{"status":"available","doknr":"OLD301142","ecli":"ECLI:DE:VGD:2001:0831.18K11762.96.00","court":"Verwaltungsgericht Düsseldorf","senate":null,"decided":"2001-08-31","aktenzeichen":"18 K 11762/96","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nSoweit die Klage zurückgenommen ist, wird das Verfahren \neingestellt.\n\nIm Übrigen wird der Beklagte unter Aufhebung seines Bescheides vom \n13. Oktober 1996 verpflichtet, die beantragte Veranstaltung einer Lotterie für Umwelt \nund Entwicklung („xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx\") in Nordrhein-Westfalen durch die \nKlägerin zu 10. für ein Jahr zu genehmigen.\n\nDie Kosten des Verfahrens tragen der Beklagte und die Kläger zu 1. bis 9. je zur \nHälfte, diese als Gesamtschuldner. \nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige \nVollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des \nbeizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige \nVollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.\n\n1\n\nTatbestand:\n\n2\n\nDie Kläger erstreben die Erteilung einer Genehmigung für\neine Lotterie, die bundesweit als \"Neue Bundeslotterie für\nUmwelt und Entwicklung\" (\"xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx\")\ndurchgeführt werden soll. Zum Zwecke des Betreibens der\nGenehmigungsverfahren in den einzelnen Bundesländern hatten\nsich die Kläger zu 1.-9., gemeinnützige Umweltschutz- und\nEntwicklungshilfeorganisationen, zu einer Gesellschaft\nbürgerlichen Rechts zusammengeschlossen. Nachdem diese in\neinem in Niedersachsen durchgeführten Pilotverfahren eine\nrechtskräftige Verpflichtung zur Erteilung der Zusicherung\neiner Genehmigung erstritten hatte, errichteten die Kläger zu\n1.-9. die \"xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx\", eine\nrechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in\nxxxxxxxx, genehmigt durch die Bezirksregierung xxxxxxxx am 15.\nNovember 2000. Die Stiftung hat mit Schriftsatz vom 7.\nDezember 2000 den Beitritt zum vorliegenden Verfahren erklärt\nund wird nunmehr als Klägerin zu 10. geführt. Nach § 2 der\nStiftungssatzung sind Zwecke der Stiftung die Förderung des\nNatur- und Umweltschutzes sowie der\nEntwicklungszusammenarbeit, die durch Veranstaltung einer\nLotterie verwirklicht werden sollen. Hierbei soll sich die\nStiftung der am xx. Februar 2001 gegründeten\nxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Betriebsgesellschaft xxx (im\nFolgenden: Betriebsgesellschaft) bedienen, die ausweislich des\nGesellschaftsvertrages die Lotterie im Namen und für Rechnung\nder Stiftung durchführen soll. Das Stammkapital von\n25.000,-- Euro ist von der Klägerin zu 10. aufzubringen. Wegen\nder Einzelheiten wird auf den Gesellschaftsvertrag vom xx.\nFebruar 2001 Bezug genommen.\n\n3\n\nInhaberin der Nutzungsrechte an dem Spiel, dem Konzept und\ndem gesamten Know-how des Lotteriesystems ist die\nniederländische \"Nxxx xxxxxxxxxx\" (im Folgenden: Nxxxxxxxx)\nmit Sitz in xxxxxxxxx. An einer in den Niederlanden von\nNxxxxxxxx und einer Stiftung \"Nxxxx xxxx Pxxxxxxx Lxxxxxx\"\nveranstalteten Lotterie orientiert sich die Spielidee des\nVorhabens. Aus dem zwischen der Klägerin zu 10., der\nBetriebsgesellschaft, der Nxxxxxxxx und der\nNxxxxxxxxxxxxxxxxxx xxxxxxxx GmbH, einer Tochtergesellschaft\nder Nxxxxxxxx, am xx. August 2001 geschlossenen Kooperations-\nund Lizenzvertrag ergibt sich u.a., dass Nxxxxxxxx der\nKlägerin zu 10. für die Vertragsdauer das ausschließliche\nNutzungsrecht an Spiel, Konzept, Know-how und Software gewährt\n(§ 1 des Vertrages). Im Gegenzug verpflichten sich die\nKlägerin zu 10. und die Betriebsgesellschaft, Nxxxxxxxx eine\njährliche Lizenzgebühr i.H.v. 2 % des bis zu 300 Mio. Euro\nbetragenden und i.H.v. 0,75 % des 300 Mio. Euro übersteigenden\nBruttoerlöses der Lotterie zu zahlen, wobei unter Bruttoerlös\ndie Gesamtsumme der durch die Lotterieteilnehmer eingezahlten\nGelder verstanden wird (§ 4 des Vertrages). Zwischen der\nBetriebsgesellschaft und der Nxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx GmbH\nist unter dem xx. August 2001 wiederum ein sog.\nDienstleistungsvertrag geschlossen worden, wonach die\nBetriebsgesellschaft die Nxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxxxxx GmbH\nbeauftragt, die Geschäfte des Unternehmens der\nBetriebsgesellschaft in deren Namen und für deren Rechnung zu\nführen, insbesondere die zur Durchführung der Lotterie\nerforderlichen Tätigkeiten zu ergreifen (§ 1 des Vertrages).\nSie erhält jährlich einen Bruttobetrag von 17 % des\nBruttoerlöses der Lotterie, mit dem grundsätzlich alle mit der\nDurchführung der Lotterie verbundenen Kosten gedeckt werden\nmüssen, auch die an Nxxxxxxxx zu zahlende Lizenzgebühr und\neine der Nxxxxxxxxxxxxxxxx GmbH zustehende Managementgebühr (§\n5 des Vertrages). Ausweislich der Anlage A zu jenem\nDienstleistungsvertrag sind 38,33 % des Bruttoerlöses an die\nStiftung zur Erfüllung ihrer Zwecke auszuschütten. Diese Summe\nist wiederum nach § 2 der Stiftungssatzung zu höchstens 70 %\nan die begünstigten Einrichtungen und zu mindestens 30 % an\nandere Organisationen zu verteilen. Wegen weiterer\nEinzelheiten wird auf die Vertragswerke bzw. die Satzung\nverwiesen.\n\n4\n\nUnter dem xx. Mai 1994 beantragten die Kläger zu 1.-9. beim\nBeklagten die Genehmigung der geplanten Lotterie. Ausweislich\nder dem Antrag beigefügten Unterlagen soll die Lotterie\nbundesweit in der Weise durchgeführt werden, dass Teilnehmer\nein Monatslos zu einem Preis von 15,-- DM (ab 2002 10,-- Euro)\nerwerben, eine Losnummer erhalten - die in der Regel aus einer\nZahlenkombination aus der Postleitzahl ihres Wohnortes und\neiner weiteren Buchstaben- und Zahlenverbindung besteht - und\ndie gewinnenden Losnummern bei einer monatlichen Ziehung\nermittelt werden. Die Kläger verwiesen zugleich auf ihr\nAnliegen, für die Bereiche Umwelt und Entwicklung neue\nfinanzielle Ressourcen zu erschließen, sowie darauf, dass die\nLotterie nach ihrer Konzeption nicht mit den bisherigen\nLotterieveranstaltungen konkurrieren werde, sondern mit ihrem\nspezifischen Förderzweck auf einen neuen Teilnehmerkreis\nabziele. Nach Erteilung der Genehmigung beabsichtigten sie,\ndiese auf eine dann zu gründende Stiftung zu übertragen. Wegen\nder Einzelheiten wird auf das Antragsschreiben nebst Anlagen\nBezug genommen.\n\n5\n\nMit Bescheid vom 13. Oktober 1996 lehnte der Beklagte den\nAntrag auf Erteilung der Genehmigung ab. Zur Begründung führte\ner im Wesentlichen an, dass es bereits an einem hinreichenden\nöffentlichen Bedürfnis i.S.d. § 2 der Lotterieverordnung für\ndie Veranstaltung der beantragten Lotterie fehle, weil die\nbestehenden Lotterien ausreichten, den in der Bevölkerung\nvorhandenen Spieltrieb zu befriedigen. In Deutschland gebe es\nmehrere bundesweite und regionale Lotterien, die\nsicherstellten, dass jeder Spielinteressent sein\nSpielbedürfnis leicht, schnell und in vielfältiger Weise\nbefriedigen könne. Der Finanzbedarf für gemeinnützige Zwecke\nin den Bereichen Umwelt und Entwicklung begründe ebenfalls\nkein öffentliches Bedürfnis für die Durchführung der Lotterie.\nDa die Lotterievorschriften der Ausweitung des Spieltriebs in\nder Bevölkerung gerade entgegenwirken wollten, könne das\nöffentliche Bedürfnis auch nicht mit dem Hinweis auf die\nErschließung eines neuen Spielerpotentials begründet werden.\nDarüber hinaus könne die Genehmigung auch aus Ermessensgründen\nnicht erteilt werden. § 2 der Lotterieverordnung stelle ein\nrepressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt dar, das dem Schutz\neines überragend wichtigen Gemeinschaftsguts - der Bekämpfung\nder Spielsucht - diene. Da die neue Lotterie aber nicht das\nbereits vorhandene Spielbedürfnis befriedigen, sondern neue\nBevölkerungskreise als Spieler gewinnen wolle, bestehe die\nGefahr einer Ausuferung der Spielleidenschaft, die durch den\nStraftatbestand des § 286 StGB (jetzt: § 287 StGB) und die\nLotterieverordnung gerade unterbunden werden solle. Mit Blick\nauf das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 GG müssten auch die\nFolgewirkungen einer Genehmigung auf weitere Lotterievorhaben\nbedacht werden. Demgegenüber stehe jenes Gebot der Ablehnung\ndes Antrages nicht entgegen, weil das Vorhaben sich nach\nZielsetzung, Lotterie- und Marketing-Konzept erheblich von den\nbestehenden bundesweiten Lotterien unterscheide.\n\n6\n\nDie Kläger haben am 12. November 1996 Klage erhoben, zu\nderen Begründung sie im Wesentlichen vortragen: Der Beklagte\nsetze die beantragte Lotterieveranstaltung unzulässigerweise\nmit Glücksspielen gleich. Nach Konzeption und Ablauf eigne\nsich die geplante Lotterie nicht dazu, eine Glücksspielen\nvergleichbare Spielleidenschaft zu erzeugen. Einer derartigen\nGefahr könne im Übrigen durch eine Beschränkung des\nmonatlichen Höchsteinsatzes eines Teilnehmers begegnet werden.\nÜberdies verkenne der Beklagte die Zielsetzung der Lotterie,\ndie in einer Stärkung des Spendenaufkommens für die Bereiche\ndes Umweltschutzes und der Entwicklungshilfe durch Nutzung der\npublizistischen Möglichkeiten einer solchen Veranstaltung\nbestehe. Damit stelle sie sich als eine Sammlungen begleitende\nVeranstaltung dar, mit der nicht die typische Gefahrenlage\neines Glücksspiels verbunden sei. Die Auffassung, bei dem\nLotterieverbot handele es sich um ein Repressivverbot mit\nBefreiungsvorbehalt, beruhe auf einer unreflektierten\nVermengung von Lotterien und Glücksspielen. Dies gelte umso\nmehr, als der Beklagte die Frage der Sozialschädlichkeit der\ngeplanten Lotterieveranstaltung nicht konkret geprüft habe. Da\nsozialschädliche Auswirkungen des Vorhabens aber nicht\nerkennbar seien, könne das Tatbestandsmerkmal des\nhinreichenden öffentlichen Bedürfnisses nicht unter Hinweis\nauf die Befriedigung des Spieltriebes in der Bevölkerung\nmittels der vorhandenen Lotterien verneint werden. Weil die\nbeantragte Lotterie nicht mit den vorhandenen Angeboten\nkonkurriere, sondern mit ihr die Spendenbereitschaft in der\nBevölkerung erhöht werden solle, sei ein hinreichendes\nöffentliches Bedürfnis für sie gegeben. Schließlich sei das\nErmessen des Beklagten auf Null reduziert, weil die\nglücksspielspezifischen Gefahrentatbestände nicht vorlägen.\nDer Hinweis des Beklagten auf die Folgewirkungen für sonstige\nLotterievorhaben überzeuge mit Blick auf den spezifischen\nkaritativen Zweck der beantragten Lotterie nicht. Hinzu komme,\ndass er selbst mit der Zulassung der sog. Oddset-Sportwette\nnicht zur Eindämmung der Glücksspielangebote beigetragen habe.\nNach Durchführung des Pilotverfahrens in Niedersachsen machen\ndie Kläger sich die Argumentation der über die dortige Klage\nzu befindenden Gerichte zu Eigen. Ferner weisen sie mehrfach\ndaraufhin, sich einer Steuerung und ständigen begleitenden\nAufsicht durch den Beklagten unterwerfen zu wollen. Als\nmildere Mittel gegenüber einer gänzlichen\nGenehmigungsversagung kämen auch effiziente\nRegulierungsmöglichkeiten durch Aufnahme von Nebenbestimmungen\nin den Genehmigungsbescheid in Betracht.\nMit Schriftsatz vom 2. September 1997 weisen die Kläger darauf\nhin, das Lotteriekonzept und die vertraglichen Grundlagen\numgearbeitet zu haben. Namentlich sei das Konzept in\nAllgemeinen Geschäftsbedingungen niedergelegt worden. Mit\nspäteren Schriftsätzen haben die Kläger aktualisierte\nFassungen der Vertragswerke und Teilnahmebedingungen\nvorgelegt. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der\nGerichtsakte Bezug genommen.\n\n7\n\nNachdem die Kläger die Klage nach dem Parteibeitritt der\nKlägerin zu 10. auch für die Kläger zu 1.-9. aufrechterhalten\nund den Antrag auf Erteilung der Lotteriegenehmigung zunächst\nnicht auf die Klägerin zu 10. beschränkt hatten, stellen sie\nnach Zustimmung des Beklagten zum Parteibeitritt nunmehr\nfolgende Klageanträge:\n\n8\n\nDie Klägerin zu 10. beantragt,\n\n9\n\nden Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides\nvom 13. Oktober 1996 zu verpflichten, die\nbeantragte Veranstaltung einer Lotterie für Umwelt\nund Entwicklung (\"xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx\") in\nNordrhein-Westfalen durch die Klägerin zu 10. für\nein Jahr zu genehmigen,\n\n10\n\nhilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung seines\nBescheides vom 13. Oktober 1996 zu verpflichten,\nden Antrag auf Veranstaltung einer Lotterie für\nUmwelt und Entwicklung\n(\"xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx\") in Nordrhein-\nWestfalen durch die Klägerin zu 10. unter Beachtung\nder Rechtsauffassung des Gerichts neu zu\nbescheiden.\n\n11\n\nDie Kläger zu 1.-9. beantragen hilfsweise,\n\n12\n\nden Bescheid des Beklagten vom 13. Oktober 1996\naufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den\nKlägern zu 1.