{"status":"available","doknr":"OLD300018","ecli":"ECLI:DE:VGD:2001:1214.1K7978.99.00","court":"Verwaltungsgericht Düsseldorf","senate":null,"decided":"2001-12-14","aktenzeichen":"1 K 7978/99","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Klage wird abgewiesen.\n\nDie Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens\n\nDas Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages \nvorläufig vollstreckbar.\n\n1\n\nTatbestand:\n\n2\n\nDie Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Wahl der Mitglieder in den\nAusschüssen des Beklagten.\n\n3\n\nDie Klägerin ist seit der Kommunalwahl am 12. September 1999 als Fraktion in\ndem beklagten Rat vertreten. Die Kommunalwahl erbrachte im Einzelnen folgende\nErgebnisse: CDU 44,3%, SPD 26,57%, Klägerin 14,37%, Bündnis 90/Die Grünen\n7,81%, FDP 5,70%, O 1,22%. Herr O war als Einzelbewerber angetreten und schloss\nsich im Oktober 1999 der Klägerin an. Hieraus ergibt sich folgende Sitzverteilung bei\ninsgesamt 38 Ratsmitgliedern: CDU 17 Sitze, SPD 10 Sitze, Klägerin 6 Sitze,\nBündnis 90/Die Grünen 3 Sitze und FDP 2 Sitze.\n\n4\n\nIn seiner Sitzung am 1. Oktober 1999 beschloss der Beklagte, die zu bildenden\nsieben Ausschüsse mit jeweils elf Mitgliedern zu besetzen. Vor der zweiten\nRatssitzung am 20. Oktober 1999 kamen die Fraktionen von CDU, SPD, Bündnis\n90/Die Grünen und FDP überein, für die Wahl der Mitglieder der verschiedenen\nAusschüsse jeweils einen gemeinsamen Wahlvorschlag vorzulegen.\n\n5\n\nAm 4. Oktober 1999 stellte die Klägerin einen Antrag auf einstweiligen\nRechtsschutz mit dem Ziel, es der Beklagten zu untersagen, bei der Wahl der\nAusschussmitglieder Listenverbindungen oder freiwillige\nFraktionszusammenschlüsse zur Wahl zuzulassen. Diesen Antrag lehnte die\nKammer mit Beschluss vom 19. Oktober 1999, Az.: 1 L 3171/99.A, ab.\n\n6\n\nAm 20. Oktober 1999 wählte der Beklagte die Mitglieder seiner Ausschüsse. Bei\njeder Wahl unterbreiteten die Fraktionen von CDU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und\nFDP einen gemeinsamen Wahlvorschlag sowie die Klägerin einen eigenen\nVorschlag. Bei den Wahlen entfielen auf den gemeinsamen Wahlvorschlag der\ngenannten Fraktionen jeweils 32 Stimmen und auf den Wahlvorschlag der Klägerin\njeweils sechs Stimmen. Dementsprechend entfielen auf die Klägerin in jedem\nAusschuss ein Sitz und auf die übrigen Fraktionen insgesamt jeweils zehn Sitze.\n\n7\n\nDie Klägerin hat am 7. Dezember 1999 Klage erhoben, mit der sie in erster Linie\ndie Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser Wahlen begehrt.\n\n8\n\nZur Begründung ihrer Klage macht sie geltend, dass Listenverbindungen\nmehrerer Fraktionen bei Wahlen zur Besetzung der Ratsausschüsse nach § 50 Abs.\n3 Gemeindeordnung (GO NW) nicht zulässig seien. Dies folge schon daraus, dass\nderartige Listenverbindungen in § 58 Abs. 5 Satz 2 GO NW ausdrücklich zugelassen\nseien, in § 50 Abs. 3 GO NW eine entsprechende Regelung jedoch fehle. Insoweit\nhandele es sich um ein \"beredtes Schweigen\" des Gesetzgebers. Das gegenteilige\nUrteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 3.\nNovember 1954 stehe diesem Normverständnis nicht entgegen, da es zu einer\nälteren Fassung der Gemeindeordnung ergangen und deshalb veraltet sei.\nAußerdem berücksichtige es den neuesten Stand der verfassungsrechtlichen\nSituation nicht.\n\n9\n\nAus dem Prinzip der repräsentativen Demokratie und der Einbeziehung der\nRatsausschüsse in dieses Prinzip über Art. 28 Abs. 1 GG leite die Rechtsprechung\ndie Folgerung ab, dass Ausschusssitze nicht unabhängig von der Stärke der Fraktion\nvergeben werden könnten und Ausschüsse als verkleinerte Abbilder des Plenums\ndessen Zusammensetzung und das darin wirksame Meinungs- und Kräftespektrum\nwiderspiegeln müssten. Diese Entscheidungen übertrügen die Rechtsprechung des\nBundesverfassungsgerichts zu Parlamentsausschüssen auf die kommunale Ebene.