{"status":"available","doknr":"OLD302700","ecli":"ECLI:DE:VGD:2001:0223.1K8004.99.00","court":"Verwaltungsgericht Düsseldorf","senate":null,"decided":"2001-02-23","aktenzeichen":"1 K 8004/99","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDer Bescheid der Beklagten vom 22. November 1999 wird \naufgehoben.\n\nDie Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.\n\nDas Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. \nDie Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils \nbeizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung \nSicherheit in gleicher Höhe leistet.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nAuf Grund des Ergebnisses der Kommunalwahl 1999 entfallen \nvon den insgesamt 58 Sitzen im Rat der Klägerin jeweils zwei \nMandate auf die Parteien xxxxxx und xxxx, womit die gesetzlich \nvorgegebene Mindestfraktionsstärke um ein Mitglied verfehlt \nwird. Jeweils beide Ratsmitglieder haben sich zu einer Gruppe \nzusammengeschlossen. Beide Gruppen sind über die Entsendung \nsachkundiger Einwohner als beratende Ausschussmitglieder in \ndie Ausschussarbeit eingebunden. Die Gruppe der xxxxxx wird \ndarüber hinaus durch ein stimmberechtigtes Mitglied im Haupt- \nund im Finanzausschuss vertreten und arbeitet ferner in \nBeiräten mit. \n\n3\n\nAuf Antrag der im Rat der Stadt vertretenen Fraktionen \n(xxx, xxx und xxxxxxxxxx) beschloss der Rat in seiner Sitzung \nam 25. Oktober 1999, den neu im Rat vertretenen Gruppen von \nxxxxxx und xxx für ihre Ratstätigkeit in Anlehnung an die den \nFraktionen gewährten Zuwendungen ebenfalls Haushaltsmittel \nzukommen zu lassen (Drucksache Nr. xxxxxxxx). Im Einzelnen \nsieht der Ratsbeschluss vor, dass den beiden Gruppen für die \nLaufzeit der Ratsperiode 1999/2004 jährlich zur Deckung des \nsächlichen Aufwandes jeweils ein Betrag in Höhe von 50% der \nSumme zur Verfügung gestellt wird, die eine Fraktion (mit \nMindeststärke) als Sockelbetrag erhielte. Hinzu kommt ein \nBetrag in Höhe von 50% des für Fraktionen geltenden \nSteigerungsbetrages je Ratsmitglied und je Mitglied in einer \nBezirksvertretung, ferner eine Personalkosten- und \nMietpauschale sowie ein einmaliger Betrag für eine \nBüroausstattung. Über die Mittelvergabe ist ein Nachweis gemäß \n§ 56 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) \nzu führen.\n\n4\n\nAuf Weisung der Beklagten beanstandete der \nxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Klägerin mit Verfügung vom 2. November \n1999 den Ratsbeschluss. Mit Beschluss vom selben Tage \nbestätigte der Rat seinen Beschluss.\n\n5\n\nMit Bescheid vom 22. November 1999 hob daraufhin die \nBeklagte den Ratsbeschluss vom 25. Oktober 1999 auf. Sie \nbegründete dies mit dem Fehlen einer Rechtsgrundlage für die \nGewährung von finanziellen Zuwendungen an im Rat vertretene \nGruppen. § 56 Abs. 3 GO NRW regele ausschließlich die Pflicht \nder Gemeinde, den im Rat vertretenen Fraktionen aus \nHaushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen \nAufwendungen für die Geschäftsführung zu gewähren. Diese \nRegelung sei abschließend. Der Gesetzgeber habe die Fraktionen \nbewusst privilegiert, so dass für eine Ausdehnung auf Gruppen \nkein Raum sei. Nach dem gesetzgeberischen Willen sollten nur \nsolche Aufwendungen aus öffentlichen Mitteln erstattungsfähig \nsein, die mit der Vorbereitung der Arbeit des Gemeinderates \nund seiner Ausschüsse in unmittelbarem Zusammenhang stünden. \nSolche Aufwendungen entstünden typischerweise nur den \nFraktionen und nicht einzelnen fraktionslosen Ratsmitgliedern. \nZu berücksichtigen sei auch, dass durch die Einführung der \ngesetzlichen Mindeststärke einer Fraktion die Arbeitsfähigkeit \ndes Gemeinderates und eine geordnete Mehrheitsbildung \ngewährleistet werden und eine Aufsplitterung in \nKleinstfraktionen vermieden werden sollte. Diese Zielsetzung \nwürde nicht erreicht, wenn man fraktionslosen Mitgliedern \ndieselben Rechte einräumte wie Fraktionen, da kein Anlass mehr \nbestünde, seine politischen Zielvorstellungen mit denen \nanderer Ratsmitglieder