-9. zuzusichern, die Genehmigung für\ndie beantragte Veranstaltung einer Lotterie für\nUmwelt und Entwicklung\n(\"xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx\") in Nordrhein-\nWestfalen durch die von ihnen gegründete Stiftung\nxxxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxx für ein Jahr zu\nerteilen,\n\n13\n\näußerst hilfsweise,\ndiesen Antrag auf Erteilung der Zusicherung zur\nGenehmigung unter Beachtung der Rechtsauffassung\ndes Gerichts neu zu bescheiden.\n\n14\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n15\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n16\n\nEr hält die Klage der Klägerin zu 10. für unzulässig,\ninsbesondere weil die Klägerin zu 10. bislang den\nerforderlichen Genehmigungsantrag nicht gestellt habe.\nDie Klage sei insgesamt jedenfalls unbegründet. Hierzu trägt\nder Beklagte unter Wiederholung und Vertiefung seines\nbisherigen Vorbringens ergänzend vor: Dem Klageerfolg stehe\nbereits entgegen, dass die Kläger entscheidungserhebliche\nUnterlagen erst im Verlauf des Klageverfahrens vorgelegt und\ndiese mehrfach modifiziert hätten. Die\nAnspruchsvoraussetzungen seien indes auch nicht gegeben. Es\nbestehe schon kein hinreichendes öffentliches Bedürfnis für\ndie Veranstaltung der Lotterie. Dabei könne dahinstehen, ob\ndie Bewertung der Gerichte im niedersächsischen Pilotverfahren\nund des Bayerischen Verwaltungsgerichts München, bei der\nbeantragten Lotterie sei keine den Schutzzweck des § 287 StGB\nberührende Sozialschädlichkeit erkennbar, zutreffend sei. Denn\nsie könne jedenfalls nicht dazu führen, ein hinreichendes\nöffentliches Bedürfnis ohne Weiteres zu bejahen. Dieses lasse\nsich entgegen der Auffassung der vorgenannten Gerichte auch\nnicht aus der Zweckrichtung der Lotterie, sondern nur aus der\nVeranstaltung selbst begründen, weil die Mittelverwendung eine\nweitere selbstständige Genehmigungsvoraussetzung sei. Würde\nein hinreichendes öffentliches Bedürfnis aus der Verwendung\nder Lotterieerlöse für einen guten Zweck abgeleitet, so\nmüssten zahlreiche weitere Antragsteller eine\nLotteriegenehmigung erhalten. Ein derartiges Bedürfnis sei\nvielmehr nur anzuerkennen, wenn die Veranstaltung selbst\nnotwendig sei, um ein vorhandenes, durch das bestehende\nAngebot nicht abgedecktes Spielinteresse zu befriedigen. Das\nsei bei dem Projekt der Kläger indes gerade nicht der Fall,\nweil diese ihren Angaben zufolge neue Bevölkerungskreise\nerschließen wollten, die bislang Zwecke des Umweltschutzes und\nder Entwicklungshilfe vornehmlich durch Spenden gefördert\nhätten. Bei diesen ein bisher nicht vorhandenes Spielinteresse\nerst zu wecken, könne nach Sinn und Zweck der\nLotterieverordnung kein öffentliches Bedürfnis begründen.\nJenem Zweck - der Eindämmung und Kanalisierung des\nSpieltriebs - stehe das Ziel der Lotterie, den Spieltrieb\ndurch ein Gemeinschaftserlebnis anzuheizen, diametral\nentgegen. Die Kläger gingen auch fehl mit ihrer Ansicht,\nGlücksspiele und Lotterien grundsätzlich zu unterscheiden,\nzumal auch eine Lotterie einen Einstieg ins Glücksspiel\nbewirken könne. Demgegenüber sei tragender Gesichtspunkt bei\nder Zulassung der sog. Oddset-Wette gewesen, die Nachfrage\nnach illegalen Wettangeboten zu verringern und auf legale\ninländische Angebote umzulenken, nicht aber, bislang\nuninteressierte Bürger für eine regelmäßige Teilnahme zu\ngewinnen. Dies sei auch Motiv für die Werbung der staatlichen\nVeranstalter, die diese zudem sehr restriktiv handhabten.\nWerbung in aggressiver Form betrieben eher die gewerblichen\nSpielvermittler. Der Ertrag der geplanten Lotterie komme auch\nnicht Zwecken zugute, die allgemeiner Billigung sicher seien.\nDie Kläger strebten eine Veranstaltung zu eigenen Zwecken an\nmit dem Recht, die eingenommenen Mittel ganz überwiegend an\nsich selbst ausschütten zu dürfen. Eine effiziente Kontrolle\nüber die Zweckverwendung gebe es im Unterschied zu den\nstaatlichen Veranstaltungen nicht. Es bestehe auch kein\nangemessenes Verhältnis zwischen Ertrag, Gewinn und Kosten,\nzumal externe, also beim Kunden im Zusammenhang mit dem\nSpieleinsatz entstehende Kosten wie Porto- und\nBankabbuchungskosten mitberücksichtigt werden müssten. Die\nangegebene Kostenquote von 18 %, die deutlich über der etwa\nvon \"WestLotto\" liege, widerspreche außerdem dem\nMinimierungsgebot. Ferner seien die Kläger nicht zuverlässig\ni.S.d. § 2 Nr. 4 der Lotterieverordnung, was namentlich aus\nder Verflechtung der Klägerin zu 10. mit und ihrer\nAbhängigkeit von holländischen Gesellschaften, aber auch\ndaraus folge, dass sich die Stiftung zumindest teilweise aus\nden Zweckerträgen finanziere. Schließlich stünden der\nbegehrten Genehmigungserteilung Ermessensgesichtspunkte\nentgegen. Mit den Zwecken des Lotterierechts sei das auf\nErschließung neuer Spielerschichten ausgelegte Vorhaben nicht\nvereinbar. Auch die Gefahr eines verschärften\nKonkurrenzkampfes sowie drohende Folgewirkungen für weitere\nLotterievorhaben seien zu berücksichtigen.\n\n17\n\nIm Hinblick auf das im Bundesland Niedersachsen\ndurchgeführte Pilotverfahren hat die Kammer auf Antrag der\nBeteiligten mit Beschluss vom 20. April 1998 das Ruhen des\nVerfahrens angeordnet. Durch Urteil vom 12. Juni 1998 hat das\nVerwaltungsgericht Hannover (10 A 163/98) die Bezirksregierung\nxxxxxxxx verpflichtet, den dortigen Klägern (den Klägern zu\n1.-9. des vorliegenden Verfahrens) die Zusicherung zu\nerteilen, zu Gunsten der noch zu gründenden Stiftung\nxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx die Veranstaltung einer\nlandesweiten Lotterie für die Dauer eines Jahres ab\nSpielbeginn zu genehmigen. Das Niedersächsische\nOberverwaltungsgericht hat die Berufung der Bezirksregierung\nxxxxxxxx mit Urteil vom 9. Juni 1999 zurückgewiesen\n(11 L 5445/98). Durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom\n29. Juni 2000 ist die Revision ebenfalls zurückgewiesen worden\n(1 C 26.99).\nNach Abschluss des Pilotverfahrens hat das Gericht auf Antrag\nder Kläger das Verfahren durch Beschluss vom 28. September\n2000 wieder aufgenommen. \n\n18\n\nIm Anschluss an die Entscheidungen in Niedersachsen hat die\nBezirksregierung xxxxxxxx mit Bescheid vom 9. Januar 2001 der\nKlägerin zu 10. die Lotteriegenehmigung befristet auf ein Jahr\nerteilt. Das Landeseinwohnermeldeamt xxxxxx und der Senator\nfür Inneres, Kultur und Sport der Freien Hansestadt xxxxxx\nhaben unter dem 6. März bzw. 23. Juli 2001 ebenfalls\nGenehmigungsbescheide erlassen. Der Freistaat Bayern ist durch\nUrteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom\n25. Januar 2001 (M 29 K 95.6137) verpflichtet worden, die\nLotterieveranstaltung für ein Jahr zu genehmigen. Der Antrag\nauf Zulassung der Berufung ist erfolglos geblieben\n(Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom\n24. Juli 2001 - 22 ZB 01.1160 -).\n\n19\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes\nwird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen\nVerwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug\ngenommen.\n\n20\n\nEntscheidungsgründe:\n\n21\n\nI. Soweit die Kläger im Termin zur mündlichen Verhandlung\nden Hauptantrag auf die Klägerin zu 10. beschränkt haben, war\ndas Verfahren wegen der mit Stellung jenes Antrages insoweit\nerfolgten (konkludenten) Klagerücknahme gemäß § 92 Abs. 3\nSatz 1 VwGO einzustellen.\n\n22\n\nII.\n\n23\n\nIII. Im Übrigen ist die Klage der Klägerin zu 10. mit dem\nHauptantrag zulässig (1.) und begründet (2.).\n\n24\n\nIV.\n\n25\n\n1. a) Die in dem Parteibeitritt liegende Klageänderung ist\nstatthaft, weil der Beklagte in der mündlichen Verhandlung\nseine Einwilligung erklärt hat (§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO).\n\n26\n\nDazu, dass ein Parteibeitritt ebenso wie ein Parteiwechsel\nals Klageänderung zu behandeln ist: BVerwG, Urteil vom\n29. November 1982 - 7 C 34.80 -, BVerwGE 66, 266 (267);\nKopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. 2000, § 91 Rn. 7; Rennert, in:\nEyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 91 Rn. 20.\n\n27\n\nDavon abgesehen, ist die Klageänderung auch sachdienlich.\nSachdienlichkeit ist anzunehmen, wenn auch für die geänderte\nKlage der Streitstoff im Wesentlichen der Gleiche bleibt und\ndie Klageänderung die endgültige Beilegung des Rechtsstreits\nfördert und dazu beiträgt, dass ein weiterer sonst zu\nerwartender Prozess vermieden wird.\n\n28\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1987 - 4 C 12/84 -, NJW\n1988, 1228; Beschluss vom 16. Dezember 1998 - 7 B 252/98 -\n(Juris); Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. 2000, § 91 Rn. 19;\nRennert, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 91 Rn. 31.\n\n29\n\nDiese Voraussetzungen sind hier gegeben. Gegenstand des\nRechtsstreits war bei Klageerhebung die Frage, ob die geplante\n\"Neue Bundeslotterie für Umwelt und Entwicklung\"\ngenehmigungsfähig i.S.d. § 2 der Verordnung über die\nGenehmigung öffentlicher Lotterien und Ausspielungen\n(Lotterieverordnung) vom 1. Juni 1955 (GV NRW S. 119) - im\nFolgenden: LottVO - ist. Hieran hat sich durch den Beitritt\nder Klägerin zu 10. nichts geändert. Das dem Vorhaben zu\nGrunde liegende Konzept war dem Beklagten bekannt und ist\nseither jedenfalls im Wesentlichen unverändert geblieben.\nInsbesondere hatten die Kläger zu 1.-9. stets klargestellt,\ndie Lotterie nicht selbst veranstalten zu wollen. Entgegen dem\nVorbringen des Beklagten, es sei nie Gegenstand des Verfahrens\ngewesen, dass eine Stiftung als Veranstalterin tätig werden\nsolle, ergibt sich dies bereits aus den mit dem\nAntragsschreiben vom 27. Mai 1994 eingereichten Unterlagen\n(vgl. \"Antrag auf Genehmigung der Veranstaltung einer\nöffentlichen Lotterie\", S. 6). Die dortige Formulierung, die\nGenehmigung werde unmittelbar nach ihrer Erteilung an die dann\nzu gründende \"Stiftung xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx\" als künftige\nGenehmigungsträgerin übertragen, kann nur in dem Sinne\nverstanden werden, dass die Stiftung als Veranstalterin\nfungieren werde. Darauf wird auch im Weiteren (S. 28 ff. der\nAntragsunterlagen) hingewiesen. Dass der Beklagte selbst\nhiervon ausgegangen ist, ergibt sich aus dem ablehnenden\nBescheid (dortige Seite 2). In der Folgezeit haben die Kläger\nzu 1.-9. keinen Zweifel gelassen, an jener Absicht\nfestzuhalten. Insofern haben die Kläger nach Errichtung der\nStiftung ihr prozessuales Verhalten lediglich den nunmehr\neingetretenen Umständen angepasst. Der Parteibeitritt\nermöglicht auch die von allen Beteiligten erstrebte\nSachentscheidung über die Genehmigungsfähigkeit der Lotterie,\ndie sonst in einem weiteren Klageverfahren zu klären wäre.\nDenn angesichts der Rechtsauffassung des Beklagten ist nicht\ndavon auszugehen, dass er einen Genehmigungsantrag der\nKlägerin zu 10. positiv bescheiden würde; dies hat er auch\nselbst nicht in Aussicht gestellt. Durch ein damit notwendig\nwerdendes weiteres Klageverfahren verzögerte sich die\neigentliche Sachentscheidung lediglich, ohne dass sich\nStreitstoff und rechtliche Voraussetzungen grundlegend\nänderten. Dass sich aus dem Eintritt der Klägerin zu 10. aus\nSicht des Beklagten neue (Ermessens-)Gesichtspunkte ergeben\nhaben, die eine Ergänzung seiner bisherigen Argumentation\nerforderlich machten, hindert die Annahme der Sachdienlichkeit\nnicht, weil der Streitstoff aus den vorgenannten Gründen im\nWesentlichen identisch geblieben ist. Da der Beklagte zudem\nnicht gehindert war, während des laufenden Klageverfahrens\nErmessenserwägungen zu ergänzen (vgl. § 114 Satz 2 VwGO) und\ndie Beteiligten auch im Übrigen alle relevanten Tatsachen\nsowie ihre unterschiedlichen Rechtsansichten dargelegt haben,\nwiderspräche es - selbst bei fehlender Einwilligung des\nBeklagten in die Klageänderung - allen Maßstäben der\nProzessökonomie, den Rechtsstreit zu beenden und die Klägerin\nzu 10. und den Beklagten auf ein neues Klageverfahren mit\nvergleichbarem Inhalt zu verweisen.\n\n30\n\nZu Gesichtspunkt der Prozessökonomie vgl. auch: BVerwG,\nBeschluss vom 16. Dezember 1998 - 7 B 252/98 - (Juris).\nVon einer sachdienlichen Klageänderung geht auch das Bay. VG\nMünchen im Parallelverfahren im Bundesland Bayern aus: Urteil\nvom 25. Januar 2001 - M 29 K 95.6137 -, S. 10 f. des\nUrteilsabdrucks.\n\n31\n\nb) Entgegen der Auffassung des Beklagten scheitert die\nZulässigkeit der Klage auch nicht am fehlenden Antrag der\nKlägerin zu 10. auf Erteilung der lotterierechtlichen\nGenehmigung und am deshalb notwendigerweise fehlenden\nVerwaltungsverfahren ihr gegenüber. Dabei spricht alles dafür,\ndass § 91 VwGO einen auch für das Verwaltungsverfahren\ngeltenden Grundsatz zum Ausdruck bringt, wonach unter den dort\ngenannten - hier gegebenen - Voraussetzungen ein Wechsel der\nBeteiligten ebenso wie im Prozess möglich ist. Soweit die\nRechtsprechung in Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen einen\nParteiwechsel zulässt, setzt sie dies stillschweigend voraus.