\nDer Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe insoweit ausdrücklich entschieden,\ndass Fraktionsgemeinschaften bei Wahlen zur Ausschussbesetzung rechtswidrig\nseien.\n\n10\n\nDementsprechend stehe ihr ein Recht auf eine solche Mitwirkung in den\nAusschüssen zu, die dem politischen Kräfteverhältnis der Fraktionen im Stadtrat\nentspreche. Durch den angegriffenen Wahlmodus sei das Kräfteverhältnis in den\nAusschüssen zu Gunsten von Bündnis 90/Die Grünen und FDP verschoben worden.\nWäre nach Fraktionslisten abgestimmt worden, hätte sie in jedem Ausschuss zwei\nSitze gehabt, Bündnis 90/Die Grünen einen Sitz und die FDP keinen. Dieses\nErgebnis wäre trotz der Nichtberücksichtigung der FDP im Hinblick auf den Schutz\nder Handlungsfähigkeit und Effektivität der Ausschüsse rechtlich unbedenklich. Jetzt\nhätten die drei genannten Fraktionen jeweils einen Sitz, obwohl sie selbst bei der\nKommunalwahl mehr Stimmen erhalten hätte als Bündnis 90/Die Grünen und FDP\nzusammen.\n\n11\n\nSoweit die Kammer in der Entscheidung in dem Verfahren des einstweiligen\nRechtsschutzes ausgeführt habe, die Zulässigkeit der Bildung\nfraktionsübergreifender Gruppen sei Ausdruck des freien Mandats, sei zu beachten,\ndass das freie Mandat frühestens bei der sachlichen Arbeit im Plenum und in den\nAusschüssen einsetzen könne. Bei der Frage der Zusammensetzung und Besetzung\nder jeweiligen Gremien verlange das Verfassungsrecht jedoch zwingend, auf das\nStärkeverhältnis der Fraktionen und Gruppen abzustellen. Sie wende sich auch nicht\ngegen das d'Hondt'sche Höchstzahlverfahren bei der Sitzverteilung, sondern\nverlange dessen strikte Anwendung; bei richtiger Anwendung dieses Verfahrens\nhätten ihr zwei Sitze zugestanden.\n\n12\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n13\n\n1. festzustellen, dass die Wahl zur Besetzung der\nAusschüsse des Rates der Stadt U in der Ratssitzung am\n20. Oktober 1999 rechtswidrig war und unwirksam ist,\n\n14\n\n2.\n\n15\n\n3. hilfsweise, für den Fall des Obsiegens,\n\n16\n\n4.\n\n17\n\na) den Beklagten zu verpflichten, es zu unterlassen, bei\neiner Wahl zur Besetzung der Ausschüsse des Rates der\nStadt U nach § 50 Abs. 3 GO NW Listenverbindungen,\nfreiwillige Fraktionszusammenschlüsse und gemeinsame\nWahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen des Rates\nzur Wahl zuzulassen, wenn es sich um\nZusammenschlüsse solcher Gruppen handelt, die auch\nohne den Zusammenschluss einen Ausschusssitz\nerhalten würden,\n\n18\n\nb)\n\n19\n\nc) dem Beklagten für jeden Fall der Zuwiderhandlung\ngegen die Verpflichtung aus Ziffer 2. a) des Tenors ein\nOrdnungsgeld bis zu 500.000,00 DM anzudrohen, dessen\nkonkrete Höhe in das Ermessen des Gerichts zu stellen\nist.\n\n20\n\nd)\n\n21\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n22\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n23\n\nZur Begründung bezieht er sich im Wesentlichen auf die Begründung der\ngerichtlichen Entscheidung im Eilverfahren. § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NW hebe auf\nWahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen ab, nicht auf Vorschläge einzelner\nFraktionen und Gruppen. Es sei zutreffend, dass die Ausschüsse als verkleinerte\nAbbilder des (Rats)plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame\nMeinungs- und Kräftespektrum grundsätzlich widerspiegeln müssten. Diesen\nAnforderungen sei aber durch die Wahl der Ausschussmitglieder nach den\nGrundsätzen der Verhältniswahl und durch die Sitzverteilung nach dem\nd'Hondt'schen Höchstzahlverfahren Genüge getan. Dadurch sei ein ausreichender\nMinderheitenschutz Gewähr leistet; ein weiteres Korrektiv sei nicht erforderlich. Es\nsei nach ständiger Rechtsprechung rechtlich nicht zu beanstanden, wenn bei\nAnwendung dieses Systems eine Ratsfraktion wegen ihrer zu geringen Größe gar\nnicht in den Ausschüssen vertreten sei. Ebenfalls sei es nicht zu beanstanden, wenn\ndie Sitzverteilung in den Ausschüssen der Sitzverteilung im Rat nicht mathematisch\nexakt entspreche.