im Interesse geordneter \nMehrheitsbildung abzustimmen. Die Ratsarbeit würde letztlich \nwesentlich erschwert. Die Ablehnung der Ausweitung von § 56 \nAbs. 3 GO NRW auf Gruppen benachteilige fraktionslose \nRatsmitglieder auch nicht unangemessen. Es bleibe diesen \nunbenommen, sich mit einem weiteren Ratsmitglied zu einer \nFraktion zusammen zu schließen und dadurch die Vorteile des \nFraktionsstatus zu erhalten. Die somit gesetzlich nicht \ngedeckte Zuwendung an Gruppen verstoße gegen das Prinzip der \nsparsamen Verwaltung und begegne ferner Bedenken im Hinblick \nauf das Verbot der versteckten Parteienfinanzierung. Unter \nAbwägung aller Umstände sei der rechtswidrige Ratsbeschluss \naufzuheben.\n\n6\n\nDie Klägerin hat am 8. Dezember 1999 Klage erhoben. \n\n7\n\nZur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, mit Blick auf \ndie historische Entwicklung der Rechtsgrundlagen betreffend \nFraktionen und Gruppen in der Gemeindeordnung und unter \nBerücksichtigung der kommunalen Organisationshoheit lasse sich \neine Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses vom 25. Oktober 1999 \nnicht feststellen. Der Rat habe auf Grund seiner \nOrganisationshoheit die Befugnis, seine und die \nAngelegenheiten der Ratsmitglieder eigenverantwortlich zu \nregeln, soweit gesetzliche Vorgaben fehlten. Während \ngesetzliche Vorgaben für Fraktionen zunächst weitgehend nicht \nbestanden hätten und Gemeinden beispielsweise frei darüber \nhätten entscheiden können, ob sie Fraktionen Zuwendungen \ngewährten, seien die Gemeinden in wesentlichen Bereichen \nnunmehr durch § 56 GO NRW gebunden. Aus dieser gesetzlichen \nEinschränkung der Regelungskompetenz für Angelegenheiten der \nFraktionen lasse sich indes nicht ableiten, dass der Rat \nbezüglich Gruppen ohne Fraktionsstatus keine \nRegelungskompetenz habe. Welche freiwilligen Regelungen der \nRat insoweit treffen könnte, müsse anhand der konkreten \nSituation der Ratsgruppen in der betroffenen Gemeinde \nbeurteilt werden. Die Situation im Rat der Klägerin sei \ndadurch gekennzeichnet, dass die im Zuge der Kommunalwahl 1999 \nneu in den Rat gekommenen Ratsmitglieder von xxxxxx und xxx \nsich jeweils zu Gruppen zusammengeschlossen hätten. Die \nveränderten Gegebenheiten seien zum Anlass genommen worden, \ndie Geschäftsordnung zu ändern und auch Gruppen ohne \nFraktionsstatus bestimmte Rechte im Rahmen der Ratsarbeit \neinzuräumen. Die Gruppen seien in die Ausschussarbeit und, \nsoweit es die Gruppe der xxxxxx betreffe, auch in die \nTätigkeit von Beiräten eingebunden. Dadurch entstehe ein \nKoordinierungsaufwand, der demjenigen einer Fraktion \nvergleichbar sei. Vor diesem Hintergrund habe der Rat \nbeschlossen, den beiden Gruppen auf freiwilliger Basis \nebenfalls finanzielle Zuwendungen zukommen zu lassen. Diese \nEntscheidung sei nicht unzulässig. Zu berücksichtigen sei, \ndass auch in größeren Räten je nach den konkreten Umständen \nein Bedürfnis nach Bildung von Gruppen mit lediglich zwei \nMitgliedern bestehen könne. Im Rat der Klägerin sei dies im \nHinblick auf die organisatorische Einbindung der beiden \nGruppen in die Ratsarbeit der Fall. Einer ausdrücklichen \ngesetzlichen Ermächtigung bedürfe es, ebenso wie früher für \nZuwendungen an Fraktionen, nicht. Allerdings müsse die \nGewährung öffentlicher Mittel im öffentlichen Interesse \nliegen, was hier zu bejahen sei. Den Gruppen komme auf Grund \nihre Einbindung in die Ratsarbeit eine Stellung zu, die die \nZuwendung von Haushaltsmitteln rechtfertige. Auch § 56 Abs. 3 \nGO NRW stehe der Regelungskompetenz des Rates nicht entgegen. \nEs handele sich nicht um eine abschließende Regelung in dem \nSinne, dass nur Fraktionen Zuwendungen zu gewähren seien und \nandere Gruppen im Rat keine Zuwendungen erhalten dürften. Die \nEntwicklung der Bestimmung des § 56 GO NRW und seiner \nVorgängerregelung belegten, dass der Gesetzgeber eine \nVerbesserung der Rechtsposition der Fraktion bezweckt habe. \nDie Frage der Finanzierung von Ratsgruppen sei hingegen nicht \nmit in den Blick genommen worden und damit in § 56 Abs. 3 GO \nNRW auch nicht negativ geregelt. Im Übrigen stieße eine \nAuslegung von § 56 Abs. 3 GO NRW im Sinne der Beklagten mit \nRücksicht auf das Gebot gleicher Mitwirkungsbefugnisse für \nalle Ratsmitglieder auf verfassungsrechtliche Bedenken. \nAngesichts dessen sei eine verfassungskonforme Auslegung \nangezeigt, wonach es den Gemeinden unbenommen bleibe, bei \nentsprechenden Gegebenheiten auch Ratsgruppen Zuwendungen zu \ngewähren.