{"status":"available","doknr":"OLD296369","ecli":"ECLI:DE:VGD:2002:0903.17K1907.02.00","court":"Verwaltungsgericht Düsseldorf","senate":null,"decided":"2002-09-03","aktenzeichen":"17 K 1907/02","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nEs wird festgestellt, dass die Klägerin auch ab dem 1. Januar 2003 nicht \nverpflichtet ist, für Bier, das sie in Einweg-Getränkeverpackungen vertreibt, und für \ndas sie oder ein anderer Vertreiber sich am Abholsystem der Firma Der Grüne Punkt \nDuales System Deutschland (DSD) AG beteiligen, von ihren Abnehmern ein Pfand \nnach § 8 Abs. 1 der Verpackungsverordnung zu erheben und ihnen zu erstatten und \ndie Verpackungen nach § 6 Abs. 1 und/oder § 6 Abs. 2 der Verpackungsverordnung \nzurückzunehmen.\n\nIm Übrigen wird die Klage abgewiesen.\n\nDem beklagten Land und der Beigeladenen werden die Gerichtskosten und die \naußergerichtlichen Kosten der Klägerin je zur Hälfte auferlegt.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten gegen Leistung einer Sicherheit in Höhe des zu \nvollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. \n\nDie Berufung wird zugelassen.\n\nDie Revision unter Übergehung der Berufungsinstanz (Sprungrevision) wird \nzugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Klägerin ist eine Brauerei, die Bier in Einwegverpackungen vertreibt. Sie \nwendet sich dagegen, für diese Einwegverpackungen ein Pfand zu erheben, bei \nRückgabe zu erstatten und die Verpackung zurückzunehmen. Gleichgerichtete \nKlagen sind bei verschiedenen Verwaltungsgerichten in Nordrhein-Westfalen und \nanderen Bundesländern anhängig.\n\n3\n\nDie Pflicht zur Erhebung eines Zwangspfandes auf Einweg-\nGetränkeverpackungen ergibt sich aus der Verordnung über die Vermeidung und \nVerwertung von Verpackungsabfällen - VerpackV -. Die Verpackungsverordnung ist \neine Rechtsverordnung, welche die Bundesregierung auf der Grundlage des \nKreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes erlassen hat. Grundsätzlich besteht bereits \nseit über zehn Jahren die Pflicht, ein Pfand auf Getränke in Einwegverpackungen zu \nerheben (§ 8 Abs. 1 VerpackV). Die Pflicht wurde jedoch zunächst ausgesetzt. Das \nPflichtpfand sollte nur dann tatsächlich erhoben werden müssen, wenn von allen \nverkauften Getränken dauerhaft weniger als 72 % in einer Mehrwegverpackung \n(\"Pfandflasche\") abgegeben werden. Der Referenzwert von 72 % bildet die \nMehrwegquote im Jahr 1991 ab, dem Jahr, in dem die erste Verpackungsverordnung \nerlassen wurde. Welche Mehrwegquote bei Getränken jedes Jahr erreicht wird, stellt \ndie Bundesregierung fest. Sie veröffentlicht die Quote im Bundesanzeiger. Ist nach \ndieser Feststellung in einem Kalenderjahr die Mehrwegquote unter 72 % gefallen, \nfindet im Anschluss an die Bekanntgabe eine zwölfmonatige Nacherhebung statt. \nLiegt in diesen zwölf Monaten die Mehrwegquote erneut unter 72 %, setzt die \nPfandpflicht ein. Sie erfasst aber nicht alle Arten von Getränken, sondern nur solche, \nderen individuelle Mehrwegquote unter derjenigen aus dem Jahr 1991 liegt (§ 9 Abs. \n2 Satz 2 VerpackV). Rechtstechnisch wird dieser Mechanismus dadurch ausgelöst, \ndass die tatbestandliche Voraussetzung der Befreiung von der Pfandpflicht entfällt. \nBefreiungsvoraussetzung in § 9 Abs. 1 VerpackV ist die Feststellung der jeweiligen \nobersten Landesabfallbehörde, dass das System des \"Grünen Punktes\" landesweit \nverordnungsgemäß besteht. Sie gilt für die Getränkebereiche als widerrufen, für \nwelche die Nacherhebung ein Ergebnis unter dem Wert von 1991 feststellt.\n\n4\n\nIm Bundesanzeiger Nr. 66 vom 4. April 2000 S. 6009 machte die Beigeladene \ndurch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit die \n\"Erhebungen der Bundesregierung bezüglich der Anteile ökologisch vorteilhafter \nGetränkeverpackungen in den Jahren 1991 bis 1998 gemäß § 9 Abs. 3 der \nVerpackungsverordnung\" bekannt. Danach lag der Mehrweganteil bei Getränken \ninsgesamt (ohne Milch) im Jahr 1998 bei 70,13 %. Im Bundesanzeiger Nr. 119 des \nJahres 2002 S. 14690 machte die Beigeladene die Ergebnisse der \"Nacherhebung \nder Bundesregierung bezüglich der Mehrweganteile von Getränkeverpackungen im \nZeitraum Mai 2000 bis April 2001 gemäß § 9 Abs. 3 der Verpackungsverordnung\" \nbekannt. Danach blieben die Mehrwegquoten der Getränkebereiche Mineralwasser, \nBier und Erfrischungsgetränke mit Kohlensäure unter denen des Referenzjahres \n1991. In der Nacherhebung für den Zeitraum Februar 1999 bis Januar 2000 waren \ndie Getränkebereiche Bier und Mineralwasser bereits unter den Mehrwegquoten des \nJahres 1991 geblieben. Auch in der Folgezeit sank der Mehrweganteil immer weiter. \nDiese Tatsachen werden von der Klägerin nicht bestritten.\n\n5\n\nNach der Regelung der §§ 8, 9 der Verpackungsverordnung sind \nGetränkewirtschaft und Einzelhandel ab dem 1. Januar 2003 verpflichtet, auf alle \neinwegverpackten Getränke aus den Bereichen Mineralwasser, Bier und \nErfrischungsgetränke mit Kohlensäure ein Pfand von 25 bzw. 50 Cent zu erheben, \nbei Rückgabe der Verpackung zu erstatten und diese einer Verwertung zuzuführen. \nHiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrer Klage.\n\n6\n\nSie legt § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV dergestalt aus, dass mit der \nBekanntmachung der Nacherhebungsergebnisse ein fiktiver Teilwiderruf des \nbeklagten Landes ergehe. Die Feststellung des beklagten Landes vom 18. \nDezember 1992 (MBl. NW. 1993, S. 57) in der Fassung des Änderungsbescheids \nvom 7. Juli 1994 (MBl. NW. 1994, 1006) nach § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV, dass ein \nhaushaltsnahes Abholsystem für Verkaufsverpackungen im Sinne des § 6 Abs. 3 \nSatz 1 VerpackV eingerichtet sei, werde für die betroffenen Getränkebereiche \nhierdurch widerrufen. Als fiktiver Verwaltungsakt stünden gegen ihn alle Rechtsmittel \nzur Verfügung, die auch bei einem tatsächlich erlassenen Verwaltungsakt eröffnet \nseien. Deswegen greift die Klägerin in ihrem Hauptantrag den fiktiven Teilwiderruf mit \neinem Anfechtungsantrag an. Hilfsweise verfolgt sie ihr Begehren mit einem \nFeststellungsantrag.\n\n7\n\nIn der Sache meint die Klägerin, dass der Teilwiderruf gegen den höherrangigen \n§ 49 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) verstoße, der einfachgesetzlich den \nverfassungsrechtlichen Vertrauensschutzgrundsatz (Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz - GG \n-) normiere. Die Voraussetzungen für den Erlass der widerrufenen Feststellung seien \nnicht weggefallen. Weiter meint die Klägerin, dass die Pfandpflicht dem Zweck der \n§§ 22 ff. Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) zuwiderlaufe. Das \nBundesverfassungsgericht habe in seiner Entscheidung zur kommunalen \nVerpackungssteuer erkannt, dass die kooperative kollektive Pflichterfüllung der \nindividuellen Pflicht zur Produktverantwortung vorgehe. Das Pflichtpfand ziele aber \nauf die (nachrangige) individuelle Verpflichtung. Weiter meint die Klägerin, dass die \nVerpackungsverordnung nach der Ermächtigungsgrundlage nur die Art und Weise \nregeln dürfe, wie die Produktverantwortung wahrzunehmen sei. Eine \nErmächtigungsgrundlage für die mengenmäßige Begrenzung des \nEinwegverpackungsverkaufs um das bestehende Mehrwegsystem zu stabilisieren, \ngebe es im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nicht. Darüber hinaus sieht die \nKlägerin das Verhältnismäßigkeitsprinzip des § 22 Abs. 3 KrW-/AbfG verletzt, da das \nAbholsystem des \"Grünen Punktes\" ebenso effektiv, aber sie weniger belastend \narbeite. Zusätzlich hält die Klägerin die grundrechtliche Berufsfreiheit (Art. 12 GG) für \nverletzt, weil sich auch aus den Feststellungen des Rates von Sachverständigen für \nUmweltfragen, den die Bundesregierung eingesetzt habe, ergebe, dass \nMehrwegverpackungen nur in bestimmten Fällen ökologisch den \nEinwegverpackungen überlegen seien. Schließlich rügt die Klägerin einen Verstoß \ngegen das Gleichheitsgebot (Art. 3 GG), weil die Mehrwegquote bei Fruchtsäften \nimmer etwa um die Hälfte niedriger als bei anderen Getränkesorten gelegen habe, \ndiese Getränkeart vom Pflichtpfand aber verschont bleibe.\n\n8\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n9\n\n1. den durch das Unterschreiten der nach § 9 Abs. 2 der \nVerpackungsverordnung erheblichen Mehrweganteile bei \nder Nacherhebung von Februar 1999 bis Januar 2000 \nausgelösten Widerruf der Entscheidung nach § 6 Abs. 3 der \nVerpackungsverordnung aufzuheben, \n\n10\n\n2.\n\n11\n\n3. den durch das Unterschreiten der erheblichen \nMehrweganteile bei der Nacherhebung von April 2000 bis \nMärz 2001 ausgelösten Widerruf der Entscheidung nach § 6 \nAbs. 3 der Verpackungsverordnung aufzuheben,\n\n12\n\n4.\n\n13\n\nhilfsweise sinngemäß\n\n14\n\n3. festzustellen, dass sie auch ab dem 1. Januar 2003 nicht \nverpflichtet ist, für Bier, das sie in Einweg-\nGetränkeverpackungen vertreibt, und für das sie oder ein \nanderer Vertreiber sich am Abholsystem der Firma der \nGrüne Punkt Duales System Deutschland AG beteiligen, \nvon ihren Abnehmern ein Pfand nach § 8 Abs. 1 der \nVerpackungsverordnung zu erheben und ihnen zu erstatten \nund die Verpackungen nach § 6 Abs. 1 und/oder § 6 Abs. 2 \nder Verpackungsverordnung zurückzunehmen.\n\n15\n\n4.\n\n16\n\nDas beklagte Land beantragt,\n\n17\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n18\n\nDas beklagte Land hält die Klage für unzulässig. Es ist der Auffassung, dass das \nangerufene Gericht örtlich nicht zuständig sei. Außerdem rügt es die mehrfache \nRechtshängigkeit derselben Sache. Eine Anfechtungsklage sei unstatthaft, weil ein \nfiktiver Widerrufsverwaltungsakt des beklagten Landes nicht gegeben sei. § 9 Abs. 2 \nSatz 2 VerpackV sei eine selbstausführende (\"self-executing\") Norm. Jedenfalls sei \nein fiktiver Verwaltungsakt mangels Bekanntgabe unwirksam. Gäbe es einen fiktiven \nVerwaltungsakt, müsste der als von der Bundesregierung erlassen gelten und die \nKlage müsste beim Verwaltungsgericht Berlin gegen die Bundesrepublik Deutschland \nerhoben werden. Gleiches gelte für die hilfsweise erhobene Feststellungsklage. \nBislang habe auch nicht das beklagte Land für sich in Anspruch genommen, ab dem \n1. Januar 2003 gelte das Pflichtpfand, sondern nur die Bundesregierung bzw. der \nBundesumweltminister. Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehle der Klägerin, \nweil sie sachdienlicher gegen die Bekanntmachung der Nacherhebungsergebnisse \nAnfechtungsklage erheben könne. Deswegen verstoße die Hilfsfeststellungsklage \ngegen das Subsidiaritätsgebot des § 43 Abs. 2 VwGO und sei unzulässig.