\nDenn das Verwaltungsverfahren ist in diesen Fällen stets von\nausgeschiedenen Klägern durchgeführt worden, nicht von\ndemjenigen, der sodann an deren Stelle tritt. Wie oben\nausgeführt, war dem Beklagten bereits bei Antragstellung\nbekannt, dass die übrigen Kläger die Genehmigung für die noch\nnicht errichtete Stiftung erhalten wollten. Wenn aber stets\nerkennbar war, wer die Lotterie letztendlich veranstalten\nsollte, wäre es reiner, dem Grundsatz der Verfahrens- und\nProzessökonomie widersprechender Formalismus, die Klage wegen\nder fehlenden Antragstellung durch die Klägerin zu 10. bzw.\nder unterlassenen Nachholung des Antrags für unzulässig zu\nhalten. Dies gilt unabhängig davon, ob die Auffassung des\nBeklagten zutrifft, bei der Lotteriegenehmigung handele es\nsich um einen mitwirkungsbedürftigen, also von der\nAntragstellung des Begünstigten abhängigen Verwaltungsakt.\n\n32\n\nZum Begriff vgl.: Stelkens/Stelkens, in:\nStelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl.\n1998, § 35 Rn. 153 ff.; Henneke, in: Knack,\nVerwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2000, § 35 Rn. 108.\n\n33\n\nDenn nach dem oben Gesagten reicht bereits die\nAntragstellung durch den später aus dem Verfahren\nAusgeschiedenen aus. Im Übrigen ist der (zulässige) Eintritt\nder Klägerin zu 10. in das Verfahren auch im Sinne einer\nnachträglichen konkludenten Antragstellung zu verstehen.\n\n34\n\nc) Für die Wahrung der Klagefrist (§ 74 VwGO) ist nicht der\nZeitpunkt des Eintritts der Klägerin zu 10. in das vorliegende\nVerfahren, sondern der der ursprünglichen Klageerhebung\nmaßgebend. Denn durch diese ist die Rechtshängigkeit der\nStreitsache begründet worden (§ 90 VwGO). Hieran ändert der\nParteibeitritt der Klägerin zu 10. nichts, weil dadurch\nlediglich das bestehende Prozessrechtsverhältnis in geänderter\nForm fortgesetzt wird. Der Zweck des § 74 VwGO,\nRechtssicherheit und Rechtsfrieden zu Gewähr leisten,\n\n35\n\nvgl. Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. 2000, § 74 Rn. 1,\nm.w.N.,\n\n36\n\nsteht dem mit Blick auf die rechtzeitig erhobene Klage der\nKläger zu 1.-9. nicht entgegen; einen an die Klägerin zu 10.\ngerichteten Verwaltungsakt, gegen den diese rechtzeitig hätte\nKlage erheben müssen, gibt es hingegen mangels Antragstellung\nnicht.\n\n37\n\nd) Die Klägerin zu 10. ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2\nVwGO). Sie kann geltend machen, in ihren Rechten aus § 2\nLottVO verletzt zu werden, wenn ihr die Genehmigung nicht\nerteilt wird. Nicht auszuschließen ist auch eine Verletzung\nvon Art. 12 Abs. 1 GG.\n\n38\n\nZur Grundrechtsfähigkeit von Stiftungen vgl.: BVerfG,\nBeschluss vom 17. Februar 1981 - 2 BvR 384/78 -, BVerfGE, 57,\n220 (240); Beschluss vom 4. Juni 1985 - 2 BvR 1703, 1718/83,\n856/84 -, BVerfGE 70, 138 (160).\n\n39\n\ne) Die Klage der Klägerin zu 10. ist schließlich mit dem in\nder mündlichen Verhandlung vom 31. August 2001 gestellten\nHauptantrag zulässig, insbesondere ist dieser hinreichend\nbestimmt und sachdienlich (vgl. § 86 Abs. 3 VwGO). In der\nModifizierung gegenüber dem ursprünglich in der Klageschrift\nvom 11. November 1996 formulierten Antrag liegt weder eine\nteilweise Klagerücknahme (§ 92 VwGO) noch eine Klageänderung\n(§ 91 VwGO).\nDie Klägerin zu 10. begehrt mit dem nunmehr gestellten\nHauptantrag die Erteilung einer Genehmigung für die\nDurchführung einer Lotterieveranstaltung in Nordrhein-\nWestfalen. Da das Lotterierecht wie das übrige\nGlücksspielrecht dem Recht der öffentlichen Sicherheit und\nOrdnung und damit Landesrecht zuzuordnen ist,\n\n40\n\nvgl. BVerfG, Beschluss vom 18. März 1970 - 2 BvQ 1/65 -,\nBVerfGE 28, 119 (146) zum Spielbankenrecht,\n\n41\n\nkann sich die Klage gegenständlich nur auf eine in\nNordrhein-Westfalen geltende Genehmigung beziehen. Wenn auch\ndie ursprünglich auf Erteilung einer Genehmigung für die\nVeranstaltung einer Bundeslotterie für Umwelt und Entwicklung\nin Nordrhein-Westfalen, hilfsweise für die Veranstaltung einer\nlandesweiten Lotterie in Nordrhein-Westfalen gerichteten\nKlageanträge missverständlich formuliert sind, hat die\nKlägerin zu 10. damit entgegen der Ansicht des Beklagten\ngegenüber dem jetzigen Hauptantrag nicht ein Mehr oder gar ein\n\"aliud\" beantragt. Denn die Kläger hatten stets ihre Absicht\ndeutlich gemacht, im gesamten Bundesgebiet eine Lotterie zu\nveranstalten, für deren Durchführung sie die Genehmigung der\nzuständigen Behörden sämtlicher Bundesländer benötigen. Ebenso\nhatten sie, nachdem in einigen Bundesländern die Genehmigungen\nversagt worden waren, klargestellt, das Lotterievorhaben\nnotfalls wenigstens als landesweite Veranstaltungen in\neinzelnen Bundesländern umsetzen zu wollen. In diesem Sinne\nsind die ursprünglichen Klageanträge ebenso wie der nunmehr\ngestellte Hauptantrag zu verstehen. Die Klägerin zu 10.\nbegehrt folglich die Genehmigungserteilung in und für\nNordrhein-Westfalen als Voraussetzung für eine ggfs. noch\nmögliche Veranstaltung einer bundesweiten Lotterie, sonst\nlediglich für eine landesweit durchzuführende Lotterie. Der\nvon ihr im Termin zur mündlichen Verhandlung auch dahingehend\nerläuterte Hauptantrag war mithin sachdienlich. Nur ergänzend\nsei darauf hingewiesen, dass die Kammer das weitere von den\nKlägern in Gang gesetzte Verwaltungsverfahren mit dem Ziel der\nErteilung einer landesweiten Genehmigung vor diesem\nHintergrund für überflüssig hält.\n\n42\n\n2. Die Klage der Klägerin zu 10. hat mit dem Hauptantrag\nauch in der Sache Erfolg.\n\n43\n\nDie Ablehnung der begehrten Genehmigung der Lotterie durch\nBescheid des Beklagten vom 13. Oktober 1996 ist rechtswidrig\nund verletzt die Klägerin zu 10. in ihren Rechten (§ 113 Abs.\n5 Satz 1 VwGO). Dieser steht ein Anspruch auf Erteilung der\nGenehmigung zu.\n\n44\n\nAnspruchsgrundlage ist § 2 LottVO i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG.\nDabei steht der Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen entgegen\nder Auffassung des Beklagten nicht von vornherein entgegen,\ndass die Klägerin zu 10. maßgebliche Unterlagen erst im Laufe\ndes Klageverfahrens vorgelegt bzw. ergänzt hat. Für die\nBeurteilung der Sach- und Rechtslage bei einem\nVerpflichtungsbegehren ist nämlich grundsätzlich - so auch\nhier - der Zeitpunkt der Entscheidung des erkennenden Gerichts\nausschlaggebend. Bis dahin ist es den Beteiligten unbenommen,\nihr Vorbringen auch in tatsächlicher Hinsicht - bis zur Grenze\neiner hier nicht einschlägigen Klageänderung - zu ergänzen und\nzu modifizieren. Da das Gericht die Sache spruchreif zu machen\nhat (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO), muss es ggfs. sogar auf eine\nentsprechende Ergänzung hinwirken.\n\n45\n\nDie Klägerin erfüllt die Anspruchsvoraussetzungen. Dabei\nlässt sich die Lotterieverordnung auf eine den\nverfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 70 Verf NRW\nentsprechende Ermächtigungsgrundlage zurückführen (dazu a). §\n2 LottVO ist jedoch insoweit mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar\nund damit (teilweise) nichtig, als die Vorschrift als\nGenehmigungsvoraussetzung eine Bedürfnisprüfung verlangt (dazu\nb). Ist dieses Genehmigungserfordernis mithin hinfällig,\nergibt sich aus der im Übrigen wirksamen Bestimmung i.V.m. dem\nGrundrecht der Berufsfreiheit ein Anspruch der Klägerin zu 10.\nselbst dann, wenn dem Beklagten hierbei ein\n(Rest-)Ermessen zuzubilligen wäre (dazu c).\n\n46\n\na) Die Lotterieverordnung genügt den Anforderungen, die\nArt. 70 Verf NRW an eine Rechtsverordnung stellt. Abgesehen\nvon den hier ohne Weiteres erfüllten Voraussetzungen des\nArt. 70 S. 1 und 3 Verf NRW erfordert Satz 3 der Bestimmung,\ndass das Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten\nErmächtigung bestimmen muss. Hieran fehlt es, wenn die\nErmächtigung so unbestimmt ist, dass nicht mehr vorausgesehen\nwerden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr\nGebrauch gemacht wird und welchen Inhalt die auf Grund der\nErmächtigung erlassenen Verordnungen haben können. Bei der\nPrüfung der Frage, ob eine Ermächtigungsnorm diesen\nAnforderungen entspricht, gelten die allgemeinen\nAuslegungsgrundsätze.\n\n47\n\nVgl. zu den gleichen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz\n2 GG: BVerfG, Beschluss vom 12. November 1958\n- 2 BvL 4/56 u.a. -, BverfGE 8, 274 (307); Beschluss vom 11.\nJanuar 1966 - 2 BvR 424/63 -, BVerfGE 19, 354 (361 f.);\nBeschluss vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 -, BVerfGE 38, 348\n(357 f.).\n\n48\n\nAus § 2 des Gesetzes über die Genehmigung öffentlicher\nLotterien und Ausspielungen vom 3. Mai 1955 (GV NRW S. 83)\nergibt sich mit hinreichender Bestimmtheit, welche\ngesetzgeberische Entscheidung durch Verordnung umgesetzt\nwerden soll und welchen Inhalt diese haben darf. Danach wird\ndem Innenminister die Möglichkeit eröffnet, die Verordnung\nüber die Genehmigung öffentlicher Lotterien und Ausspielungen\n(Lotterieverordnung) vom 6. März 1937 unter Berücksichtigung\nder Zuständigkeitsregelung gemäß § 1 unter neuem Datum und in\nneuer Paragrafenfolge bekannt zu machen und hierbei diejenigen\nÄnderungen vorzunehmen, die durch den Wandel der\nstaatsrechtlichen Verhältnisse oder die Rechtsentwicklung\nerforderlich geworden sind. Damit hat der Gesetzgeber den\nInhalt einer Lotterieverordnung nicht dem Verordnungsgeber\nüberlassen, sondern sich zunächst auf den Inhalt der\nLotterieverordnung von 1937 festgelegt. Soweit er der\nLandesregierung erlaubt, hierbei die in § 2 benannten\nÄnderungen vorzunehmen, genügt auch diese Formulierung den\nBestimmtheitsanforderungen. Dass bei einer Neubekanntmachung\nder Lotterieverordnung von 1937 dem Wandel der\nstaatsrechtlichen Verhältnisse Rechnung zu tragen ist,\nversteht sich von selbst. Die Ermächtigung, bei einer\nNeubekanntmachung die Rechtsentwicklung seit 1937 zu\nberücksichtigen, ist ebenfalls hinreichend bestimmt, weil dem\nInnenminister damit (lediglich) aufgegeben wird, Veränderungen\netwa zu beachtender Rechtsnormen und den Fortgang der\nRechtsprechung miteinzubeziehen. Damit ist zugleich das Ausmaß\nder Ermächtigung umschrieben; ihr Zweck lässt sich dahingehend\nerschließen, dass der Gesetzgeber die Veranstaltung von\nLotterien dem bereits seit 1937 geltenden\nGenehmigungsvorbehalt unterstellen wollte.\n\n49\n\nb) § 2 LottVO ist als Anspruchsgrundlage nur insoweit\nanwendbar, als die Norm die Genehmigungstatbestände der Nrn. 2\nbis 4 enthält. § 2 Nr. 1 der Verordnung, der die Genehmigung\nvon einem hinreichenden öffentlichen Bedürfnis abhängig macht,\nist wegen Verstoßes gegen das Grundrecht auf Berufsfreiheit\ngemäß Art. 12 Abs. 1 GG verfassungswidrig und damit nichtig.\nDie Kammer kann die Nichtigkeit in eigener Zuständigkeit\nfeststellen, weil sich das Verwerfungsmonopol des\nBundesverfassungsgerichts nicht auf (untergesetzliche)\nRechtsverordnungen bezieht.\n\n50\n\nBVerfG, Beschluss vom 1. März 1978 - 1 BvL 20/77 -,\nBVerfGE 48, 40 (44); Beschluss vom 14. April 1987 - 1 BvL\n25/84 -, BVerfGE 75, 166 (173).\n\n51\n\naa) Die Veranstaltung von Lotterien fällt in den\nSchutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG. Beruf im Sinne dieses\nGrundrechts ist jede auf Dauer berechnete und nicht nur\nvorübergehende, der Schaffung und Erhaltung einer\nLebensgrundlage dienende Betätigung.\n\n52\n\nBVerwG, Urteil vom 4. November 1965 - I C 6.63 -, BVerwGE\n22, 286 (287); Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11 C 46.92 -,\nBVerwGE 95, 15 (20); Urteil vom 4. Oktober 1994 - 1 C 13.93 -\n, BVerwGE 97, 12 (22).\n\n53\n\nDiese Voraussetzungen erfüllt die Klägerin zu 10. Das\nBundesverfassungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht\nhaben mehrfach betont, dass Veranstaltungen von Glücksspielen\nin den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG fallen.\n\n54\n\nBVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 -,\nGewArch 2001, 61 ff. - Spielbank -; BVerwG, Urteil vom 23.\nAugust 1994 - 1 C 18.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 230,\nS. 14 (16 f.) - Sportwettunternehmen -; Urteil vom 23. August\n1994 - 1 C 19.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 231, S. 22\n(25 ff.) - Spielbank -; Urteil vom 28. März 2001 - NJW 2001,\n2648 (2649) - Veranstaltung von Oddset-Wetten -. \n\n55\n\nFür die Veranstaltung von Lotterien gilt nichts\nanderes.\n\n56\n\nVgl. dazu auch das Urteil des BVerwG vom 29. Juni 2000\n- 1 C 26.99 - im niedersächsischen Pilotverfahren, GewArch\n2000, 386 f.\n\n57\n\nSie kann ihrem Wesen nach auch von der Klägerin zu 10.,\neiner inländischen juristischen Person, in gleicher Weise wie\nvon natürlichen Personen ausgeübt werden (Art. 19 Abs. 3 GG).\nWeil die Berufsfreiheit weiter reicht als die Gewerbefreiheit,\nunterfällt ihr auch eine Tätigkeit, die - wie hier bei einem\ngemeinnützigen Unternehmen - nicht mit Gewinnerzielungsabsicht\nbetrieben werden darf, solange das Unternehmen geschäftsmäßig\nbetrieben wird und kostendeckend arbeiten soll.\n\n58\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11 C 46.92 -,\nBVerwGE 95, 15 (20).