn der Gesamtheit der maßgeblichen Regelungen (§§ 62 und 69 LG NRW) \nexistiert daher kein striktes, unüberwindbares Hindernis. Mit Rücksicht auf die \nStandortgebundenheit des Vorhabens der Klägerin kann nach dem gegenwärtigen \nErkenntnisstand nicht ausgeschlossen werden, dass die Voraussetzungen einer \nAusnahme oder Befreiung vorliegen.\n\n42\n\n3.5. Die gesetzlichen Bestimmungen über den Einfluss von Belangen von Natur \nund Landschaft auf die Vorhabenzulassung ergeben einen strikten Versagungsgrund \nebenfalls nicht. Diese Belange gehen in die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG ein. \nEine Untersagung nach Maßgabe der Eingriffsregelungen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 \nLG NRW) setzt voraus, dass die durch den Eingriff verursachte Beeinträchtigung von \nNatur und Landschaft nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maße \nauszugleichen ist, und verlangt des Weiteren eine spezifisch auf die Belange von \nNatur und Landschaft bezogene Abwägung (§ 4 Abs. 5 LG NRW). Damit ist in \nAnbetracht der fachrechtlichen Zulassungsentscheidung nach § 31 Abs. 2 WHG \nselbst bei mangelnder Ausgleichbarkeit des mit der Abgrabung gegebenen Eingriffs \n(§ 4 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LG NRW) zur Bewältigung der Eingriffsfolgen eine \nnaturschutzrechtliche Abwägung vor einer Versagung nicht entbehrlich.\n\n43\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, Buchholz 406.401 § 8 \nBNatSchG Nr. 29; Urteil vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, Buchholz 406.401 § 8 \nBNatSchG Nr. 21; Beschluss vom 22. Mai 1995 - 4 B 30.95 -, Buchholz 406.401 \n§ 8 BNatSchG Nr. 16.\n\n44\n\n4. Aus den Vorschriften des Gesetzes zur Ordnung von Abgrabungen \n(Abgrabungsgesetz - AbgrG -) für das Land Nordrhein-Westfalen ergeben sich \nebenfalls keine zwingenden Versagungsgründe.\n\n45\n\n4.1. Eine Versagung wegen bislang unterbliebener Beibringung einer \nnotwendigen abgrabungsrechtlichen Eigentümererklärung (§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG) \nscheidet aus.\n\n46\n\n4.1.1. Verfahrensrechtlich besteht im wasserrechtlichen \nPlanfeststellungsverfahren keine Obliegenheit des Antragstellers, gleichzeitig mit den \nPlanunterlagen auch Einverständniserklärungen der betroffenen \nFlurstückseigentümer beizubringen. Der dies anordnende § 4 Abs. 4 AbgrG NRW \nfindet als Verfahrensvorschrift im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren keine \nAnwendung.\n\n47\n\nVgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom \n1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -.\n\n48\n\nOb der Beklagte berechtigt sein könnte, den Antrag der Klägerin auf Einleitung \ndes Planfeststellungsverfahrens ohne Sachprüfung wegen Nichtvorlage der \nEigentümereinverständniserklärungen abzulehnen, kann dahinstehen. Denn so ist \nder Beklagte nicht vorgegangen. Eine derartige Entscheidung setzt voraus, dass die \nBehörde dem Antragsteller des Vorhabens zuvor unter Fristsetzung Gelegenheit gibt, \ndie Einverständniserklärungen beizubringen, §§ 153, 147 Abs. 2 LWG NRW. Der \nBeklagte hat die Klägerin bis heute nicht unter Fristsetzung zur Vorlage der \nEinverständniserklärung aufgefordert. Sein im Klageverfahren mit Schreiben vom \n8. Oktober 2003 erhobener Einwand, die erforderlichen Einverständniserklärungen \nlägen nicht vor, enthält die erforderliche Fristsetzung nicht.\n\n49\n\n4.1.2. Materiell-rechtlich ist im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren die \nVorlage der Eigentümereinverständniserklärung unverzichtbar. Die \nEigentümererklärung nach § 4 Abs. 4 AbgrG NRW steht im Zusammenhang mit den \nPflichten des Eigentümers hinsichtlich der Herrichtung während und nach Abschluss \nder Abgrabung (§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG NRW). Der Eigentümer soll die \nHerrichtung durch den Unternehmer nicht auf Grund seiner privaten Rechte \nverhindern können und ggf. selbst zur Herrichtung verpflichtet sein. Aus diesem \nGrund ist der Vorhabenträger gehalten, die Eigentümererklärungen bis zum Erlass \ndes Planfeststellungsbeschlusses vorzulegen. Das gilt unabhängig von der Frage, ob \nund wann die Behörde von vollständigen, das Planfeststellungsverfahren in Gang \nsetzenden Unterlagen ausgehen muss. Nach dem Inhalt des \nPlanfeststellungsantrags liegen die Eigentümererklärung nicht vor. Dabei ist es bis \nheute geblieben. Daraus ergibt sich im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der \nletzten mündlichen Verhandlung jedoch kein Grund, die Klage abzuweisen. Denn es \nsteht derzeit nicht definitiv fest, dass die Klägerin die für das Abgrabungsgelände \nnotwendigen Eigentümererklärungen in dem von dem Beklagten bei einer \nNeubescheidung zu eröffnenden förmlichen Verwaltungsverfahren nicht wird \nbeibringen können. Zwar kann das privatrechtliche Eigentum eines Dritten an einem \nzur Verwirklichung eines privatnützigen Abgrabungsvorhabens benötigten \nGrundstücks ein das Antrags- bzw. Bescheidungsinteresse an der Planfeststellung \nhindernder Umstand dann sein, wenn der Vorhabenträger von einem \nPlanfeststellungsbeschluss aus diesem Grunde keinen Gebrauch machen \nkönnte.\n\n50\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 12. August 1993 - 7 B 123.93 -, ZfW 1994, \n333.\n\n51\n\nDie Verneinung des Sachbescheidungsinteresses verlangt insoweit aber eine an \nSicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit, die nicht vor liegt. Die Klägerin trägt vor, \ndie Eigentümer der von dem Vorhaben betroffenen Flurstücke seien grundsätzlich \nbereit, ihr die Flurstücke zwecks Abgrabung und Wiederherrichtung zur Verfügung zu \nstellen. Dem ist der Beklagte nicht substanziiert entgegen getreten. Soweit sich der \nBeklagte darauf beruft, er werde das ihm gehörende Flurstück 8 der Flur 2 der \nGemarkung B nicht zur Verfügung stellen, ist dies unerheblich, weil dieses Flurstück \nweder für die eigentliche Abgrabung noch für die Wiederherrichtung erforderlich ist. \nEs ist ausweislich der anhand der Antragsunterlagen nachvollziehbaren und vom \nBeklagten nicht bezweifelten Erläuterung der Klägerin (durch Schreiben vom 5. \nDezember 2003) nur deshalb Bestandteil der Antragsunterlagen, weil es \nzwangsläufig im 20-m Schutzabstandsstreifen zur Nstraße liegt, in dem \nAusgleichsmaßnahmen vorgesehen sind, die jedoch nicht auf dem Flurstück 8 \nbeabsichtigt sind. Auf das Flurstück 8 der Flur 2 erstreckt sich die Pflicht zur \nBeibringung einer Eigentümereinverständniserklärung daher nicht.