\n\n19\n\nIn der Sache hält das beklagte Land die Pfandpflicht für rechtmäßig. \nVertrauensschutz könne die Klägerin nicht für sich in Anspruch nehmen, weil die \nPfandpflicht bereits in der ersten Verpackungsverordnung aus dem Jahr 1991 \nenthalten gewesen sei. Auf die Regeln des allgemein geltenden § 49 VwVfG könne \nsich die Klägerin angesichts der spezielleren Regelung in der \nVerpackungsverordnung nicht stützen. Die Pfandpflicht in der \nVerpackungsverordnung sei von den Ermächtigungsgrundlagen der §§ 22 ff. KrW-\n/AbfG gedeckt. Insbesondere § 22 Abs. 2 Nr. 1 KrW-/AbfG lege fest, Teil der \nProduktverantwortung sei die Entwicklung, Herstellung und das Inverkehrbringen von \nErzeugnissen, die mehrfach verwendbar seien. Den Mechanismus der \nMehrwegquote hält das beklagte Land für eine Lenkungsbestimmung mit \nSignalwirkung. Außerdem entspreche es der Hierarchie des Kreislaufwirtschafts- und \nAbfallgesetzes, wenn der Verordnungsgeber die Vermeidung der Verwertung von \nAbfällen vorziehe. Aus verschiedenen ökobilanziellen Untersuchungen gehe \naußerdem hervor, dass höchstens bei Erfrischungsgetränken ohne Kohlensäure \nsowie bei Milch und Wein die ökologische Vorteilhaftigkeit der \nMehrweggetränkeverpackungen fraglich sei. Auf diese Getränke beziehe sich die \nPfandpflicht aber gerade nicht. Einen Verstoß gegen die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) \nsieht das beklagte Land nicht als gegeben an, weil dem Verordnungsgeber \nangesichts der prognostischen Natur der Pfandregelung ein Gestaltungsspielraum \neröffnet sei. \n\n20\n\nDie Beigeladene beantragt,\n\n21\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n22\n\nSie tritt dem Vortrag des beklagten Landes bei. Sie bestreitet mit ähnlichen \nArgumenten wie es die Existenz eines fiktiven Teilwiderrufs und hält das beklagte \nLand für nicht passivlegitimiert. Weiter meint auch sie, dass eine Klage gegen die \nBekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse der Hilfsfeststellungsklage vorgehe. \nSoweit es um die Rechtmäßigkeit der Pfandpflicht an sich geht, macht sich die \nBeigeladene die Argumente des Oberverwaltungsgerichts Berlin (DVBl. 2002, 630) \nausdrücklich zu Eigen.\n\n23\n\nDas beklagte Land hat das Bundesverwaltungsgericht angerufen, nach § 53 \nVwGO das zuständige Gericht zu bestimmen. Diesen Antrag hat das \nBundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 5. Juli 2002 - 7 AV 2.02 abgelehnt. In \nder Beschlussbegründung hat es mitgeteilt, dass der von der Klägerin \nangenommene fiktive Verwaltungsakt den Regelungsgehalt des § 9 Abs. 2 Satz 2 \nVerpackV nicht treffe.\n\n24\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt \nder Gerichtsakte des Leitverfahrens 17 K 1907/02 sowie der beigezogenen \nVerwaltungsvorgänge des beklagten Landes ergänzend Bezug genommen.\n\n25\n\nEntscheidungsgründe:\n\n26\n\nDie Klage ist im Hilfsantrag zulässig und begründet, weil die Klägerin auch ab \ndem 1. Januar 2003 nicht verpflichtet ist, von ihren Abnehmern auf die im Antrag \nnäher bezeichneten Getränkeverpackungen ein Pfand zu erheben bzw. ihnen zu \nerstatten und die Verpackungen zurückzunehmen. Im Übrigen ist die Klage \nunzulässig.\n\n27\n\nI.\n\n28\n\nDie erhobene Anfechtungsklage ist unstatthaft, weil § 9 Abs. 2 Satz 2 der \nVerordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen vom 21. \nAugust 1998 (BGBl. I S. 2379), zuletzt geändert durch die Zweite Verordnung zur \nÄnderung der Verpackungsverordnung vom 15. Mai 2002 (BGBl I. S. 1572) - \nVerpackV - einen Widerrufsverwaltungsakt nicht fingiert. \n\n29\n\nOb eine Anfechtungsklage statthaft ist, richtet sich nach § 42 Abs. 1, 1. Alt \nVwGO. Danach ist Voraussetzung, dass ein Verwaltungsakt tatsächlich vorliegt. Die \nbloße Behauptung des Klägers, es liege ein Verwaltungsakt vor, genügt nicht.\n\n30\n\nBundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Oktober 1968 - IV C 101.67, in: \nBVerwGE 30, 287; Redeker/v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl. \n(2000), § 42 Rn. 10; Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage \n(2000), § 42 Rn. 54.\n\n31\n\nDie maßgebliche Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV besagt \nFolgendes:\n\n32\n\n\"Liegt ... der Mehrweganteil im Bundesgebiet unter dem ... festgesetzten Anteil, \ngilt die Entscheidung nach § 6 Abs. 3 vom ersten Tage des auf die Bekanntgabe ... \nfolgenden sechsten Kalendermonats bundesweit ... als widerrufen ... .\" \n\n33\n\nDie Beteiligten streiten mit gewichtigen Argumenten darüber, ob aus dieser Norm \nein anfechtbarer fiktiver Verwaltungsakt abzuleiten ist. § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV \nlässt - insbesondere vor dem Hintergrund seiner Entstehungsgeschichte - keine völlig \nzweifelsfreie Auslegung zu. Weil die Klage im Hilfsantrag zulässig und diese Frage \nim Endergebnis nicht entscheidungserheblich ist, schließt sich das erkennende \nGericht der bundesverwaltungsgerichtlichen Auslegung des § 9 Abs. 2 Satz 2 \nVerpackV an. Ein fiktiver Teilwiderruf der Feststellung nach § 6 Abs. 3 VerpackV liegt \nnicht vor, sodass eine Anfechtungsklage unstatthaft ist,\n\n34\n\nvgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. Juli 2002 - 7 AV 2.02.\n\n35\n\nII.\n\n36\n\nDie Klage ist in ihrem Hilfsantrag zulässig. \n\n37\n\nDie Klägerin hat hilfsweise einen Feststellungsantrag erhoben, mit dem sie \nsinngemäß beantragt festzustellen, dass sie zur Pfanderhebung- und Erstattung \nnach Maßgabe des § 8 Abs. 1 VerpackV und zur Rücknahme nach § 6 VerpackV \nnicht verpflichtet ist, soweit es sich um einwegverpackte Getränke handelt. \n\n38\n\n1. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf ist gemäß § 52 Nr. 5 VwGO i. V. m. § 1 \nAbs. 2 lit. c) AG VwGO NRW für die Feststellungsklage örtlich zuständig, da das \nbeklagte Land seinen Sitz in Düsseldorf hat.\n\n39\n\nZur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit nach dem allein vom Kläger \nbestimmten Streitgegenstand vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. \nJuli 2002 - 7 AV 2.02; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Oktober 1968 - IV \nC 101.67, in: BVerwGE 30, 287; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. Februar \n1981 - 2 C 42/78, in: DVBl 1981, 495.\n\n40\n\n2. Die hilfsweise erhobene Klage auf Feststellung, dass die Klägerin ab dem \n1. Januar 2003 bei Einweg-Getränkeverpackungen, für die sie sich oder ein anderer \nVertreiber am Abholsystem der Firma Der Grüne Punkt Duales System Deutschland \n(DSD) AG beteiligt, nicht den Verpflichtungen zu Pfanderhebung, Pfanderstattung \nund Rücknahme nach §§ 6, 8 Abs. 1 der Verpackungsverordnung unterliegt, ist \nstatthaft. \n\n41\n\na) Mit einer Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO kann das Bestehen oder \nNichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden. Die Klägerin beantragt \ndas Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festzustellen, nämlich dass sie im \nVerhältnis zum beklagten Land eine Pfanderhebungs- und -erstattungspflicht nicht \ntrifft. Eine Feststellungsklage kann \"nur unter der Voraussetzung erhoben werden, \ndass die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, bereits übersehbaren \nSachverhalt streitig ist\". Sie dient \"der gerichtlichen Klärung der rechtlichen \nBeziehungen, die sich aus einem bestimmten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-\nrechtlichen Regelung für das Verhältnis mehrerer Personen (Rechtssubjekte) \nuntereinander ergeben\" (= Rechtsverhältnis).\n\n42\n\nvgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Januar 1992 - 3 C 50/89, in: \nNVwZ 1993, 64; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 8. Juni 1962 - VII C 78.61, \nin: BVerwGE 14, 235, 236. \n\n43\n\nGegenstand einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO kann nur das \nBestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses sein, das durch besondere \nUmstände hinreichend konkretisiert ist. Die streitigen Beziehungen müssen sich zu \neiner festen Form verdichtet haben.\n\n44\n\nBundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85, in: BVerwGE \n77, 207; vgl. auch Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Januar 1969 - 1 C \n86.64 bei Buchholz 310 § 43 Nr. 31. \n\n45\n\nAnders als das beklagte Land und die Beigeladene meinen, kommt es nicht \ndarauf an, ob das beklagte Land einer Feststellungsklage dieses Recht ausdrücklich \noder schlüssig für sich in Anspruch genommen hat oder nicht. Maßgeblich ist allein, \nob nach materiellem Recht ein solches Rechtsverhältnis besteht bzw. dies umstritten \nist.\n\n46\n\nEs ist unbestritten, dass derzeit eine Pfand- und Erstattungspflicht der Klägerin \nnoch nicht besteht, weil die sechsmonatige Frist seit der Bekanntgabe der \nNacherhebungsergebnisse noch nicht verstrichen ist. Feststellungsfähig sind \nentgegen der Beigeladenen aber nicht nur gegenwärtige, sondern auch zukünftige \nRechtsverhältnisse. Zukünftige Rechtsverhältnisse sind feststellungsfähig, wenn sie \nschon jetzt konkretisiert, also die maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen \nGrundlagen gelegt sind.\n\n47\n\nBundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85, in: BVerwGE \n77, 207, 211; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Oktober 1971 - VI C 57.66, \nin: BVerwGE 38, 346; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. April 1996 - 3 C \n8.95, in: BayVBl 1997, 90; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-\nWestfalen, Urteil vom 4. Mai 1994 - 6 A 690/93, in: NVwZ-RR 1995, 98; \nzustimmend Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage (2000), § 43 \nRn. 18; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, \nVerwaltungsgerichtsordnung (Stand: Januar 2002), § 43 Rn. 21.\n\n48\n\nDas Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem beklagten Land ist \nhinreichend konkretisiert. Durch die für sofort vollziehbar erklärte Bekanntmachung \nder Mehrwegquoten im Bundesanzeiger stehen die am 1. Januar 2003 eintretenden \nRechtsfolgen bereits jetzt fest. Das festzustellende Rechtsverhältnis reicht auch \nschon insofern in die Gegenwart hinein, als die Klägerin bereits jetzt Vorkehrungen \ntreffen muss, um einer evtl. Rücknahme- und Pfandpflicht zum 1. Januar 2003 \ngenügen zu können. Diese Vorkehrungen sind nur durch weit reichende, kaum \nrückgängig zu machende Investitionsentscheidungen herbeizuführen. Schon \ndeswegen hat die Klägerin bereits heute ein Interesse an der baldigen Feststellung, \nob das streitige Rechtsverhältnis besteht oder nicht. \n\n49\n\nDas Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, dass für eine Klage, die sich \ngegen eine unmittelbar aus der Verpackungsverordnung folgende Pflicht richtet, die \nFeststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft ist, wenn die Norm keines gesonderten \nVollzugsakts mehr bedarf und deshalb unmittelbare Wirkung entfaltet.\n\n50\n\nBundesverfassungsgericht, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 3. \nJuli 2001 - 1 BvR 1472/99, in: DVBl 2001, 1429, 1430; vgl. auch \nBundesverfassungsgericht, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 2. April \n1997 - 1 BvR 446/96, in: NVwZ 1998, 169: gegen eine bundesrechtliche \nDurchführungsverordnung zum Luftverkehr ist die Feststellungsklage nach § 43 \nVwGO zulässig; dazu Peters, Zur Zulässigkeit der Feststellungsklage (§ 43 VwGO) \nbei untergesetzlichen Normen, in: NVwZ 1999, 506.\n\n51\n\nAuch nach der Auffassung des beklagten Landes handelt es sich bei § 9 Abs. 2 \nSatz 2 VerpackV um eine selbstvollziehende (\"self-executing\") Norm (Schriftsatz des \nbeklagten Landes vom 23. Mai 2002, GA Leitverfahren 17 K 1907/02 Bl. 249). Dem \nstimmt der Sache nach das Bundesverwaltungsgericht zu, denn nach seinem \nBeschluss zum Antrag nach § 53 VwGO sind weitere (angreifbare) Vollzugsakte zur \nUmsetzung der Pfandpflicht nicht von § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV vorgesehen.