\n\n59\n\nDas ist hier der Fall. Der ökonomische Grundbezug der\ngeplanten Tätigkeit der Klägerin zu 10. ist vorhanden, weil\nsie beabsichtigt, mit der Lotterie Erträge zu erwirtschaften,\ndie gemeinnützigen Umweltschutz- und\nEntwicklungshilfeorganisationen zugute kommen sollen.\n\n60\n\nVgl. dazu im Einzelnen: Jarass, Verfassungsrechtliche\nVorgaben für Lotterien und Folgen für das einfache Recht, S.\n8 ff.\n\n61\n\nDie beabsichtigte Veranstaltung einer Lotterie wird vom\nSchutzbereich des Grundrechts auf Berufsfreiheit unabhängig\ndavon erfasst, ob sie als sozial schädlich und unerwünscht\nanzusehen ist oder nicht. Herkömmlich dient die Unterscheidung\nzwischen sozialadäquaten und unerwünschten Verhaltensweisen\nder Abgrenzung verfassungsverbürgter, grundrechtsmäßiger\nBetätigungen von solchen, die außerhalb grundrechtlich\ngeschützter Freiheitsbereiche stehen.\n\n62\n\nVgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2000,\n§ 9 Rn. 51 ff., m.w.N.; Ossenbühl, VerwArch 86 (1995), 187\n(198); Pieroth/Störmer, GewArch 1998, 177 (180).\n\n63\n\nDieser Kategorisierung entspricht terminologisch die\nDifferenzierung rechtlicher Verbote in sog. präventive Verbote\nmit Erlaubnisvorbehalt und sog. repressive Verbote mit\nBefreiungsvorbehalt. Während der Normgeber mit dem\nPräventivverbot nicht die Betätigung eines sozial erwünschten\noder neutralen Verhaltens als solche, sondern nur\nRechtsverstöße bei der Ausübung verhindern will und ein\nRechtsanspruch auf die Erlaubniserteilung besteht, wenn keine\nVersagungsgründe vorliegen, wird mit dem Repressivverbot ein\nsozial unerwünschtes Verhalten prinzipiell verboten und nur in\nbesonders gelagerten Ausnahmefällen erlaubt.\n\n64\n\nVgl. Maurer, a.a.O.; Ossenbühl, a.a.O.; Pieroth/Störmer,\na.a.O.; vgl. auch: BVerfG, Beschluss vom 18. März 1970 - 2\nBvO 1/65 -, BVerfGE 28, 119 (148).\n\n65\n\nIndessen wird in der höchstrichterlichen Rechtsprechung der\nBetrieb einer Spielbank oder eines Sportwettunternehmens\nunabhängig von hierauf bezogener Qualifizierung gesetzlicher\nVerbote als von Art. 12 Abs. 1 GG geschützt angesehen. \n\n66\n\nBVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 -,\nGewArch 2001, 61 (62) - Spielbank -; BVerwG, Urteil vom 23.\nAugust 1994 - 1 C 18.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 230,\nS. 14 (18) - Sportwette -; Urteil vom 23. August 1994 - 1 C\n19.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 231, S. 22 (30) -\nSpielbank -; BVerwG, Urteil vom 28. März 2001 - 6 C 2.01 -,\nNJW 2001, 2648 (2649) - Sportwette -.\n\n67\n\nMaßgebend hierfür ist die Überlegung, dass die Reichweite\ndes grundrechtlichen Schutzbereichs nicht von Entscheidungen\ndes einfachen Gesetzgebers abhängen kann.\n\n68\n\nBVerwG, Urteil vom 23. August 1994 - 1 C 18.91 -, Buchholz\n11, Art. 12 GG Nr. 230, S. 14 (17); Urteil vom 23. August\n1994 - 1 C 19.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 231, S. 22\n(27); Jarass, S. 13 f.\n\n69\n\nVor diesem Hintergrund erweist sich die Einordnung von\nGlücksspielverboten als Repressivverbote oder aber als\nPräventivverbote als bloße zusammenfassende Umschreibung eines\nRechtszustandes, nicht jedoch als normativer,\nsubsumtionsfähiger Rechtsbegriff, mit dem letztlich kein\nErkenntnisgewinn gegenüber dem verbunden ist, was sich\nunmittelbar aus der Verfassung ableiten lässt.\n\n70\n\nIn diese Richtung auch: Jarass, S. 13 f.; Pieroth/Störmer,\nGewArch 1998, 177 (181).\n\n71\n\nDenn alle Gesichtspunkte, die in Rechtsprechung und\nLiteratur unter jenen Oberbegriffen erörtert werden, lassen\nsich entweder der Schutzbereichs- oder der Schrankenebene des\nGrundrechts zuordnen. Dagegen fehlt jede Legitimation, aus dem\nBegriffspaar im Ergebnis weitere Beschränkungen des\nFreiheitsrechtes gewissermaßen von außen an das Grundrecht\nheranzutragen.\n\n72\n\nKann die Klägerin zu 10. sich mithin auf Art. 12 Abs. 1 GG\nberufen, so kann an dieser Stelle offen bleiben, ob die\nVeranstaltung von Lotterien sozial unerwünscht ist und deshalb\neinem repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt unterliegt,\noder ob § 2 LottVO im Sinne eines Präventivverbots auszulegen\nist.\n\n73\n\nSchließlich ist die Anwendung des Art. 12 Abs. 1 GG auch\nnicht deswegen ausgeschlossen, weil die Veranstaltung einer\nLotterie eine schlechthin gemeinschaftsschädliche oder sonst\nmit dem Menschenbild des Grundgesetzes unvereinbare Tätigkeit\nwäre. Für Spielbanken und Sportwettunternehmen hat das\nBundesverwaltungsgericht entschieden, dass sie nicht\nprinzipiell gemeinschaftsschädlich sind.\n\n74\n\nBVerwG, Urteil vom 23. August 1994 - 1 C 18.91 -, Buchholz\n11, Art. 12 GG Nr. 230, S. 14 (17); Urteil vom 23. August\n1994 - 1 C 19.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 231, S. 22\n(27).\n\n75\n\nFür Lotterien kann nichts anderes angenommen werden, zumal\nder Staat selbst sie anbietet.\n\n76\n\nbb) In dieses Grundrecht greift § 2 Nr. 1 LottVO ein. Wer\neine öffentliche Lotterie betreiben will, kann eine\nGenehmigung nur erhalten, wenn für ihre Veranstaltung ein\nhinreichendes öffentliches Bedürfnis besteht. Da die\nBestimmung den Zugang zu dem Beruf unabhängig von der\nQualifikation des Veranstalters oder sonstigen subjektiven\nGesichtspunkten verwehrt, enthält sie eine objektive\nBerufszulassungsvoraussetzung. Diese Grundrechtsbeschränkung\nist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im\nAllgemeinen nur zulässig, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer\noder höchstwahrscheinlich schwerer Gefahren für ein besonders\nwichtiges (überragendes) Gemeinschaftsgut zwingend\nerforderlich ist.\n\n77\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -,\nBVerfGE 7, 377 (405 und 408); Urteil vom 8. Juni 1960 - 1 BvL\n53/55 u.a. -, BVerfGE 11, 168 (183); vgl. ferner die darauf\nBezug nehmenden vor Entscheidungen des\nBundesverwaltungsgerichts: Urteil vom 23. August 1994 - 1 C\n18.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 230, S. 14 (16 f.) -\nSportwettunternehmen -; Urteil vom 23. August 1994\n- 1 C 19.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 231, S. 22 (28 f.)\n- Spielbank -; Urteil vom 28. März 2001 - NJW 2001, 2648\n(2649) - Veranstaltung von Oddset-Wetten -. \n\n78\n\n§ 2 Nr. 1 LottVO dient schon nicht dem Schutz eines\nüberragend wichtigen Gemeinschaftsgutes, was zugleich die\nAnnahme, bei § 2 LottVO handele es sich um ein repressives\nVerbot mit Befreiungsvorbehalt, verbietet (dazu aaa). Selbst\nwenn ein überragendes Gemeinschaftsgut feststellbar wäre, so\nwäre die Bedürfnisklausel nicht zur Abwehr schwerer Gefahren\nfür ein solches Gut zwingend erforderlich (dazu bbb).\nSchließlich genügte § 2 Nr. 1 LottVO auch dann nicht den\nAnforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, wenn die\nZulassungsbeschränkung mit der jüngeren Rechtsprechung des\nBundesverfassungsgerichts zu Spielbanken nur davon abhängig\nwäre, dass mit ihr wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt würden\n(dazu ccc).\n\n79\n\naaa) Das Verbot des § 2 Nr. 1 LottVO, Lotterien bei\nfehlendem öffentlichem Bedürfnis zu veranstalten, kann sich -\nim Unterschied zu den Veranstaltungsverboten für andere\nGlücksspiele - nicht auf überragende Gemeinschaftsgüter\nstützen. Durch die in Spielbanken angebotenen Glücksspiele wie\nRoulette oder auch durch Sportwetten drohen der Bevölkerung\nzwar Gefahren für herausragende Gemeinschaftsgüter, die das\nVermögen des Spielers und seiner Angehörigen sowie in Fällen\ndes Vermögensverlustes mittelbar die Leistungsfähigkeit der\nöffentlichen Haushalte und bei Spielsucht die Gesundheit des\nSpielers betreffen. Dieser verdient Schutz vor\nwirtschaftlicher Ausbeutung seines Spieltriebs und den\nruinösen Folgen einer hemmungslosen Spielleidenschaft.\nDementsprechend verfolgen Spielbanken- und Sportwettenverbote\nden Zweck, die Spielleidenschaft in geordnete Bahnen zu\nkanalisieren und zu dämpfen.\n\n80\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1994 - 1 C 18.91 -,\nBuchholz 11, Art. 12 GG Nr. 230, S. 14 (19 f.); Urteil vom\n23. August 1994 - 1 C 19.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr.\n231, S. 22 (29 f.); Urteil vom 28. März 2001 - NJW 2001, 2648\n(2650); Voßkuhle, VerwArch 87 (1996), 395 ( 400 f.);\nDietlein/Thiel, NWVBl. 2001, 170 (173).\n\n81\n\nDer Lotterievorbehalt des § 2 LottVO lässt sich aber mit\ndiesen Zielsetzungen nicht rechtfertigen. Der Rechtsordnung\nist nämlich eine undifferenzierte Missbilligung jeglicher\nSpieltätigkeit fremd, namentlich einer solchen, bei der\ntypischerweise nur kleinere Geldbeträge zum Einsatz kommen. Es\ngibt auch keinen dahingehenden Wertekonsens in der\nGesellschaft. Vielmehr wird - auch regelmäßiges - Lottospielen\nim Gegensatz zum häufigen Besuch einer Spielbank in der\nBevölkerung als sozialadäquat angesehen. Eine Gleichsetzung\nder von (sonstigen) Glücksspielen ausgehenden Gefahren für\nRechtsgüter mit den durch das Lotterieverbot zu schützenden\nBelangen verbietet sich namentlich deshalb, weil das\nGefährdungspotential einer Lotterie mit üblicherweise\nniedrigen Höchsteinsätzen ungleich geringer ist: Wer\nregelmäßig Lotterielose erwirbt, gefährdet sein Vermögen\ngewöhnlich nicht. Dies gilt schon deswegen, weil ein Spieler\ndazu eine Vielzahl von Lotterielosen erwerben (und ggfs.\nausfüllen) müsste. Lottospieler fallen im Regelfall auch\nkeiner \"Spielsucht\" anheim, insbesondere weil die\nSpielsituation eine völlig andere ist als etwa bei der\nTeilnahme am Roulette, bei der die stete Aufeinanderfolge von\nSpielen mit sofortiger Gewinnausschüttung sowie die\nMöglichkeit, Verluste durch Erhöhung von Einsätzen\nauszugleichen, verbunden mit Einsatzmöglichkeiten in praktisch\nunbegrenzter Höhe und der spezifischen psychologischen\nSituation einer Spielbank mit zahlreichen Mitspielern, die\nSpielleidenschaft besonders \"anheizt\". Hier besteht viel eher\ndie Gefahr, dass der Spieler in eine für ihn nicht mehr\nkontrollierbare Spielsituation gerät. Hingegen bleibt dem\nSpieler vor der Teilnahme an einer Lotterie reichlich Zeit zum\nÜberlegen, ob überhaupt und mit welchem Einsatz er sich\nbeteiligen möchte.\n\n82\n\nSo auch: Ossenbühl, VerwArch 86 (1995), 187 (194).\n\n83\n\nAbhängigkeiten werden dabei im Regelfall nicht erzeugt.\nFälle von Spielsucht und wirtschaftlichem Ruin sind\ndementsprechend bei Spielbankbesuchern, soweit ersichtlich\naber nicht bei Lottospielern bekannt geworden.\n\n84\n\nSo auch: Jarass, S. 26.\n\n85\n\nAuch der Beklagte hat sie bezeichnenderweise nicht\nbenannt.\n\n86\n\nDie theoretische Möglichkeit einer Ausuferung der\nSpielleidenschaft durch Teilnahme an einer Vielzahl von\nLotterien - mag sie auch im nur die Regel bestätigenden\nAusnahmefall aufgetreten sein - rechtfertigt die prinzipielle\nGleichbehandlung jeglicher Formen von Glücksspielen\nhinsichtlich der mit ihnen verbundenen Gefahren nicht.\n\n87\n\nDahingehend aber Tettinger, S. 27; Voßkuhle, VerwArch 87\n(1996), 395 (412).\n\n88\n\nDenn solche (theoretische) Missbrauchsgefahr droht\npotentiell jedem Rechtsgut. Sie rechtfertigt keinen\nGrundrechtseingriff, wo es - wie hier - an fassbaren\nErkenntnissen fehlt, dass sie sich in einer erheblichen Zahl\nvon Fällen realisiert. Nicht zuletzt aus\nVerhältnismäßigkeitsgesichtspunkten ist der Staat gehindert,\nBürgern unter Eingriff in Freiheitsrechte Schutz vor\nunerheblichen, hauptsächlich theoretischen Risiken\naufzudrängen, denen sie durch eigenverantwortliches Handeln\nohne weiteres selbst ausweichen können.\n\n89\n\nFür eine hinsichtlich des Gefahrenpotentials\nunterschiedliche Behandlung von Lotterien und anderen\nGlücksspielen spricht überdies das Verhalten des Beklagten\nselbst. Dass auch er - im Einklang mit dem Wertebewusstsein in\nder Bevölkerung - ersichtlich die von Lotterien ausgehenden\nRisiken gering einschätzt, wird schon durch seine\nZulassungspraxis belegt. Mit der Zulassung zahlreicher\n(staatlicher) Lotterien in den letzten Jahrzehnten, zuletzt\nmit der sog. Oddset-Sportwette, sowie mit der von den\nVeranstaltern in den Medien, auch im Internet, und durch\nPostwurfsendungen betriebenen und von ihm geduldeten\numfangreichen und nachhaltigen Werbung hat er dokumentiert,\ndass er an der im vorliegenden Verfahren angeführten\nEinschätzung der Sozialschädlichkeit von Lotterien, die\nlediglich notgedrungen hingenommen würden, selbst nicht\nernstlich festhält. Seine Behauptung im vorliegenden\nVerfahren, nicht die staatlichen Lotterien, sondern vorwiegend\ndie am Markt tätigen Spielvermittler betrieben in aggressiver\nWeise Werbung, ist nachweislich falsch. Nahezu täglich wird in\nFernsehen und Rundfunk gerade auf die staatlichen\nKlassenlotterien aufmerksam gemacht. Im Internet wirbt etwa\ndie xxxxxxxxxxxx Lotterie unter \"http://xxxxxxxxxxxxxxxxx\" wie\nfolgt: \"Ran an die Millionen! Bei xxxxxxxxxx.de können Sie in\nganz NRW mit Lotto und Oddset klasse Kasse machen.\" Die Kläger\nhaben auf ähnliche Werbeaussagen der xxxxxxxxxxxxx Lotterie\nhingewiesen, wie beispielweise: \"Du bringst Dich um die Chance\nDeines Lebens, wenn Du nicht spielst!