\n\n8\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n9\n\nden Bescheid der Beklagten vom 22. November 1999 \naufzuheben.\n\n10\n\nDie Beklagte beantragt, \n\n11\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n12\n\nZur Begründung verweist sie auf ihre Ausführungen in dem \nangefochtenen Bescheid. Ergänzend führt sie an, neben dem \neindeutigen Wortlaut in § 56 Abs. 3 GO NRW führe auch die \nsystematische Auslegung dazu, dass die Bestimmung Zuwendungen \nan Ratsgruppen ausschließe. Die Regelung in § 50 Abs. 3 Satz 3 \nGO NRW erlaube den Umkehrschluss auf den gesetzgeberischen \nWillen, Fraktionen und Gruppen nur in Bezug auf den dortigen \nRegelungsgegenstand gleichzubehandeln, nicht aber hinsichtlich \nder Frage der finanziellen Zuwendungen. Hätte der Gesetzgeber \ninsoweit eine Gleichbehandlung von Fraktionen und Gruppen \ngewollt, hätte es nahe gelegen, dass er dies im Zuge einer der \nin den letzten Jahren erfolgten Änderungen der Gemeindeordnung \nentsprechend geregelt hätte. Für die Ungleichbehandlung von \nFraktionen und Gruppen gebe es auch einen sachlichen Grund. \nFunktion einer Fraktion sei es, die Meinungen der in ihr \nzusammengeschlossenen Ratsmitglieder zu bündeln und \nzusammenzuführen und dadurch die Ratsarbeit zu erleichtern. \nDies bringe einen nicht unerheblichen sachlichen und \nfinanziellen Aufwand mit sich, der gesonderte Zuwendungen \nrechtfertige. Der Koordinationsaufwand innerhalb von Gruppen \nsei demgegenüber allein schon auf Grund der regelmäßig \ndeutlich geringeren Größe wesentlich kleiner, so dass es einer \nüber § 45 GO NRW hinausgehenden Entschädigungsregelung nicht \nbedürfe. Auch stellten die Anforderungen an eine \nFraktionsbildung eine gewisse Kontinuität und Transparenz \nsicher und führten dazu, dass sich nur Ratsmitglieder in ihr \nzusammenfänden, bei denen ein bestimmtes Maß an \nInteressengleichheit bestünde. Eine Gruppe sei hingegen ein \nschwächerer Verbund, dem es an Transparenz fehle. Es sei zu \nbefürchten, dass sich Ratsmitglieder nur zu einer Gruppe \nzusammenschlössen, um finanzielle Zuwendungen erhalten zu \nkönnen. Darüber hinaus weise auch § 56 Abs. 3 Satz 3 GO NRW \nauf den abschließenden Charakter der Norm hin. Denn bei der \nMöglichkeit von Mittelzuwendungen außerhalb von § 56 Abs. 3 GO \nNRW liefe das Kontrollinstrument des Mittelnachweises \nleer.\n\n13\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes \nwird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen \nVerwaltungsvorgänge der Beteiligten verwiesen. \n\n14\n\nEntscheidungsgründe:\n\n15\n\nDie zulässige Klage ist begründet.\n\n16\n\nDer angefochtene Bescheid vom 22. November 1999 ist \nrechtswidrig und verletzt die Klägerin daher in ihren Rechten, \n§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).\n\n17\n\nSoweit die Aufsichtsbehörde gemäß § 119 Abs. 1 Satz 2 GO \nNRW Beschlüsse des Rates nach vorheriger Beanstandung durch \nden Ober-/ Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat \naufheben kann, setzt dies voraus, dass der Ratsbeschluss \ngeltendes Recht verletzt, § 119 Abs. 1 Satz 1 GO NRW. Daran \nfehlt es hier. Der Ratsbeschluss vom 25. Oktober 1999 lässt \nRechtsfehler nicht erkennen. \n\n18\n\nDies gilt zunächst im Hinblick auf Verfahren und Form, die \ndem Beschluss zu Grunde liegen. Diese sind weder von der \nBeklagte gerügt worden noch liegen sonst Anhaltspunkte für \ndiesbezügliche Fehler vor. \n\n19\n\nDer Ratsbeschluss ist auch in materiell-rechtlicher \nHinsicht nicht zu beanstanden. Dem Rat fehlt insbesondere \nnicht die Regelungskompetenz für die Entscheidung, den