\n\n52\n\n4.2. Die Zugehörigkeit der Beachtung der Belange des Naturhaushalts und der \nLandschaft zu dem Katalog der Voraussetzungen, bei deren Erfüllung eine \nAbgrabungsgenehmigung zu erteilen ist (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW), ergibt keinen \nzwingenden Versagungsgrund. Es ist bereits erheblich zweifelhaft, ob die Vorschrift \ndes § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW, die ihrem Wortlaut nach dem Vorhabenträger \nlediglich unter bestimmten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf die \nGenehmigung einräumt, dahin zu verstehen ist, dass eine Planfeststellung, die das \nErfordernis einer isolierten Genehmigung entfallen lässt, zwingend zu versagen ist, \nwenn die genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Das gilt umso mehr deshalb, \nweil Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nach Maßgabe der Kriterien \ndes § 3 Abs. 3 AbgrG NRW „in der Regel\" beachtet sind, was gegen eine inhaltlich \nnicht weiter anhand von Umständen des Einzelfalles ausfüllungsfähige Bestimmung \nvon Versagungsgründen spricht. Ferner ist im Hinblick auf die in \nbebauungsrechtlicher Hinsicht abschließenden Regelungen der §§ 29 ff. \nBauGB -\n\n53\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 17.81 -, DVBl. 1983, 893 -\n\n54\n\nund des insofern zu bedenkenden Eingreifens des § 38 Satz 1 BauGB nicht \nzweifelsfrei, aus der spezifisch abgrabungsrechtlichen Regelung der unzulänglichen \nBeachtung der in § 3 Abs. 3 AbgrG genannten Belange von Natur und Landschaft \nden Schluss auf eine der Planfeststellungsbehörde vorgegebene Pflicht zur \nVersagung der Planfeststellung zu ziehen. Das braucht aber nicht vertieft und \nentschieden zu werden. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die abgrabungsrechtlich \nerheblichen Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nicht in einer dem § 3 \nAbs. 3 AbgrG NRW genügenden Art und Weise beachtet sind oder das Vorhaben \nnicht zumindest im Wege der Beifügung von Nebenbestimmungen in \nÜbereinstimmung mit den Erfordernissen nach § 3 Abs. 3 AbgrG NRW gebracht \nwerden kann.\n\n55\n\n5. Zuletzt lassen auch die Darstellungen des GEP 1999 das Erfordernis, über \nden Planfeststellungsantrag der Klägerin in Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG zu \nentscheiden, nicht entfallen.\n\n56\n\n5.1. Es fehlt bereits an einer strikten Bindungswirkung an die Aussagen des \nGEP 1999. Diese wird weder durch die in Betracht zu ziehenden fachgesetzlichen \nRaumordnungsklauseln des § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Hs., Satz 3 BauGB und des § 3 \nAbs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW noch durch das Raumordnungsgesetz (ROG) unmittelbar \n(§ 4 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG) aus - insoweit allein in Betracht zu \nziehenden - Zielen der Raumordnung begründet. Grundsätze und sonstige \nErfordernisse der Raumordnung (§ 3 Nr. 1 ROG) weisen die den Zielen der \nRaumordnung wesenseigene Verbindlichkeit von vornherein nicht auf und bilden \nöffentliche Belange, die bei einer Planfeststellung in die Abwägung einzustellen sind \n(§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG). Die für die Beurteilung der \nPlanfeststellungsfähigkeit des Vorhabens maßgeblichen Ziele sind dem GEP 1999 \nzu entnehmen. Ein Rückgriff auf Zielfestlegungen des GEP 1986 scheidet aus, weil \ndieser - jedenfalls was Abgrabungen anbelangt - mit der Genehmigung des \nGEP 1999 seinen Geltungsanspruch vollständig eingebüßt hat und tatsächlich sowie \nrechtlich überholt ist. Die mit dem GEP 1999 gewollte Steuerung von Abgrabungen \nnach Maßgabe eines begrenzt zugestandenen Flächenbedarfs einerseits und \nbestimmter Standortkriterien andererseits ist gegenüber den Festsetzungen des \nGEP 1986 verselbstständigt; das Bedarfsdeckungskonzept ist nicht vereinbar mit \neinem Fortgelten des GEP 1986.\n\n57\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 - (S. 87 f.).\n\n58\n\nEs mangelt an der eine Bindung an Zielaussagen herstellenden fachgesetzlichen \n(§ 4 Abs. 5 ROG) oder raumordnungsrechtlichen Vorschrift dafür, dass derartige \nAussagen zum bindenden Entscheidungsprogramm der Planfeststellung \ngehören.\n\n59\n\n5.1.1. Einer Zielbindung nach § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs., Satz 3 BauGB steht \nnach dem oben Gesagten die überörtliche Bedeutung des Vorhabens nach § 38 \nSatz 1 BauGB entgegen. Das gilt ungeachtet dessen, ob die Funktion des § 35 \nAbs. 3 Satz 3 BauGB, privilegierte Außenbereichsvorhaben unter einen \nraumplanerischen Planungsvorbehalt zu stellen,\n\n60\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, NVwZ 2003, \n733,\n\n61\n\ndurch andere Vorschriften Gewähr leistet ist. Das durch § 38 Satz 1 BauGB \nbewirkte Entfallen der Anwendbarkeit der bauplanerischen Raumordnungsklausel bei \nplanfeststellungsbedürftigen Vorhaben von überörtlicher Bedeutung soll zwar, was \ndie Bindung raumbedeutsamer Vorhaben privater Träger an Ziele der Raumordnung \nangeht, durch das raumordnerische Erfordernis der unmittelbaren Beachtung der \nZiele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG aufgefangen werden; im \nAnwendungsbereich des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG soll es bei einer \nPlanfeststellung keiner fachgesetzlichen Raumordnungsklausel bedürfen, um die \nBindungswirkung der Ziele der Raumordnung zu Gewähr leisten. \n\n62\n\nVgl. BT-Drucksache 13/6392 (Seite 123), 13/7589 (Seiten 22 f., 32); Runkel in: \nBielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des \nBundes und der Länder, K § 4 Rdnrn. 153 f.\n\n63\n\nDie Rechtsfolge des § 38 Satz 1 BauGB untersteht aber keinem Vorbehalt des \nInhalts, dass sie nur in den Fällen greift, in denen die Bindungswirkung der Ziele \nanderweitig erreicht ist, eine Lücke hinsichtlich der Zielbindung also nicht eintritt. \nInsbesondere ist § 38 Satz 1 BauGB in seinem zeitlichen Geltungsanspruch nicht \ndurch Überleitungsvorschriften auf Sachverhalte beschränkt, die von § 4 Abs. 1 \nSatz 2 Nr. 2 ROG erfasst werden. Im Übrigen enthält § 38 BauGB a.F. desgleichen \nkeine Einschränkung, die darauf gerichtet ist, die Zielbindung im Sinne des § 35 \nAbs. 3 Satz 3 1. Hs., Satz 4 BauGB a.F. auch angesichts der Rechtsfolge des § 38 \nBauGB a.F. - auf Grund anderer Vorschriften - zu sichern.