\n\n52\n\nBundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. Juli 2002 - 7 AV 2.02.\n\n53\n\nDie Bekanntgabe der Mehrwegquoten ist kein Vollzugsakt in diesem Sinne, also \nkeine gegenüber dem Einzelnen verbindliche Festsetzung von Rechtsfolgen, \nsondern nur die Feststellung des Tatbestandsmerkmals der sich dann selbst \nvollziehenden Norm.\n\n54\n\nDie Feststellungsklage ist außerdem statthaft, weil der Klägerin eine repressive \nVerfolgung droht, wenn sie ab dem 1. Januar 2003 kein Pfand erhebt. Das \nBundesverwaltungsgericht hat erkannt, dass ein Feststellungsinteresse bei \ndrohender repressiver Verfolgung in Fällen zukünftiger Rechtsverhältnisse zu \nbejahen ist. Dem schließt die Kammer sich an.\n\n55\n\nVgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Januar 1969 - 1 C 86.64 bei \nBuchholz 310 § 43 Nr. 31; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C \n53/85, in: BVerwGE 77, 207.\n\n56\n\nNach § 15 Nr. 17 VerpackV handelt derjenige, der ein Pfand nicht erhebt oder \nerstattet, ordnungswidrig im Sinne des § 61 Abs. 1 Nr. 5 KrW-/AbfG. § 61 Abs. 3 \nKrW-/AbfG droht für diesen Fall eine Geldbuße bis 50.000 Euro an. Die Beigeladene \n- vertreten durch den Bundesumweltminister - hat mit Schreiben vom 28. März 2002 \n(Anlage 1 zum Antragsschriftsatz im Eilverfahren 17 L 1916/02) mit \"Sanktionen \ndurch die Vollzugsbehörden\" gedroht, wenn ein \"reibungslos funktionierendes \nRücknahmesystem\" nicht bis zum 1. Januar 2003 eingerichtet sei. Es ist daher mit \nder Anwendung der repressiven Instrumente zu rechnen.\n\n57\n\nDie Feststellungsklage ist auch nicht etwa deswegen unstatthaft, weil der Antrag \ndarauf hinausläuft, dass - als Vorfrage - über die Gültigkeit der einschlägigen Normen \nder Verpackungsverordnung entschieden werden muss. Der Umstand allein, dass \ndie zu treffende Entscheidung die Überprüfung einer Norm erfordert und in diesem \nBereich konkreter Normenkontrolle ihr eigentlicher Zweck liegt, macht die Klage \nnicht unzulässig. Dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes kann \nnicht etwa entnommen werden, dass außerhalb des § 47 VwGO die Überprüfung von \nRechtsetzungsakten ausgeschlossen sein soll. Es gehört seit jeher zur richterlichen \nPrüfungskompetenz, auch die Gültigkeit einer Rechtsnorm, insbesondere ihre \nVereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu überprüfen, sofern es für den Ausgang \ndes Rechtsstreits hierauf ankommt. Daran hat sich durch die Zulassung der \nabstrakten Normenkontrolle in den Fällen des § 47 VwGO nichts geändert.\n\n58\n\nBundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21. September 1979 - 7 C 7/78, in: \nBVerwGE 58, 299, 301 (sub. Ziff. 1); Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28. \nJuni 2000 - 11 C 13/99, in: BVerwGE 111, 276.\n\n59\n\nb) Die hilfsweise erhobene Feststellungsklage ist nicht deswegen unzulässig, \nweil die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte \ndurch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann (§ 43 Abs. 2 Satz 1 \nVwGO).\n\n60\n\nDas in dieser Regelung niedergelegte Subsidiaritätsgebot der Feststellungsklage \nverfolgt zusammenfassend gesagt zwei Zwecke. Einerseits soll der erforderliche \nRechtsschutz auf ein einziges gerichtliches Verfahren konzentriert werden \n(Grundsatz der Effektivität des Rechtsschutzes). Der Kläger soll kein \nFeststellungsurteil erwirken, aus dem er später auf Leistung oder Aufhebung klagen \nmuss, wenn er dieses Ziel durch eine andere Klageart sofort erreichen kann.\n\n61\n\nBundesverwaltungsgericht, Urteil vom 18. Juli 1969 - 7 C 56.68, in: BVerwGW \n32, 333, 335; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. April 1996 - 3 C 8/95, in: \nNVwZ-RR 1998, 302.\n\n62\n\nAndererseits soll die Subsidiarität verhindern, dass die für die Anfechtungs- und \nVerpflichtungsklage geltenden Sonderregelungen über Fristen und Vorverfahren \nunterlaufen werden.\n\n63\n\nBundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53/85, in: BVerwGE \n77, 207, 211.\n\n64\n\nNach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gilt das \nVorrangverhältnis zwischen Leistungs-/Gestaltungsklage und Feststellungsklage \naber nicht stets und unbesehen, sondern es ist auf die besondere Interessenlage der \nBeteiligten besonders Bedacht zu nehmen: \"Kann die zwischen den Parteien streitige \nFrage sachgerecht und ihrem Rechtsschutzinteresse voll Rechnung tragend durch \nFeststellungsurteil geklärt werden, verbietet es sich, den Kläger auf eine \nGestaltungs- oder Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen das \nRechtsverhältnis, an dessen selbstständiger Feststellung er ein berechtigtes \nInteresse hat, (...) nur Vorfrage wäre.\"\n\n65\n\nBundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 1997 - 1 C 2/95, in: NJW 1997, \n2534, 2535.\n\n66\n\nDas beklagte Land und die Beigeladene gehen fehl, wenn sie meinen, dass eine \nFeststellungsklage wegen Verstoßes gegen § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht statthaft \nsei, weil die Klägerin gegen die Bekanntmachung der Mehrwegquoten klagen könne. \n\n67\n\naa) Eine Klage gegen die Bekanntmachung der Mehrwegquote durch den Bund \nist in ihrem Begehren auf etwas qualitativ anderes gerichtet als eine \nFeststellungsklage gegen das vollziehende Land. Es handelt sich im Begehren um \nein aliud, auf das im Verhältnis zur erhobenen Feststellungsklage das \nSubidiaritätsgebot nicht anwendbar ist.\n\n68\n\nDas ergibt sich bereits daraus, dass es sich um unterschiedliche Beklagte \nhandelt und damit verschieden weit reichende Entscheidungen ergehen. Ein \nzwischen dem Bund und der Klägerin ergehendes Urteil würde nur zwischen diesen \nBindungswirkung entfalten, § 121 VwGO, nicht zwischen der Klägerin und dem \njeweiligen mit dem Vollzug der Verpackungsverordnung betrauten Land. \n\n69\n\nDa die Anfechtungsklage auf ein anderes Rechtsschutzziel gerichtet ist, kommt \ndem Zweck der Sicherung der besonderen Voraussetzungen der Anfechtungsklage \nund der Vermeidung von mehrfachen Klagen in diesem Fall keine eigene Bedeutung \nzu.\n\n70\n\nbb) Des Weiteren ist nicht klar, ob das von der Klägerin verfolgte Begehren, \nnämlich die Feststellung, dass sie aus der Verpackungsverordnung keine \nPfandpflichten treffen, bei einer Anfechtungsklage gegen die Bekanntgabe der \nErgebnisse der Nacherhebung überhaupt als Vorfrage entschieden würde. Denn es \nist sehr gut möglich, dass die Anfechtungsklage aus ganz anderen Gründen Erfolg \noder Misserfolg hat, das angerufene Gericht zu dieser Frage also gar nicht Stellung \nnimmt. Außerdem nähme das zur Vorfrage gefundene Ergebnis nicht an der \nRechtskraft der Entscheidung teil.\n\n71\n\nZu diesem Einwand vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. Dezember \n1982 - 5 C 103.81, in: DVBl 1983, 552 und Sodan, in: Sodan/Ziekow, \nVerwaltungsgerichtsordnung, Loseblatt (Stand: Februar 2002), § 43 Rn. 123.\n\n72\n\nDavon abgesehen unterliegt es Zweifeln, ob bei der Klage gegen die Feststellung \nder Mehrwegquoten auch gerichtlich überprüft wird, ob eine Ermächtigung besteht, \ndie angegriffene Pfandpflicht einzuführen. Nur weil das Oberverwaltungsgericht \nBerlin eine solche Prüfung im Eilverfahren vorgenommen hat, erscheint dies nicht \nzwingend. Es begründet die Prüfung der Pfandpflicht im Rahmen des \nEilrechtsschutzes gegen die Bekanntgabe der Ergebnisse damit, dass nur dann eine \nkünftige Belastung der Antragsteller durch die Bekanntgabe festgestellt werden \nkönne, wenn die Pfandpflichtregelung wirksam sei. \n\n73\n\nOberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2002 - OVG 2 S \n6.01, in: DVBl 2002, 630, 631 (rechte Spalte). \n\n74\n\nBei der Klage gegen einen feststellenden Verwaltungsakt zu prüfen, ob die \nBekanntgabenorm für sich genommen wirksam ist, kann nicht beanstandet werden. \nEs unterliegt jedoch Zweifeln, ob die Prüfung der Wirksamkeit von Normen, die \nanknüpfend an den feststellenden Verwaltungsakt weitere Rechtsfolgen anordnen, \nzu den tragenden Entscheidungsgründen gehört oder nicht vielmehr als obiter dictum \nzu werten ist. Handelt es sich um ein obiter dictum, nimmt dieses erstens nicht an der \nRechtskraft der Entscheidung teil und zweitens kann insofern nicht auf die \nAnfechtungsklage als der Feststellungsklage vorgängig verwiesen werden. \n\n75\n\nWürde man den Prüfungsansatz des Oberverwaltungsgerichts Berlin konsequent \ndurchführen, müsste man bei Klagen gegen feststellende Verwaltungsakte die \nRechtswirksamkeit aller Normen überprüfen, die an diesen Verwaltungsakt \nanknüpfen. Ein solches Vorgehen ist nicht nur schlechthin unpraktikabel, sondern \nüberschreitet den Streitgegenstand der erhobenen Klage (ne eat iudex ultra petita \npartium), die sich nur gegen die Feststellung richtet. Demgemäß hat das \nBundesverwaltungsgericht es bei der Entscheidung über eine Klage, die sich gegen \ndie Feststellung der Einwohnerzahl einer Gemeinde richtete, überhaupt nicht in \nErwägung gezogen, alle an die Einwohnerzahl der Gemeinde anknüpfenden \nRechtsnormen auf ihre Gültigkeit hin zu überprüfen.\n\n76\n\nVgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 17. März 1992 - 7 B 24/92, in: \nDVBl 1992, 1295.\n\n77\n\ncc) Die vorzunehmende Differenzierung zwischen der Feststellung der \nMehrwegquote und den daran anknüpfenden Widerruf der Feststellung nach § 6 \nAbs. 3 VerpackV übersieht das beklagte Land. Zwar beschreibt es das \nRechtsschutzziel der Klägerin zutreffend damit, dass sie ein Wiederaufleben der \nPfanderhebungspflichten verhindern will. Es beachtet aber nicht, dass es \nverwaltungsprozessual verschiedene Wege und Ansatzpunkte gibt, um dieses Ziel zu \nerreichen. Die Klägerin dieses Verfahrens schlägt einen anderen Weg ein, als es die \nAntragsteller vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin getan haben. Jene wandten \nsich gegen die Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse. Diese greifen in einer \ngrundsätzlicheren Art und Weise das Bestehen einer Pfandpflicht überhaupt an.\n\n78\n\nUnabhängig davon, dass das beklagte Land seine Ansicht nicht auf den \nBeschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin stützen kann, erscheinen die \nRegelungswirkungen, die es der Bekanntgabe beimisst, zu weit gehend. \nGrundsätzlich sind feststellende Verwaltungsakte solche, durch die rechtserhebliche \nEigenschaften in Bezug auf einen Einzelfall verbindlich festgestellt werden \nsollen,\n\n79\n\nStelkens/Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. \nAufl. (2001), § 35 Rn. 142 m. w. N. aus der Literatur.\n\n80\n\nDas Bundesverwaltungsgericht hat als Regelungsgegenstand eines \nfeststellenden Verwaltungsakts einmal die Verbindlichkeit seiner Feststellung \ndefiniert,\n\n81\n\nBundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. April 1997 - 3 C 2/95, in: BayVBl \n1998, 346.\n\n82\n\nHinsichtlich eines Sachverhaltes, bei dem es auch um Zählungen ging \n(Volkszählung), hat das Bundesverwaltungsgericht erkannt, dass die Bekanntgabe \nder einer Gemeinde zugeordneten Einwohnerzahl einen feststellenden \nVerwaltungsakt darstellt, aus dem sich nach seiner Bestandskraft die amtliche \nEinwohnerzahl ergibt. Regelungsgegenstand war hier nur die verbindliche \nFeststellung der - künftigen Entscheidungen zugrundezulegenden - \nEinwohnerzahl.