Gruppen \nvon xxxxxx und xxx finanzielle Zuwendungen zu gewähren. \n\n20\n\nBestandteil der sich aus Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. \n1 Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen (Verf NRW) \nergebenden institutionellen Garantie der gemeindlichen \nSelbstverwaltung ist u.a. die Organisationshoheit der \nGemeinden. \n\n21\n\nVgl. z.B. BVerfG, Urteile vom 10. Dezember 1974 - 2 BvK \n1/73, 2 BvK 902/73 -, BVerfGE 38, S. 258 (278), und vom 24. \nJuli 1979 - 2 BvK 1/87 -, BVerfGE 52, S. 95 (117) -; OVG NRW, \nUrteil vom 17. Februar 1984 - 15 A 2626/81 -, OVGE 37, S. 94 \n(97).\n\n22\n\nDabei ist unter Organisationshoheit das Recht der Gemeinden \nzu verstehen, grundsätzlich in eigener Verantwortung die Art \nund Weise der Durchführung ihrer Aufgaben zu bestimmen, wozu \nauch die Ausgestaltung der inneren Organisationsstruktur der \nGemeinde gehört. Gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 Abs. 2 Verf \nNRW ist es dem Gesetzgeber allerdings unbenommen, in den \nBereich der Selbstverwaltung der Gemeinden durch Gesetz \neinzugreifen, soweit er den Kern der kommunalen \nSelbstverwaltungsgarantie unberührt lässt und der Eingriff \nverhältnismäßig ist. Die Regelung der Kommunalverfassung fällt \nnicht in diesen Kernbereich, so dass der Gesetzgeber u.a. \nbefugt ist, Vorhandensein und Bildung der Gemeindeorgane, ihre \nZuständigkeiten und Willensbildung zu regeln und \nVerfahrensvorschriften aufzustellen. Von dieser Kompetenz hat \nder Landesgesetzgeber u.a. mit dem Erlass der Gemeindeordnung \nGebrauch gemacht. Daraus folgt für den Umfang der \nOrganisationshoheit der Gemeinden, dass deren innere \nOrganisation zwar grundsätzlich der kommunalen \nGestaltungsfreiheit unterliegt, den Gemeinden jedoch die \nBefugnis zur Gestaltung ihrer Eigenverwaltung entzogen ist, \nsoweit der Regelungsgehalt der Gemeindeordnung den \nOrganisationsgegenstand abdeckt. \n\n23\n\nVgl. zum Vorstehenden im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom \n17. Februar 1984 - 15 A 2626/81 -, a.a.O., S. 97 ff.\n\n24\n\nDanach ist dem Rat der Klägerin die Kompetenz zur Regelung \nfinanzieller Zuwendungen an Ratsgruppen nicht entzogen. Die \nGemeindeordnung enthält keine Bestimmung, die diesen \nRegelungsbereich abdecken würde. Insbesondere lässt sich ihr \nkein generelles Verbot entnehmen, Ratsgruppen im Hinblick auf \nihre Ratstätigkeit Haushaltsmittel zuzuweisen.\n\n25\n\nGemäß § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW gewährt die Gemeinde den \nFraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen \nund personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Dieser \nBestimmung ist nicht das Verständnis beizulegen, dass \nausschließlich Fraktionen als Zuwendungsempfänger in Betracht \nkommen und der Gemeinde die Befugnis zur Mittelzuweisung an \nandere Ratsgruppen als Fraktionen fehlt. Vielmehr trifft § 56 \nAbs. 3 Satz 1 GO NRW eine positive, die Fraktionen \nprivilegierende Regelung, ohne damit zugleich negativ zu \nregeln, dass in sonstigen Gruppen organisierte Ratsmitglieder \naus Haushaltsmitteln keine Zuwendungen zu den sächlichen und \npersonellen Aufwendungen für die Geschäftsführung erhalten \ndürfen. § 56 Abs. 3 GO NRW verhält sich zur Frage von \nZuwendungen an Gruppen, die keine Fraktionen sind, nicht. \n\n26\n\nDer Wortlaut in § 56 Abs. 3 GO NRW spricht weder für noch \ngegen dieses Normverständnis, sondern lässt offen, ob durch \ndiese Regelung Zuwendungen an andere Ratsgruppierungen als \nFraktionen ausgeschlossen sind. Ausdrücklich geregelt wird ein \nZuwendungsanspruch der Fraktionen, während der Begriff der \n„Gruppe\" in diesem Zusammenhang nicht genannt wird. Ausgehend \ndavon könnte § 56 Abs. 3 GO NRW im Sinne einer die Frage der \nZuwendung abschließenden Regelung verstanden werden, die mit \nBlick auf die positive Regelung für Fraktionen den Gemeinden \nuntersagt, sonstigen Ratsgruppierungen Zuwendungen zu \ngewähren. Die Formulierung lässt aber ebenso die Auslegung zu, \nwonach der Gesetzgeber der Bedeutung der