\" Über diese für sich\nschon aussagekräftigen Werbetexte hinaus wird für sog.\nJackpotausschüttungen mit besonders hohen Gewinnerwartungen in\nsämtlichen Medien in noch verstärkter Weise Werbung betrieben,\num die Umsätze zu steigern.\nSähe der Beklagte die mit der Veranstaltung von Lotterien\nverbundenen Gefahren tatsächlich als gravierend an, hätte es\nnahe gelegen, nur die geringstmögliche Anzahl zu erlauben,\ngerade so viele, wie es die Befriedigung des Spieltriebs\nzwingend erfordert. Dass dies - im Unterschied zu Spielbanken,\nfür die auch nicht in vergleichbar aggressiver Weise Werbung\nbetrieben wird - nicht erfolgt ist, zeigt die große Anzahl\nbestehender und den Ländern als Einnahmequelle durchaus\nwillkommener Lotterien, die das Spielbedürfnis ersichtlich\nweit mehr als unbedingt erforderlich abdecken. Dass die\nWerbung für diese - wie der Beklagte Glauben zu machen sucht -\nin erster Linie die Nachfrage nach illegalen Angeboten\nverhindern soll, ist vor diesem Hintergrund unglaubwürdig und\nfern liegend.\nAngesichts dessen setzt der Beklagte sich mit seinem Einwand,\nauch vergleichsweise ungefährliche Lotterien stellten eine\nMöglichkeit zur Heranführung und zum Einstieg in das\nGlücksspiel dar und könnten eine Gewöhnung an das regelmäßige\nLeisten von Einsätzen bewirken, in Widerspruch zu seinem\neigenen Verhalten in der Vergangenheit. Die von ihm\nherausgestellten Risiken bestehen angesichts der Vielzahl\nvorhandener Lotterien schon jetzt. Gleichwohl ist nicht\nbekannt geworden, dass es durch die Teilnahme an\nvergleichsweise harmlosen Lotterien zum Einstieg in andere\nGlücksspielformen und einer Vermögens- bzw.\nGesundheitsgefährdung gekommen ist. Wenn es sich\nmöglicherweise in Einzelfällen anders verhalten sollte, lässt\nsich daraus nicht auf eine generelle Gefährlichkeit von\nLotterien schließen.\n\n90\n\nEs kann auch nicht angenommen werden - wie es in den\nSchriftsätzen des Beklagten verschiedentlich angeklungen ist -\n, besondere Gefahren gingen gerade von Lotterien privater\nVeranstalter aus. Sieht man im Lotteriewesen überhaupt\n(erhebliche) Risiken für Vermögen und Gesundheit der Spieler,\nso bestehen diese zunächst unabhängig von der Herkunft des\nVeranstalters. Soweit der Beklagte Umgehungen rechtlicher\nVorgaben, Verfolgung eigener wirtschaftlicher Interessen,\nnicht zweckentsprechende Verwendung der Lotterieerlöse,\nüberzogene Gewinnversprechungen oder dergleichen durch private\nVeranstalter befürchtet, kann jenen Gefahren durch die ihm zur\nVerfügung stehenden Steuerungsinstrumente (Aufnahme von\nNebenbestimmungen in den Genehmigungsbescheid und nachfolgend\ndie Lotterieaufsicht) effektiv begegnet werden.\n\n91\n\nEiner differenzierten Betrachtung der verschiedenen\nGlücksspielarten lässt sich schließlich nicht entgegenhalten,\nder Bundesgesetzgeber habe durch die Straftatbestände der §§\n284 und 287 StGB das sozialethische Unwerturteil aller\nGlücksspiele bestätigt. Sozial schädlich und deshalb strafbar\nist nämlich nicht die Veranstaltung von Glücksspielen\nschlechthin, sondern lediglich von Glücksspielen ohne\nErlaubnis.\n\n92\n\nSo auch: Eser/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, 26. Aufl.\n2001, § 284 Rn. 18; von Bubnoff, in: Leipziger Kommentar zum\nStGB, 11. Aufl. 1998, § 284 Rn. 22, § 287 Rn. 21; Hund, NStZ\n1993, 571; Ossenbühl, VerwArch 86 (1995), 187 (200).\n\n93\n\nDie Bestimmungen dienen dem Schutz der Allgemeinheit vor\nden negativen Folgen und Gefahren des der staatlichen\nKontrolle entzogenen Glücksspiels.\n\n94\n\nVon Bubnoff, in: Leipziger Kommentar zum StGB, 11. Aufl.\n1998, vor § 284 Rn. 6, 7.\n\n95\n\nWorin diese bestehen, wird nicht einheitlich beurteilt.\nTeilweise werden die Gefahren für den Spieler in den\nVordergrund gestellt, der vor der Ausuferung der natürlichen\nSpielleidenschaft geschützt werden soll; andere sehen\n(teilweise zusätzlich) im unerlaubten Glücksspielbetrieb\nGefahren von Betrug und Manipulation zum Schaden des Vermögens\ndes Spielers; schließlich wird vertreten, dass die staatliche\nKontrolle die Risiken der kommerziellen Ausbeutung des\nSpieltriebes begrenze.\n\n96\n\nZum Meinungsstand vgl. von Bubnoff, in: Leipziger\nKommentar zum StGB, 11. Aufl. 1998, vor § 284 Rn. 7; ferner\nTettinger, S. 9 f.\n\n97\n\nSoweit der Schutz vor Selbstgefährdung des Spielers\nhervorgehoben wird,\n\n98\n\nvgl. dazu auch: Dietlein/Thiel, NWVBl. 2001, 170 (173)\n- Sportwette -,\n\n99\n\nist dieser Gesichtspunkt aus den oben genannten Gründen bei\nder Veranstaltung einer Lotterie nur von theoretischer\nBedeutung oder betrifft allenfalls den nicht\ngeneralisierungsfähigen Einzelfall. Während dieser also als\nStrafgrund nur für § 284 StGB herangezogen werden kann, steht\nbei § 287 StGB nicht das Verhalten des Spielers, sondern das\ndes Lotterieveranstalters im Vordergrund: Die behördliche\nKontrolle soll den Lotteriespieler vor überzogenen\nGewinnangeboten, vor Manipulation bei der Gewinnverteilung und\nähnlicher Übervorteilung durch den Veranstalter schützen.\n\n100\n\nDahingehend auch: von Bubnoff, in: Leipziger Kommentar zum\nStGB, 11. Aufl. 1998, vor § 284 Rn. 11; Ossenbühl, VerwArch\n86 (1995), 187 (191).\n\n101\n\nKriminalisiert wird damit nicht die Lotterieveranstaltung\nan sich, sondern die vom Staat nicht kontrollierte und deshalb\npotentiell gefährliche Lotterie. Der Einwand, dass eine solche\nEingrenzung des Schutzzwecks die Aufrechterhaltung der\nStrafnorm nicht rechtfertige, weil ein an sich nicht sozial\nschädliches Verhalten, dem es nur an der Erlaubnis fehle, mit\neiner Ordnungswidrigkeit geahndet werden könne,\n\n102\n\nTettinger, S. 13, m.w.N.,\n\n103\n\ngreift nicht durch. Ein dahingehendes Strukturprinzip\nenthält die Rechtsordnung nicht; vielmehr fällt das\ngesetzgeberische\n(Un-)Werturteil im Strafrecht vielfach erst auf der\nRechtswidrigkeitsebene. Immerhin gibt es eine Reihe von\nVorschriften, die ein an sich sozialadäquates Verhalten bei\nfehlender behördlicher Genehmigung unter Strafe stellen,\nbeispielsweise das Fahren ohne Fahrerlaubnis (§ 21 StVG), weil\nder Gesetzgeber gerade nur das ungenehmigte Verhalten als\ngefährlich einstuft.\n\n104\n\nWeitere Beispiele bei Lenckner, in: Schönke/Schröder,\nStGB, 26. Aufl. 2001, Vorbem. §§ 32 ff. Rn. 61.\n\n105\n\nÄhnlich verhält es sich, soweit Einverständnis bzw.\nEinwilligung des Rechtsgutinhabers die Tatbestandsmäßigkeit\nbzw. die Rechtswidrigkeit einer Strafnorm ausschließen. Dies\ngilt insbesondere für den ärztlichen Heileingriff, der nach\nständiger Rechtsprechung sogar als tatbestandsmäßige (bei\nEinwilligung aber gerechtfertigte) Körperverletzung behandelt\nwird, obgleich ihn niemand ernstlich als sozialethisch\nverwerflich ansehen würde.\n\n106\n\nVgl. hierzu im Einzelnen: Lenckner, in: Schönke/Schröder,\nStGB, 26. Aufl. 2001, Vorbem. §§ 32 ff. Rn. 29 ff; Eser,\nebd., § 223 Rn. 27 ff.\n\n107\n\nAbgesehen davon erscheint es vom Ansatz her nicht\ngerechtfertigt, bei der Auslegung der landesrechtlichen\nBestimmung des § 2 Nr. 1 LottVO ausschlaggebend auf den\nSchutzzweck bundesgesetzlicher Strafvorschriften abzustellen.\nDenn wenn dem Landesgesetzgeber die Regelung der einzelnen\nGlücksspielerlaubnisse zusteht, muss der Bundesgesetzgeber\nsich darauf beschränken, unerlaubte Glückspiele und Lotterien\nstrafrechtlich zu sanktionieren. Eine Kompetenz des Bundes zu\neinem pauschalen Unwerturteil gibt es nicht. Die Frage, wann\ndie Rechtsordnung ein Glücksspiel akzeptiert, und damit die\nAusgestaltung der Erlaubnisregelungen, bestimmt allein der\nLandesgesetzgeber.\n\n108\n\nEin aus ordnungs- und strafrechtlichen Verboten vom\nBeklagten abgeleitetes \"geschlossenes System\" des\nGlücksspielrechts insgesamt gibt es somit nicht. Vielmehr ist\neine Differenzierung zwischen verschiedenen Arten von\n\"Glücksspielen\" aus den genannten Gründen nicht nur zulässig,\nsondern verfassungsrechtlich sogar geboten.\n\n109\n\nDient § 2 Nr. 1 LottVO mithin keinem überragend wichtigen\nGemeinschaftgut im Sinne der Rechtsprechung des\nBundesverfassungsgerichts und knüpft der Straftatbestand des\n§ 287 StGB nicht an eine Sozialschädlichkeit von Lotterien,\nsondern an die fehlende behördliche Genehmigung an, so lässt\nsich die These des Beklagten, bei der Erlaubnisnorm handele es\nsich um ein sog. repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt,\nwas immer aus ihr folgen sollte, nicht aufrechterhalten.\nSozial unerwünscht mag zwar die Veranstaltung von\nGlücksspielen im engeren Sinne (also etwa das Betreiben von\nSpielbanken oder Sportwetten) sein; dem entspricht die\nrechtliche Einordnung von die Veranstaltung von Spielbanken\noder Sportwetten betreffenden Erlaubnistatbeständen als\nRepressivverboten in der höchstrichterlichen\nRechtsprechung.\n\n110\n\nBVerfG, Beschluss vom 18. März 1970 - 2 BvO 1/65 -,\nBVerfGE 28, 119 (148) - Spielbank -; BVerfG, Beschluss vom\n19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 -, GewArch 2001, 61 (62) -\nSpielbank -; BVerwG, Urteil vom 23. August 1994 - 1 C 18.91 -\n, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 230, S. 14 (18) - Sportwette -;\nUrteil vom 23. August 1994 - 1 C 19.91 -, Buchholz 11, Art.\n12 GG Nr. 231, S. 22 (30) - Spielbank -; BVerwG, Urteil vom\n28. März 2001 - 6 C 2.01 -, NJW 2001, 2648 (2650) -\nSportwette -.\n\n111\n\nNach den vorstehenden Ausführungen ist aber die\nDurchführung von Lotterien im Allgemeinen als sozialadäquat\nanzusehen.\n\n112\n\nEtwas anderes hat auch das Bundesverwaltungsgericht im\nniedersächsischen Pilotverfahren nicht entschieden.\n\n113\n\nUrteil vom 29. Juni 2000 - 1 C 26.99 -, GewArch 2000, 386\nff..\n\n114\n\nAus den Entscheidungsgründen ergibt sich lediglich, dass\ndie in Anwendung nichtrevisiblen Landesrechts vertretene\nAuffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht, die\ndortige Erlaubnisvorschrift stelle ein Repressivverbot mit\nBefreiungsvorbehalt dar, was aber nicht außerhalb des\nGrundrechtsschutzes stehe, Bundesrecht nicht verletzt, ohne\ndass das Bundesverwaltungsgericht dem ausdrücklich gefolgt\nwäre. Vielmehr legen die Ausführungen des Gerichts eher eine\nTendenz zur gegenteiligen Ansicht nahe, wenn es heißt: \"Unter\ndiesen Umständen kommt es nicht darauf an, ob bereits die\nAnnahme eines Repressivverbots für Lotterien allgemein oder\ndoch für bestimmte Lotterien durchgreifenden Bedenken begegnen\nkann, die auch aus einer mit dem Ziel der Eindämmung des\nSpieltriebs nur schwer zu vereinbarenden aggressiven und\nausufernden `Geschäftspolitik` bestimmter Veranstalter\nabgeleitet werden könnten, wie sie im Lotteriewesen vielfach\nzu beobachten ist und von den Aufsichtsbehörden offenbar\nunbeanstandet bleibt.\" Eine abschließende Festlegung ist damit\njedenfalls im Sinne der ersten Auslegungsalternative nicht\nverbunden.\n\n115\n\nAus den vorgenannten Gründen teilt die Kammer die\nAuffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts,\n\n116\n\nUrteil vom 9. Juni 1999 - 11 L 5445/98 -, GewArch 2000,\n116,\n\n117\n\nim Pilotverfahren nicht, das von der Zuordnung des - mit\n§ 2 LottVO nahezu wortgleichen - dortigen\nErlaubnistatbestandes als Repressivverbot, also von der\nSozialschädlichkeit des Lotteriewesens ausgeht. Würde die\nVorschrift als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt\neingestuft, was auf eine Zurücknahme des Grundrechtsschutzes\nhinausliefe, so hätte dies - hält man diese Kategorisierung\nüberhaupt für leistungsfähig - eine restriktive Auslegung der\nGenehmigungsvoraussetzungen, namentlich des § 2 Nr. 1 LottVO,\nzur Folge, die sich an der grundsätzlichen Sozialschädlichkeit\neiner Lotterie und damit an dem Ziel, die Zahl der Lotterien\nauf das unerlässliche Maß zu beschränken, orientieren müsste.\nDann wäre die Annahme eines hinreichenden öffentlichen\nBedürfnisses bereits bei Vorliegen einer gemeinnützigen\nGewinnverwendungsabsicht aber widersprüchlich.\n\n118\n\nSo aber: VG Hannover, Urteil vom 12. Juni 1998 - 10 A\n163/98 -, S. 12 UA; OVG Nds., Urteil vom 9. Juni 1999 - 11 L\n5445/98 -, GewArch 2000, 116 (117); BayVG München, Urteil vom\n25. Januar 2001 - M 29 K 95.6137 -, S. 18 UA; BayVGH,\nBeschluss vom 24. Juli 2001 - 22 ZB 01.1160 -, S. 5 f. des\nBeschlussabdrucks.\n\n119\n\nSollten die vom Beklagten bezeichneten Gefahren nämlich\ntatsächlich bestehen, wäre ihnen auf diese Weise keinesfalls\nzu begegnen. Da jedoch kein Grund vorliegt, die Zahl der\nLotterien gering zu halten, weil sie nicht prinzipiell sozial\nunerwünscht sind, ist die Bedürfnisprüfung aus den oben\nangeführten verfassungsrechtlichen Gründen gänzlich hinfällig.\nKonsequenterweise wäre - will man an der Zuordnung zu einem\nder beiden Institute überhaupt festhalten - § 2 LottVO als\nsog. Präventivverbot mit Erlaubnisvorbehalt anzusehen. Damit\nwird die Veranstaltung von Lotterien lediglich deshalb dem\nGenehmigungsvorbehalt der Verwaltung unterstellt, um dieser\nGelegenheit zu geben, die Einhaltung der rechtlichen\nVoraussetzungen zu prüfen und zu sichern. Das sind die Übrigen\nsich aus der Vorschrift ergebenden Zulassungserfordernisse\n(vgl. § 2 Nrn. 2 bis 4 LottVO).