\n\n24\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt\nder Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten\nverwiesen.\n\n25\n\nEntscheidungsgründe:\n\n26\n\nDie Klage ist nicht begründet.\n\n27\n\nDie Wahl der Mitglieder der Ausschüsse des Beklagten am 20. Oktober 1999 war\nrechtmäßig. Die Zulassung des gemeinsamen Wahlvorschlags der Fraktionen von\nCDU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP ist rechtlich nicht zu beanstanden.\n\n28\n\nDie Wahl von Ausschussmitgliedern richtet sich nach § 50 Abs. 3\nGemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NW) in der Fassung der\nBekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV. NW. S. 666). Haben sich die Ratsmitglieder\nzur Besetzung der Ausschüsse auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt, ist\nnach § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NW der einstimmige Beschluss der Ratsmitglieder über\ndie Annahme dieses Wahlvorschlags ausreichend. Kommt ein einheitlicher\nWahlvorschlag nicht zu Stande, wird gemäß § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NW nach den\nGrundsätzen der Verhältniswahl in einem Wahlgang abgestimmt. Dabei sind die\nWahlstellen auf die Wahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen des Rates nach der\nReihenfolge der Höchstzahlen zu verteilen, die sich durch die Teilung der auf die\nWahlvorschläge entfallenden Stimmanteile durch 1, 2, 3, usw. ergeben (§ 50 Abs. 3\nSatz 3 GO NW). Die Gemeindeordnung enthält in diesem Zusammenhang keine\nBestimmung, nach der ein gemeinsamer Wahlvorschlag mehrerer Fraktionen\ngrundsätzlich unzulässig wäre. § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NW setzt die Zulässigkeit\neines gemeinsamen, hier allerdings einheitlichen Wahlvorschlags sogar ausdrücklich\nvoraus.\n\n29\n\nDie Zulässigkeit gemeinsamer Wahlvorschläge im Rahmen des § 50 Abs. 3\nSätze 2 und 3 GO NW folgt auch aus einer an Sinn und Zweck dieser Vorschriften\norientierten Auslegung. Gemeinsame Vorschläge sind unmittelbarer Ausdruck des\nfreien Mandats, kraft dessen jedes einzelne Ratsmitglied seine Tätigkeit\nausschließlich nach dem Gesetz und seiner freien, nur durch Rücksicht auf das\nöffentliche Wohl bestimmten Überzeugung ohne Bindung an Aufträge auszuüben hat\n(vgl. § 43 Abs. 1 GO NW).\n\n30\n\nZur verfassungsrechtlichen Absicherung des Grundsatzes des freien Mandats\nin Art. 20 Abs. 1 und 2 GG und zu dessen Geltung auch für Ratsmitglieder über\nArt. 28 Abs. 1 Satz 2 GG Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom\n27. März 1992 - 7 C 20.91 -, NVwZ 1993, 375 f.; Erichsen, Kommunalrecht des\nLandes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1997, S. 97.\n\n31\n\nDies schließt es ein, sich zusammen mit anderen Ratsmitgliedern, sei es\nzusammen mit den Mitgliedern der eigenen Fraktion oder fraktionsübergreifend mit\nden Mitgliedern anderer Fraktionen, auf gemeinsame Positionen oder - wie hier -\neinen gemeinsamen Wahlvorschlag verständigen zu können. Der Grundsatz des\nfreien Mandats greift auch nicht etwa erst mit dem Beginn der sachlichen Arbeit im\nRat bzw. in den Ausschüssen ein, sondern knüpft unmittelbar an die Wahl in den Rat\nan. Er gilt damit für die Wahl der Ausschussmitglieder ebenso wie etwa für den\nZusammenschluss mehrerer Ratsmitglieder zu einer Fraktion.