\n\n64\n\n5.1.2. Die Raumordnungsklausel des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG begegnet wegen \nihrer Einbindung in die Voraussetzungen, unter denen eine \nAbgrabungsgenehmigung zu erteilen ist, hinsichtlich einer Handhabung als \nVersagungsgrund bereits - wie oben unter Ziffer 4.2. ausgeführt - grundsätzlichen \nBedenken. Unabhängig hiervon ist es mit dem Vorrang des bundesrechtlichen \nBebauungsrechts nach §§ 29 ff. BauGB unvereinbar, durch ein landesrechtlich \nnormiertes abgrabungsrechtliches Gebot des Beachtens der Ziele der Raumordnung \nund Landesplanung die Zulässigkeitsvoraussetzungen für Abgrabungen abweichend \nvom Bebauungsrecht zu bestimmen.\n\n65\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1987 - 4 B 167.87 -; Urteil vom \n18. März 1983 - 4 C 17.81 -, a.a.O.\n\n66\n\nDass die in Frage stehenden Ziele der Raumordnung rein \nlandschaftspflegerische Gesichtspunkte betreffen, die den bodenrechtlichen \nRegelungsbereich nicht berühren,\n\n67\n\nhierzu BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1988 - 4 B 26.88 -, \nBuchholz 406.11 § 29 BBauG/BauGB Nr. 39, \n\n68\n\nist jedenfalls wegen der bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche \nberücksichtigten kommunalen Belange nicht festzustellen. Die Auswahl der \nAbgrabungsbereiche geschah nicht losgelöst von städtebaulichen Rücksichtnahmen \nim Sinne eines interkommunalen Interessenausgleichs. Die „Optionsliste\" enthält als \nBegründung für die Nichtdarstellung von Abgrabungsbereichen mehrfach den \nausdrücklichen Hinweis auf städtebauliche Bedenken. Das erklärt sich ohne weiteres \ndaraus, dass gemeindliche Belange völlig ausblendende Zieldarstellungen in einem \nGebietsentwicklungsplan wegen deren Auswirkungen auf die gemeindliche \nSelbstverwaltung (§ 1 Abs. 4 BauGB) und des mit dem GEP 1999 in Bezug auf \nAbgrabungen verfolgten Konzepts der überörtlichen Steuerung und Bedarfsdeckung \nschwerlich überhaupt vorstellbar sind.\n\n69\n\n5.1.3. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG ist auf unmittelbare Geltung ohne \nlandesrechtliche Umsetzung angelegt, vorliegend aber nicht anwendbar, weil mit der \nAufstellung des GEP 1999 vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist und \ndeshalb die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in der bisherigen Fassung \n- der Bekanntmachung vom 28. April 1993 - (ROG a.F.) weiter anzuwenden sind \n(§ 23 Abs. 1 ROG). Raumordnungspläne wie der GEP 1999 zählen zu den \nraumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Sinne des § 23 Abs. 1 ROG (§ 3 \nNrn. 6 und 7 ROG). Abschnitt 1 des Raumordnungsgesetzes in der Fassung des \nBau- und Raumordnungsgesetzes 1998, zu dem § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG gehört, \nsoll im Interesse der Kontinuität des Entscheidungsprozesses bei \nRaumordnungsplänen und sonstigen raumbedeutsamen Maßnahmen und \nPlanungen nur Anwendung finden, wenn die verfahrenseinleitenden Schritte nach \ndem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 1998 vorgenommen werden. Dem \nklaren Wortlaut des § 23 Abs. 1 ROG zufolge bestimmt die Vorschrift nicht (allein), \nnach Maßgabe welcher Vorschriften die einzelnen Verfahrensschritte bis zum \nAbschluss eines Verfahrens auf Aufstellung eines Raumordnungsplanes \nvorzunehmen sind; § 23 Abs. 1 ROG erfasst die unmittelbar geltenden Vorschriften \ninsgesamt, folglich auch die Regelung des § 4 ROG über die Rechtswirkungen \nraumordnerischer Darstellungen.\n\n70\n\nVgl. Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 4. Juni 1998, \nGMBl. 1998, 432, Nrn. 4.2.1, 4.2.2; Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, \na.a.O., K Vorb. §§ 3-5 Rdnr. 32.\n\n71\n\nDie Erarbeitung des GEP 1999, die die erste Phase des \nPlanänderungsverfahrens (§ 15 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsgesetz \n- LPlG -) bildete, ist vom Bezirksplanungsrat im November 1996 beschlossen worden \n(§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Bis Ende 1997 war das Erörterungsverfahren nach \nDurchführung von Erörterungsterminen (§ 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LPlG) weit \nvorangeschritten. Bei der hiernach gebotenen Anwendung des \nRaumordnungsgesetzes in der bis Ende 1997 geltenden Fassung scheidet eine \nstrikte Zielbindung planfeststellungsbedürftiger Vorhaben von privaten Trägern auch \nnach Inkrafttreten des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG weiterhin aus (§§ 5 Abs. 4 Satz 1, \n4 Abs. 5 ROG a.F.). Die Ziele sind von den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten \nöffentlichen Stellen bei Planungen und sonstigen Maßnahmen zu beachten; sie \nrichten sich jedoch - anders als nunmehr nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG - nicht an \ndie im Einzelfall für die Zulassung eines privatnützigen Vorhabens zuständigen \nBehörden. Daher sind im GEP 1999 dargestellte Ziele der Raumordnung für die \nEntscheidung über die Zulassung eines raumbedeutsamen Vorhabens erheblich nur \ndann, wenn ihnen durch die für das Entscheidungsprogramm maßgeblichen \nVorschriften Außenwirkung beigelegt worden ist.\n\n72\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1993 - 4 C 15.92 -, Buchholz 406.11 § 34 \nBauGB Nr. 156; Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311.\n\n73\n\nDas ist nach dem Vorstehenden durch die in Erwägung zu ziehenden \nRaumordnungsklauseln nicht geschehen. Das schließt es gleichzeitig aus, den im \nGEP 1999 dargestellten Zielen der Raumordnung mittels einer Einbeziehung in das \n„Wohl der Allgemeinheit\" im Sinne der §§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG im \nErgebnis die ihnen nach § 23 Abs. 1 ROG - in Verbindung mit §§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4 \nAbs. 5 ROG a.F. - und nach § 38 Satz 1 BauGB nicht zukommende strikte \nBindungswirkung dennoch beizulegen.\n\n74\n\n5.2. Das Vorhaben der Klägerin steht auch materiell nicht derart im Widerspruch \nzu den Zielen des GEP 1999, dass es ohne Durchführung eines \nPlanfeststellungsverfahrens strikt versagt werden müsste, wenn eine - nach den \nvorstehenden Aussagen zu verneinende - strikte Bindungswirkung der Ziele eröffnet \nwäre.