\n\n120\n\nbbb) Selbst wenn sich § 2 LottVO auf ein überragendes\nGemeinschaftsgut stützen könnte, wäre die Zugangsbeschränkung\nin Nr. 1 nicht zur Abwehr nachweisbarer oder\nhöchstwahrscheinlich schwerer Gefahren für dieses Gut zwingend\nerforderlich. Nach der Rechtsprechung des\nBundesverfassungsgerichts,\n\n121\n\nUrteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377\n(408), \n\n122\n\nsind an den Nachweis der Notwendigkeit einer objektiven\nZulassungsbeschränkung besonders strenge Anforderungen im\nvorgenannten Sinne zu stellen. Diesen genügt die\nBedürfnisklausel nicht. Es bestehen nämlich keine\nhinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass sie zur Abwehr\nschwerer Gefahren für die Allgemeinheit zwingend erforderlich\nwäre, weil bei ihrem Wegfall eine Gefährdung des Vermögens\nund/oder der Gesundheit potentieller Lotterieteilnehmer zu\nbefürchten wäre.\n\n123\n\nEs kann nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit davon\nausgegangen werden, dass durch das Entfallen der\nBedürfnisprüfung, das zu einem Ansteigen von Lotterieangeboten\nführen kann, Vermögen und Gesundheit von Lottospielern mehr\ngefährdet würden als wenn es bei der Bedarfsprüfung bliebe.\nDies könnte nur dann angenommen werden, wenn in der\nVergangenheit nur eine geringe Anzahl von Lotterien auf Grund\neiner restriktiven Handhabung der Bedürfnisklausel genehmigt\nworden wäre und es durch Wegfall jener Norm zu einem\nÜberangebot an Lotterien käme, das die Spielleidenschaft in\nnicht mehr hinzunehmender Weise \"anheizen\" könnte. Dass dies\nindessen gerade nicht der Genehmigungspraxis des Beklagten\nentsprochen hat, wurde bereits dargelegt. Bereits jetzt könnte\neine etwa vorhandene Spielleidenschaft bei den zahlreichen\nvorhandenen Lotterien ggfs. auch in exzessiver Weise\nbefriedigt werden, schlimmstenfalls bis hin zur Gefährdung von\nGesundheit und Vermögen. Der Bestand der vorhandenen Angebote\nwürde durch den Wegfall der Bedürfnisprüfung naturgemäß nicht\nberührt. Träten zu den bestehenden Veranstaltungen neue hinzu,\nkann schwerlich angenommen werden, gerade diese würden zu\neiner Ausuferung des Spieltriebs führen oder zum Einstieg ins\nGlücksspiel verleiten. Es ist eher zu vermuten, dass es zu\neiner Verlagerung von aus der Sicht des Spielers weniger\nattraktiven zu anderen Veranstaltungen - möglicherweise zu\nLasten der staatlichen Lotterien - kommt. Letzteres ist im\nvorliegenden rechtlichen Zusammenhang indes irrelevant.\n\n124\n\nAngesichts der von den Lotterieveranstaltern schon heute\nbetriebenen und vom Beklagten hingenommenen aggressiven\nWerbung kann auch nicht ernstlich davon ausgegangen werden,\nvermehrte Werbung durch neu zugelassene Veranstalter könne die\nSpielleidenschaft in der Bevölkerung in bedenklicher Weise\nherausfordern oder fördern. Könnte wegen der Befürchtung eines\nverschärften Konkurrenzkampfes das Hinzutreten neuer\nVeranstalter verhindert werden, wirkte sich dies als\nKonkurrenzschutz für die bestehenden Lotterieveranstaltungen\naus. Der Konkurrenzschutz, der niemals Zweck einer\nZulassungsregelung sein darf, muss indes auch als Nebenwirkung\nvermieden werden, wo er nicht wirklich unvermeidlich ist.\n\n125\n\nBVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE\n7, 377 (408); Beschluss vom 8. Juni 1960 - 1 BvL 53/55 u.a. -\n, BVerfGE 11, 168 (188 f.).\n\n126\n\nUnvermeidlich ist er aus den vorstehenden Erwägungen\nnicht.\n\n127\n\nAußerdem können - wie bereits angesprochen - gewisse die\nSpiellust anregende Elemente wie beispielsweise überzogene\nLotterie- und Gewinnangebote durch entsprechende\nGenehmigungsbestimmungen hintangehalten werden, ohne dass es\nder Erlaubnisversagung insgesamt bedürfte. Auch im Übrigen hat\nes die Genehmigungsbehörde in der Hand, durch Kontrolle des\nSpielplans Auswüchse der Manipulationen zu verhindern.\n\n128\n\nZu jenem Gesichtspunkt auch: Ossenbühl, VerwArch 86\n(1995), 187 (201).\n\n129\n\nDarüber hinaus stellt die Lotterieaufsicht ein effizientes\nMittel zur Kontrolle der Einhaltung erteilter\nNebenbestimmungen dar. Gerade weil Lotteriegenehmigungen\nüblicherweise befristet erteilt werden und der Klageantrag\nauch lediglich auf Erteilung einer Genehmigung für ein Jahr\ngerichtet ist, kann ein Umgehen von Auflagen oder Bedingungen\nweitestgehend ausgeschlossen werden, weil andernfalls eine\nErlaubnisverlängerung ausscheidet.\n\n130\n\nSchließlich ist nicht anzunehmen, dass bei Wegfall der\nBedürfnisprüfung und Genehmigung des vorliegenden\nLotterievorhabens die vom Beklagten bezeichneten Gefahren\neinträten. Denn die geplante Lotterie ist weder nach Spielplan\nnoch nach Spieleinsatz oder Gewinnerwartung geeignet, einem\nvon den bestehenden Angeboten etwa noch nicht abgedeckten\nSpieltrieb in sozial inadäquater Weise Vorschub zu leisten.\nAusweislich der aktualisierten Allgemeinen\nTeilnahmebedingungen vom 6. Juli 2001 ist der monatliche\nEinsatz eines Spielers auf 10,-- Euro, also einen\nverhältnismäßig geringfügigen Betrag festgelegt, der\ngrundsätzlich vom Bank- oder Girokonto abgebucht wird. Seine\nindividuelle Losnummer erhält der Teilnehmer durch das in den\nTeilnahmebedingungen beschriebene Postleitzahlensystem. Über\ndieses in den Niederlanden praktizierte System ist dort ein\ngewisser - auch für Deutschland erwarteter -\nNachbarschaftseffekt erzielt worden, weil sich die gewinnende\nLosnummer auf eine Straße oder einen Bezirk erstreckt. Dadurch\nsoll zwar ein Anreiz zum gemeinsamen Spiel mit\nFamilienmitgliedern oder Nachbarn geschaffen werden; dieser\nist aber bereits angesichts der Geringfügigkeit der\neinzusetzenden Beträge und der sich von Gewinnen anderer\nLotterien nicht deutlich abhebenden Preise (Hauptpreis von\nmonatlich 50.000,-- Euro) nicht geeignet, eine sozial\nunverträgliche Spielleidenschaft zu erzeugen oder gar zum\nEinstieg ins Glücksspiel zu verleiten. Dies gilt umsomehr, als\nder Spendengedanke nach Angaben der Klägerin zu 10. in den\nVordergrund des Spiels gestellt werden soll. Dem Risiko eines\nunbegrenzten Erwerbs von Losen durch einen Teilnehmer - soweit\nes überhaupt besteht - könnte überdies durch die von der\nKlägerin zu 10. angebotene Beschränkung des Höchsteinsatzes\npro Spieler begegnet werden.\n\n131\n\nccc) Die objektive Berufszulassungsbeschränkung des § 2\nNr. 1 LottVO ist mit Art. 12 Abs. 1 GG selbst dann\nunvereinbar, wenn man für ihre Zulässigkeit nur forderte, dass\nmit ihr wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt werden. Diese\nherabgestuften Anforderungen hat das Bundesverfassungsgericht\nunlängst in einer Entscheidung zum Spielbankwesen\nverlangt.\n\n132\n\nBeschluss vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 -, GewArch\n2001, 61 (62).\n\n133\n\nAus den Besonderheiten des Spielbankbetriebs, der eine an\nsich unerwünschte Tätigkeit sei, die der Staat indes zur\nEindämmung des illegalen Glücksspiels und zum Schutz der\nnatürlichen Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung\nerlaube, und der verfassungsrechtlich unbedenklichen\nBegrenzung der Spielbanken hat das Gericht abgeleitet, dass\nder Zugang zu jenem Beruf bereits zur Verfolgung wichtiger\nGemeinwohlbelange beschränkt werden dürfe. Diese lägen in der\nAbwehr von Gefahren, die der Bevölkerung und den\nSpielteilnehmern durch das öffentliche Glücksspiel drohten.\nAuch derartige Beschränkungen erforderten aber die strikte\nBeachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.\n\n134\n\nEs kann offen bleiben, ob die in dieser Entscheidung\naufgestellten Grundsätze für die Veranstaltung öffentlicher\nLotterien mit Rücksicht auf die vorstehenden Ausführungen\nGeltung beanspruchen können und ob sich die Bedürfnisregelung\ndes § 2 Nr. 1 LottVO auf (lediglich) wichtige\nGemeinwohlbelange stützen kann. Denn auch dann wäre die Norm\naus den unter bbb) angeführten Gründen zur Gefahrenabwehr\nweder geeignet noch erforderlich.\n\n135\n\nc) Ist nach alledem § 2 Nr. 1 LottVO verfassungswidrig und\ndamit nichtig, steht der Klägerin zu 10. aus der im Übrigen\nwirksamen Regelung des § 2 LottVO ein Anspruch auf Erteilung\nder begehrten Genehmigung zu. Dabei ist die Norm im Übrigen\nanzuwenden, weil die Genehmigungsanforderungen der Nrn. 2 bis\n4 verfassungsrechtlich unbedenklich sind und gegenüber der\nnichtigen Bestimmung eine selbstständige Bedeutung haben (aa).\nDie Voraussetzungen jener Bestimmung sind erfüllt (bb). Ob dem\nBeklagten noch ein Restermessen bei Genehmigungserteilung\nzusteht, kann dahinstehen, weil jedenfalls ein Fall der\nErmessensreduzierung auf Null gegeben ist (cc).\n\n136\n\naa) Die übrigen Genehmigungsvoraussetzungen des § 2 LottVO\nbleiben anwendbar. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften\nfolgt die Nichtigkeit der gesamten Rechtsverordnung nur dann,\nwenn die übrigen mit der Rechtsordnung zu vereinbarenden\nBestimmungen keine selbstständige Bedeutung haben oder wenn\nsie mit der nichtigen Vorschrift eine untrennbare Einheit\nbilden.\n\n137\n\nVgl. zur (Teil-)Nichtigkeit von Gesetzen: BVerfG,\nBeschluss vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56 u.a. - BVerfGE\n8, 274 (301); Beschluss vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12, 13/88,\n2 BvR 1436/87 -, BVerfGE 82, 159 (189) m.w.N.\n\n138\n\nDie sonstigen Vorschriften der Lotterieverordnung,\neinschließlich der übrigen Genehmigungsvoraussetzungen des §\n2, stehen mit höherrangigem Recht in Einklang. Namentlich sind\nVerstöße gegen Grundrechte insoweit weder vorgetragen noch\nerkennbar. Soweit § 2 LottVO Einschränkungen der\nBerufsfreiheit enthält, sind diese zum Schutz der Bevölkerung\nvor eigennützigen, unzuverlässigen, ggfs. betrügerischen\nVeranstaltern unerlässlich. Die Rechtmäßigkeit jener\nBestimmungen wird von der Nichtigkeit des § 2 Nr. 1 LottVO\nauch nicht berührt, weil sie sinnvoll für sich bestehen\nkönnen. Insbesondere haben die Regelungen der Nrn. 2 bis 4\nLottVO selbstständige Bedeutung bei der Prüfung der\nGenehmigungsfähigkeit eines Lotterievorhabens. Sie verlieren\nihren Sinn infolge der Nichtigkeit des Bedürfnisvorbehalts\nnicht.\n\n139\n\nbb) Die Voraussetzungen des § 2 Nrn. 2 bis 4 LottVO liegen\nvor.\n\n140\n\nDanach darf eine Lotterie oder Ausspielung nur genehmigt\nwerden, wenn\n2. ihr Ertrag Zwecken zugute kommt, die allgemeiner Billigung\nsicher sind,\n3. der Ertrag, die Gewinne und die Unkosten in einem\nangemessenen Verhältnis zueinander stehen und\n4. der Veranstalter genügend Gewähr für die ordnungsmäßige\nDurchführung der Lotterie oder Ausspielung sowie für die\nzweckentsprechende Verwendung ihres Ertrages bietet.\n\n141\n\naaa) Bei der von der Klägerin zu 10. geplanten\nVeranstaltung handelt es sich um eine Lotterie i.S.d. § 2\nLottVO. Hierunter ist ein Unternehmen zu verstehen, bei dem\neiner Mehrzahl von Personen die Möglichkeit eröffnet wird,\nnach einem bestimmten Plan gegen einen bestimmten Einsatz ein\nvom Eintritt eines zufälligen Ereignisses abhängiges Recht auf\neinen bestimmten Geldgewinn zu erwerben.\n\n142\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1957 - I B 121.56 -\n, BVerwGE 4, 294 (296); OVG NRW, Urteil vom 16. Mai 1956\n- IV A 196/54 -, OVGE 11, 79 (80); OVG Rh.-Pf., Urteil vom\n24. Oktober 1990 - 2 A 10034/90.OVG -, GewArch 1991, 99\n(100); BayVGH, Urteil vom 30. August 2000 - 22 B 00.1833 -,\nGewArch 2000, 65 (66); Voßkuhle, VerwArchiv Bd. 87 (1996),\n395 (401);\ndieser Lotteriebegriff liegt auch den Verwaltungsvorschriften\nzur Lotterieverordnung in Nordrhein-Westfalen (Runderlass des\nInnenministers vom 12. Juni 1990, MinBl. NRW 1990, 890) zu\nGrunde: vgl. Nr. 3 LottVOVV. \n\n143\n\nDiese Voraussetzungen sind gegeben. Ausweislich der\naktualisierten Allgemeinen Teilnahmebedingungen für das\nProjekt in der Fassung vom 6. Juli 2001 wird die Veranstaltung\nin der bereits oben beschriebenen Weise durchgeführt, nämlich\ndergestalt, dass jede Person, die an der Lotterie teilnehmen\nwill, einen Betrag von 10,-- Euro für ein Monatslos bezahlen\nmuss und mitteilt, unter welcher Postleitzahl sie mitspielen\nmöchte. Zu dieser Postleitzahl wird durch Zufallsgenerator\neine Buchstaben- und Zahlenkombination hinzugefügt, die die\nindividuelle Losnummer darstellt. Mit der Einzahlung der\nEinlage wird jedem Teilnehmer ermöglicht, nach dem\nZufallsprinzip einen Geldgewinn zu erhalten: Zur Bestimmung\nder gewinnenden Losnummern finden in jedem Monat eine\nHauptziehung, Wochenziehungen, eine Jackpotziehung und\nSachpreisziehungen statt, wobei der Hauptgewinn 50.000,-- Euro\nbeträgt und monatlich mindestens 25 %, im Jahresdurchschnitt\n27 % des Bruttoumsatzes als Gewinne ausgeschüttet werden. In\nden Teilnahmebedingungen werden weitere Einzelheiten über die\nModalitäten der Teilnahme, die Spielweise, die Ausschüttung\nder Gewinne und das Verfahren bei der Ziehung geregelt.