\n\n83\n\nVgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 17. März 1992 - 7 B 24/92, in: \nDVBl 1992, 1295.\n\n84\n\nDie Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts liegt demzufolge gerade \ndarin begründet, dass sich an seinen Verfügungsausspruch keine \nvollstreckungsfähigen Rechtsfolgen knüpfen. Er beschränkt sich vielmehr auf die \nFeststellung der behördlichen Subsumtion. Weiter gehende Rechtsfolgen zu setzen, \nbleibt Folgemaßnahmen überlassen. Bei der Pfandpflicht handelt es sich aber \ngerade um vollstreckungsfähige Rechtsfolgen, die von dem \nFeststellungsverwaltungsakt nicht umfasst werden. Wird die Bekanntgabe der \nMehrwegquoten angefochten, ist Streitgegenstand der (isolierte) feststellende \nVerwaltungsakt, der außer der Verbindlichkeit der in ihm getroffenen Feststellungen \nkeine Rechtsfolgen herbeiführt. Ob aus der Bekanntgabe der Quoten die Betroffenen \ntatsächlich die Pflicht trifft, ein Pfand zu erheben und zu erstatten, ist eine hiervon zu \nunterscheidende Frage. \n\n85\n\nWäre die Bekanntgabe der Mehrwegquoten auch auf die Herbeiführung der \nPfandpflicht gerichtet, würde dies der bundestaatlichen Kompetenzverteilung bei der \nAusführung von Bundesrecht (Art. 83 GG) zuwiderlaufen. Nur weil die \nVerpackungsverordnung die Pfandpflicht von der Mehrwegquote \"im Geltungsbereich \ndieser Verordnung\", also im gesamten Bundesgebiet, abhängig macht, konnte das \nOberverwaltungsgericht Berlin für diese Feststellungsentscheidung eine \nungeschriebene Bundeskompetenz annehmen. Dass auch die Pfandpflicht selbst nur \nbundeseinheitlich gelten kann, wird nicht einmal von der Verpackungsverordnung \nvorausgesetzt, wie § 10 VerpackV zeigt, der Regelungen für den Fall vorsieht, dass \nin bestimmten Ländern ein Pfand zu erheben ist und in anderen nicht. \n\n86\n\ndd) Durch das den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Landesexekutive (Art. \n83 GG) durchbrechende Zusammenwirken von Bund und Land bei der Pfandpflicht \nentsteht die wegen des genannten Grundsatzes ansonsten ungewöhnliche Situation, \ndass der Betroffene sich sowohl gegen den Bund als auch gegen das Land zur Wehr \nsetzen kann. Hätte das Land auf Grund der Mehrwegquote einen gebundenen \nWiderrufsverwaltungsakt zu erlassen, würden Zweifel an dessen Anfechtbarkeit nicht \nbestehen. Auf Grund der Garantie des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) \nkönnen solche Zweifel nicht dadurch entstehen, dass durch eine andere \nHandlungsform als durch Verwaltungsakt, nämlich durch die Anordnung des Eintritts \nder Rechtsfolgen eines Widerrufs, entschieden wird. Die Zeiten, die einen \nVerwaltungsakt voraussetzten, um gerichtlichen Rechtsschutz zu eröffnen, sind \nspätestens seit Einführung des § 40 VwGO beendet. Fehlt es am Verwaltungsakt, ist \ndie Feststellungsklage als Auffangklageart statthaft, wenn keine Leistungs- oder \nGestaltungsklage erhoben werden kann.\n\n87\n\nSoweit in der Literatur vertreten wird, die Subsidiarität greife auch ein, wenn der \nKläger sein Prozessziel mindestens ebenso gut mit einer Gestaltungsklage gegen \neinen Dritten erreichen könne, ist diese Ansicht vereinzelt geblieben.\n\n88\n\nKopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage (2000), § 43 Rn. \n26.\n\n89\n\nIhre Vertreter haben ihre Ansicht auch weder begründet, noch hat sie in der \nRechtsprechung - soweit ersichtlich - Widerhall gefunden. Im Übrigen erscheint es \nwie dargelegt sehr fraglich, ob im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen die \nBekanntmachung der Mehrwegergebnisse die von der Klägerin angegriffene \nWirksamkeit der Pflichtpfandregelung insgesamt einer Prüfung unterzogen werden \nmuss,\n\n90\n\nkeine Prüfung: Verwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 15. August 2001 \n- VG 10 A 708.00, Beschlussabdruck Bl. 12.\n\n91\n\nOb die Bekanntgabe des Ergebnisses der Nacherhebung gemäß § 9 Abs. 2 Satz \n2 VerpackV (auch) auf die Setzung der Rechtsfolge \"Widerruf der Feststellung nach \n§ 6 Abs. 3 VerpackV\" gerichtet ist und so den betroffenen Herstellern und Vertreibern \nRechtsschutzmöglichkeiten eröffnet, braucht aber letztlich nicht entschieden zu \nwerden, weil die Klägerin weiter gehenden Rechtsschutz begehrt, nämlich die \nFeststellung, dass sie einer Pfand- und Erstattungspflicht nicht unterliegt. \n\n92\n\n3. Die Klage ist gegen den richtigen Beklagten gerichtet. Gegen wen eine \nverwaltungsgerichtliche Klage zu richten ist, bestimmt sich nach dem \nRechtsträgerprinzip. Für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage findet sich dieser \nGrundsatz in § 78 VwGO ausformuliert. Er gilt aber auch für die Feststellungsklage \nnach § 43 VwGO. Sie ist gegen die Rechtspersönlichkeit zu richten, der gegenüber \ndas streitige Rechtsverhältnis positiv oder negativ festgestellt werden soll.\n\n93\n\nMeissner, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung \n(Stand: Januar 2002), § 43 Rn. 21, 49.\n\n94\n\nDeswegen war das Rubrum der Klage in Bezug auf den Hilfsantrag \nstillschweigend auf den Rechtsträger - das beklagte Land - umzustellen.\n\n95\n\na) Unzutreffend meint das beklagte Land, dass die Klage gegen die beigeladene \nBundesrepublik Deutschland zu richten ist. Aus § 63 KrW-/AbfG folgt, dass die \nLandesbehörden für die Durchsetzung der Verpflichtungen aus der \nVerpackungsverordnung zuständig sind,\n\n96\n\nvgl. Oberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2002 - OVG 2 \nS 6.01, in: DVBl. 2002, 630, 640 (linke Spalte), das zutreffend darlegt, dass ein \nfeststellungsfähiges Rechtsverhältnis zum Bund über die Frage, ob eine \nPfandpflicht besteht, nicht existiert, da zur Durchsetzung der \nVerpackungsverordnung die jeweiligen Bundesländer zuständig seien.\n\n97\n\nDem stimmt auch die Beigeladene zu: \"Wenn ... die Klägerinnen ... die \nAuffassung vertreten, dass die Landesbehörden für die Durchsetzung der \nVerpflichtungen aus der Verpackungsverordnung zuständig sind, so ist dies ... für \ndie Zukunft richtig.\" (GA Leitverfahren 17 K 1907/02 Bl. 659).\n\n98\n\nDies entspricht dem Grundsatz der Landesexekutive bei Bundesgesetzen, der in \nArt. 83 GG niedergelegt ist. Die Verwaltungskompetenz fehlt dem beklagten Land \nentgegen seiner Ansicht gerade nicht. Für Nordrhein-Westfalen ist in § 34 Abs. 1 des \nAbfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (AbfG NRW) festgelegt, dass das \nbeklagte Land als oberste Abfallwirtschaftsbehörde zum Vollzug des Abfallrechts \nzuständig ist. Die Pflicht zur Pfanderhebung und -erstattung obläge der Klägerin \ndamit gegenüber dem beklagten Land Nordrhein-Westfalen. \n\n99\n\nHiervon zu unterscheiden ist die Frage, ob der Bund für die Feststellung der \nBekanntgabe der bundesweiten Mehrwegquoten zuständig ist. Diese Feststellung ist \naber nicht Streitgegenstand dieses Verfahrens, sondern allenfalls eine Vorfrage. \nSoweit das beklagte Land und die Beigeladene auf die vom Oberverwaltungsgericht \nBerlin festgestellte Bundeskompetenz für die Feststellung der (bundesweiten) \nMehrwegquote verweisen, lassen sie außer Acht, dass das Gericht dem Bund diese \nKompetenz nur ausnahmsweise zugesprochen hat. Diese weder in der Verfassung \nnoch im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz niedergelegte Ausnahmekompetenz \nlässt sich nicht auf alle Rechtsakte oder Rechtsverhältnisse im Zusammenhang mit \n§§ 6, 8 f. der Verpackungsverordnung ausdehnen. \n\n100\n\nb) Die Bedenken, die das beklagte Land und die Beigeladene wegen eventuell \nabweichender Gerichtsentscheidungen der Länder hegen, mögen aus \nprozessökonomischen und auch praktischen Erwägungen gerechtfertigt sein. \nDivergenzen sind aber als Folge des föderalen Staatsaufbaus und des Grundsatzes \nder Landesexekutive (Art. 83 GG) jedenfalls dann unvermeidbar, wenn Bundesrecht \njeweils einzelne (angreifbare) Rechtsverhältnisse zwischen Gesetzesunterworfenem \nund Land vorsieht. Wie das vom beklagten Land in dieser Sache angerufene \nBundesverwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, sind Erwägungen der \nProzessökonomie nicht in der Lage, Verfassungsnormen - etwa die des gesetzlichen \nRichters, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG - außer Kraft zu setzen.\n\n101\n\nBundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. Juli 2002 - 7 AV 2.02.\n\n102\n\nIm Übrigen hat die Verpackungsverordnung (seit ihrem Erlass) den Fall, dass die \nPfanderhebungspflicht nicht in allen Bundesländern gilt, bereits vorausgesehen. § 10 \nin Verbindung mit § 3 Abs. 9 VerpackV regelt diesen Fall ausdrücklich. Danach \nkönnen Vertreiber, die in einem Bundesland ansässig sind, in dem die Pfandpflicht \nnach § 8 VerpackV gilt, die Rücknahme und Pfanderstattung für solche \nVerpackungen verweigern, die aus einem Bundesland ohne Pfandpflicht stammen. \nDer Verordnungsgeber rechnete also mit der Situation, dass Pfandpflichten nicht \nbundeseinheitlich gelten.\n\n103\n\nSchließlich kann auch die Feststellung, dass ein flächendeckendes Abholsystem \nnach § 6 Abs. 3 VerpackV (Duales System) besteht, nur dann \"bundesweit\" \n(genauer: in allen Bundesländern) wirken, wenn jeweils ein entsprechender \nfeststellender Verwaltungsakt der obersten Landesabfallbehörde ergangen ist. \nBedenken dagegen, dass eine um ein Vielfaches weitreichendere Entscheidung als \ndie über die Pfandpflicht auf Einweg-Getränkeverpackungen ggfs. von Bundesland \nzu Bundesland divergieren könnte, sind bislang nicht geäußert worden.\n\n104\n\nc) Die Klägerin musste die Feststellungsklage auch nicht gegen das Bundesland, \nin welchem sie ihren Sitz hat, richten. Nach dem allein maßgeblichen \nKlagegegenstand kommt es nur darauf an, ob ein feststellungsfähiges \nRechtsverhältnis zum beklagten Land besteht. Das ist der Fall. Ob daneben auch \ngegenüber dem Land, in dem die Klägerin ihren Sitz hat, die Pflicht zur \nPfanderhebung und -erstattung (= ein weiteres Rechtsverhältnis) besteht, muss in \ndiesem Rahmen nicht entschieden werden.\n\n105\n\n4. Der Klägerin fehlt nicht das allgemeine Rechtsschutzinteresse. Dass sie bei \nverschiedenen Verwaltungsgerichten Klage erhoben haben, stellt keine willkürliche \noder rechtsmissbräuchliche mehrfache Inanspruchnahme der Justiz dar, sondern ist \nzwingende Folge des auf Art. 83 GG beruhenden und in § 63 KrW-/AbfG \neinfachgesetzlich umgesetzten Grundsatzes der Landesexekutive. \n\n106\n\nDie erhobenen Klagen richten sich jeweils gegen unterschiedliche Beklagte, \nsoweit sie in unterschiedlichen Ländern anhängig sind. Soweit in einem Land \nmehrere Klagen anhängig sind, unterscheiden sich die jeweiligen Kläger, sodass \neine mehrfache Rechtshängigkeit, die § 17 Abs. 1 Satz 2 Gerichtsverfassungsgesetz \n(GVG) ausschließt, wegen unterschiedlicher Streitgegenstände nicht vorliegt. \n\n107\n\nDer der Klägerin angediente Weg, gegen die Bekanntmachung der \nNacherhebungsergebnisse durch die Bundesregierung vor dem Verwaltungsgericht \nBerlin zu klagen, ist eine qualitativ andere, aber keine einfachere und effektivere \nMöglichkeit zur Erreichung des Rechtsschutzziels. Eine solche Klage dürfte zwar \nauch möglich sein, aber es ist Sache der betroffenen Klägerin darüber zu befinden, \nin welcher Weise, vor allem mit welcher Reichweite sie gerichtlichen Rechtsschutz \nsucht.