\n\n75\n\nKennzeichnendes Merkmal eines Ziels der Raumordnung ist sein materieller \nGehalt als eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich \nbestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung \nabschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung. Diese \nDefinition des § 3 Nr. 2 ROG lehnt sich an die Rechtsprechung des \nBundesverwaltungsgerichts zu früheren Fassungen des \nRaumordnungsgesetzes,\n\n76\n\nvgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869, \nBeschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329,\n\n77\n\nund stimmt mit den in dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien inhaltlich \nüberein. Der Verbindlichkeitsanspruch eines Ziels hinsichtlich der Beurteilung eines \nEinzelvorhabens bedingt eine hinreichende Konkretisierung eines bestimmten \nZwecks für einen bestimmten Bereich.\n\n78\n\n5.2.1. Die Vorhabenfläche wird durch den GEP 1999 als allgemeiner \nFreiraum- und Agrarbereich dargestellt, in dem nach Kapitel 2.2. Ziel 1 Nr. 1 \nGEP 1999 die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der landwirtschaftlich genutzten \nFlächen zu erhalten ist. Als derartige Bereiche sind alle Flächen dargestellt, die nicht \nals Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit besonderen Funktionen, \nSiedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen festgelegt sind. Bezogen auf die \nVorhabenfläche mangelt es der Darstellung als „Allgemeiner Freiraum- und \nAgrarbereich\" demzufolge an der genügenden Konkretheit. Eine besondere Situation \nfür die Landwirtschaft oder sonstige Gegebenheiten, die die Darstellung als \nhinreichend konkretisierten Ausdruck einer über den allgemeinen Regelungsgehalt \ndes § 35 Abs. 2 und 3 BauGB hinausgehenden spezifischen Funktionszuweisung zur \nlandwirtschaftlichen Nutzung erscheinen lassen könnten,\n\n79\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 70.79 -, BVerwGE 68, 319,\n\n80\n\nist weder in dem Ziel selbst noch in den zugehörigen Erläuterungen noch \nanderweitig dargetan.\n\n81\n\n5.2.2. Sonstige positive Darstellungen für die Vorhabenfläche (etwa mit der \nFreiraumfunktion „Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung\") trifft \nder GEP 1999 nicht.\n\n82\n\n5.2.3. Auch die textliche Darstellung unter Kapitel 3.12 Ziel 1 („Bodenschätze \nhaushälterisch nutzen\") führt nicht zu einem zwingenden Versagungsgrund. Nach \nNr. 4 Satz 1 dieses Ziels sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche \nvorzunehmen. Abgrabungsbereiche sind nach Nr. 1 Bereiche für die Sicherung und \nden Abbau oberflächennaher Bodenschätze, die die Rohstoffversorgung unter \nbesonderer Berücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der Begrenztheit bestimmter \nVorkommen und der dauerhaft-umweltgerechten Raumentwicklung sichern. Die \nVorhabenfläche liegt außerhalb der zeichnerisch ausgewiesenen \nAbgrabungsbereiche. Der sich hieraus ergebende Widerspruch zu Nr. 4 Satz 1 hat \ngleichwohl nicht auf einer der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten Stufe \nzwingend die Ablehnung des Planfeststellungsantrages zur Folge.\n\n83\n\nDie Ausschlusswirkung von Nr. 4 Satz 1 ist nicht mit einer hinlänglichen \nZulassungswirkung der übrigen Aussagen des Ziels 1 für Abgrabungen innerhalb der \nAbgrabungsbereiche verknüpft; eine solche Verknüpfung wäre aber notwendig. \nMaßstab für die Anforderungen an eine mit dem Ziel 1 angestrebte räumliche \nBeschränkung von Abgrabungen auf bestimmte Bereiche des Planungsraums ist \n- ungeachtet der Übergangsregelung des § 23 Abs. 1 ROG - nicht § 7 Abs. 4 ROG. \nDiese Vorschrift gehört zu den Rahmenvorschriften für die Rechtsgrundlagen der \nRaumordnung, die nicht unmittelbar gelten, sondern landesrechtlich umzusetzen und \nauszufüllen sind (§§ 6, 22 ROG). In Nordrhein-Westfalen ist die Umsetzung noch \nnicht erfolgt. Rechtsgrundlage für die Ausweisung von \nAbgrabungskonzentrationszonen auch in ihrer negativen - Abgrabungen \nhindernden - Ausprägung kann damit allein die allgemeine Ermächtigung zur \nFestlegung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen (§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG) sein. \nOb diese Ermächtigung für die Ausschlusswirkung der Darstellung einer \nAbgrabungskonzentrationszone ausreicht, kann auf sich beruhen. Hierfür mag zu \nerwägen sein, dass die raumordnerische Darstellung einer Konzentrationszone die \nRechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Möglichkeit aufgreift, \nplanerisch bestimmte Flächen für Abgrabungen darzustellen, um die \nInanspruchnahme anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern. Diese \nRechtsprechung zu negativen standortbezogenen Planaussagen, an der sich § 35 \nAbs. 3 Satz 3 BauGB orientiert, bezog sich auf Darstellungen in einem \nFlächennutzungsplan,\n\n84\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, Buchholz 406.11 § 5 \nBBauG Nr. 5,\n\n85\n\nklammerte aber Darstellungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung \nnicht aus.\n\n86\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170.96 -, \nBuchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13.\n\n87\n\nDas deutet darauf hin, dass die Ermächtigung für die raumordnerische \nAusweisung von Abgrabungskonzentrationszonen schon im Landesplanungsgesetz, \nalso in §§ 11, 14 Abs. 1 LPlG, enthalten ist. Auch bei der letzten Änderung des \nLandesplanungsgesetzes, die im Mai 2001 innerhalb der Umsetzungsfrist nach § 22 \nROG stattgefunden hat, ist kein Anlass für die ausdrückliche Normierung einer \nlandesrechtlichen Ermächtigung zu Regelungen im Sinne des § 7 Abs. 4 ROG \ngesehen worden, obwohl der mit dem GEP 1999 zu bewältigende Konflikt zwischen \neiner nicht wirkungsvoll geordneten Vielzahl von Abgrabungen und sonstigen \nNutzungsansprüchen an den Raum seit Jahren bekannt ist und mit den \nGebietskategorien nach § 7 Abs. 4 ROG ein in der Rechtsprechung anerkanntes, \nprinzipiell taugliches Regelungsinstrument zur Verfügung steht. Eine weiter gehende \nErörterung ist jedoch entbehrlich.