\n\n32\n\nZu Letzterem Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,\nKommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblattsammlung Stand\n September 2000, § 56 GO Anm. 1 (S. 3).\n\n33\n\nHinsichtlich der Wahl der Ausschussmitglieder haben diese Wirkungen des freien\nMandats zudem in § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NW ihre einfachgesetzliche Anerkennung\ngefunden. Die dort ausdrücklich zugelassene Befugnis der Ratsmitglieder, einen\neinheitlichen Wahlvorschlag einzureichen, zeigt, dass der Gesetzgeber dem freien\nMandat grundsätzlich den Vorrang vor anderen Vorgaben über die\nZusammensetzung der Ausschüsse eingeräumt hat. Einstimmigkeit vorausgesetzt,\nist in diesem Fall der Rat bei der Besetzung der Ausschüsse frei und an\nEinschränkungen hinsichtlich der Vertretung auch von Minderheiten nicht\ngebunden.\n\n34\n\nIm Ergebnis ebenso Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen\n(OVG NRW), Urteil vom 3. November 1954 - III A 353/54 -, OVGE 10, 143 (147 ff.),\nzu § 35 GO a.F., der ebenfalls die Wahl der Ausschussmitglieder nach den\nGrundsätzen der Verhältniswahl vorsah (§ 35 Abs. 2 Satz 2 GO a.F.); zustimmend\nHeld/Becker/ Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, a.a.O., § 50 Anm. 6.5.\n\n35\n\nAus der Entstehungsgeschichte der Regelung ergibt sich nichts Anderes. § 50\nAbs. 3 Satz 2 GO NW entspricht § 35 Abs. 2 Satz 4 Gemeindeordnung für das Land\nNordrhein-Westfalen vom 21. Oktober 1952 (GO NW a.F.). Durch das Gesetz zur\nÄnderung der Gemeindeordnung, der Landkreisordnung und anderer\nkommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften des Landes Nordrhein-Westfalen vom\n16. Juli 1969 (GV. NRW. 514) wurde als Satz 5 die dem heutigen § 50 Abs. 3 Satz 3\nGO NW entsprechende Regelung eingefügt, die allerdings nur auf \"die\nWahlvorschläge\" abstellte und nicht auf \"die Wahlvorschläge der Fraktionen und\nGruppen\". Mit dieser Ergänzung sollte § 35 GO NW a.F. aus Gründen der\nRechtssicherheit an die entsprechende Regelung der Landkreisordnung angepasst\nwerden.\n\n36\n\nVgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom\n21. März 1968, LT-Drs. IV/695, S. 21.\n\n37\n\nDie Charakterisierung der Wahlvorschläge dahin, dass es sich um solche \"der\nFraktionen und Gruppen\" handeln muss, wurde durch das Zweite Gesetz zur\nÄnderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer\nkommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 15. Mai 1979 (GV. NRW. 408)\neingeführt, wonach nunmehr die Sitzverteilung nach dem Hare-Niemeyer-System in\nAnsehung der auf eine Fraktion oder Gruppe entfallenen Stimmen zu erfolgen hatte.\nIn der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 6. April 1978 (LT-\nDrs. 8/3152) findet sich allerdings kein Hinweis darauf, dass über die Veränderung\ndes Sitzverteilungssystems hinaus eine inhaltliche Beschränkung der möglichen\nWahlvorschläge beabsichtigt war.\n\n38\n\nVgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom\n6. April 1978, LT-Drs. 8/3152, S. 62.\n\n39\n\nAuch die Möglichkeit der Ratsmitglieder, einen einheitlichen Wahlvorschlag\nvorzulegen und über diesen abzustimmen (§ 50 Abs. 3 Satz 1 GO NW), wurde durch\ndas Zweite Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und\nanderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 15. Mai 1979 (GV. NRW.\n408) eingeführt. Diese Regelung war allerdings in dem Gesetzentwurf der\nLandesregierung vom 6. April 1978 (LT-Drs. 8/3152) noch nicht enthalten, sondern\nerschien erstmals in der Beschlussempfehlung des Ausschusses für\nKommunalpolitik, Wohnungs- und Städtebau vom 25. April 1979 (8/4352). In der\ndiesbezüglichen Begründung findet sich jedoch kein Hinweis darauf, dass hiermit\neine grundlegend neue Wahlmodalität eingeführt werden sollte.