\n\n108\n\nDer Klägerin steht auch deswegen ein Rechtsschutzinteresse an der Feststellung \nzu, weil die auf das Pflichtpfand bezogenen Normen der Verpackungsverordnung \nden Rechtsschein der Gültigkeit tragen und die Beigeladene beständig öffentlich \ndarauf verweist, dass die Pfandpflicht zum 1. Januar 2003 eintrete.\n\n109\n\nIII.\n\n110\n\nDie Klage ist im Hilfsantrag begründet. \n\n111\n\n§ 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV liegt keine wirksame Ermächtigungsgrundlage zu \nGrunde. Die Einführung eines Pflichtpfandes auf Einweggetränkeverpackungen zu \ndem Zweck, nicht deren Rückgabe sicherzustellen, sondern die bestehenden \nMehrwegsysteme zu schützen, ist vom Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nicht \nvorgesehen.\n\n112\n\nEine belastende rechtliche Regelung - hier die Belastung mit einer Pfandpflicht - \nmuss von einer Ermächtigungsgrundlage gedeckt sein. Das verlangt bereits das in \nArt. 20 Abs. 3 GG normierte Prinzip vom Vorbehalt des Gesetzes. \n\n113\n\nAls Ermächtigungsgrundlage kommt nur § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV in Betracht. \nDie Beteiligten sind sich darüber einig, dass dessen tatbestandliche \nVoraussetzungen erfüllt sind. Es kommt deswegen allein auf die Wirksamkeit von § 9 \nAbs. 2 Satz 2 VerpackV an.\n\n114\n\n§ 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV ist Teil einer bundesrechtlichen Rechtsverordnung, \nwelche die Bundesregierung erlassen hat. Ob § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV wirksam \nist, richtet sich danach, ob er in der in Anspruch genommenen formell-gesetzlichen \nErmächtigungsnorm eine Grundlage findet. Denn nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG \nmuss die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen durch \"Gesetz\", d. h. \neinzelne parlamentsgesetzliche Bestimmungen erfolgen.\n\n115\n\nBundesverfassungsgericht, Beschluss vom 9. Oktober 1968 - 2 BvE 2/66, in: \nBVerfGE 24, 184, 196.\n\n116\n\nNach ihrem Vorspruch ist die Verpackungsverordnung auf Grund der \nErmächtigungen in § 6 Abs. 1 Satz 4, § 23 Nrn. 1, 2, 6, § 24 Abs. 1 Nrn. 2, 3, 4, Abs. \n2 Nr. 1, § 57, § 59, § 7 Abs. 1 Nr. 3, § 12 Abs. 1 KrW-/AbfG ergangen. Der Inhalt der \nVerordnung muss von diesen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt sein. Die \nVerordnung kann sich hinsichtlich der Pflichtpfandregelung und damit ihres § 9 Abs. \n2 Satz 2 nur auf § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG stützen. Die übrigen zitierten Normen \nbehandeln andere Sachverhalte und scheiden offensichtlich aus. \n\n117\n\nOberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 2 S 6.01, in: \nDVBl 2002, 630, 635 (rechte Spalte unten). Dem stimmt die Beigeladene zu (GA \nLeitverfahren 17 K 1907/02 Bl. 666).\n\n118\n\n§ 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG lautet:\n\n119\n\n\"Zur Festlegung von Anforderungen nach § 22 wird die Bundesregierung \nermächtigt (...) zu bestimmen, dass Hersteller oder Vertreiber (...) \nNr. 2: bestimmte Erzeugnisse zurückzunehmen und die Rückgabe durch geeignete \nMaßnahmen, insbesondere durch Rücknahmesysteme oder durch Erhebung eines \nPfandes, sicherzustellen haben, \nNr. 3 (...)\"\n\n120\n\nOb diese Vorschrift zum Erlass der angegriffenen Verordungsregelung \nermächtigt, muss durch Auslegung ihrer Reichweite ermittelt werden. Hierbei ist der \nRahmen zu beachten, den Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG dem Erlass von \nErmächtigungsnormen setzt. Danach hat der Gesetzgeber einer solchen Norm \n\"Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz\" selbst zu \nbestimmen. Tendenz und Programm der Rechtsverordnung sind gesetzlich so weit \nzu umreißen, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was \ndem Bürger gegenüber zulässig sein soll,\n\n121\n\nvgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. September 2001 - 6 C 13.00, in: \nDVBl 2002, 479, 480; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Februar 2001 - 3 \nC 9/00, in: NJW 2001, 1592, 1593; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. \nNovember 2000 - 6 C 8.99, in: BVerwGE 112, 194, 200.\n\n122\n\nEinerseits richtet sich nach den genannten Anforderungen die Beantwortung der \nFrage, ob die ermächtigende Norm hinreichend bestimmt und deswegen wirksam ist. \nAndererseits begrenzt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zugleich auch die Reichweite der \nVerordnungsermächtigung, hier also des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG. Er verbietet \nAuslegungen, die über das erkennbare Regelungsprogramm des Gesetzgebers \nhinausgehen. Solche gesetzgeberischen Festlegungen müssen sich zwar nicht mehr \nunmittelbar aus Wortlaut ergeben. Sie müssen sich aber nach den allgemeinen \nGrundsätzen der Auslegung von Gesetzen ermitteln lassen.\n\n123\n\nBundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. September 2001 - 6 C 13.00, in: \nDVBl 2002, 479, 480. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Oktober 1972 - 2 \nBvL 51/69, in: BVerfGE 34, 52, 60: \"Es muss entscheidbar sein, ob die Exekutive \nals Verordnungsgeber sich innerhalb der gesetzten Grenzen gehalten hat.\"; \nzustimmend: Nierhaus, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, Bonner Kommentar zum \nGrundgesetz (Stand: März 2002), Art. 80 Rn. 266. \n\n124\n\nDer im Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt \ngebietet es, in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der \nGrundrechtsausübung, alle wesentlichen staatlichen Entscheidungen dem \nGesetzgeber zu überlassen.\n\n125\n\nBundesverfassungsgericht, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90, in: DVBl 1999, \n1266, 1268; Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 727/84, in: \nBVerfGE 80, 124, 132; Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 27. November 1990 \n- 1 BvR 402/87, in: BVerfGE 83, 130, 142.\n\n126\n\nDas Bundesverwaltungsgericht verdeutlicht diese Anforderungen im Hinblick auf \nErmächtigungsnormen für Rechtsverordnungen, wenn es erklärt, dass die \nErmächtigung so deutlich gefasst sein muss, dass schon aus ihr, nicht erst aus der \nermächtigten Verordnung erkennbar und voraussehbar wird, was vom Bürger \nverlangt werden kann. Das lasse jedenfalls in der Tendenz keinen Raum für eine \neher weite Auslegung der Ermächtigungsnorm.\n\n127\n\nBundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Februar 2001 - 3 C 9/00, in: NJW \n2001, 1592, 1593.\n\n128\n\nDie Beantwortung der Frage, ob der Teilwiderruf der Feststellung nach § 6 Abs. 3 \nVerpackV durch § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV von der Ermächtigungsnorm des § 24 \nAbs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG gedeckt ist, lässt keine isolierte Betrachtung der \nWiderrufsnorm zu. Diese ist aus sich heraus noch nicht verständlich. Vielmehr ist die \nRegelung zur Aktualisierung des Pflichtpfandes, das durch das Zusammenspiel \nverschiedener Normen ausgelöst wird, in ihrer Gesamtheit zu betrachten. \n\n129\n\n§ 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV bietet keine in sich geschlossene Regelung, sondern \nist Teil eines sich über verschiedene Vorschriften der Verpackungsverordnung \nerstreckenden - rechtstechnisch nicht einfachen - Regelungsmechanismus'. \nAusgangspunkt ist § 8 Abs. 1 VerpackV. Er gibt allen Vertreibern, die flüssige \nLebensmittel in Einweg-Getränkeverpackungen in Verkehr bringen, auf, ein Pfand \nvon 25 bzw. 50 Cent zu erheben und bei Rückgabe zu erstatten. Nach § 9 Abs. 1 \nVerpackV gilt jedoch eine Anwendungsausnahme von § 8 VerpackV bei \nVerpackungen, für die sich der Hersteller oder ein Vertreiber an einem \nhaushaltsnahen Abholsystem für Verpackungen gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV \nbeteiligt. Ein solches System stellt die Duales System Deutschland (DSD) AG \n(\"Grüner Punkt\") gemäß der Feststellung des beklagten Landes vom 18. Dezember \n1992 (MBl. NW. 1993, S. 57) in der Fassung des Änderungsbescheids vom 7. Juli \n1994 (MBl. NW. 1994, 1006) auf der Grundlage des § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV \ndar. Deswegen gab es bislang keine Pfandpflicht für Einweg-Getränkeverpackungen. \nWenn in bestimmten Getränkebereichen die von § 9 Abs. 2 VerpackV festgelegten \nMehrweganteile nicht erreicht werden, \"gilt die Entscheidung nach § 6 Abs. 3 (...) als \nwiderrufen\". Damit fallen die Tatbestandsvoraussetzungen des befreienden § 9 Abs. \n1 VerpackV weg. Die latente Pfandpflicht wird aktualisiert. \n\n130\n\nEs stellt sich die Frage, ob § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG den Verordnungsgeber \ndazu ermächtigt, bei Unterschreiten einer bestimmten Gesamt-Mehrwegquote eine \nPfandpflicht auf Einweg-Getränkeverpackungen zum Schutz der bestehenden \nMehrwegsysteme zu begründen. Wendet man auf diese allgemeine Fragestellung \nkonkret die Kriterien an, die gemäß der Rechtsprechung der obersten Gerichte des \nBundes aus Art. 80 Abs. 1 GG folgen, ergibt sich Folgendes: Entscheidend ist, ob \neine Pfandpflicht mit diesem Schutzzweck und dieser Beschränkung hinsichtlich der \nbetroffenen Getränke in der Ermächtigungsnorm des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG \nangelegt und für den Gesetzesunterworfenen erkennbar ist.\n\n131\n\nDie Frage, ob die Ermächtigungsnormen der § 14 AbfG 1986/§§ 22, 24 Abs. 1 \nNr. 2 KrW-/AbfG zu weit reichenden umweltrechtlichen Verordnungen den \nAnforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügen, wird verschiedentlich verneint: \nFriauf, Abfallrechtliche Rücknahmepflichten, in: Baur/Müller-Graff/Zuleeg, \nEuroparecht, Energierecht, Wirtschaftsrecht - Festschrift für Bodo Börner, 1992 S. \n701, 711 ff; Aulehner, Einweg-Mehrweg-Irrweg, in: Betriebs-Betrater 1995, Beilage \n3, S. 1, 9. Kritisch auch Schink/Schwade, Von der Abfallentsorgung zur \nKreislaufwirtschaft, in: Stadt und Gemeinde 1993, 18, 21; Doose, Der Entwurf \neines Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes aus kommunaler Sicht, in: Zeitschrift \nfür angewandte Umweltforschung 1992, 450, 453. A. A. Di Fabio, Die \nVerfassungskontrolle indirekter Umweltpolitik am Beispiel der \nVerpackungsverordnung, in: NVwZ 1995, 1, 3 f. für die Einführung eines dualen \nSystems (DSD AG) überhaupt.\n\n132\n\n1. Wie die Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die Auslegung einer \nErmächtigungsnorm stellt, exakt zu bestimmen sind, kann nicht einheitlich \nbeantwortet werden. Vielfach hat das Bundesverfassungsgericht nicht deutlich \nzwischen \"Inhalt, Zweck und Ausmaß\" geschieden, sondern festgestellt, dass die \nBegriffsinhalte sich gegenseitig ergänzen, durchdringen, erläutern und erst \nzusammen den vollen Sinngehalt der Norm ergeben.\n\n133\n\nBundesverfassungsgericht, Urteil vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74, in: \nBVerfGE 38, 348, 357 f.\n\n134\n\nHieraus hat es die bereits angeführten allgemeinen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 \nfolgenden Auslegungsgrundsätze entwickelt. Gleichwohl hat das \nBundesverfassungsgericht in einer jüngeren Entscheidung zur \nHennenhaltungsverordnung Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sehr normtextorientiert - nach \nInhalt, Zweck und Ausmaß gegliedert - angewendet.