\n\n88\n\nDenn prägendes Kennzeichen einer Planungsbefugnis zur Ausweisung von \nKonzentrationszonen ist die Verknüpfung zwischen der positiven Ausweisung von \nFlächen als Abgrabungsstandorte einerseits sowie dem Ausschluss, der negativen \nAusweisung, dieser Nutzungen im Übrigen Planungsraum andererseits. Bezweckt \nwird eine planerische Standortsteuerung mittels umfassender planerischer \nBeurteilung von für Abgrabungen in Frage kommenden Flächen. Der damit \neinhergehenden Wechselwirkung im Gesamtzusammenhang der positiven und der \nnegativen Aussagen wird Kapitel 3.12 Ziel 1 nicht gerecht. Das Planungskonzept der \nwechselseitigen Beziehung zwischen den festgesetzten und den ausgeschlossenen \nStandorten verlangt zur Vermeidung einer bloßen Verhinderungsplanung, die dem \nGebot der abwägenden Lenkung der Inanspruchnahme des Raums unter \nEinbeziehung auch der Belange der Rohstoffsicherung und der geordneten \nRohstoffgewinnung (§ 2 Abs. 1 Nr. 9, Abs. 3 ROG a. F.; §§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3, 7 \nAbs. 7 Satz 1 ROG; §§ 18, 25 Abs. 4 Landesentwicklungsprogramm; Nr. 2.2.3 Satz 2 \ndes Abschnitts C.IV.2. Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995) zuwiderlaufen \nwürde, dass für Abgrabungen durch positive Ausweisungen substanzielle \nMöglichkeiten der Nutzung des Raums eröffnet werden. Die Ausgestaltung der \nMöglichkeiten weist neben dem Aspekt der räumlichen Ausdehnung, der bei der \nErarbeitung des GEP 1999 durch Erwägungen zum Flächenbedarf von Abgrabungen \nbeleuchtet worden ist, die Komponente der Bestimmung der Durchsetzungskraft der \npositiven Ausweisungen gegenüber anderen, konkurrierenden Nutzungsansprüchen \nhinsichtlich derselben Fläche auf. Insoweit gilt, dass nicht jede irgendwie geartete \nBegünstigung oder Unterstützung von Abgrabungen auf einer bestimmten Fläche als \nPositivausweisung anzuerkennen ist. Voraussetzung einer solchen Anerkennung ist \nvielmehr die Sicherstellung, dass die als Abgrabungsbereich dargestellten Flächen \nwirklich für Abgrabungen genutzt werden können und diese Nutzungsmöglichkeit \nnicht auf nachfolgenden planerischen Stufen durch „Wegwägen\" unter Bevorzugung \nvon mit Abgrabungen nicht zu vereinbarenden Nutzungen letztlich ins Leere gehen \nkann. Die Notwendigkeit, die Umsetzbarkeit der Positivausweisung gegenüber \nabwägend zu berücksichtigenden anderen Nutzungsansprüchen zu sichern, \nentspricht im Ausgangspunkt schon der § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB \nvorangegangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur \nAbgrabungskonzentration durch Festsetzungen im Flächennutzungsplan; danach \nkam es hierfür auf die Darstellung von Abgrabungsflächen an.\n\n89\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6.98 -, Buchholz 406.11 § 35 \nBauGB Nr. 335; Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O.\n\n90\n\nEine derartige Darstellung im Flächennutzungsplan bedeutet wegen des \nbauplanerischen Entwicklungsgebotes (§ 8 Abs. 2 bis 4 BauGB), dass auf der Ebene \nder Bauleitplanung die abschließende planerische Bestimmung der Fläche zu \nAbgrabungszwecken getroffen ist. Der Rechtsgedanke, dass die \nPositivausweisungen die Negativausweisungen bedingen, liegt auch § 35 Abs. 3 \nSatz 3 BauGB zu Grunde, wonach die Rechtsfolge - das Entgegenstehen öffentlicher \nBelange in der Regel - davon abhängt, dass für Vorhaben der fraglichen Art durch \nDarstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. \nBezogen auf die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB neben den Darstellungen im \nFlächennutzungsplan genannten Ziele der Raumordnung muss, wie in § 35 Abs. 3 \nSatz 3 BauGB ausdrücklich geregelt, die Positivausweisung selbst Zielcharakter \nhaben.\n\n91\n\nVgl. Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 4 Rdnr. 349.\n\n92\n\nDadurch wird, weil der Zielcharakter eine abschließende Abwägung voraussetzt, \nGewähr leistet, dass für eine mit der Positivausweisung unvereinbare andere \nNutzung der betroffenen Fläche nicht im Wege der planerischen Abwägung eine \nRealisierungsmöglichkeit eröffnet werden kann. Nichts anderes ergibt sich aus § 7 \nAbs. 4 ROG, wonach bestimmte raumbedeutsame Nutzungen an Stellen im \nPlanungsraum ausgeschlossen werden können, wenn ein Vorrang- oder \nEignungsgebiet festgelegt wird (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 3 ROG). Die \nVorrang- und Eignungsgebiete sind dadurch geprägt, dass sie für bestimmte \nNutzungen vorgesehen oder geeignet sind, ohne dass diese Nutzungen abwägend \nzurückgestellt werden können. Dagegen kann mit der Festlegung von \nVorbehaltsgebieten, in denen bestimmten Nutzungen bei der Abwägung mit \nkonkurrierenden Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll (§ 7 \nAbs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG), eine über diese Gebiete räumlich hinausgreifende \nnegative Ausschlusswirkung nicht verbunden werden. Bezogen auf die in \nVorbehaltsgebieten auszuübenden Nutzungen ist auf der Ebene der Landes- und \nRegionalplanung eine abschließende Abwägung noch nicht getroffen und eine \nweitere abwägende Konkretisierung auf einer nachfolgenden planerischen Stufe \nunumgänglich; in Vorbehaltsgebieten kann die festgelegte raumbedeutsame \nFunktion oder Nutzung bei überwiegenden sonstigen Belange abwägend \nüberwunden werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat denn auch zu § 35 Abs. 3 \nSatz 3 BauGB entschieden, dass Vorbehaltsgebiete nicht als Positivausweisungen \nangesehen werden können.\n\n93\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, NVwZ 2003, 738.\n\n94\n\nDie diese Auffassung tragenden Erwägungen treffen nach dem Vorstehenden in \ngleicher Weise zu, wenn außerhalb des Anwendungsbereichs des § 35 Abs. 3 Satz 3 \nBauGB über die Ausschlusswirkung einer Abgrabungskonzentrationszone zu \nbefinden ist.\n\n95\n\nEs ist nicht sichergestellt, dass sich in den im GEP 1999 festgelegten \nAbgrabungsbereichen die Gewinnung von Bodenschätzen gegenüber \nentgegenstehenden Belangen durchsetzt. Der positive Aussagegehalt der \nAbgrabungsbereiche wird durch Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 dahingehend umschrieben, \ndass der Gewinnung von Bodenschätzen in diesen Bereichen bei der Abwägung mit \nanderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes Gewicht zukommt. Die Zuerkennung \neines erhöhten Gewichts bei einer nachfolgenden Abwägung stellt nicht mehr dar als \ndie Einräumung eines relativen, auf Grund sonstiger Belange von Gewicht durch \nnachfolgende Planungsentscheidungen überwindbaren Vorzugs. Die in Nr. 2 \nausdrücklich angesprochene Abwägung ist nicht diejenige, auf der die Darstellung \nder Abgrabungsbereiche den Erläuterungen zufolge (Nr. 1 Satz 1 zu Ziel 1) beruht; \ngemeint ist sowohl dem eindeutigen Wortlaut als auch dem unmissverständlichen \nZusammenhang nach eine auf der Darstellung