\n\n40\n\nVgl. den Ausschussbericht, LT-Drs. 8/4352, S. 75/76 (\"redaktionelle wie\npolitisch-optische Umgestaltung des Absatzes 3\").\n\n41\n\nIm Ergebnis kann deshalb aus der Entstehungsgeschichte des § 50 Abs. 3 GO\nNW mangels entsprechender Hinweise in den Begründungen der Gesetzentwürfe\nnicht abgeleitet werden, dass mit den Formulierungen in § 50 Abs. 3 Sätze 2 und 3\nGO NW zum Ausdruck gebracht werden sollte, dass fraktionsübergreifende\nWahlvorschläge unzulässig seien.\n\n42\n\nDie Unzulässigkeit eines von Ratsmitgliedern mehrerer Fraktionen getragenen\nWahlvorschlags im Rahmen von § 50 Abs. 3 Sätze 2 und 3 GO NW lässt sich auch\nnicht im Umkehrschluss aus § 58 Abs. 5 Satz 2 letzter Halbsatz GO NW ableiten.\nZwar sieht die Gemeindeordnung dort ausdrücklich vor, dass sich mehrere\nFraktionen bei der Verteilung der Ausschussvorsitze zusammenschließen können.\nDiese Regelung ist aber vor dem Hintergrund zu sehen, dass die Verteilung der\nAusschussvorsitze kraft Gesetzes daran anknüpft, welche Fraktionen im Rat\nvortreten sind und in welchem Stärkeverhältnis diese zueinander stehen.\nDementsprechend erfolgt die Verteilung der Ausschussvorsitze im sog.\nZugriffsverfahren (vgl. § 58 Abs. 5 Satz 4 GO NW) ausgehend von den\nMitgliederzahlen der Fraktionen nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren und\nnicht durch Wahl, und dementsprechend kommt es auch nicht darauf an, wie die\nRatsmitglieder im Rahmen eines freien Mandats abgestimmt haben würden. Ist aber\nder Verteilmodus durch den Gesetzgeber vorgegeben und knüpft dieser an die\nStärke der Fraktionen im Rat an, ist eine abweichende Regelung, wie sie durch den\nZusammenschluss mehrerer Fraktionen bewirkt ist, nur zulässig, wenn diesen eine\nentsprechende Abweichungsbefugnis eingeräumt wird. Damit liegt § 58 Abs. 5 Satz 2\nzweiter Halbs. GO NW nicht die Bewertung zu Grunde, dass außerhalb seines\nAnwendungsbereichs der Grundsatz des freien Mandats in Bezug auf die\nGruppenzusammensetzung nicht oder nur eingeschränkt gelte. Die Norm besagt\nvielmehr im Gegenteil, dass Zusammenschlüsse selbst dort vom Gesetzgeber\nakzeptiert werden, wo sie sich nicht aus dem Grundsatz des freien Mandats\nlegitimieren lassen.\n\n43\n\nDa § 50 Abs. 3 GO NW eine andere Struktur zugrundeliegt, die Besetzung der\nAusschüsse nicht ausgehend von feststehenden Mitgliederzahlen im\nZugriffsverfahren durch die Fraktionen, sondern im Wege der Wahl erfolgt, für die\naus dem Kreis der Ratsmitglieder Wahlvorschläge zu machen sind, bestand hier von\nvornherein kein Anlass zur einer § 58 Abs. 5 Satz 2 zweiter Halbs. GO NW\nentsprechenden Regelung. Die Besetzung der Ausschüsse richtet sich allein danach,\nwie viele Ratsmitglieder für welchen Wahlvorschlag gestimmt haben, wobei das\nStimmenverhältnis der bei der Wahl auf die verschiedenen Wahlvorschläge\nentfallenden Stimmen Ausgangspunkt für die Besetzung der Ausschüsse nach dem\nd'Hondt'schen Höchstzahlverfahrens ist.\n\n44\n\nAuch die Entstehungsgeschichte des § 58 Abs. 5 GO NW gibt keinen Anlass zu\neiner dem Klägervorbringen entsprechenden Deutung. Nachdem ursprünglich die\nAusschussvorsitzenden von der Mehrheit ihrer Mitglieder zu wählen waren (vgl. § 42\nAbs. 3 Satz 2 Gemeindeordnung vom 21. Oktober 1952), wurde das sog.\nZugriffsverfahren durch das Änderungsgesetz vom 15. Mai 1979 eingeführt. Diese\nRegelung war in dem Gesetzentwurf der Landesregierung vom 6. April 1978 (LT-Drs.\n8/3152) noch nicht enthalten, sondern wurde durch die Beschlussempfehlung des\nAusschusses für Kommunalpolitik, Wohnungs- und Städtebau vom 25. April 1979\n(LT-Drs. 8/4352) eingefügt. In der diesbezüglichen Begründung (LT-Drs. 8/4352, S.\n76) findet sich kein Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber bei der Regelung zur\nMöglichkeit des Zusammenschlusses mehrerer Fraktionen von einem sonst\nallgemein auch bei Wahlen geltenden Verbot solcher Zusammenschlüsse\nausgegangen wäre.