Fraktionen bei der \nBewältigung der Ratsarbeit entsprechend diesen einen \nausdrücklichen Anspruch zuerkennen wollte, während er \nhinsichtlich der Gruppen überhaupt keine Vorgaben machen \nwollte, die den gemeindlichen Handlungsspielraum in der einen \noder anderen Richtung einengten. \n\n27\n\nDie Heranziehung systematischer Gesichtspunkte führt für \ndie Frage des Regelungsgehalts von § 56 Abs. 3 GO NRW \nebenfalls nicht weiter. Gruppen sind lediglich in § 50 Abs. 3 \nSatz 3 GO NRW erwähnt. Danach sind Gruppen und Fraktionen bei \nder Verteilung von Wahlstellen auf die Wahlvorschläge für die \nBesetzung von Ausschüssen gleich zu behandeln. Der Umstand, \ndass der Gesetzgeber Gruppen in diesem Zusammenhang \nausdrücklich benennt, führt indes nicht zwingend zu dem \nUmkehrschluss, die Nichterwähnung von Gruppen in § 56 Abs. 3 \nGO NRW bedeute deren generellen Ausschluss von Zuwendungen. \nDenn dies setzte voraus, dass der Gesetzgeber für den Fall, \ndass er den Gemeinden die Befugnis zur Gewährung von \nZuwendungen an Gruppen hätte einräumen wollen, sich veranlasst \ngesehen hätte, eine ausdrückliche Regelung zu treffen. Darauf \nweist indes bei systematischer Auslegung nichts hin. Zum einen \nhandelt es sich bei § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW um einen völlig \nanderen Regelungskomplex, der Rückschlüsse auf die \ngesetzgeberische Absicht bezüglich § 56 Abs. 3 GO NRW nicht \nzulässt. Außerdem bedeutet die Auslegung, § 56 Abs. 3 GO NRW \nlasse die Frage der Zuwendungen an Gruppen offen, nicht, dass \nFraktionen und Gruppen systemwidrig gleich behandelt würden. \nVielmehr haben Fraktionen einen gesetzlichen Anspruch auf \nZuwendungen, während Gruppen bei dieser Auslegung nur dann in \nden Genuss von Haushaltsmitteln kommen, wenn der jeweilige Rat \ndies beschließt. Fraktionen wären also auch bei dieser \nAuslegung des § 56 Abs. 3 GO NRW gegenüber (sonstigen) Gruppen \nprivilegiert. Mit Blick darauf, dass § 56 GO NRW verschiedene \nRegelungen zur Rechtsstellung von Fraktionen enthält, lässt \ndie systematische Betrachtung gleichermaßen den Schluss zu, \ndass der Gesetzgeber Gruppen bewusst vom Regelungsgegenstand \ndes § 56 GO NRW ausgenommen habe. Denn erwähnt er die Gruppen \nin anderem Zusammenhang ausdrücklich, könnte dies genauso gut \nzu der Annahme führen, dass er für den Fall, dass eine \nRegelung über Zuwendungen an Gruppen beabsichtigt gewesen \nwäre, dies wie in § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW ausdrücklich und \nnicht in Form eines „beredten Schweigens\" erfolgt wäre. \n\n28\n\nLassen Wortsinn und Systematik die Auslegung in zwei \nRichtungen zu, führen die Inblicknahme der Entwicklung des § \n56 Abs. 3 GO NRW sowie die Berücksichtigung des Wegfalls der \n5%-Sperrklausel zu der (verfassungskonformen) Auslegung, dass \n§ 56 Abs. 3 GO NRW den Gemeinden die Kompetenz zur Regelung \nvon Zuwendungen an Gruppen nicht im Sinne eines generellen \nVerbots entzieht. \n\n29\n\nZieht man die Gesetzesmaterialien zum Entwurf des 2. \nGesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung \nund anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 6. \nApril 1978 heran, ergibt sich aus der Begründung zu § 30 Abs. \n7 a.F. GO NRW das gesetzgeberische Ziel, die Stellung der \nFraktionen zu verbessern. Weiter heißt es, die Formulierung, \ndie Gemeinden könnten Fraktionen aus Haushaltsmitteln \nZuwendungen gewähren, setze die diesbezügliche \nhöchstrichterliche Rechtsprechung um.\n\n30\n\nVgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtags-\nDrucksache 8/3152, S. 55, 61 der Begründung.