der Abgrabungsbereiche aufbauende \nund sie einbeziehende Abwägung, für die eine Gewichtung der Abgrabungsbelange \nvorgenommen wird. Dem Wortlaut nach nähert sich die Formulierung unter Nr. 2 \nunverkennbar der Beschreibung der Vorbehaltsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 \nROG an. Diesem Umstand ist umso mehr Bedeutung beizumessen, als § 7 Abs. 4 \nROG im Zeitpunkt der Aufstellung des GEP 1999 schon in Kraft getreten war, und, \nzumal die unterschiedlichen Gebiete in ihren jeweiligen Eigenschaften auch in der \nmehrjährigen Diskussion zur Neufassung des Raumordnungsrechts in den \neinschlägigen Fachkreisen bekannt waren, erwartet werden kann, dass die in dieser \nVorschrift genannten Gebietskategorien der Bezirksplanungsbehörde und dem \nBezirksplanungsrat vor Augen standen und bei der Aufstellung des GEP 1999 nicht \naußer Acht gelassen worden sind. Für ein aktuell vorhandenes Bewusstsein der \nBedeutung des Wortlauts von Nr. 2 auf Seiten der Bezirksplanungsbehörde und des \nBezirksplanungsrates lässt sich des Weiteren anführen, dass es in den \nErläuterungen zu den bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche zu bedenkenden \nZielen des Landesentwicklungsplans (Abschnitt C.IV.2.) heißt, in den fachgesetzlich \nvorgeschriebenen Verfahren werde entschieden, in welchem Umfang Bereiche zur \noberirdischen Gewinnung von Bodenschätzen für den Abbau von Bodenschätzen \ntatsächlich genutzt werden können (Abschnitt C.IV.3. Nr. 3.3). Ansatzpunkte, die auf \neinen im Wortlaut von Nr. 2 nicht zutreffend zum Ausdruck kommenden Willen vor \nallem des Bezirksplanungsrates schließen lassen könnten und ein hiervon \nabweichendes Verständnis auch nur nahe legen könnten, finden sich weder in den \nsonstigen Zielaussagen noch in den Erläuterungen zu Ziel 1. Die in den \nErläuterungen niedergelegte Vorstellung, die Abgrabungsbereiche in Abwägung mit \nden übrigen Nutzungsansprüchen an den Raum dargestellt zu haben (Nr. 1) und mit \nder Konzentration von Abgrabungsvorhaben das Ziel zu verfolgen, Lage und Größe \ndieser Vorhaben zu steuern (Nr. 4), sagt über die bereichsinterne Durchsetzungskraft \nder Darstellungen nichts Entscheidendes aus. Keineswegs lassen die Erläuterungen \nerkennen, dass nach dem Willen des Bezirksplanungsrates entgegen Ziel 1 Nr. 2 ein \nim Wege der Abwägung noch zu bewältigender Nutzungskonflikt in \nAbgrabungsbereichen nicht mehr auftreten kann; bemerkenswert ist dabei, dass \nnicht einmal die Erläuterung Nr. 1 die Selbsteinschätzung ausdrückt, die erfolgte \nAbwägung sei für die Abgrabungsbereiche als „abschließend\" anzusehen.\n\n96\n\nDas vom Beklagten vertretene Verständnis, Ziel 1 Nr. 2 sollte sicherstellen, dass \neine andere Nutzung nur vorübergehend und nur dann zulässig sei, wenn sie \nlangfristig eine Abgrabung nicht in Frage stelle, kann sich weder auf den Wortlaut der \nZielfestlegung noch auf sonstige klare Planaussagen bzw. Erläuterungen stützen. \nEine abschließende Positivausweisung von Abgrabungsbereichen lässt keinen Raum \nfür andere Nutzungen, die unvereinbar sind mit Abgrabungen, sodass insofern kein \nRegelungsbedarf im Vorstehenden Sinn besteht. Durch Ziel 1 Nr. 2 wird die \nGewinnung von Bodenschätzen selbst zum Gegenstand einer noch ausstehenden \nAbwägung erklärt. Die vom Beklagten betonte praktische Handhabung der \nZulassung von Abgrabungsvorhaben in Abgrabungsbereichen stellt das nicht in \nFrage. Der objektive Erklärungsgehalt der Ziele ergibt - wie gesagt - nicht mit \ngebotener Klarheit, dass in Abgrabungsbereichen keine Möglichkeit für die \nplanerische Zulassung anderer und mit Abgrabungen unvereinbarer Nutzungen oder \nfür den planerischen Ausschluss von Abgrabungen im Hinblick auf einen gesehenen \nVorrang sonstiger Belange besteht. Das Vorbringen des Beklagten lässt, was seine \neigene Verwaltungspraxis betrifft, im Unklaren, ob seine Zulassungsentscheidungen \nin Abgrabungsbereichen kraft ihn - vermeintlich - strikt bindender und aus seiner \nSicht nur noch zu befolgender Vorgaben ergehen oder auf ein „erhöhtes Gewicht\" \nder Abgrabungsbelange bei gleichzeitiger Abwesenheit entgegenstehender Belange \nvon gleichem oder höherem Gewicht zurückgehen. Zudem wendet sich die mit Ziel 1 \nerstrebte Konzentration von Abgrabungen nicht allein an den Beklagten als \nPlanfeststellungsbehörde im Hinblick auf Abgrabungen, sondern an sämtliche \nBehörden, die über die Zulassung von Vorhaben in Abgrabungsbereichen zu \nbefinden haben; dass jeder Rechtsanwender im Einzelfall auf Grund der \nPositivausweisungen einen durch Abwägung auszufüllenden \nEntscheidungsspielraum in den Abgrabungsbereichen verneint, ist auf Grund der \naufgezeigten deutlichen Anhaltspunkte für eine noch nicht abgeschlossene \nAbwägung konkurrierender Nutzungsansprüche auch nicht sichergestellt.\n\n97\n\nDer Annahme einer die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG strikt hindernden \nPflicht des Beklagten zur Beachtung von Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 steht des Weiteren \nentgegen, dass die dieser Zielaussage zu Grunde liegende Abwägung sich nicht auf \nalle für die planerische Beurteilung von Abgrabungsvorhaben wesentlichen \nAbwägungsaspekte erstreckt. Eine Planungsentscheidung, die vom Beklagten ohne \n- durch eigene Abwägung auszufüllenden - Entscheidungsspielraum nur noch im \nWege der Ablehnung des Planfeststellungsantrages der Klägerin zu vollziehen ist, ist \nmit Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 - noch - nicht gefallen.\n\n98\n\nVor Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes in seiner derzeitigen Fassung \nrepräsentierten regionalplanerische Ziele das hinter ihnen stehende öffentliche \nInteresse und konnten keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen für den \nEinzelnen entfalten. Dem Träger der Regionalplanung stand es frei, im Interesse \neiner erhöhten Richtigkeitsgewähr seiner raumordnerischen Zielaussagen ihm \nbekannte oder an ihn herangetragene raumbedeutsame Belange privater Einzelner \nbei der Abwägung zu berücksichtigen. Das Fehlen von Beteiligungsrechten privater \nDritter auf der Stufe der Regionalplanung war unproblematisch, weil sichergestellt \nwar, dass auf der Stufe des zur außenverbindlichen Entscheidung führenden \nnachfolgenden Verfahrens eine Einbeziehung der betroffenen privaten Belange vor \nallem der Eigentümer stattfand.