\n\n144\n\nbbb) Die Lotterie soll auch öffentlich veranstaltet werden\n(vgl. § 2 i.V.m. § 1 LottVO), weil sich die Teilnahme nicht\nauf einen bestimmten Personenkreis beschränkt, sondern jeder\nnatürlichen Person ab Vollendung des 18. Lebensjahres offen\nsteht (Teil B. Nr. 1 der Teilnahmebedingungen).\n\n145\n\nZum Begriff der öffentlichen Lotterie vgl.: BVerwG,\nBeschluss vom 25. Februar 1957 - I B 121.56 -, BVerwGE 4, 294\n(297).\n\n146\n\nccc) Ihr Ertrag kommt auch Zwecken zugute, die allgemeiner\nBilligung sicher sind (§ 2 Nr. 2 LottVO).\n\n147\n\nUnter Ertrag ist, wie der Vergleich mit Nr. 3 der\nVorschrift zeigt, der Reinerlös der Lotterieeinnahmen nach\nAbzug aller Unkosten und Gewinnausschüttungen zu verstehen.\nAllgemeiner Billigung sicher sind Zwecke, die allgemeinen\nInteressen dienen.\n\n148\n\nVgl. BayVG München, Urteil vom 25. Januar 2001 - M 29 K\n95.6137 -, S. 13 UA; BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2001 - 22\nZB 01.1160 -, S. 7 des Beschlussabdrucks; ferner: BayVGH,\nUrteil vom 20. Oktober 1980 - 22 B 80 A.704 -, GewArch 1981,\n89 (91); Urteil vom 11. Februar 1983 - 5 B 81 A.2400 -,\nBayVBl. 1983, 467 (468); Tettinger, S. 55.\n\n149\n\nDas sind soziale, kulturelle und sonstige gemeinnützige\nZwecke (vgl. dazu auch Nr. 4.2 LottVOVV).\n\n150\n\nSolchen Zwecken kommt der Nettoerlös der geplanten Lotterie\nzugute. Nach § 2 der Satzung der Klägerin zu 10. in der\ngenehmigten Fassung vom 15. November 2000 sind Stiftungszwecke\ndie Förderung des Natur- und Umweltschutzes sowie der\nEntwicklungszusammenarbeit einschließlich der\nMittelbeschaffung für die Verwirklichung dieser Zwecke durch\nandere Körperschaften. Im Bereich des Natur- und\nUmweltschutzes sollen danach u.a. Maßnahmen und Projekte oder\nOrganisationen und Einrichtungen unterstützt werden, die den\nSchutz der natürlichen Lebensgrundlagen von Menschen, Tieren\nund Pflanzen fördern, sich für die Verbesserung dieser\nLebensgrundlagen einsetzen und deren Zerstörung entgegenwirken\nund die die Lebensbedingungen der Menschen in den sog.\nEntwicklungshilfeländern verbessern. Die Billigung des\nUmweltschutzes durch die Allgemeinheit kommt in Art. 20 a GG\nzum Ausdruck,\n\n151\n\nso auch: Tettinger, S. 56,\n\n152\n\nund die Entwicklungshilfe liegt ebenfalls im öffentlichen\nInteresse. Ausweislich der genannten Satzungsbestimmung sollen\ndie Satzungszwecke durch Veranstaltung einer Lotterie und\nVerteilung des Reinerlöses der Lotterie an gemeinnützige\nEinrichtungen verwirklicht werden. Soweit im ablehnenden\nBescheid angeklungen ist, die geplante Verwendung eines Teils\nder Zweckerträge im Ausland sei problematisch, steht dieser\nEinschätzung entgegen, dass die Vorschrift nach ihrem Wortlaut\nnicht verlangt, der Lotterieerlös müsse gemeinnützigen Zwecken\nim Inland zugute kommen. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte,\ndass der Verordnungsgeber der Norm diesen einschränkenden\nRegelungsinhalt beigeben wollte. Sinn und Zweck der Regelung\ngebieten eine solche Eingrenzung ebenfalls nicht, weil sie\n(nur) sicherstellen soll, dass eine Lotterie nicht zur\nVerfolgung eigennütziger wirtschaftlicher Interessen betrieben\nwerden soll. Dass der Beklagte die - im Bescheid nur beiläufig\ngeäußerte - Auffassung im Klageverfahren nicht weiter vertieft\nhat, lässt überdies die Annahme zu, er wolle hieran nicht mehr\nfesthalten.\n\n153\n\nErnstliche Zweifel, dass der Reinertrag der\nLotterieeinnahmen den vorgenannten gemeinnützigen Zwecken\ntatsächlich zugute kommen wird, bestehen entgegen der\nAuffassung des Beklagten nicht. Ausweislich der Anlage A zum\nDienstleistungsvertrag zwischen der Betriebsgesellschaft und\nder Nxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx GmbH vom xx. August 2001 sind\n- vorbehaltlich einer abweichenden Entscheidung durch die\nGenehmigungsbehörde - 38,33 % des Bruttoerlöses, d.h. der\nGesamtsumme der durch die Lotterieteilnehmer eingezahlten\nGelder, an die Stiftung zur Erfüllung ihrer Zwecke\nauszuschütten. In § 2 der Stiftungssatzung ist geregelt, dass\nhöchstens 70 % dieses Reinerlöses den begünstigten\nEinrichtungen (damit sind gegenwärtig die Kläger zu 1.-9.\ngemeint) und mindestens 30 % an andere Umwelt- und\nEntwicklungshilfeorganisationen zu verteilen sind. Über die\nVerteilung entscheiden nicht die Kläger zu 1.-9., sondern der\nStiftungsrat (§ 10 Nr. 6 und 7 der Stiftungssatzung); der\nStiftungsvorstand führt die Mittelverteilung durch (§ 8 Abs. 2\nNr. 4 der Satzung). Da die Klägerin zu 10. der\nStiftungsaufsicht unterliegt und der Beklagte es überdies in\nder Hand hat, den tatsächlichen Mittelzufluss an die o.a.\ngemeinnützigen Organisationen zunächst durch entsprechende\nGenehmigungsbestimmungen, sodann durch die Lotterieaufsicht\nsicherzustellen, ist eine (offenbar befürchtete) Umgehung der\nSatzungsvorgaben durch die Klägerin zu 10. bzw. die\nBetriebsgesellschaft auszuschließen, wollen sie nicht den\nLizenzverlust riskieren. Insbesondere ist der Beklagte nicht\ngehindert, der Klägerin zu 10. aufzugeben, die\nMittelverwendung nachzuweisen und die Genehmigung befristet\nund mit einem Genehmigungsvorbehalt zu versehen, wie es in den\nbisherigen Genehmigungsbescheiden in anderen Bundesländern\nauch erfolgt ist. Die Kläger haben derartige\nRegulierungsmöglichkeiten selbst mehrfach angeregt. Von daher\nsind die vom Beklagten geltend gemachten Bedenken nicht\nnachvollziehbar.\n\n154\n\nKommt der Ertrag der geplanten Veranstaltung aus den\nvorstehenden Gründen den in § 2 Nr. 2 LottVO genannten Zwecken\nzugute, kann dahinstehen, ob die Normvoraussetzungen bereits\ndeshalb erfüllt sind, weil die Stiftung steuerbegünstigte\nZwecke im Sinne der Abgabenordnung verfolgt.\n\n155\n\nddd) Der Ertrag, die Gewinne und die Unkosten stehen in\neinem angemessenen Verhältnis zueinander (§ 2 Nr. 3\nLottVO).\n\n156\n\nDa der Verordnungsgeber auf die Festlegung fixer Beträge\nund insbesondere eines maximalen Kostenanteils verzichtet hat,\nkommt es auf eine einzelfallbezogene Bewertung an. Die Kammer\nhält allerdings die Vorgaben der der Genehmigungspraxis des\nBeklagten zu Grunde liegenden (normkonkretisierenden)\nVerwaltungsvorschriften für vertretbar, wonach Reinertrag und\nGewinnsumme mindestens ein Viertel des Spielkapitals ausmachen\nmüssen (Nr. 4.31 und 4.32 LottVOVV). Diesen Anforderungen\ngenügt das Vorhaben. In der Anlage A zum oben erwähnten\nDienstleistungsvertrag ist vereinbart, dass der Bruttoerlös\nder Lotterie wie folgt verwendet wird: Lotteriesteuer 16,67 %,\nPreise 27 %, Kosten der Durchführung der Lotterie 18 %,\nAusschüttung an die Stiftung zur Erfüllung ihrer Zwecke\n38,33 %. Die Wahrung des Verhältnisses der Beträge zueinander,\nggfs. auch eine aus Sicht des Beklagten notwendige\nModifizierung, kann durch entsprechende Nebenbestimmungen im\nGenehmigungsbescheid und die Lotterieaufsicht ohne weiteres\nGewähr leistet werden, weil bei einem Verstoß Widerruf oder\nNichtverlängerung der Erlaubnis droht.\n\n157\n\nAuch sonst ist kein Grund ersichtlich, aus dem eine\nAngemessenheit i.S.d. § 2 Nr. 3 LottVO zu verneinen wäre.\nInsbesondere sind die mit dem Lotterievorhaben verbundenen\nKosten im Verhältnis zu den auszuschüttenden Gewinnen und dem\nReinertrag entgegen der Auffassung des Beklagten mit 18 %\nnicht unangemessen hoch veranschlagt, zumal der gemeinnützigen\nZwecken zugute kommende Nettoerlös mit 38,33 % deutlich über\nden Anforderungen von Nr. 4.31 LottVOVV von 25 % liegt.\nÜberdies handelt es sich bei der angegebenen Kostenquote um\neinen Höchstbetrag, der - wie sich von selbst versteht - vom\nUmsatz des Unternehmens abhängt. Die vom Beklagten angeführten\nBefürchtungen, dieser Betrag werde möglicherweise (deutlich)\nüberschritten, greifen nicht durch. Dies gilt schon mit Blick\nauf die Vertragsgestaltungen zwischen der Betriebsgesellschaft\nund der Nx xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx GmbH. Nach § 5 Nr. 1 Abs.\n1 des zwischen diesen geschlossenen Dienstleistungsvertrages\nerhält die Ge-schäftsführungsgesellschaft jährlich einen\nBruttobetrag von 17 % des Bruttoerlöses der Lotterie. Mit\ndiesem Betrag sind nach Abs. 2 sämtliche Kosten der\nDurchführung der Lotterie zu decken; darin enthalten sind auch\ndie 2%ige Lizenzgebühr an Nxxxxxxxx und die 2%ige\nManagementgebühr an die Nxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx GmbH.\nNicht erfasst sind lediglich die Kosten der Klägerin zu 10.\nIhr steht der verbleibende 1%ige Kostenanteil zur Deckung\neigener Kosten zu. Dies ist der zwischen der Klägerin zu 10.,\nder Betriebsgesellschaft, Nxxxxxxxx und der\nNxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx GmbH geschlossenen Vereinbarung\nvom xx. August 2001 zu entnehmen, die dies für die Jahr 2002\nbis 2004 regelt. Der Einwand des Beklagten, die Kosten der\nStiftung seien im Pauschbetrag von 18 % nicht enthalten, ist\nsomit unzutreffend.\n\n158\n\nOb sog. externe Kosten auf Teilnehmerebene als Kosten\ni.S.v. § 2 Nr. 3 LottVO gelten und ob diese dem angegebenen\nKostenanteil hinzuzurechnen sind, mag auf sich beruhen. Der\nBeklagte selbst macht in diesem Zusammenhang nämlich lediglich\nPorto- und Abbuchungskosten geltend. Abgesehen davon, dass er\ndem Vorbringen der Klägerin zu 10., neben den\nBankabbuchungsgebühren fielen allenfalls einmalige Portokosten\nan, nicht weiter entgegengetreten ist, ist angesichts der\nGeringfügigkeit jener Beträge ein deutliches Überschreiten der\nvorgesehenen Kostenquote höchst unwahrscheinlich. Schon gar\nnicht kann von einem Überschreiten des vom Beklagten selbst\nals Maximalquote angesehenen Betrages von 25 % ausgegangen\nwerden. Jedenfalls hat der Beklagte keine dies belegende\nKostenaufstellung vorgelegt.\n\n159\n\nDie Kostenquote von 18 % widerspricht auch nicht dem den\nverordnungsrechtlichen Vorgaben immanenten Minimierungsgebot,\ndas in Nr. 4.33 LottVOVV seinen Niederschlag gefunden hat.\nDanach müssen die Unkosten der Lotterie zur Erzielung eines\nmöglichst hohen Reinertrages auf das niedrigste Maß beschränkt\nwerden.\nZwar erweckt § 5 des Dienstleistungsvertrages den Eindruck,\ndie xxxxxxxxxxxxxxxxxgesellschaft erhalte immer - unabhängig\nvom tatsächlichen Umsatzverlauf - 17 % der eingespielten\nGelder. Die Klägerin zu 10. ist aber dem Vorbringen des\nBeklagten, es handele sich deshalb um eine (unzulässige) fixe\nKostenpauschale, mit nachvollziehbaren Erwägungen\nentgegengetreten, deren Richtigkeit sich auch aus den\nVertragsgestaltungen ergibt. Nach Angaben der Klägerin zu 10.\nsoll mit der Veranschlagung jenes Prozentbetrages nur zum\nAusdruck gebracht werden, dass dieser als Obergrenze zur\nDeckung sämtlicher Lotteriekosten feststeht. Sollte der nach\nAbzug der Lizenz- und Managementgebühren sowie des\nKostenanteils für die Stiftung verbleibende Kostenanteil von\n13 % nicht verbraucht werden, kommt der höhere Gewinn nach\nDarstellung der Klägerin zu 10. nicht der\nNxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx GmbH, sondern der Stiftung zugute,\ndie ihn an gemeinnützige Einrichtungen weiterzugeben hat. Eine\nentsprechende Erklärung hat die Klägerin zu 10. in der\nmündlichen Verhandlung vom 31. August 2001 zu Protokoll\ngegeben. Dass diese Angaben zutreffen, folgt zudem (jedenfalls\nmittelbar) aus § 2 Abs. 3 der Stiftungssatzung, wonach der\n(gesamte) Reinerlös der Lotterie an gemeinnützige\nEinrichtungen zu verteilen ist, aus § 3 Abs. 4 des\nGesellschaftsvertrages der Betriebsgesellschaft, demzufolge\ndie Mittel der Gesellschaft nur für die satzungsmäßigen Zwecke\nverwendet werden dürfen, sowie aus § 6 Nr. 1 des schon\nmehrfach erwähnten Dienstleistungsvertrages, ausweislich\ndessen die an die Stiftung auszuzahlenden Zweckerträge\ngrundsätzlich unmittelbar nach Auszahlung der Preise fällig\nund zahlbar sind. Soweit nach jener Klausel ausnahmsweise eine\nStundung der Auszahlung durch die Stiftung zulässig ist,\nerfolgt dies zu Gunsten der - gemeinnützigen -\nBetriebsgesellschaft bis höchstens zum Schluss des\nGeschäftsjahres. Spätestens danach steht der gestundete\nBetrag, der in Höhe des jeweils geltenden Diskontsatzes zu\nverzinsen ist, der Stiftung und damit den gemeinnützigen\nZwecken ungeschmälert zur Verfügung.\n\n160\n\nZu diesem Gesichtspunkt vgl. bereits VG Hannover, Urteil\nvom 12. Juni 1998 - 10 A 163/98 -, S. 13 f. UA.\n\n161\n\nDem Beklagten bleibt unbenommen, in den\nGenehmigungsbescheid eine Nebenbestimmung aufzunehmen, die\neine Weiterleitung nicht verbrauchter Gelder an die Stiftung\nbei Unterschreiten der veranschlagten Kostenquote\nsicherstellt. Die Kläger haben sich im Termin zur mündlichen\nVerhandlung ausdrücklich mit einer entsprechenden Auflage\neinverstanden erklärt. Dass die Transparenz der Einnahmen und\nAusgaben der Lotterie zu Gewähr leisten ist, bedarf keiner\nErläuterung.