\n\n31\n\nAusgehend von dieser Gesetzesbegründung ist nicht \nersichtlich, dass der Gesetzgeber mit der ausdrücklichen \npositiven Regelung für Fraktionen zugleich negativ Zuwendungen \nan Gruppen habe ausschließen wollen. Ziel war vielmehr, die \nzur Frage der Zulässigkeit von Zuwendungen an Fraktionen \nentwickelte Rechtsprechung umzusetzen und klarzustellen, dass \nZuwendungen an Fraktionen zulässig sind. Mit der erwähnten \nRechtsprechung dürften u.a. die im Urteil des \nOberverwaltungsgerichts des Landes Nordrhein-Westfalen vom \n14. Januar 1975 \n\n32\n\n- 3 A 551/73 -, Kottenberg/Rehn/von Mutius, \nRechtsprechungssammlung, § 30 GO NRW a.F., Nr. 4 -\n\n33\n\nzum Ausdruck gebrachten Rechtssätze gemeint gewesen sein. \nIn dieser Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht \nausgeführt, es liege grundsätzlich im Ermessen des Rates einer \nGemeinde, ob und in welcher Höhe er seinen Fraktionen \nAuslagenersatz aus Haushaltsmitteln bewillige. Zugrunde lag \ndie Frage, ob der Rat zulässigerweise die Gewährung von \nZuwendungen an Fraktionen von einer Mindestmitgliederzahl \nabhängig machen durfte, was das Gericht im konkreten Fall \nbejaht hat. Das Urteil befasst sich indes nicht mit der Frage \nder Zulässigkeit von Zuwendungen an Gruppen, die keinen \nFraktionsstatus haben. Demgemäß ergibt sich aus der Begründung \ndes Gesetzentwurfes vom 6. April 1978 mit Blick auf das \nvorgenannte Urteil des Oberverwaltungsgerichts auch nichts \ndafür, dass § 56 Abs. 3 GO NRW bzw. § 30 Abs. 7 a.F. GO NRW \ndurch die positive Regelung betreffend Zuwendungen an \nFraktionen zugleich die Gewährung von Zuwendungen an Gruppen \nverbieten wollte.\n\n34\n\nAuch aus der Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur \nÄnderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer \nKommunalverfassungsgesetze des Landes Nordrhein-Westfalen vom \n4. Februar 1993 ergeben sich keine Hinweise, dass mit der \nNeuregelung des § 56 GO NRW den Gemeinden die Kompetenz zur \nRegelung von Zuwendungen an Gruppen entzogen werden sollte. \nDen Gesetzesmaterialien lässt sich wiederum nur entnehmen, \ndass die Stellung der Fraktionen weiter gestärkt werden \nsollte. So wird darauf verwiesen, dass nach der Anerkennung \nder Bildung von Fraktionen mit Änderungsgesetz vom 29. Oktober \n1974 nunmehr die rechtlichen Grundlagen für eine wirkungsvolle \nFraktionsarbeit näher beschrieben werden sollten. Die \nInanspruchnahme von Haushaltsmitteln für Personal und \nsächliche Aufwendungen für die Fraktionsarbeit werde \nausdrücklich zugelas-sen. \n\n35\n\nVgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtags-\nDrucksache 11/4983, S. 1, 2, 13 der Begründung.\n\n36\n\nSoweit die Begründung hinsichtlich der Regelung der \nMindestfraktionsstärke in § 56 Abs. 1 GO NRW anführt, dadurch \nsolle einer Aufsplitterung politischer Gruppierungen \nentgegengewirkt werden,\n\n37\n\nvgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtags-\nDrucksache 11/4983, S. 2 und 13 der Begründung,\n\n38\n\nsteht auch dies der Auslegung, § 56 Abs. 3 GO NRW verbiete \nkeine Zuwendungen an Gruppen, nicht entgegen. Das vom \nGesetzgeber formulierte Ziel, eine Aufsplitterung des Rates in \nKleinstgruppierungen zu vermeiden, wird dabei nicht \nunterlaufen. Denn die Privilegierung der Fraktionen bleibt \ndennoch erhalten. Diese haben einen gesetzlich verankerten \nAnspruch auf Zuwendungen aus Gemeindehaushaltsmitteln, während \nsonstige Gruppierungen davon abhängig sind, ob der jeweilige \nRat im Wege einer Ermessensentscheidung eine \nZuwendungsregelung trifft. Der Anreiz, sich möglichst zu \nFraktionen zusammenzuschließen, besteht also auch in diesem \nFall. Angesichts dessen ist nicht ersichtlich, dass die \nEinräumung einer Regelungskompetenz für die Frage der \nZuwendungen an Gruppen eine Zersplitterung des Gemeinderates \nnachhaltig förderte. \n\n39\n\nSpricht somit bereits die Gesetzesentwicklung von § 56 \nAbs. 3 GO NRW dafür, die Regelung nicht als Zuwendungen an \nGruppen ausschließend zu betrachten, ist eine solche Auslegung \ndarüber hinaus auch deshalb angezeigt, weil ein \nNormverständnis, dass Zuwendungen an Gruppen generell verboten \nseien, auf verfassungsrechtliche Bedenken stieße. Der durch \nArt. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Status der Mitglieder \ndes Gemeinderates als der Vertretung des Volkes auf \nGemeindeebene wird dadurch bestimmt, dass die Vertretung des \nVolkes vom Gemeinderat als Ganzem, das heißt in der Gesamtheit \nseiner Mitglieder als Volksvertreter bewirkt wird. Dies setzt \ngrundsätzlich die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller voraus. \nEine Ungleichbehandlung kann angesichts dessen nur bestehen, \nwenn dafür sachliche Gründe vorhanden sind und die \nUngleichbehandlung die für das Mandat wesentliche \ngleichberechtigte Mitwirkung im Gemeinderat und gegebenenfalls \nseinen Ausschüssen nicht beeinträchtigt.\n\n40\n\nVgl. VGH München, Urteil vom 16. Februar 2000 - 4 N \n98/1341 -, NVwZ-RR 2000, S. 811 (812), unter Hinweis auf den \nvergleichbaren Status der Volksvertreter auf Bundesebene und \nUrteil des BVerfG vom 16. Juli 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE \n84, S. 304. \n\n41\n\nAusgehend davon lässt sich jedenfalls nach Wegfall der 5%-\nSperrklausel, \n\n42\n\nvgl. dazu Urteil des Verfassungsgerichtshofes NRW vom 6. \nJuli 1999 - VerfGH 14/98 und 15/98 -, NWVBl. 1999, S. \n383,\n\n43\n\naus denselben Gründen, die zur Nichtigkeitserklärung dieser \nNormen geführt haben, nicht mehr ohne spezifische Begründung \ndarauf verweisen, Gruppierungen unterhalb der Fraktionsstärke \nbedrohten die Funktionsfähigkeit des Rates und seien zu einer \neffektiven Ratsarbeit nicht in der Lage. Entsprechend würde \nder generelle Ausschluss von Gruppen von der Gewährung von \nZuwendungen aus dem Kommunalhaushalt den Vorgaben aus Art. 28 \nAbs. 1 Satz 2 GG widersprechen. Zur Beantwortung der Frage, ob \neine Gruppe vergleichbar einer Fraktion in die Ratsarbeit \neingebunden ist und ob angesichts dessen Zuwendungen auch an \ndiese sachlich gerechtfertigt sind, sind vielmehr die \nkonkreten örtlichen Gegebenheiten in den Blick zu nehmen. Auch \nder Gesetzgeber geht im Übrigen nicht von vornherein davon \naus, dass Gruppen von zwei Ratsmitgliedern nicht arbeitsfähig \nseien und die Voraussetzungen erfüllen können, die die \nGewährung von Haushaltsmitteln als gerechtfertigt erscheinen \nlassen. Dies ergibt sich daraus, dass gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 \nGO NRW bei Räten mit bis zu 57 Ratssitzen bereits zwei \nRatsmitglieder zur Bildung einer Fraktion genügen. \n\n44\n\nDer Ratsbeschluss vom 25. Oktober 1999, der nach \nvorstehenden Ausführungen somit nicht mangels \nRegelungskompetenz des Rates der Klägerin rechtswidrig ist, \nbegegnet auch im Übrigen keinen rechtlichen Bedenken. Die \nEntscheidung des Rates, auch den Gruppen der xxxxxx und xxx \nZuwendungen aus Haushaltsmitteln zu gewähren, ist im Hinblick \nauf die örtlichen Umstände sachlich gerechtfertigt. Ob ein \nrechtfertigender Grund gegeben ist, beurteilt sich danach, ob \nder mit der Bewilligung der öffentlichen Mittel erstrebte \nZweck im öffentlichen Interesse liegt.\n\n45\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1975 - 3 A 551/73 -, \na.a.O., S. 26.\n\n46\n\nInwieweit dies allgemein der Einschätzungskompetenz der \nBeklagten unterfällt, kann hier offen bleiben. Jedenfalls ist \ndies hinsichtlich von Zuwendungen für Ratsgruppierungen dann \nnicht zu beanstanden, wenn sie in die gemeindliche Ratsarbeit \nderart eingebunden sind, dass ihre personellen und sächlichen \nAufwendungen denen einer Fraktion vergleichbar sind. Diese \nVoraussetzungen sind hier gegeben. Zum einen sind die Gruppen \nvon xxxxxx und xxx auf Grund der Anpassung der \nGeschäftsordnung für den Rat, die Bezirksvertretungen und die \nAusschüsse mit Mitwirkungsrechten entsprechend den Fraktionen \nausgestattet worden. Dies betrifft insbesondere die Einräumung \nvon Rederechten (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 3 und § 14 der \nGeschäftsordnung sowie Ziffer 4 der Richtlinien für die \nAktuelle Stunde) sowie die Übersendung von Unterlagen (vgl. § \n1 und § 23 der Geschäftsordnung).\n\n47\n\nVgl. insoweit z.B. OVG Koblenz, Urteil vom 22. Januar 1986 \n- 10 C 35/85 -, Kottenberg/Rehn/von Mutius, \nRechtsprechungssammlung, § 30 Abs. 5 GO NRW/§ 37 Abs. 2 \nRh.-Pf. GO, in dem unter Hinweis darauf, dass Fraktionen \ndurch die Geschäftsordnung mit bestimmten Rechten \nausgestattet sind, ausgeführt wird, (nur) diese Zuordnung zu \neinem kommunalverfassungsrechtlichen Organ rechtfertige die \nGewährung von öffentlichen Zuschüssen.