\n\n45\n\nDie Unzulässigkeit eines gemeinsamen Wahlvorschlags mehrerer Fraktionen\nfolgt auch nicht aus Verfassungsrecht. Weder verstoßen die zuvor genannten\nBestimmungen gegen Art. 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG, noch zwingt\nVerfassungsrecht zu einer von Wortlaut und Systematik abweichenden Auslegung im\nSinne der Klägerin. Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass die\nZusammensetzung von Ausschüssen grundsätzlich spiegelbildlich der\nZusammensetzung des demokratisch gewählten parlamentarischen Gremiums\nentsprechen muss. Insoweit muss - dem Prinzip der demokratischen Repräsentation\nfolgend - die Zusammensetzung von Ausschüssen kommunaler\nVertretungskörperschaften die politischen Kräfteverhältnisse in der\nVertretungskörperschaft widerspiegeln.\n\n46\n\nBundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -,\nBVerfGE 80, 188 (222), und Urteil vom 16. Juli 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE 84,\n304 (323), jeweils für die Ausschüsse des Deutschen Bundestages; BVerwG, Urteil\nvom 27. März 1992 - 7 C 20.91 -, NVwZ 1993, 375 (376 f.); Beschluss vom\n7. Dezember 1992 - 7 B 49/92 -, NVwZ-RR 1993, 209, jeweils für die Ausschüsse\nvon Gemeinderäten.\n\n47\n\nDiese Prinzipien gehen den oben dargelegten Auswirkungen des Grundsatzes\ndes freien Mandats jedoch nicht in dem Sinne vor, dass eine abweichende\nGestaltung der Ausschusszusammensetzung in jedem Falle unzulässig wäre. Sie\nkönnen vielmehr gerade durch die Ausübung des freien Mandats verwirklicht werden.\nHat sich der Gesetzgeber, wie in Nordrhein-Westfalen, entschieden, dem Rat die\nVerteilung der Ausschusssitze durch Wahl nach den Grundsätzen der Verhältniswahl\nzu überlassen, obliegt es den Ratsmitgliedern, zu entscheiden, ob und wie sie die\npolitischen Verhältnisse im Gesamtgremium in den Ausschüssen abbilden wollen. In\ndiesem Fall spiegelt die Zusammensetzung der Ausschüsse die demokratisch\nlegitimierte Zusammensetzung des Rates auch dann wider, wenn sie das durch die\nFraktionsstärke vorgegebene Kräfteverhältnis nicht überträgt, was außer in der hier\ngegebenen Konstellation auch in anderen Fällen - etwa bei abweichendem\nStimmverhalten von Mandatsträgern - denkbar ist. Soweit diese Entscheidung das\nErgebnis eines Wahlvorgangs nach den Grundsätzen der Verhältniswahl ist, ist dies\nverfassungsrechtlich weder unter dem Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes zu\nbeanstanden noch unter dem Aspekt der demokratischen Repräsentation, denn\njedes Wahlergebnis des Rates enthält den Willen der durch den Rat vertretenen\nBürgerschaft in ihrer Gesamtheit.\n\n48\n\nIm Ergebnis ebenso OVG NRW, Urteil vom 3. November 1954 - III A 353/54 -,\nOVGE 10, 143 (149 ff.); im Ergebnis für das insoweit vergleichbare rheinland-\npfälzische Kommunalrecht auch Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil\nvom 28. November 1995 - 7 A 11069/95 -, NVwZ-RR 1996, 591.\n\n49\n\nVollzieht sich aber die Bestimmung der Ausschussmitglieder durch Wahl nach\nden Grundsätzen der Verhältniswahl, sind in diesem Rahmen auch gemeinsame\nWahlvorschläge zulässig. Durch die Grundsätze der Verhältniswahl und die\nSitzverteilung nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren ist dem Gedanken des\nMinderheitenschutzes in hinreichender Weise Genüge getan.\n\n50\n\nOVG NRW, Urteil vom 3. November 1954 - III A 353/54 -, OVGE 10, 143 (149\nff.); dem folgend Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/ Wansleben, a.a.O., § 50\nAnm. 6.4; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen,\nLoseblattsammlung Stand Juli 2001, § 43 Anm. I 1, § 50 Anm. IV 3.