\n\n99\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2002 - 4 C 9.00 -, BVerwGE 116, 365; Urteil \nvom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, DVBl. 2001, 1855.\n\n100\n\nBei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben folgte hieraus, dass im Rahmen des \nPlanfeststellungsverfahrens die raumplanerisch schon abgewogenen Grundsätze der \nRaumordnung (§ 2 ROG Abs. 3 a.F.) mit den privaten Belangen abzuwägen waren. \nDurch dieses Erfordernis wurde eine gegebene Bindungswirkung der Ziele nicht \nentgegen der gesetzlichen Wertung relativiert; die Bindungswirkung wurde im \nGegenteil unter Berücksichtigung des Zustandekommens der Ziele und ihres sich \ndanach ergebenden relativen Verbindlichkeitsanspruchs konkretisiert. Aus der \nmangelnden raumordnerischen Einbindung der privaten Belange und der deshalb \nunumgänglichen Wahrung der privaten Belange auf der Stufe der \naußenverbindlichen Einzelfallentscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht daher \nzu Zielen der Raumordnung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Hs. BauGB 1987 \n(= § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs. BauGB) das Erfordernis einer konkretisierenden \nnachvollziehenden, gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren Abwägung abgeleitet, \nin der die berührten Ziele der Raumordnung dem konkreten Vorhaben, folglich den \njeweiligen privaten Nutzungsinteressen, gegenüberzustellen sind.\n\n101\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 - a.a.O.\n\n102\n\nDer dieser Auffassung zu Grunde liegende innere Zusammenhang zwischen dem \nGegenstand und der Reichweite der raumplanerischen Abwägung, der \nverfahrensmäßigen Einbeziehung betroffener Privater und ihrer Belange sowie der \nKonkretheit und dem Ausmaß der Zielbindung hat dadurch, dass die Ziele der \nRaumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG nunmehr auch bei \nPlanfeststellungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von \nPersonen des Privatrechts zu beachten sind, keine durchgreifende Änderung \nerfahren. „Abschließend\" in die raumordnerische Abwägung eingestellt und \nabgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind die privaten Belange nach wie vor nicht. Im Hinblick \nauf diese Belange beanspruchen die Ziele strikte Verbindlichkeit zumindest nicht \ndurchgängig. Zwar soll mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG vor dem Hintergrund des \n§ 38 BauGB und der daraus folgenden Unwendbarkeit des § 35 Abs. 3 Satz 3 \nBauGB erreicht werden, dass die Ziele der Raumordnung mit dem ihnen nach dem \nRaumordnungsgesetz zukommenden Gewicht auch bei privatnützigen \nPlanfeststellungen Geltung erlangen. Gleichwohl gilt aber, dass nach der \nbundesrechtlichen Rahmenvorschrift des § 7 Abs. 7 ROG die Grundsätze der \nRaumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen sind (§ 7 Abs. 7 Satz 1) \nund sonstige öffentliche Belange sowie private Belange zu berücksichtigen sind, \nsoweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (§ 7 \nAbs. 7 Satz 2). Das macht gerade im Vergleich zu den Anforderungen an die \nAufstellung von Bauleitplänen (§§ 1 Abs. 6, 3 BauGB), deren Verbindlichkeit für die \nZulassung von Einzelvorhaben - abgesehen von § 38 BauGB - außer Frage steht, \nnicht deutlich, dass die Einbeziehung der privaten Belange deren Schutz dient und \nnicht allein dem Interesse der Allgemeinheit an der zutreffenden Erkenntnis sowie \nder Durchsetzbarkeit öffentlicher Belange. Eine Pflicht zur umfassenden Ermittlung \nund Abwägung betroffener privater Belange ist in § 7 Abs. 7 ROG nicht normiert. \nFerner zählen die Träger privatnütziger Planfeststellungen nicht zu den Personen \ndes Privatrechts, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 oder 3 ROG \nbegründet werden soll, sodass die Beteiligung dieser Vorhabenträger nicht zwingend \nvorgesehen ist (§ 7 Abs. 5 ROG), sondern lediglich nach Maßgabe des Landesrechts \nim Rahmen der Befugnis zur Einbeziehung der Öffentlichkeit (§ 7 Abs. 6 ROG) in \nBetracht kommt. Die Anforderungen des Landesplanungsgesetzes an die Aufstellung \nvon Zielen in Gebietsentwicklungsplänen sind ohnehin noch nicht auf eine \nEinbeziehung privater Belange zugeschnitten. Im Hinblick auf die Wirksamkeit von \nKonzentrationszonen als Ziele der Raumordnung ist daher eine Detailabwägung \nprivater Belange raumordnerisch weiterhin nicht geboten.\n\n103\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; Runkel in: \nBielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 3 Rdnr. 65.\n\n104\n\nDem ist jedoch bei der Bestimmung der Konkretheit und des Ausmaßes der \nBindungswirkung gegenüber privaten Belangen auf der Rechtsfolgenseite Rechnung \nzu tragen. Die Bindungswirkung ist insoweit nicht absolut; sie geht einher mit einem \nKorrektiv zu Gunsten der privaten Belange, damit die konkreten Umstände des \nEinzelfalles umfassend einbezogen werden.\n\n105\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.\n\n106\n\nIm Rahmen einer Planfeststellung für ein Vorhaben mit überörtlicher Bedeutung, \nbei der nach dem Vorstehenden eine Raumordnungsklausel nicht zur Anwendung \ngelangt, geht das Korrektiv notwendig in das Gebot planerischer Abwägung ein. Die \nBeachtung der Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG beschränkt sich auf das \nErgebnis der Abwägung der Grundsätze der Raumordnung, lässt aber die sonstigen \nin der Abwägung im Rahmen der Planfeststellung zu berücksichtigenden öffentlichen \nund privaten Belange unberührt. „Abschließend\" abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind \nnur die Grundsätze der Raumordnung. Ob die Abwägung darüber hinaus auf private \nBelange erstreckt werden kann, um auch insoweit zu einer abschließenden \nAbwägung und strikten Verbindlichkeit zu gelangen, bedarf keiner Erörterung, weil \nder GEP 1999 von einer solchen Planungskompetenz jedenfalls keinen Gebrauch \ngemacht hat. Ein anderes Verständnis der „abschließenden\" Abwägung hätte zur \nFolge, dass auf der Stufe der Regionalplanung, die vor der wesensmäßig ebenfalls \nzur Planung bestimmten Planfeststellung liegt, nicht abdingbare Festlegungen für \nPrivate getroffen würden, obwohl im Rahmen der Regionalplanung ein abwägender \nInteressenausgleich unter Einbeziehung der privaten Belange und eine hierauf \nbezogene Beteiligung Privater nicht stattgefunden haben. Das wäre in den \nKonsequenzen verfehlt, weil dadurch der Sache nach der Abwägungsanspruch des \nprivaten Betroffenen und sein Beteiligungsrecht durch ein „Heraufheben\" der \nPlanungsentscheidung auf eine höhere Planungsebene vollständig ausgehöhlt und \nnicht lediglich auf der Stufe der letztverbindlichen Entscheidung verortet würde. \nDementsprechend ist in der Rechtsprechung bezogen auf eine als Ziel der \nRegionalplanung festgelegte Straßentrasse anerkannt, dass durch die \nZielfestsetzung für das Verfahren der Planfeststellung der Straße \nTrassenalternativen nicht aus dem Abwägungsprogramm abgeschichtet werden.