\n\n135\n\nBundesverfassungsgericht, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90, in: DVBl 1999, \n1266, 1267.\n\n136\n\nEin zwingendes methodisches Prüfprogramm lässt sich also aus Art. 80 Abs. 1 \nSatz 2 GG nicht ableiten. Es verbleibt vielmehr bei der Erkenntnis, die das \nBundesverfassungsgericht bereits im ersten Band seiner Entscheidungssammlung \nveröffentlicht hat: Eine sachgerechte Anwendung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG \nfordert, dass sie sich an die Eigenart der Regelungsmaterie anpasst.\n\n137\n\nBundesverfassungsgericht, Urteil vom 23. Oktober 1951 - 2 BvG 1/51, in: \nBVerfGE 1, 14, 60 (Leitsatz Nr. 19); kritisch: Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, \nHandbuch des Staatsrechts, Band III (1988), § 64 Rn. 18 a. E.\n\n138\n\nIn wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Materien wie hier kann wegen der \nsachgesetzlich erforderlichen Reaktionsschnelligkeit und der Vielgestaltigkeit \nabfallwirtschaftlicher Sachverhalte eine großzügigere Betrachtungsweise der \nBestimmtheit geboten sein,\n\n139\n\nvgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56, 2 \nBvL 26/56, 2 BvL 40/56, 2 BvL 1/57, 2 BvL 7/57, in: BVerfGE 8, 274, 321.\n\n140\n\nDie mögliche Großzügigkeit der Betrachtungsweise nimmt indes mit \nzunehmender Grundrechtsrelevanz der Maßnahme ab. Je mehr die Eingriffe den \nRandbereich der Grundrechtsgarantie verlassen und zu ihrem Kerngehalt vordringen, \ndesto bestimmter muss die Ermächtigungsnorm gefasst sein.\n\n141\n\nBundesverfassungsgericht, Urteil vom 3. November 1982 - 2 BvL 28/81, in: \nBVerfGE 62, 203, 210; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Oktober 1991 - 3 \nC 45/90, in: BVerwGE 89, 121, 131 f.\n\n142\n\n2. Dass überhaupt eine Pfandpflicht \"Inhalt\" einer auf § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-\n/AbfG gestützten Rechtsverordnung sein kann, wird bereits aus dessen Wortlaut \ndeutlich: \"Erhebung eines Pfandes\". Die von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG geforderte \nFestlegung des \"Ausmaßes\" der exekutiven Normsetzungsbefugnisse wird aus der \nErmächtigungsnorm weniger deutlich. Modalitäten, Gründe, Anlässe, Reichweite \noder Höhe der Pfandpflichten sind nicht näher bestimmt. Das ist jedoch insoweit \nunschädlich, als § 24 Abs. 1 Einl. KrW-/AbfG auf die Anforderungen nach § 22 KrW-\n/AbfG verweist und so die Einführung der Pfandpflicht an bestimmte Ziele knüpft, die \nwiederum der Parlamentsgesetzgeber selbst bestimmt hat. Betroffene Erzeugnisse, \nHöhe und weitere Modalitäten des Pfandes können der Verwaltung zur näheren \nBestimmung überlassen werden, da so die Möglichkeit besteht, Einzelheiten \ndifferenziert zu regeln und den sich ggfs. schnell ändernden Bedürfnissen ohne \naufwändiges Gesetzgebungsverfahren anzupassen.\n\n143\n\nEbenso Beckmann, Rechtsprobleme der Rücknahme- und Rückgabepflichten, \nin: DVBl 1995, 314, 315.\n\n144\n\nArt. 80 Abs. 1 Satz 2 GG schreibt weiter vor, dass neben Inhalt und Ausmaß \nauch der \"Zweck\" der Ermächtigung zu exekutiver Rechtssetzung in der \nDelegationsnorm festzulegen ist. Der Zweck wird vielfach als das herausragende \nElement der Bestimmtheitstrias angesehen, weil er gleichermaßen auf Inhalt und \nAusmaß der Ermächtigung ausstrahle,\n\n145\n\nsiehe nur Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. \nAuflage (1996), Rn. 22 \"zentrale Kategorie\"; Enquête-Kommission \nVerfassungsreform 1976, in: BT-Drs. 7/5924 S. 90: Vorschlag, Art. 80 Abs. 1 Satz \n2 GG auf \"Zweck\" zu reduzieren.\n\n146\n\nDen Sinn der Regelung des Art. 80 Abs. 1 GG - der unter dem Eindruck eines \nsogar verfassungsändernden Verordnungsgebers in der nationalsozialistischen \nDiktatur entstand,\n\n147\n\nNierhaus, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz \n(Stand: März 2002), Art. 80 Abs. 1, Rn. 1-58, insbes. Rn. 52 ff. -\n\n148\n\nhat das Bundesverfassungsgericht so zusammengefasst: \"Sinn der Regelung \ndes Art. 80 Abs. 1 GG ist es, das Parlament daran zu hindern, sich seiner \nVerantwortung als gesetzgebende Körperschaft zu entäußern.\" Speziell zur \nGestaltungskompetenz der Verwaltung im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 GG hat es \nwenige Zeilen weiter ausgeführt: \"Es gehört im Geltungsbereich des \nGesetzesvorbehalts zum rechtsstaatlich-demokratischen Gehalt dieser Vorschrift, \ndass in einer Verordnung, die auf ihrer Grundlage ergeht und ihrem Grundgedanken \nentspricht, niemals originärer Gestaltungswille der Exekutive zum Ausdruck \nkommen darf.\"\n\n149\n\nBundesverfassungsgericht, Urteil vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85, 2 BvL 3/86, \nin: BVerfGE 78, 249, 273 (Hervorhebung durch das \nBundesverfassungsgericht).\n\n150\n\nDer Gestaltungswille eines Normgebers ergibt sich in besonderer Weise aus dem \nZweck eines Vorhabens, da alle Einzelregelungen dazu beitragen sollen, ihn zu \nerreichen.\n\n151\n\nDer Pflicht, den Zweck der Ermächtigung anzugeben, ist der Gesetzgeber \nnachgekommen. Er hat die Erhebung eines Pfandes an zwei Zwecke gebunden. \nAllgemein dürfen nach § 24 Abs. 1 Einl. KrW-/AbfG Rechtsverordnungen - und damit \nauch die Verpackungsverordnung - nur erlassen werden zum Zwecke der \n\"Festlegung von Anforderungen nach § 22\". Speziell zur Pfanderhebung ist in § 24 \nAbs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG weiter gehend festgelegt, dass der Verordnungsgeber die \nHersteller oder Vertreiber bestimmter Erzeugnisse verpflichten kann, dass sie \"die \nRückgabe ... durch Erhebung eines Pfandes sicherzustellen haben\". Das Pfand ist \nmit der Rückgabesicherstellung verknüpft. Der ermächtigende Gesetzgeber hat das \nPfand also (nur) als Mittel dafür angesehen, den Käufern einen starken \nwirtschaftlichen Anreiz zu bieten, ihr Rückgaberecht - dem eine Rücknahmepflicht \nder Hersteller und Vertreiber korrespondiert - wahrzunehmen. Das Pfand darf also \nnur zu dem Zweck vorgesehen werden, die Rückgabequote des Erzeugnisses zu \nerhöhen oder zu halten. \n\n152\n\nVerschiedentlich wird betont, dass das Pfandsystem der Sicherstellung der \nRückgabe der abgegebenen Erzeugnisse zu dienen hat: Versteyl, in: \nKunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998, \n§ 24 Rn. 24/26; Fluck/Fischer, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und \nBodenschutzrecht, § 24 KrW-/AbfG Rn. 84; von Lersner, in: von Lersner u. a., \nRecht der Abfallbeseitigung (Stand: Mai 2002), § 24 KrW-/AbfG Rn. 27.\n\n153\n\nDiesem Zweck dient das in §§ 8, 9 VerpackV vorgesehene Pflichtpfand auf \nEinweg-Getränkeverpackungen indes nicht. Denn es setzt tatbestandlich nicht \nvoraus, dass Einwegverpackungen von Getränken in bestimmtem Umfang von den \nKonsumenten nicht zurückgegeben werden oder dies zu besorgen ist. Es knüpft \nüberhaupt nicht an Einwegverpackungen, sondern vielmehr an ein gänzlich anderes \nErzeugnis an, nämlich an mehrwegverpackte Getränke. Bei diesen spielt auch nicht \ndie Rückgabequote eine Rolle, sondern ihr Marktanteil im jeweiligen Getränkesektor. \nDie Pfandpflicht auf Einweg-Getränkeverpackungen dient ausweislich der \nausdrücklichen Bezugnahme auf den Marktanteil von Getränken in \n\"Mehrwegverpackungen\" in §§ 8, 9 Abs. 2 VerpackV dem wirtschaftlichen Schutz des \nbestehenden Getränkevertriebs in Mehrwegbehältnissen. Hieran ändert auch die \n\n154\n\n- durch die neu erlassene Verpackungsverordnung vom 21. August 1998 \n(BGBl I, S. 2379) - \n\n155\n\nallgemeiner gefasste Überschrift des § 9 VerpackV von \"Schutz der \nMehrwegsysteme\" zu \"Schutz von ökologisch vorteilhaften Getränkeverpackungen\" \nund die Wiederholung dieses Begriffs in § 9 Abs. 3, 4 VerpackV nichts. Dadurch, \ndass der Verordnungsgeber das Pflichtpfand eingeführt hat, um die bestehenden \nMehrwegvertriebssysteme möglichst davor zu schützen, unter einen Marktanteil von \n72 % zu fallen, verfolgt er einen eigenen politischen Gestaltungswillen, den zu \nbetätigen ihm die Verfassung aber durch Art. 80 Abs. 1 GG versagt. Wie die \nöffentliche Diskussion um die Wirksamkeit oder ökologische Sinnhaftigkeit eines \nPflichtpfandes und möglicher Alternativen zeigt, kommen viele unterschiedliche \nWege zur Zielerreichung in Frage. Hierzwischen zu wählen und insofern gestaltend \nin den Getränkemarkt und damit zugleich in die Berufsfreiheit der an ihm Beteiligten \neinzugreifen, ist Sache des parlamentarischen Gesetzgebers und nicht der \nVerwaltung. Der Gesetzgeber hätte in der Verordnungsermächtigung zum Ausdruck \nbringen müssen, dass er den Schutz der bestehenden Mehrweg-\nGetränkevertriebsform unter den verschiedenen Möglichkeiten, die \nabfallwirtschaftlichen Zwecke zu erreichen, als so vorzugswürdig ansieht, dass den \nkonkurrierenden Einweg-Vertriebsformen gerade zur Erreichung dieses \nSchutzzweckes besondere Nachteile aufgebürdet werden dürfen. Einen derartigen \ngesetzgeberischen Gestaltungswillen zum Schutz der bestehenden \nMehrwegsysteme hat das Parlament indes nicht betätigt, indem es die Verwaltung \nnur ermächtigte, in einer Verordnung zu bestimmen, \"dass Hersteller oder Vertreiber \n... die Rückgabe ... durch Erhebung eines Pfandes sicherzustellen haben ...\".\n\n156\n\n3. Dass die Pfandpflicht auf Einweggetränkeverpackungen allein dem \nwirtschaftlichen Schutz der bestehenden Mehrwegsysteme dienen und nicht die \nRückgabe der Einwegverpackungen an die Hersteller/Vertreiber sichern soll, \nbestätigen die Materialien zu den beiden bisherigen Verpackungsverordnungen von \n1991 und 1998.\n\n157\n\nBegründung der Verpackungsverordnung 1991 durch die Bundesregierung: \n\"Zum Schutz der bestehenden Mehrwegsysteme bei Massengetränken gibt es \nkeine Freistellung ..., wenn die bestehenden Anteile der Mehrwegsysteme unter \nbestimmte Bestandsgrenzen fallen.\", in: BR-Drs. 817/90 S. 3, 31 (allgemein), S. 57 \n(speziell zu § 9)\n\n158\n\nBegründung der Bundesregierung zum Entwurf einer Verpackungsverordnung \nvon 1996 (vom Bundesrat später abgelehnt): \"Absatz 2 Satz 2 soll ... insbesondere \nsicherstellen, dass die in der Bundesrepublik Deutschland als auch in den \neinzelnen Bundesländern bestehenden Mehrwegsysteme für Massengetränke \nnicht über die Einrichtung dualer Systeme destabilisiert werden.\", in: BR-Drs. \n992/96 S. 24.\n\n159\n\nBegründung der Bundesregierung zum Entwurf einer Verpackungsverordnung \nvon 1998 (beschlossen): \"Absatz 2 Satz 2 soll ... insbesondere sicherstellen, dass \ndie in der Bundesrepublik Deutschland als auch in den einzelnen Bundesländern \nbestehenden Mehrwegsysteme für Massengetränke nicht über die Einrichtung \ndualer Systeme destabilisiert werden.\", in: BT-Drs. 13/10943 S. 27.