\n\n48\n\nDarüber hinaus sind beide Gruppen in die Ausschussarbeit \neingebunden. Die Gruppe der xxxxxx entsendet ein \nstimmberechtigtes Mitglied in den Haupt- sowie Finanzausschuss \nund ist ferner mit jeweils einem beratenden Mitglied als \nsachkundigem Einwohner in weiteren acht Ausschüssen vertreten. \nDarüber hinaus ist die xxxxxx-Gruppe in zwei Beiräten \nvertreten und nimmt wie die Gruppe der xxx an den Sitzungen \ndes Ältestenrates mit einem Ratsmitglied als ständigem Gast \nteil. Die Gruppe der xxx ist weiter mit jeweils einem \nberatenden Mitglied als sachkundigem Einwohner in fünf \nAusschüssen vertreten. Danach ergibt sich das Bild zweier in \ndie Ratsarbeit organisatorisch und inhaltlich eingebundener \nGruppen, deren Anteil an der Ratstätigkeit demjenigen einer \nKleinstfraktion vergleichbar erscheint. \n\n49\n\nSchließlich kann aus § 75 Abs. 2 GO NRW und sonstigen \nhaushaltsrechtlichen Vorgaben kein Einwand gegen die \numstrittene Maßnahme hergeleitet werden. Diese Vorschriften \nverbieten der Gemeinde nämlich unstreitig nicht, auch \naußerhalb gesetzlicher Verpflichtungen Ausgaben zu \ntätigen.\n\n50\n\nVgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 18. August 1989 - 5 A 814/88 \n-; Urteil der Kammer vom 1. Dezember 2000 - 1 K 10027/98 -\n.\n\n51\n\nRechtliche Bedenken ergeben sich auch nicht bezüglich der \nkonkreten Höhe der Zuwendungen. Dafür, dass der veranschlagte \nBetrag sich nicht am zu erwartenden tatsächlichen Bedarf der \nbeiden Gruppen orientieren würde, ist nichts ersichtlich. Die \nAusrichtung der Zuwendungen an Gruppen an den den Fraktionen \nzu gewährenden Zuwendungen ist im Hinblick darauf, dass ein \nentsprechender Abschlag vorgenommen worden ist, nicht zu \nbeanstanden. \n\n52\n\nDazu, dass bezüglich Gruppen eine Kürzung des \nSockelbetrages auf die Hälfte des Betrages, den Fraktionen \nerhalten, sachlich gerechtfertigt ist, vgl. für den Bereich \ndes Bundestages BVerfG, Urteil vom 16. Juli 1991 - 2 BvE - \n1/91 -, BVerfGE 84, S. 304 (333).\n\n53\n\nDadurch ist zugleich sichergestellt, dass Fraktionen besser \nstehen als Gruppen, was missbräuchlichen Gestaltungsformen - \netwa der Bildung mehrerer Gruppen statt einer Fraktion - \nvorbeugt. \n\n54\n\nDie Aufteilung in Sockelbeträge und Pauschalen begegnet \nebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. \n\n55\n\nVgl. allgemein zu Art und Umfang der Zuwendungen auch \nRehn/ Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, \nKommentar, § 56 Anm. 2 ff.\n\n56\n\nSchließlich hat der Rat dadurch, dass auch die Gruppen \nentsprechend § 56 Abs. 3 Satz 3 GO NRW einen Nachweis über die \nMittelverwendung zu führen haben, eine hinreichende \nFinanzkontrolle sichergestellt.\n\n57\n\nErgänzend sei angemerkt, dass auch für den Fall, dass der \nRatsbeschluss vom 25. Oktober 1999 (nur) hinsichtlich der \nZuwendungshöhe rechtlichen Bedenken unterläge, der \nangefochtene Beschluss der Beklagten vom 22. November 1999 \ndennoch rechtswidrig wäre. Denn auf eine dadurch bedingte \nRechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses hat sie ihre \nAufhebungsentscheidung nicht gestützt, so dass es insoweit an \neiner ordnungsgemäßen Ermessensbetätigung fehlte. \n\n58\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die \nEntscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf \n§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.\n\n59","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/302700","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2001-02-23/1-k-8004-99","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 28","ref_norm":"28","n":4},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/302700","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/302700","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-duesseldorf/2001-02-23/1-k-8004-99","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/302700","retrieved":"2026-07-09 03:28:42.794970+00:00"}}