\n\n107\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 -, NVwZ 2003, 730; Bay. \nVerfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Juli 2002 - Vf.10-VII-00 -.\n\n108\n\nDie endgültige Entscheidung über die Trassenführung wird erst im \nPlanfeststellungsverfahren unter Einbeziehung der privaten Belange Betroffener \ngetroffen. Für den privaten Dritten handelt es sich insofern um Belange im Rahmen \neiner Anfechtungssituation gegen einen Planfeststellungsbeschluss. Für die hier in \nRede stehende Verpflichtungssituation unter Überwindung der Negativausweisung \ndurch ein Ziel der Raumordnung gilt nichts anderes. Auch diesbezüglich ist \nmaßgeblich, dass die Zielaussage jedenfalls in der Regel nicht auf einer \nabwägenden Überwindung entgegenstehender privater Belange beruht und diese \nBelange somit durch die Regionalplanung nicht endgültig abgeschnitten werden.\n\n109\n\nEs ist auch nicht festzustellen, dass Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 eine die berührten \nprivaten Belange umfassend einbeziehende Abwägung zu Grunde liegt. Die \ndargestellten Abgrabungsbereiche stellen eine Auswahl von potenziellen \nAbgrabungsstandorten dar, die bei einer Befragung von Abgrabungsunternehmen \nund einem industriellen Fachverband mitgeteilt worden sind. Es kann dahingestellt \nbleiben, ob die in Bezug auf die Vorhabenfläche vom Bezirksplanungsrat \nangestellten Erwägungen zum Vorhandensein eines Konflikts mit Belangen der \nWasserwirtschaft sowie des Landschafts- und Naturschutzes in tatsächlicher Hinsicht \nzutreffen. Jedenfalls ist nicht hinreichend zu erkennen, dass private Belange bei der \nAuswahl der Abgrabungsbereiche und damit zugleich der räumlichen Bestimmung \nder Ausschlussflächen überhaupt eine Rolle gespielt haben. Die Erläuterungen zu \nZiel 1 bieten für eine dahingehende Annahme keinen Anhalt. Ausdrücklich \nangesprochen worden sind nur der Darstellung als Abgrabungsbereich potenziell \nzuwiderlaufende öffentliche Belange. Das entspricht dem Umstand, dass der \nRegierungsbezirk E in weiten Teilen abbauwürdige Vorkommen an Kies und Sand \naufweist und das Ziel 1 von einem allgemeinen Abgrabungsinteresse ausgeht, um \ndessen Verwirklichung in Ausrichtung an Gedanken einer Bedarfsdeckung unter \nInanspruchnahme möglichst konfliktarmer Standorte räumlich zu steuern sowie \ngleichzeitig zu begrenzen. Einem möglicherweise unterschiedlichen individuellen \nGewicht der Abgrabungsinteressen ist der Bezirksplanungsrat nicht nachgegangen. \nFaktisch beeinflusst die Zielfestlegung den Marktzugang und die Nutzbarkeit des \nEigentums in einer konkreten Konkurrenzsituation, ohne dies zu berücksichtigen. \nEine förmliche Beteiligung insbesondere der Eigentümer der nicht in die \nAbgrabungsbereiche einbezogenen, zur Abgrabung aber tatsächlich geeigneten \nFlächen hat nicht stattgefunden.\n\n110\n\n5.2.4. Die vom Regionalrat bei der Bezirksregierung E in dessen Sitzung vom \n2. Oktober 2003 beschlossene Erarbeitung zur Änderung des GEP 1999 ist \nunerheblich. Das bis zum Tage der mündlichen Verhandlung eine dahingehende \nÄnderung des GEP mit dem Willen der Ausweisung „echter\" Vorranggebiete erfolgt \nsein könnte, ist bereits deshalb ausgeschlossen, weil den Beteiligten durch den \nErarbeitungsbeschluss eine Frist zu Stellungnahme von drei Monaten gewährt wird, \ndie nicht vor dem 2. Januar 2004 ablaufen kann.\n\n111\n\n5.3. Auf die von der Klägerin im Übrigen vorgebrachte Kritik am \nZustandekommen und der Wirksamkeit des GEP 1999 kommt es danach nicht \nan.\n\n112\n\n6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über \ndie vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. der §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO, 709 \nZPO.\n\n113\n\n7. Die Zulassung der Berufung folgt aus den §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 \nNr. 3 VwGO. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung.\n\n114","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/289070","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2004-01-08/4-k-4709-02","cited_norms":[{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 38","ref_norm":"38","n":19},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 4","ref_norm":"4","n":15},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 7","ref_norm":"7","n":12},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 29","ref_norm":"29","n":11},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 35","ref_norm":"35","n":11},{"jurabk":"WHG 2009","ref":"§ 31","ref_norm":"31","n":10},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 23","ref_norm":"23","n":6},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":4},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":3},{"jurabk":"BNatSchG 2009","ref":"§ 8","ref_norm":"8","n":3},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 5","ref_norm":"5","n":2},{"jurabk":"WHG 2009","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":2},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 2","ref_norm":"2","n":2},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 22","ref_norm":"22","n":2},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 34","ref_norm":"34","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 8","ref_norm":"8","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124a","ref_norm":"124a","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 5","ref_norm":"5","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124","ref_norm":"124","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/289070","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/289070","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2004-01-08/4-k-4709-02","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/289070","retrieved":"2026-07-09 03:07:56.745930+00:00"}}