\n\n160\n\nDer wirtschaftliche Schutz der überkommenen Mehrwegvertriebsformen soll \ndadurch erreicht werden, dass die spezifischen Nachteile der Mehrwegvertriebsform \nauch der Einwegvertriebsform auferlegt werden. \n\n161\n\nDer Hauptnachteil von Mehrwegverpackungen besteht darin, dass der Käufer die \ngeleerte Verpackung nicht einfach zum Hausmüll geben kann, wenn er den \neingesetzten Pfandbetrag zurückerhalten will. Er muss sich zu einer \nRücknahmestelle bemühen, die Verpackung dort abgeben und erhält erst dann den \nPfandbetrag zurück. Der zweite Nachteil, den die bestehenden Mehrwegsysteme \naufweisen, besteht darin, dass die so vertriebenen Getränke auf den ersten Blick \nteurer sind als die einwegverpackten Konkurrenzprodukte, weil der reine \nProduktpreis auf der Preisauszeichnungstafel mit dem Pfandbetrag zu einem \nGesamtpreis addiert wird. Da das Pflichtpfand betragsmäßig höher liegt als das \n(freiwillig) erhobene Mehrwegpfand, würden Getränke in Einwegverpackungen im \nVergleich sogar noch teurer wirken. \n\n162\n\nKurz gesagt soll der Kauf eines einwegverpackten Getränks mit der Einführung \ndes Pflichtpfandes genauso unbequem und (scheinbar) teuer werden wie der Kauf \neines Getränks in einem Mehrwegbehältnis.\n\n163\n\nSo auch die beigeladene Bundesrepublik Deutschland, GA Leitverfahren 17 K \n1907/02 Bl. 649-651, insbes. Bl. 650.\n\n164\n\nDer Verordnungsgeber erhofft sich offensichtlich von dieser Maßnahme, dass die \nVerbraucher von ihren geänderten Konsumgewohnheiten - die erst ein Absinken der \nMehrwegquote unter den Wert von 1991 verursacht haben - abrücken und wieder \nvermehrt Produkte der klassischen Mehrwegvertriebsform wählen. Ob die \nMehrwegvertriebsform tatsächlich ökologisch generell den Einwegverpackungen \nvorzuziehen ist, wird unter Sachverständigen kontrovers diskutiert. Der Streit muss \nim Rahmen dieses Verfahrens nicht entschieden werden. Hingewiesen sei lediglich \ndarauf, dass der vom Verordnungsgeber selbst eingesetzte Rat von \nSachverständigen für Umweltfragen in seinem Umweltgutachten 2002 (erneut) \nfestgestellt hat, dass \"sich nach den zwischenzeitlich verfügbaren Ökobilanzen eine \nökologische Überlegenheit von Mehrwegsystemen nicht in allen Fällen belegen\" \nlässt.\n\n165\n\nRat von Sachverständigen für Umweltfragen, in: BT-Drs. 14/8792 S. 410 (Tz. \n961).\n\n166\n\nOb die Getränkekäufer tatsächlich wieder vermehrt zum mehrwegverpackten \nGetränk greifen oder der Handel die Pfandsystemkosten durch verstärkte \nAbsatzbemühungen im Bereich der Einweggetränke zu Lasten der Mehrwegsysteme \nwieder hereinzuholen versuchen wird, bleibt ungewiss. \n\n167\n\nVerhältnismäßig sicher ist demgegenüber, dass auf Straßen, Wegen, Plätzen \nund in der freien Natur die achtlos weggeworfenen Getränkeverpackungen \n(\"littering\") stark zurückgehen würden, soweit sie pfandpflichtig sind. Erstens würden \nwegen des Pfandwerts weniger Käufer die Verpackungen fortwerfen. Zweitens \nwürden sich zahlreiche Dritte (z. B. Kinder) finden, die die weggeworfenen \nVerpackungen einsammeln und das Pfand auslösen. Hierdurch würde - \ngewissermaßen nebenbei - der in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG niedergelegte Zweck \nder Pfandpflicht, nämlich die Rückgabe der Verpackungen zu sichern, für einen \n(vermutlich kleinen) Teil der verkauften Verpackungen tatsächlich erreicht. Da aber \naus §§ 8, 9 VerpackV klar hervorgeht, dass allein der Schutz der bestehenden \nMehrwegsysteme Zweck der Pfanderhebung ist, handelt es sich hierbei nur um einen \nReflex der Pfandpflichtanordnung, nicht aber um seinen Zweck.\n\n168\n\nDie Regelung des Pflichtpfandes für Einweggetränkeverpackungen entspricht im \nZusammenspiel von § 8 und (nur) § 9 Abs. 1 VerpackV dem Zweck der \nErmächtigungsgrundlage. Wenn nämlich ein haushaltsnahes Abholsystem für \nVerkaufsverpackungen im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV nicht festgestellt werden \nkann, besteht zumindest die begründete Befürchtung, dass die Rückgabe der \nGetränkeverpackungen an Hersteller/Vertreiber nicht in dem gebotenen Umfang \nerfolgt. In dem Fall stellt ein Pfand die Rückgabe sicher. Existiert allerdings ein nach \n§ 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV festgestelltes System und beteiligen sich \nGetränkehersteller und -vertreiber hieran, spricht alles dafür, dass die Rückgabe der \nGetränkeverpackungen über das System umfänglich erfolgt. Andernfalls könnte es \ndie Verwertungsquoten, die im Anhang I zu § 6 VerpackV genannt sind, kaum \nerreichen. Weder das beklagte Land noch die Beigeladene tragen vor, dass \nEinweggetränkeverpackungen ungenügend zurückgegeben werden. In diesem Fall \nkann eine Pfandpflicht keine wesentlich höhere Rückgabequote \"sicherstellen\". § 9 \nAbs. 2 VerpackV pfropft der in sich stimmigen und dem gesetzlichen \nErmächtigungszweck entsprechenden Verordnungsregelung mit dem \nMehrwegschutz nun einen weiteren Zweck auf. Er knüpft dabei weder an die \ntatsächliche Rückgabequote von Einweggetränkeverpackungen an, noch will § 9 \nAbs. 2 Satz 2 VerpackV sie erhöhen. Der Schutz der Marktanteile der \nMehrwegvertriebssysteme ist aber nicht vom Ermächtigungszweck des § 24 Abs. 1 \nNr. 2 KrW-/AbfG gedeckt.\n\n169\n\n4. Von einem solchen Ermächtigungszweck ging auch der historische \nGesetzgeber ausweislich der Materialien zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz \nnicht aus. Auf das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (und nicht das frühere \nAbfallgesetz 1986, unter dessen Geltung die erste Verpackungsverordnung von 1991 \nerlassen wurde) kommt es entscheidend an, weil die Verpackungsverordnung am 21. \nAugust 1998 unter Geltung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes neu erlassen \nwurde und die Verpackungsverordnung von 1991 aufgehoben wurde,\n\n170\n\n§ 17 Satz 2 VerpackV 1998: \"Mit Inkrafttreten dieser Verordnung tritt die \nVerpackungsverordnung vom 12. Juni 1991 (BGBl. I S. 1234) außer Kraft\".\n\n171\n\nDie Begründung der Bundesregierung zum heutigen § 24 KrW-/AbfG erschöpft \nsich in folgender Aussage: \"Hier werden die bewährten Regelungen der \nRücknahmepflichten aufgegriffen und um die Möglichkeit der Verordnung einer \nRückgabepflicht ergänzt.\" \n\n172\n\nGesetzentwurf der Bundesregierung, in: BT-Drs. 12/5672 S. 47.\n\n173\n\nZu den gesamten Ermächtigungsregelungen in den heutigen §§ 22 bis 24 KrW-\n/AbfG führte die Bundesregierung vorangestellt zusammenfassend aus: \"Es werden \nin §§ 20 ff. KrW-/AbfG vor allem die Voraussetzungen und Rahmenbedingungen für \ndie Anordnung von Rücknahme- und Rückgabepflichten für Hersteller/Vertreiber und \nKonsumenten durch Rechtsverordnung auf Grund der bisherigen Erfahrungen mit \ndem Erlass von Rechtsverordnungen nach § 14 AbfG konkretisiert.\"\n\n174\n\n Gesetzentwurf der Bundesregierung, in: BT-Drs. 12/5672 S. 32.\n\n175\n\nDer Bundesrat hatte noch im Gesetzgebungsverfahren kritisiert, dass die \nProduktverantwortungen, die im heutigen § 22 KrW-/AbfG niedergelegt sind, in den \nVerordnungsermächtigungen nicht hinreichend zum Ausdruck kommen, sondern alle \nmateriellen Inhalte auf die exekutive Ebene verlagert werden: \"Die zur \nKonkretisierung des § 20 gedachten §§ 21 und 22 vermögen ebendies nicht zu \nleisten, verschieben sie doch die wesentlichen materiellen Inhalte einer \nProduktverantwortung in von der Bundesregierung zu erlassende \nRechtsverordnungen.\",\n\n176\n\nBundesrat zu §§ 20 bis 22 E-KrW-/AbfG, in: BT-Drs. 12/5672, S. 72.\n\n177\n\nAuch die Sachverständigen, die in den Ausschussberatungen zur \nVorgängernorm des § 14 Abfallgesetz 1986 gehört worden waren, hatten auf diese \nfehlende gesetzliche Vorgabe hingewiesen. Der Bericht des Innenausschusses des \nBundestages teilt dazu mit: \"In Sachverständigenanhörungen wurde bemängelt, dass \ngenaue gesetzliche Vorgaben in der VO-Ermächtigung fehlen, insbesondere zu \nEinweg-/Mehrweggebinden.\"\n\n178\n\nBeschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses zum Entwurf des \nAbfallgesetzes von 1986, in: BT-Drs. 10/5656 S. 43.\n\n179\n\nDie Bedenken wies die Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren zum \nErlass des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes zurück mit der Gegenäußerung: \n\"Die Bundesregierung ist nicht bereit, die Regelungen der §§ 21 und 22 zu \nreduzieren, da sie weit gehend bereits dem geltenden § 14 AbfG entsprechen und im \nWesentlichen eine Verbesserung der Ermächtigung für Rücknahmeverpflichtungen \nfür Altprodukte beinhalten.\"\n\n180\n\nGegenäußerung der Bundesregierung, in: BT-Drs. 12/5672 S. 123.\n\n181\n\nDie Gesetzesmaterialien zeigen, dass die gesetzgebenden Körperschaften sich \nbeim Erlass der Ermächtigungsgrundlagen der derzeit geltenden \nVerpackungsverordnung mit der Frage, ob auf Einwegverpackungen ein Pfand \nerhoben werden darf, um bestehende Mehrwegsysteme zu schützen, nicht befasst \nhaben. Sie haben lediglich auf § 14 des Abfallgesetzes in der Fassung von 1986 \nverwiesen. Dieser lässt nach seinem - dem § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG sehr \nähnlichen - Wortlaut aber auch keinen Rückschluss darauf zu, dass er zu einer \nPfandeinführung zu diesem Zweck ermächtigen sollte. § 14 Abfallgesetz in der vom \n1. November 1986 geltenden Fassung lautete in seiner hier entscheidenden \nPassage: \"... kann die Bundesregierung bestimmen, dass bestimmte Erzeugnisse, \ninsbesondere Verpackungen und Behältnisse ... Nr. 3: nach Gebrauch \nzurückgenommen werden müssen und dass die Rückgabe durch geeignete \nRücknahme- und Pfandsysteme sichergestellt werden muss.\"\n\n182\n\nAuch die Materialien zu § 14 AbfallG 1986 lassen ebenfalls nicht den Schluss \ndarauf zu, dass ein Pflichtpfand mit der in der Verpackungsverordnung \nniedergelegten Zwecksetzung auf seiner Grundlage solle erhoben werden können. \nEs heißt vielmehr in der Einzelbegründung der Bundesregierung zum Entwurf des \n§ 14 Abs. 1 Nr. 4b AbfG 1986: \"Maßnahmen nach Absatz 1 Nr. 4 Buchstabe b sind in \nBetracht zu ziehen, wenn die Rückführung von Verpackungen und Behältnissen nicht \nmöglich ist. Pfandpflichten für wiederverwendbare Verpackungen und Behältnisse \nkönnen erwünscht sein, um den Rücklauf von Mehrwegflaschen zum Abfüllen zu \nGewähr leisten.\"\n\n183\n\nGesetzentwurf der Bundesregierung, in: BT-Drs. 10/2885 S. 18 (Hervorhebung \ndurch das Gericht).\n\n184\n\nDer Gesetzgeber des § 14 AbfG, dessen Regelungen der Gesetzgeber der §§ 22 \nbis 24 KrW-/AbfG übernehmen wollte, sah also nur ein Pfand für wiederverwendbare \nVerpackungen, nicht für Einwegverpackungen vor. Hinweise auf eine \nBepfandungsmöglichkeit zum Zwecke des wirtschaftlichen Mehrwegschutzes sind \nnicht erkennbar.\n\n185\n\nVgl. dazu Backes, Das neue Abfallgesetz des Bundes und seine Entstehung, \nin: DVBl 1987, 333, 337 f.\n\n186\n\n5. Eine erweiternde Auslegung des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG hinsichtlich \nseines Ermächtigungszwecks kommt nicht in Betracht. Die Sanktionierung einer \nVertriebsform mit einem Pflichtpfand stellt bereits einen nicht ganz unbeachtlichen \nEingriff in die Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 GG dar. \n\n187\n\nEine Verletzung mindestens des Art. 12 GG bei pauschaler Bevorzugung der \nMehrwegvertriebsform vor Einwegverpackungen erblicken: Papier, \nMehrwegkampagnen der Kommunen in öffentlich-rechtlicher Beurteilung, in: \nVerwArch Bd. 84 (1993), S. 417, 436; Arndt/Fischer, Das Zwangspfand für \nGetränkeverpackungen - Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz und Europäischem \nGemeinschaftsrecht, in: Betriebs-Berater 2001, 1909, 1914; Aulehner, Einweg-\nMehrweg-Irrweg, in: Betriebs-Betrater 1995, Beilage 3, S. 1, 9-13.