\n\n162\n\nIst mithin die vorgesehene Kostenquote nicht unangemessen,\nkommt es auf den Einwand des Beklagten, die Kostenstruktur bei\nstaatlichen Lotterien sei günstiger als bei dem\nLotterievorhaben der Klägerin zu 10., nicht weiter an,\nnamentlich nicht auf mögliche Ursachen hierfür, die nach dem\nklägerischen Vorbringen insbesondere in einer großzügige\nUnterstützung Dritter, etwa der Rundfunk- und\nFernsehanstalten, bestehen. Dahinstehen kann auch, ob bei den\nstaatlicherseits betriebenen Unternehmen insgesamt günstigere\nRelationen zwischen den in § 2 Nr. 3 LottVO genannten\nParametern bestehen - was der Beklagte bezeichnenderweise\nnicht behauptet hat - und ob die Angaben der Klägerin zu 10.\nzutreffen, andere etablierte Lotterieveranstaltungen\nüberschritten die Kostengrenze von 18 %.\n\n163\n\neee) Die Klägerin zu 10. als Veranstalterin bietet auch\ngenügend Gewähr für die ordnungsmäßige Durchführung der\nLotterie sowie für die zweckentsprechende Verwendung ihres\nErtrages (§ 2 Nr. 4 LottVO).\n\n164\n\nSie ist ungeachtet der Vertragsbeziehungen mit\nniederländischen Gesellschaften Veranstalterin der geplanten\nLotterie. Dafür ist zunächst ausschlaggebend, dass sie nach\naußen, also potentiellen Lotterieteilnehmern gegenüber, als\nsolche auftritt. Dies ist durch § 2 Abs. 3 Nr. 1 der\nStiftungssatzung Gewähr leistet, wonach sie eine Lotterie zur\nErfüllung ihrer Zwecke, der Förderung des Natur- und\nUmweltschutzes sowie der Entwicklungszusammenarbeit,\nveranstaltet. Soweit sie sich nach derselben Bestimmung hierzu\nder Betriebsgesellschaft bedient, tritt diese nicht als\nVeranstalterin in Erscheinung, weil sie die Lotterie im Namen\nund für Rechnung der Stiftung durchführt (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 des\nGesellschaftsvertrages). Das Gleiche gilt für die\nTochtergesellschaft der niederländischen Nxxxxxxxxxxxx., die\nNxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx GmbH, die zwar von der\nBetriebsgesellschaft mit der Führung des Geschäftsbetriebes\nund damit mit sämtlichen Tätigkeiten, die zur Durchführung der\nLotterie erforderlich sind, beauftragt ist (§ 1 Nr. 1 des\nDienstleistungsvertrages), ihre Tätigkeit aber im Interesse,\nim Namen und für Rechnung der Betriebsgesellschaft ausübt (§ 1\nNr. 3). Damit hat die Klägerin zu 10. zwar (im\n\"Innenverhältnis\") mit der Durchführung der Lotterie\nverbundene Aufgaben delegiert, im Außenverhältnis ist aber\ngesichert, dass als Lotterieveranstalterin eine gemeinnützige\nStiftung und nicht eine solche juristische Person auftritt,\nmit der die Öffentlichkeit möglicherweise eine\nGewinnerzielungsabsicht verbindet.\n\n165\n\nAuch im \"Innenverhältnis\" ist ein maßgeblicher Einfluss der\nKlägerin zu 10. auf die Lotterieveranstaltung gesichert: Sie\nist Gründerin und Alleingesellschafterin der\nBetriebsgesellschaft. Der Gegenstand jenes Unternehmens\nbesteht allein in der Förderung des Natur- und Umweltschutzes\nsowie der Entwicklungszusammenarbeit einschließlich der\nMittelbeschaffung für die Verwirklichung dieser\nsteuerbegünstigten Zwecke durch andere Körperschaften (§ 2\nAbs. 1 des Gesellschaftsvertrages). Die Gesellschaft verfolgt\nausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke (§ 3\nAbs. 1 des Vertrages). Ihre Mittel dürfen überdies nur für die\nsatzungsmäßigen Zwecke verwendet werden; die Gesellschafter\ndürfen keine Gewinnanteile und auch keine sonstigen\nZuwendungen aus Mitteln der Körperschaft erhalten (§ 3 Abs. 4\ndes Vertrages). Der Aufsichtsrat der Gesellschaft besteht aus\ndrei Mitgliedern, die von der Stiftung entsandt werden; der\nVorsitzende des Aufsichtsrates ist eines der\nVorstandsmitglieder der Stiftung, und die beiden anderen\nMitglieder sind die durch Beschluss des Stiftungsrates\nbestimmten Personen (§ 8 Abs. 1 und 2 des Vertrages). Der\nAufsichtsrat erteilt Weisungen an die Geschäftsführung, soweit\ndadurch die Richtlinien für den Lotteriebetrieb bestimmt\nwerden (§ 9 Abs. 1 Nr. 7 des Vertrages). Aus dieser\nVerflechtung zwischen Stiftung und Betriebsgesellschaft ergibt\nsich, dass gerade auch Stiftungsmitglieder das\nLotteriegeschehen maßgeblich bestimmen können. Die\nEinflussmöglichkeiten der Betriebsgesellschaft sind rechtlich\nunbedenklich, weil sie keine eigenen wirtschaftlichen\nInteressen verfolgt.\n\n166\n\nSo auch: VG Hannover, Urteil vom 12. Juni 1998 - 10 A\n163/98 -, S. 16 f. UA.; Nds. OVG, Urteil vom 9. Juni 1999 -\n11 L 5445/98 -, S. 14 UA, GewArch 2000, 116 ff. (insoweit\nn.v.).\n\n167\n\nDie Nxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx GmbH wiederum ist bei der\nAusübung ihrer Tätigkeiten von den grundsätzlichen und\nspeziellen Weisungen der Betriebsgesellschaft abhängig (§ 1\nNr. 3 des Dienstleistungsvertrages). Einfluss auf die\nVerwendung der Zweckerträge hat sie nicht. Darüber\nentscheidet, wie bereits dargelegt, der Stiftungsrat. Die\npraktische Umsetzung dieser Regelungen ist durch entsprechende\nBestimmungen im Genehmigungsbescheid absicherbar.\n\n168\n\nDass die Nxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx GmbH auf Grund der ihr\nnach §§ 5 und 7 des vorgenannten Vertrages zustehenden\nManagementgebühr ein eigenes wirtschaftliches Interesse am\nErfolg der Lotterie hat, ist vor diesem Hintergrund ohne\nBelang.\n\n169\n\nSchließlich kann Nxxxxxxxx selbst das Lotteriegeschehen\nnicht beeinflussen: Ihre Aufgabe beschränkt sich auf die\nGewährung des Nutzungsrechts an dem von ihr entwickelten\nSpiel, an dem Konzept, dem Know-how und der Software (§ 1 Nr.\n1 des Kooperations- und Lizenzvertrages).\n\n170\n\nDagegen, dass die Klägerin zu 10. genügend Gewähr für die\nordnungsgemäße Durchführung der Lotterie und die\nzweckentsprechende Verwendung ihrer Erträge bietet, bestehen\nnach den vorstehenden Ausführungen keine Zweifel. Von daher\nerübrigt sich ein weiteres Eingehen auf die Mehrzahl der im\nvorliegenden Zusammenhang vom Beklagten vorgebrachten\nArgumente. Im Übrigen ist die Auffassung des Beklagten, die\nStiftung finanziere sich aus den Zweckerträgen, unzutreffend,\nwie sich aus dem auf S. 38 und 41 Gesagten ergibt. Die Kritik\ndes Beklagten am Fehlen eines Kontrollorgans und -instrumentes\nbei der Mittelverteilung ist wegen der schon dargestellten\nSteuerungsmöglichkeiten bei der Genehmigungserteilung und\nLotterieaufsicht sowie durch die Stiftungsaufsicht nicht\nberechtigt. Davon abgesehen dürften Manipulationen hierbei\nschon wegen des von den Klägern zu 1.-9. betonten Interesses,\nihre Anerkennung in der Bevölkerung als renommierte\ngemeinnützige Organisationen nicht zu gefährden,\nunwahrscheinlich sein.\n\n171\n\ncc) Die Erteilung der begehrten Lotteriegenehmigung stellt\ndie einzig ermessensfehlerfreie Entscheidung dar.\n\n172\n\nDie Kammer lässt offen, ob angesichts des Wortlauts des § 2\nLottVO (\"darf nur genehmigt werden, wenn\") der Behörde noch\nein Ermessensspielraum eingeräumt ist, oder ob die\nAusführungen zur Berufsfreiheit unter II.2.b. bei Erfüllung\nder alle ersichtlichen öffentlichen Belange abfangenden\nGenehmigungsvoraussetzungen durch die Klägerin zu 10. zu einem\ngebundenen Anspruch führen. Denn da die geplante Veranstaltung\neiner Lotterie in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG\nfällt und die Klägerin zu 10. die Voraussetzungen des\n(zulässige) Grundrechtsschranken enthaltenden § 2 Nrn. 2 bis 4\nLottVO erfüllt, kann die Vorschrift verfassungskonform nur\ndahingehend ausgelegt werden, dass der Behörde allenfalls noch\nein \"Restermessen\" verbleibt, weil diejenigen Erwägungen, die\nzur Versagung der Genehmigung führen können, grundsätzlich\nabschließend im Rahmen der Anspruchsvoraussetzungen zu prüfen\nsind. Dieses ihm allenfalls zuzubilligende Restermessen dürfte\nsich nur auf tatbestandlich nicht formulierte, untypische\nGesichtspunkte beziehen, die dem Freiheitsrecht aber\nbefugtermaßen entgegengehalten werden könnten. Solche Aspekte\nsind nicht erkennbar und vom Beklagten auch nicht benannt.\nDa die Veranstaltung von Lotterien entgegen der Auffassung der\nBeklagten nicht als sozial schädlich anzusehen ist, kann der\nGesichtspunkt einer notwendigen zahlenmäßigen Begrenzung von\nLotterien zum Zwecke der Kanalisierung und Eindämmung jener\nSpiele bei der Ermessensbetätigung nicht herangezogen werden.\nDieses Kriterium ist zudem deshalb untauglich, weil im\nHinblick auf die Vielzahl vorhandener Lotterien nicht\nernstlich davon ausgegangen werden kann, ausgerechnet die\ndurch die Klägerin zu 10. geplante weitere Veranstaltung werde\neine unerwünschte Ausuferung der Spieleidenschaft zur Folge\nhaben (vgl. dazu bereits oben, S. 24 f. und 31 ff.).\nOb das klägerische Vorhaben auf die Erschließung neuer\nSpielerschichten ausgerichtet ist oder nicht, ist ebenfalls\nkein bei der Ermessensausübung berücksichtigungsfähiger\nAspekt. Denn wenn die Veranstaltung von Lotterien\nsozialadäquat oder zumindest neutral ist, bestehen keine\nBedenken, dass mit ihr auch neue Spieler gewonnen werden\nsollen, solange die gemeinnützige Zweckbindung nicht in Frage\ngestellt wird. Aus den Ausführungen unter II.2.b. folgt, dass\nes rechtlich unbedenklich ist und auch dem Werteverständnis\nder Bevölkerung nicht widerspricht, wenn die geplante Lotterie\nauch solche Personen zum Mitspielen veranlasst, die bislang\nnicht oder selten an Lotterien teilgenommen haben, sich jedoch\nmit den Zielsetzungen gemeinnütziger Umweltschutz- oder\nEntwicklungshilfeorganisationen wie denen der Kläger zu 1.-9.\nidentifizieren und diesen gerade auch wegen der Möglichkeit\neiner eigenen Gewinnchance eine \"Spende\" in Form eines Loses\nzukommen lassen. Die Annahme, dies könne typischerweise einen\nEinstieg ins Glücksspiel bedeuten, ist fern liegend.\nDie vom Beklagten angeführte Gefahr eines verschärften\nKonkurrenzkampfes zwischen den Lotterien, die mit der\nZulassung neuer Veranstaltungen verbunden wäre, ist\ngleichfalls kein tauglicher Ermessensgesichtspunkt. Solche\nGefahren gibt es bei vielen Berufen, ohne dass dort\nBeschränkungen des Zugangs zu ihnen für erforderlich gehalten\nwürden. Die Bevölkerung hat sich außerdem, wie dargelegt,\nbereits tagtäglich mit umfangreicher Werbung für die\nbestehenden Lotterien auseinander zu setzen, ohne dass dadurch\nFälle pathologischer Spielsucht bekannt geworden wären.\nÜberdies wurde bereits darauf hingewiesen, dass unter jenem\nBlickwinkel eine Genehmigungsversagung nicht legitimiert\nwerden kann, weil das zu einem verfassungsrechtlich\nunzulässigen Konkurrenzschutz für die bestehenden\nLotterieveranstaltungen führte.\n\n173\n\nOb weitere Grundrechtsbeschränkungen verfassungsrechtlich\nzulässig wären, die etwa das Auswahlverfahren betreffen,\nobliegt zunächst der Einschätzungsprärogative durch den\nNormgeber. Solange solche nicht Eingang in die\nLotterieverordnung gefunden haben, dürfen sie nicht zum\nGegenstand einer Genehmigungsversagung auf Ermessensebene\ngemacht werden.\n\n174\n\nDa der Beklagte mithin jedenfalls unter dem Gesichtspunkt\nder Ermessensreduzierung auf Null zur Erteilung der begehrten\nLotteriegenehmigung verpflichtet ist, konnte die Kammer diese\nVerpflichtung in dem von der Klägerin zu 10. mit dem\nHauptantrag begehrten Umfang aussprechen. Dem steht nicht\nentgegen, dass dem Beklagten bei der Genehmigungserteilung\nnoch ein (Auswahl-) Ermessen hinsichtlich der von ihm zu\ntreffenden Nebenbestimmungen zusteht. Sie sind - abgesehen von\nder im Klageantrag enthaltenen Befristung - nicht Gegenstand\ndes vorliegenden Verfahrens, so dass die Kammer nicht gehalten\nwar, die Sache insoweit spruchreif zu machen bzw. lediglich\neine Bescheidungsverpflichtung auszusprechen.\n\n175\n\nIII. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155\nAbs. 1 Satz 1 und Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/301142","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2001-08-31/18-k-11762-96","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":25},{"jurabk":"StGB","ref":"§ 287","ref_norm":"287","n":5},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 74","ref_norm":"74","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 92","ref_norm":"92","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 91","ref_norm":"91","n":2},{"jurabk":"StGB","ref":"§ 284","ref_norm":"284","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 86","ref_norm":"86","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 90","ref_norm":"90","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 114","ref_norm":"114","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 19","ref_norm":"19","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 20a","ref_norm":"20a","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 80","ref_norm":"80","n":1},{"jurabk":"StGB","ref":"§ 286","ref_norm":"286","n":1},{"jurabk":"StVG","ref":"§ 21","ref_norm":"21","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 42","ref_norm":"42","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/301142","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/301142","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2001-08-31/18-k-11762-96","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/301142","retrieved":"2026-07-09 03:26:24.063086+00:00"}}