\n\n51\n\nIm Übrigen kann der aus dem Verfassungsrecht abgeleitete Grundsatz der\nspiegelbildlichen Zusammensetzung von Ausschüssen und kommunaler\nVertretungskörperschaft ohnehin nicht im Sinne einer exakten mathematischen\nEntsprechung gelten. Die Anwendung des d'Hondt'schen Höchstzahlverfahrens bei\nder Besetzung der Ausschüsse eines Gemeinderats, wie dies auch die nordrhein-\nwestfälische Gemeindeordnung vorsieht, führt - wie im Übrigen auch die\nSitzverteilung nach Hare-Niemeyer - dazu, dass die politischen Kräfteverhältnisse im\nRat sich lediglich näherungsweise in der Zusammensetzung der Ausschüsse\nwiderspiegeln. Gewisse prozentuale Abweichungen sind bei diesen mathematischen\nVerfahren unvermeidbar, insbesondere dann, wenn die Ausschüsse im Interesse\neiner effektiven Ausschussarbeit nach dem Willen des Rates klein sind (wobei\nbezüglich der Mindestgröße von Ausschüssen rechtlich gefordert ist, dass die Zahl\nder Ausschussmitglieder mindestens ein Viertel der Zahl aller Ratsmitglieder\nübersteigt, was hier bei den vorgesehenen 11 Ausschussmitgliedern und insgesamt\n38 Ratsmitgliedern der Fall ist) und es um die Festlegung geht, ob kleinere\nFraktionen mit zwei, einem oder keinem Sitz in den Ausschüssen vertreten sind.\nBesteht ein Gremium aus 11 Mandatsträgern setzte eine mathematisch exakte\nEntsprechung etwa 9% der Ratssitze pro Mandatsträger voraus. Hiervon\nabweichende, d.h. weder diesem Koeffizienten entsprechende noch durch ihn\nteilbare Stärken der Gruppierungen im Rat bedürfen daher zwangsläufig einer\nRegelung, die zu entsprechenden Auf- oder Abrundungen führt. Die sich aus der\nAnwendung des d'Hondt'schen Höchstzahlverfahrens ergebenden Abweichungen\nvon einer exakten mathematischen Entsprechung sind vor diesem Hintergrund\nunvermeidbar und mit Bundesrecht vereinbar; dies gilt selbst dann, wenn kleinere\nFraktionen bei der Besetzung von Ausschüssen gänzlich unberücksichtigt\nbleiben.\n\n52\n\nBVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 - 2 BvE 14/83 und 4/84, BVerfGE 70, 324\n(364); BVerwG, Beschlüsse vom 12. September 1977 - VII B 112/77 -, DÖV 1978,\n415, vom 25. September 1985 - 7 B 183/85 -, NVwZ 1986, 41, vom 7. Dezember\n1992 - 7 B 49/92 -, NVwZ-RR 1993, 209, vom 13. Oktober 1993 - 7 B 39/93 -,\nNVwZ-RR 1994, 109, und vom 14. Oktober 1993 - 7 B 19/93 -, NVwZ-RR 1994,\n109.\n\n53\n\nSchon deshalb besteht kein Anspruch der Klägerin als einer im Rat mit ca. 15,8%\nder Sitze vertretenen Fraktion (6 von 38 Ratsmitgliedern) in jedem Ausschuss mit\nzwei Mitgliedern vertreten zu sein.\n\n54\n\nDies wird daran sinnfällig, dass eine Vertretung der Klägerin mit zwei Sitzen in\njedem Ausschuss - gemessen an der nach ihren eigenen Maßstäben maßgeblichen\nprozentualen Vertretung im Rat - zu einer Überrepräsentation der Klägerin in den\nAusschüssen führen würde, da sie dann ca. 18,2% der jeweiligen Ausschusssitze\neinnehmen würde, während die Fraktion der FDP - bei Verwirklichung der\nVorstellungen der Klägerin - als eine mit ca. 5,3% der Sitze im Rat vertretene\nFraktion (2 von 38 Ratsmitgliedern) in keinem Ausschuss mit einem\nstimmberechtigten Mitglied vertreten wäre. Eine Besetzung der Ausschüsse mit\njeweils einem Mitglied aus der Fraktion der FDP und der Klägerin führt\ndemgegenüber zwar zu einer rechnerischen Unterrepräsentation der Klägerin und\nÜberrepräsentation der Fraktion der FDP. Aus dem Demokratieprinzip lässt sich aber\nnicht ableiten, dass nur die zu einer Überrepräsentation der Klägerin führende\nLösung des Konfliktes verfassungsrechtlich zulässig und geboten wäre.\n\n55\n\nAusdrücklich gegen den Anspruch selbst einer ansonsten nicht\nberücksichtigten Fraktion auf überproportionale Vertretung in den Ratsausschüsse\nBVerwG, Beschlüsse vom 12. September 1977 - VII B 112/77 -, DÖV 1978, 415,\nund vom 7. Dezember 1992 - 7 B 49/92 -, NVwZ-RR 1993, 209.