\n\n188\n\nWenn dieser Eingriff mit der Zielrichtung erfolgt, eine unmittelbar konkurrierende \nVertriebsform auf einem Marktanteil zu halten, der nach kartellrechtlichen \nGrundsätzen als marktbeherrschend im Sinne des § 19 Abs. 3 Nr. 2 des Gesetzes \ngegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) einzustufen wäre, handelt es sich um \neinen so erheblichen Eingriff, dass über ihn nach der Wesentlichkeitsrechtsprechung \ndes Bundesverfassungsgerichts durch den parlamentarischen Gesetzgeber \nentschieden werden muss. Diesem käme dann auch die Gestaltungsbefugnis \nhinsichtlich der wesentlichen Frage zu, ab welchem Marktanteil in etwa die \nMehrwegsysteme geschützt werden sollen. Die von der Verpackungsverordnung \ngesetzten 72 % folgen ausweislich der Gesetzgebungsgeschichte keiner sachlich \nbegründeten Notwendigkeit, sondern schreiben nur die im Jahr 1991 - dem Jahr des \nErlasses der ersten Verpackungsverordnung - vorgefundenen Verhältnisse fort. Es \nhandelt sich bei der Frage, ab welchem Marktanteil Schutzmaßnahmen zu Gunsten \neiner Vertriebsform zu ergreifen sind, aber um ein ganz entscheidendes Moment, \nsodass der Gesetzgeber zumindest die Größenordnung vorgeben muss, ab der die \nEingriffsschwelle überschritten ist. \n\n189\n\nEine Pfandvorschrift, die genau dem in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG zum \nAusdruck kommenden Zweck der Rückgabesicherung dient, findet sich \nbeispielsweise in § 6 Abs. 1 der Verordnung über die Rücknahme und Entsorgung \ngebrauchter Batterien und Akkumulatoren vom 2. Juli 2001, BGBl I S. 1486 \n(BattV). Danach muss der Vertreiber von Autobatterien (so genannte \n\"Starterbatterien\") ein Pfand erheben, wenn der Endverbraucher im Zeitpunkt des \nKaufs keine gebrauchte Starterbatterie zurückgibt.\n\n190\n\n6. Soweit die Kammer eine fehlende Ermächtigungsgrundlage für die Einführung \nder Pfandpflicht zu dem in der Verpackungsverordnung normierten Zweck feststellt, \nfolgt sie nicht der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gegen die Bekanntgabe \nder Mehrwegquoten vom Oberverwaltungsgericht Berlin geäußerten Ansicht. Das \nOberverwaltungsgericht Berlin war im Eilrechtsschutz der Auffassung gewesen, dass \ndie Einführung eines Pflichtpfandes zur Stützung des Marktanteils von \nMehrwegvertriebsformen durch die Verpackungsverordnung von § 24 Abs. 1 Nr. 2 \nKrW-/AbfG gedeckt sei,\n\n191\n\nOberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 2 S 6.01, in: \nDVBl 2002, 630, 635 f.\n\n192\n\nDie erkennende Kammer lässt insoweit offen, ob das Oberverwaltungsgericht \nBerlin überhaupt Anlass hatte, im Rahmen eines Antrages, der sich nur gegen den \nfeststellenden Verwaltungsakt der Bekanntgabe der Mehrwegquoten durch den Bund \nrichtete, die von der Feststellungswirkung verschiedenen, später eintretenden \nRechtsfolgen und deren Ermächtigungsgrundlage zu prüfen. \n\n193\n\nDas Berliner Oberverwaltungsgericht befasst sich - dem Eilcharakter seiner \nEntscheidung entsprechend - jedoch weder mit den Anforderungen des Art. 80 Abs. \n1 GG noch mit den Materialien zur Verpackungsverordnung, zum \nKreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz oder zum Abfallgesetz 1986. Es behandelt \nvielmehr nur den Einleitungssatz von § 24 Abs. 1 KrW-/AbfG, der u. a. auf § 22 Abs. \n2 Nr. 1 KrW-/AbfG (irrtümlich im Beschluss als Nr. 2 bezeichnet) verweist, und den \nEinsatz mehrfach verwendbarer Erzeugnisse als zur Produktverantwortung gehörend \nansieht. Dazu ist gegen die Meinung der Beigeladenen festzustellen, dass die \nProduktverantwortung aus § 22 Abs. 1 KrW-/AbfG - die dessen Absatz 2 näher \ndefiniert - nach dem Gesetzeswortlaut nur denjenigen trifft, der \"Erzeugnisse \nentwickelt, herstellt, be- und verarbeitet oder vertreibt\". Im Zusammenspiel von § 22 \nAbs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 KrW-/AbfG bedeutet dies, dass hiernach verordnet werden \nkann (vgl. § 22 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG), dass für bestimmte Erzeugnisse nur \nMehrwegverpackungen zulässig sein sollen. Das Pflichtpfand aus der \nVerpackungsverordnung trifft aber keine Mehrwegverpackungen, sondern nur \nEinweg-Getränkeverpackungen. \n\n194\n\nSelbst wenn man dem Oberverwaltungsgericht Berlin und seiner in der \nEilentscheidung geäußerten Auffassung, dass die Pfandpflicht die \nProduktverantwortung nach § 22 Abs. 1 KrW-/AbfG konkretisiere, folgt, bleibt die \nbesondere Zweckbestimmung in § 24 KrW-/AbfG bestehen. § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-\n/AbfG gibt für die Einführung einer Pfandpflicht zusätzlich zu § 24 Abs. 1 Einl. KrW-\n/AbfG eine spezielle Zweckbestimmung vor: die Sicherstellung der Rückgabe (der mit \neinem Pfand zu belegenden Verpackung).\n\n195\n\nVgl. Versteyl, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, \nKommentar, 1998, § 24 Rn. 24 ff., insbesondere Rn. 26.\n\n196\n\nDie Sicherstellung der Rückgabe ist mit der Pfandregelung in §§ 8, 9 VerpackV \naber nicht bezweckt, sondern ausweislich der Tatbestandsvoraussetzungen und der \nEntstehungsgeschichte der Schutz der bestehenden Mehrwegsysteme.\n\n197\n\nAngesichts der sich aus dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG \nergebenden Folgerungen kann die Produktverantwortung nach § 22 KrW-/AbfG - zu \nderen Konkretisierung die nach § 24 KrW-/AbfG erlassenen Verordnungen unter \nanderem dienen sollen - nicht auf \"fremde\" Produkte ausgedehnt werden. Den \nHersteller und Vertreiber von einwegverpackten Getränken trifft keine \nProduktverantwortung insofern, dass er dafür Sorge zu tragen hat, dass weniger von \nseinem und mehr von konkurrierenden mehrwegverpackten Produkten gekauft wird. \nWie sich aus der beispielhaften (\"insbesondere\") Reihung in § 22 Abs. 2 KrW-/AbfG \nergibt, trifft die Produktverantwortung (die stets erst durch eine Rechtsverordnung \nkonkretisiert werden muss, § 22 Abs. 4 KrW-/AbfG) denjenigen, der irgendwie am \nInverkehrbringen eines bestimmten Erzeugnisses beteiligt ist. Der so Beteiligte muss \nbeispielsweise Erzeugnisse herstellen, die geeignet sind, mehrfach verwendet zu \nwerden und die technisch langlebig sind (§ 22 Abs. 2 Nr. 1 KrW-/AbfG), er muss bei \nder Herstellung vorrangig verwertbare Abfälle verwenden (§ 22 Abs. 2 Nr. 2), er \nmuss seine schadstoffhaltigen Erzeugnisse kennzeichnen (§ 22 Abs. 2 Nr. 3) und so \nfort. Stets treffen ihn also besondere Pflichten in Bezug auf genau das Produkt, um \ndessen Herstellung/Verkauf/Inverkehrbringen/ Rücknahme es geht, an dem er \n\"beteiligt\" ist. Aus der beispielhaften Aufzählung der Produktpflichten in § 22 Abs. 1, \n2 i. V. m. § 24 Abs. 1 Einl. KrW-/AbfG ist nicht ohne Verstoß gegen die dargelegten \nGrundsätze des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ableitbar, dass die Produktverantwortung \numfasst, das Inverkehrbringen des eigenen Produkts zum Zweck des Schutzes eines \nanderen Produkts zu erschweren (indem ein Pfand zu erheben/erstatten ist). \nLeitgedanke der Produktverantwortung, der in § 22 Abs. 1, 2 KrW-/AbfG, aber auch \nin den Verordnungsermächtigungen der §§ 23, 24 KrW-/AbfG zum Ausdruck kommt, \nist, dass das in Verkehr gebrachte Erzeugnis abfallwirtschaftlich so unbedenklich wie \nmöglich zu gestalten und zu handhaben ist. Die Produktverantwortung kommt aber \nnicht dergestalt zum Ausdruck, dass einem Erzeugnis gezielt Vertriebsnachteile \nzugefügt werden dürfen, deren Anwendung von den Marktanteilen einer \nkonkurrierenden Vertriebsform abhängt. Jedes Erzeugnis - so folgt aus §§ 22 Abs. 2, \n23, 24 KrW-/AbfG - darf immer dann uneingeschränkt in Verkehr gebracht werden, \nwenn mit seinen Rückständen im Einklang mit den abfallwirtschaftlichen Zielen des \nKreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes verfahren wird oder verfahren werden kann. \nSogar bei gefährlichen Erzeugnissen findet nur eine Betrachtung des Erzeugnisses \nselbst statt. Die Indienstnahme eines Erzeugnisses zur \nFörderung/Absatzstabilisierung eines anderen ist in den §§ 22 ff. KrW-/AbfG nicht \nvorgesehen.\n\n198\n\n7. Da der Klage im Hilfsantrag wegen fehlender Ermächtigungsgrundlage \nstattzugeben ist, trifft das Gericht keine Feststellungen zu den aufgeworfenen \nFragen, ob ein Verstoß gegen Grundrechte (Art. 3, 12, 14 GG) vorliegt, das \nMehrwegvertriebssystem dem Einwegsystem generell oder unter bestimmten \nBedingungen aus ökologischen Gründen vorzuziehen ist, die Feststellung der \nMehrwegquoten rechtmäßig ist oder die Pfandpflichtregelung mit europäischem \nRecht vereinbar ist.\n\n199\n\nIV.\n\n200\n\n1. Wegen der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung der Sache ist nach § 124a Abs. \n1 VwGO die Berufung zugelassen. Die Einlegung der Revision unter Übergehung der \nBerufungsinstanz (Sprungrevision) ist gemäß § 134 Abs. 1 Satz 1 VwGO ebenfalls \nzuzulassen, weil nicht um Tatsachen-, sondern nur um Rechtsfragen gestritten wird \nund die Sache grundsätzliche Bedeutung hat. \n\n201\n\n2. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1, 154 Abs. 3 VwGO. Dabei \nwar bei der Ermittlung der Kostenverteilung mit Blick auf § 19 Abs. 1 Satz 3 GKG das \nUnterliegen des beklagten Landes bezüglich des wertmäßig gleichwertigen \nHilfsantrages maßgeblich;\n\n202\n\nOlbertz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann, Verwaltungsgerichtsordnung (Stand: \nJanuar 2002), § 155 Rn. 4; Neumann, in: Sodan/Ziekow, Kommentar zur \nVerwaltungsgerichtsordnung (Stand: Dezember 2001), § 155 VwGO Rn. 54.\n\n203\n\nDie Vollstrecksbarkeitsentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709 \nSätze 1, 2 ZPO.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/296369","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2002-09-03/17-k-1907-02","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 80","ref_norm":"80","n":19},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":9},{"jurabk":"GG","ref":"Art 83","ref_norm":"83","n":5},{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":4},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 47","ref_norm":"47","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 155","ref_norm":"155","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 53","ref_norm":"53","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 121","ref_norm":"121","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124a","ref_norm":"124a","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 134","ref_norm":"134","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 49","ref_norm":"49","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 52","ref_norm":"52","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 19","ref_norm":"19","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 20","ref_norm":"20","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 101","ref_norm":"101","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 19","ref_norm":"19","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 40","ref_norm":"40","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 78","ref_norm":"78","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/296369","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/296369","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2002-09-03/17-k-1907-02","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/296369","retrieved":"2026-07-09 03:18:59.392478+00:00"}}