\n\n56\n\nEine abweichende Beurteilung ergibt sich schließlich auch nicht aus der von der\nKlägerin angeführten Rechtsprechung des Bayerischen\nVerwaltungsgerichtshofes,\n\n57\n\nvgl. Urteil vom 15. Juli 1992 - 4 B 91.3106 -, NVwZ-RR 1993, 503 f.,\n\n58\n\nwonach Fraktionszusammenschlüsse bei der Verteilung von Ausschusssitzen\ngrundsätzlich nicht zulässig sind. Diese Rechtsprechung beruht auf Art. 33 Abs. 1\nSatz 2 Bayerische Gemeindeordnung (BayGO), wonach der Gemeinderat, der die\nZusammensetzung der Ausschüsse nach Art. 33 Abs. 1 Satz 1 BayGO in der\nGeschäftsordnung regelt, dem Stärkeverhältnis der in ihm vertretenen Parteien und\nWählergruppen Rechnung zu tragen hat. Eine Wahl findet insoweit nicht statt.\n\n59\n\nLissack, Bayerisches Kommunalrecht, 2. Aufl. 2001, § 4 Rdn. 99; Schreiber,\nZum Gebot der Spiegelbildlichkeit bei der Bildung und Besetzung gemeindlicher\nAusschüsse in Bayern, BayVBl. 1996, 134 ff. und 170 ff, hier S. 170:\nErmessensentscheidung des Rates über Besetzungsmodus; ebenso Bayerischer\nVerwaltungsgerichtshof (BayVGH), Urteil vom 5. März 1986 - 4 B 85 A.2589 -,\nBayVBl. 1986, 366 f.\n\n60\n\nDiese Einschränkung der Gestaltungsfreiheit des Gemeinderates und damit des\nfreien Mandats der Ratsmitglieder hat in der nordrhein-westfälischen\nGemeindeordnung keine Entsprechung, so dass die diesbezüglichen Erwägungen\nauf das Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen nicht übertragen werden können. Im\nÜbrigen ist auch dem bayerischen Kommunalrecht die Möglichkeit des\nZusammenschlusses mehrerer Gemeinderatsmitglieder zu einem gemeinsamen\nWahlvorschlag nicht gänzlich fremd, wie die Rechtsprechung des Bayerischen\nVerwaltungsgerichtshofes zu Art. 33 Abs. 1 Satz 5 BayGO zeigt. Danach werden\nAusschussgemeinschaften dann berücksichtigt, wenn es sich um Einzelgänger\nhandelt oder die jeweiligen Gruppen ansonsten keinen Ausschusssitz erlangt\nhätten.\n\n61\n\nBayVGH, Urteil vom 7. Oktober 1992 - 4 B 91.2372 -, NVwZ-RR 1993, 267\n(269).\n\n62\n\nZudem ist auch in der Rechtsprechung des Bayerischen\nVerwaltungsgerichtshofes anerkannt, dass die Verteilung der Ausschusssitze nach\ndem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren den Anordnungen des Art. 33 Abs. 1\nBayGO genügt und hieraus resultierende Abweichungen von dem mathematisch\nexakten Proporz im Gemeinderat rechtlich nicht zu beanstanden sind.\n\n63\n\nVgl. BayVGH, Urteil vom 7. Oktober 1992 - 4 B 91.2372 -, NVwZ-RR 1993,\n267 ff.; Beschluss vom 21. September 1990 - 4 CE 90.2106 -, BayVBl. 1991, 630\n(631).\n\n64\n\nDa der Hauptantrag nach alledem keinen Erfolg hat, ist über den nur hilfsweise\nfür den Fall des Obsiegens gestellten Hilfsantrag nicht zu befinden. Ob dieser\nzulässig gewesen wäre, bedarf deshalb keiner Entscheidung. Er wäre allerdings, wie\nsich aus den bisherigen Erwägungen ergibt, jedenfalls unbegründet gewesen.\n\n65\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über\ndie vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709\nZivilprozessordnung. Für die Zulassung der Sprungrevision fehlt es an den\nVoraussetzungen (§ 134 VwGO).","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/300018","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2001-12-14/1-k-7978-99","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 28","ref_norm":"28","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 134","ref_norm":"134","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/300018","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/300018","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2001-12-14/1-k-7978-99","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/300018","retrieved":"2026-07-09 03:24:35.387434+00:00"}}